KAMU DÜZENLEME KALİTESİ VE YAŞAM DÜZEYİ

Transkript

1 KAMU DÜZENLEME KALİTESİ VE YAŞAM DÜZEYİ No:

2 iyi yönetişim kaliteli yaşam

3 KAMU DÜZENLEME KALITESI VE YAŞAM DÜZEYI

4 Argu den Yönetişim Akademisi Yayınları No: 5 Yazan Dr. Erkin ERIMEZ Prof. Dr. Ersin KALAYCIOĞLU ARGU DEN YÖNETIŞIM AKADEMISI Her hakkı saklıdır. Bu kitabın hiçbir kısmı yayıncısının izni olmaksızın elektronik veya mekanik, fotokopi, kayıt ya da herhangi bir bilgi saklama, erişim sistemi de dâhil olmak u zere herhangi bir şekilde çoğaltılamaz. MYRA Tasarım Danışmanı Rauf Kösemen Yayın kimliği tasarımı Alper San Sayfa Uygulama Serhan Baykara Koordinasyon Damla Ezer ISBN: BASIM Haziran 2016 ARGU DEN YÖNETİŞİM AKADEMİSİ Akasya Caddesi No: 2 Göztepe Mah., Göksu Anadolu Hisarı, İstanbul, Tu rkiye Telefon: +90 (216)

5 IÇINDEKILER 04 Kısaltmalar ve Terimler Listesi 05 OECD Düzenleme Politikaları 2015 Görünüm Raporu Özeti Dr. Erkin ERİMEZ 67 Kamu Düzenleme Kalitesi ve Yaşam Düzeyi: Yöntembilimsel Bir Not Prof. Dr. Ersin KALAYCIOĞLU

6 KISALTMALAR VE TERİMLER LİSTESİ AB BM ÇED KHK IREG ISSP OECD RIA Avrupa Birliği Birleşmiş Milletler Çevre Etki Değerlendirme Kanun Hükmünde Kararname Indicators of Regulatory Policy and Governance (Düzenleyici Politikalar ve Yönetişim Göstergeleri) International Social Survey Program (Uluslararası Sosyal Anket Programı) İktisadi İşbirliği ve Kalkınma Teşkilatı Regulatory Impact Assessment / Analysis (Düzenleme Etki Değerlendirmesi) 1 1 Orijinal metinde Regulatory Impact Assessment ve Regulatory Impact Analysis olarak yer alan RIA, yayında Du zenleme / Du zenleyici Etki Değerlendirmesi/Analizi olarak kullanılmaktadır. 4

7 OECD Düzenleme Politikaları 2015 Görünüm Raporu Özeti Dr. Erkin ERİMEZ 5

8 6

9 IÇINDEKILER Düzenleme Politikaları Uygulamalarına Yönelik Görüş Giriş Düzenlemelerde Küresel Trendler Kaliteli Düzenleme Nedir?...15 Düzenleme Politikaları; Gelecek Perspektifi Düzenleme Politikalarının Konumlandırılmasındaki Sıkıntılar...22 Düzenleme Politikaları İçin Gelecek Gündemi...25 Düzenleme Politikası ve Paydaş Katılımı Kural Koyma Çalışmalarına Paydaş Katılımı...34 Paydaş Katılımının Etkinliğini Artırmaktaki Zorluklar...42 Veri ve Kanıt Bazlı Düzenleme Yapılması İçin Düzenleme Etki Değerlendirmesi Düzenleme Etki Değerlendirmelerinin Yönetişimi...48 OECD Ülkelerinde Uygulanan Düzenleme Etki Değerlendirmeleri Arasındaki Farklılıklar...49 Düzenleme Etki Değerlendirmesi Yapmanın Zorlukları...52 Düzenleme Yönetişim Sürecinin Uygulama Sonrası Düzenleme Etki Değerlendirmesi İle Tamamlanması Uygulama Sonrası Etki Değerlendirmesinin Doğası...57 Uygulama Sonrası Etki Değerlendirmesi Uygulamaları...58 Türkiye Ülke Değerlendirmesi... 64

10 TABLOLAR VE GRAFIKLER Grafik 1 Devletin Bütünü Yaklaşımının Uygulanması...16 Grafik 2 Düzenleme Politikası Dokümanları Kapsamlarının Ülkeler Nezdinde Ele Alınması Grafik 3 Düzenleme Politikası Araçlarının Kullanımı...18 Grafik 4 OECD Ülkelerindeki Gözetim Mekanizması Sayısı...19 Grafik 5 Gözetim Mekanizmalarının Hükümet İçinde Yer Aldığı Ülkelerdeki Yapı...19 Grafik 6 Gözetim Mekanizmalarının Hükümet Dışında Yer Aldığı Ülkelerdeki Yapı Şekil 1 Düzenleme Reformunun Kapsamı...22 Tablo 1 Düzenleme Politikası ile Hedeflenen Dört Amaç...23 Grafik 7 Düzenlemelere Uyumu Ölçmenin Zorunlu Olduğu Ülkelerin Sayısı...26 Grafik 8 Düzenleme Politikası Yapılma Sorumluluğunun Mecliste Olduğu Ülkelerin Sayısı...27 Grafik 9 Düzenleyicilerin Rolleri...29 Grafik 10 OECD Ülkeleri Bazında Denetim Yapılarının Sorumlulukları Grafik 11 Düzenleme Yönetişim Araçlarına Yönelik Kamu ile Paylaşılan Göstergeler...31 Grafik 12 OECD Ülkelerinin Yasaların Hazırlanmasında Paydaş Katılımı Açısından Karşılaştırmalı Durumu...35 Grafik 13 OECD Ülkelerinde Yasalar Hazırlanırken Paydaş Katılımı Gerekliliği Oranları

11 Grafik 14 Düzenlemelere Paydaş Katılımı Konusunda Yasal Düzenlemeler...36 Grafik 15 OECD Ülkelerinin Paydaş Katılımı İçin Ülkeler Bazında Kullandığı Yöntemler...38 Grafik 16 Paydaşların Düzenleme Hazırlanması ve Uygulama Sonrası Gözden Geçirmelere Katılımının Ülkeler Bazında Durumu...39 Grafik 17 Ülkeler Bazında Düzenleme Hazırlanmasının Erken ve İleri Aşamalarında Paydaş Katılımı Grafik 18 Düzenleme Sürecinin Değişik Aşamalarında İnternet ve İletişim Teknolojilerinin Kullanımı...41 Grafik 19 Paydaş Katılımında Kullanılan Dijital Platformlar...41 Grafik 20 Paydaş Katılımı İçin Öngörülen Minimum Süreler...42 Grafik 21 Geri Bildirim Verme Zorunluluğu...43 Grafik 22 Birincil Yasalarda Düzenleme Etki Değerlendirmesi Kullanımının Ülkelere Göre Değerlendirilmesi...46 Grafik 23 İkincil Düzenlemelerde Düzenleme Etki Değerlendirmesi Kullanımının Ülkelere Göre Değerlendirmesi...47 Grafik 24 Son 30 Yılda OECD Ülkelerinde Düzenleme Etki Değerlendirmesinin Kullanımındaki Artış...47 Grafik 25 Düzenleme Etki Değerlendirmesi İçin Yasal Zorunluluk ve Uygulanma Oranı Grafik 26 Düzenleme Etki Değerlendirmesi Yapılmayacak Durumlar Grafik 27 Düzenleme Etki Değerlendirmesi Çalışmasının Amaçları

12 Grafik 28 Düzenleme Etki Değerlendirmelerinin Gözetim Mekanizmaları ve Yetkileri...54 Grafik 29 Düzenleme Etki Değerlendirmelerinin Kamuoyu ile Paylaşılması...55 Grafik 30 Düzenleme Etki Değerlendirmesi Çalışmalarının Konuları...56 Grafik 31 Birincil Yasalar İçin Uygulama Sonrası Etki Değerlendirmesi Durumu...58 Grafik 32 İkincil Düzenlemeler İçin Uygulamalı Etki Değerlendirmesi Durumu...59 Grafik 33 Uygulama Sonrası Etki Değerlendirme Yapılması Gerekliliği...60 Grafik 34 Uygulama Sonrası Etki Değerlendirmesi Metodolojileri...61 Grafik 35 Uygulama Sonrası Etki Değerlendirmesine Paydaş Katılım Mekanizmaları...62 Grafik 36 Uygulama Sonrası Etki Değerlendirmesi Kimler Tarafından Yapılıyor?...63 Grafik 37 Türkiye İçin Düzenleme Politikası ve Yönetişim Göstergeleri

13 DÜZENLEME POLİTİKALARI UYGULAMALARINA YÖNELİK GÖRÜŞ Gu nlu k hayatın kurallarla du zenlenmesi, rekabetin sağlanması ve piyasaların etkin bir şekilde işleyebilmesi için u lkelerin kanun, yönetmelik ve politikalar ile du zenleme yapmaları gerekmektedir. Yapılan du zenlemelerin kalitesi ne kadar iyi olursa yaşam kalitesi de o ölçu de artmaktadır. OECD nin 2012 yılında Du zenlemelerin Yönetişim Su reçlerine yönelik olarak hazırladığı rehberde, paydaş katılımı, du zenlemelerin hazırlanması ve hem du zenleme öncesi, hem de uygulamaya girdikten sonraki su rece yönelik etki değerlendirmeleri yapılması önerilmektedir. Bu yaklaşım, OECD tarafından ortaya konulmuş olan veri bazlı ve kanıt bazlı du zenleme hazırlanması ilkeleri ile uyumludur. Bu ilkelerin benimsenmesi ile hedeflenen: daha iyi du zenleme yapmak, yapılan du zenlemelerle hedeflenen amaçları gerçekleştirmek, zaman içinde değişen koşullara bağlı olarak artık istenen sonuçları u retmeyen du zenlemeleri tekrar istenen yöne çevirmek, du zenlemelere uyumu artırmak ve hem du zenlemelere tâbi olan uygulayıcılar, hem de kamu açısından maliyetleri du şu rmektir yılında yayınlanan rehber sonrası, OECD u lkelerinin rehberde belirtilen önerilerle ne kadar uyumlu politikalar izlediğine yönelik durumun değerlendirilmesi için 2014 yılında bir değerlendirme çalışması yu ru tu lmu ştu r. Bu çalışma sadece devletlerle yapılmış olup, u çu ncu taraf göru şleri alınmamış veya kısıtlı olarak alınmıştır. Bu yöntem ile önerilen araçlara yönelik yapılan du zenlemeler incelenmiş ve uygulama örneklerine yönelik veriler hu ku metlerden toplanmıştır. Yapılan çalışmaya kamu dışı paydaşların katılımı, yapılan du zenlemelerin tu m taraflara adil şekilde uygulanıp uygulanmadığı veya ne kadar etkin uygulandığına yönelik bir göru ş vermesi açısından önem taşımaktadır. İleriki dönemlerde bu çalışmaya, ilgili tarafların göru şlerinin alınması da sağlanabilirse sonuçlar daha iyi değerlendirilmiş olur. Çalışma sonuçları, 2012 Du zenlemelerin Yönetişim Su reçleri doku manında önerilen yöntemleri kullanmak konusunda u lkeler arasında olgunluk farklılıkları olduğunu göstermektedir. Diğer taraftan, önerilerin uygulandığı durumlarda da yaratılan faydanın belirlenmesi konusunda daha detaylı değerlendirmelerin yapılmasının fayda sağlayacağı gözlenmektedir. Örneğin, birçok u lke paydaş katılımını teşvik etmekte, ancak alınan göru şlerin du zenlemelere ne kadar yansıdığı konusunda bir veri bulunmamaktadır. 11

14 Yine aynı konuda paydaşlardan alınan göru şlere yönelik geri bildirim verilmesi ile ilgili sorunlar yaşanmakta ve iletişim genellikle tek yönlu olarak su rdu ru lmektedir. Paydaş katılımı, katılımcı demokrasi açısından önemli bir olgudur. Bu çabanın daha geniş tabana yayılması ve daha geniş bir kitlenin göru ş vermesi, ancak bu gruplara ulaşılması ve onlarla, geri bildirimler ve yaratılan etkiye yönelik veriler paylaşılması yoluyla, motive edilmesi ile mu mku n göru nmektedir. Du zenleme etki değerlendirmelerinin kullanılması yaygınlaşmakta, bu şekilde du zenlemeler hazırlanırken, etkileri anlaşılarak bu etkileri hedeflenen noktalara yöneltecek araçlar, du zenlemelerin içine yerleştirilebilmektedir. Bu konuda kapasite gelişimi gözlenmektedir. Bu araca yönelik dikkate alınması gereken konu, paydaş katılımının değerlendirme kapsamına dâhil edilmesidir. Bu şekilde paydaşların sorun ve öncelikleri anlaşılarak du zenlemelerde bu konular dikkate alınabilir, ayrıca sahiplenme sağlanarak uygulama sorunlarının önemli bir bölu mu ortadan kaldırılabilir. Her ne kadar bu aracın kullanımına yönelik du zenlemeler yapılmış olsa da, araştırma sonuçları kullanımın hâlâ yeterli olmadığını göstermektedir. Hatta etki değerlendirmesinin yapılması zorunlu olduğu durumlarda bile du zenlemelerin bu araçlar kullanılmadan hazırlandığı göru lmektedir. Du zenleme Yönetişim Su reci Zincirinin tamamlanması ve kanıt bazlı politika u retilmesi, du zenlemelerin uygulama öncesi durum tespiti ve olası etkilerin analizi ve du zenleme sonrası performanslarının incelenmesi ile sağlanabilir. Bu amaca yönelik olarak uygulama sonrası değerlendirme aracı geliştirilmiştir. Araç, du zenlemenin hedeflenen amaçları gerçekleştirip gerçekleştirmediğinin, du zenleme ile ilgili ortaya çıkan sorunların, beklenmeyen olumlu veya olumsuz etkilerin tespiti ve uyum du zeyinin anlaşılması açısından faydalar sağlamaktadır. Ayrıca, elde edilen deneyimler daha sonra hazırlanacak du zenlemelerin kalitesinin artmasına yardımcı olmaktadır. Paydaş katılımının sağlanması halinde, etkiler daha iyi anlaşılabilmektedir. Araştırma sonuçları, bu aracın kullanımının yeterince yaygınlaşmadığını göstermektedir. Araştırma ile ortaya çıkan bir diğer konu da denetim ve kalite kontrol araçlarının daha kaliteli du zenlemeler yapılmasını sağlayacak şekilde geliştirilmesi ihtiyacının gözlendiğidir. Araştırma, ku reselleşen du nyada du zenlemelerin etkilerinin artık u lke sınırları dışında da etki yarattığını göstermektedir. Bu çerçevede du zenlemeler yapılırken uluslararası standart, anlaşma ve ilişkiler du zenleme su recinin bir parçası haline gelmektedir. Belki gelecekte, yukarıda bahsi geçen araçların sınır ötesini de içerecek iş birlikleri yapılarak kullanılması gu ndemde olabilir. Araştırma sonuçlarına dayanılarak, 34 OECD u lkesi ve Avrupa Komisyonu uygulamaları ayrı ayrı değerlendirilmiş ve raporda her u lke için 2 sayfalık bir bölu m hazırlanarak, mevcut durum, uygulamalara yönelik bilgiler ve olası gelişim alanları paylaşılmıştır. Raporda, Tu rkiye ile ilgili bölu me baktığımızda, du zenlemelere yönelik su reçlere paydaş katılımı açısından, u lkemizin OECD ortalamasında olduğu göru lmektedir. Tu rkiye, du zenlemeleri hazırlarken paydaş göru şlerinin alınmasına yönelik çalışmalar yapmaktadır. Ancak hangi paydaşlar ile mu zakereler yapıldığı, katılan paydaşların etkilenen grubun ne kadarlık bir parçasını oluşturduğu, alınan göru şlerin ne kadarının du zenlemelere yansıyıp, 12

15 ne kadarının yansımadığına yönelik bir araştırma birçok OECD u lkesinde olduğu gibi Tu rkiye için de yapılmamıştır. Bu yaklaşımı içeren bir çalışmanın daha sağlıklı sonuçlar vereceği önemli bir gerçektir. Diğer taraftan göru ş veren paydaşlara, verdikleri göru ş ile ilgili geri bildirim verilmesi uygulaması yaygın değildir. Paydaşlara geri bildirim verilmesi, daha kaliteli göru ş alınmasını, verilen göru ş sayısının artmasını ve toplumun farklı kesimlerini temsil eden grupların göru ş vermesini sağlayabilir. Bu yaklaşım, du zenleme kalitesinin artırılması açısından bir gelişim alanı olarak değerlendirilebilir. Du zenleme etki değerlendirmesi ve uygulama sonrası değerlendirme yapılması açısından bakıldığında ise, Tu rkiye OECD ortalamasının çok altında olarak değerlendirilmiştir. Gerek 17 Şubat 2006 tarihli du zenlemede gerekse 3 Nisan 2007 tarihli du zenlemede söz konusu uygulamaların yapılmasına yönelik zorunluluklar getirilmiş olmasına rağmen, araştırma sonuçları bu araçların du zenli bir şekilde kullanılmadığını göstermektedir. Du zenleme etki değerlendirmesi aracı, mevzuatın hazırlanması su recinde paydaş katılımı da sağlanarak yapıldığında, olası etkiler ve hedeflenen sonuçlara ulaşmak için, kullanılması gereken yöntemlerin bulunması açısından önemlidir. Bu çalışma ile du zenlemeler amaca daha uygun olarak hazırlanmakta veya gereksiz du zenlemelerden kaçınılmaktadır. Uygulama sonrası değerlendirme ise denetim ve gözetimden farklı olarak du zenlemelerin hedeflenen sonuçları u retip u retmediklerini anlamak ve yarattıkları diğer etkileri görmek amacıyla yapılan bir değerlendirme çalışmasıdır. Bu araçlar kullanılarak mevcut du zenlemelerin durumları, gereklilikleri veya yeni yapılan du zenlemelerin amaca hizmet edip etmedikleri anlaşılabilmektedir. Paydaş katılımı, du zenleme etki değerlendirmesi ve uygulama sonrası değerlendirme çalışmaları, du zenleme politikası yönetişimi su recinin birbirini tamamlayan parçalarıdır. Aslında bu zincir veri ve kanıt bazlı du zenleme yapma zinciri olarak tanımlanmaktadır. Bu şekilde yapılan du zenlemeler daha başarılı sonuçlar ortaya koymakta ve katılımcı demokrasinin yerleşmesine katkı sağlamaktadırlar. Ayrıca tu m bu çalışmaların şeffaf bir biçimde yu ru tu lmesi, devlete olan gu veni de olumlu yönde etkilemektedir. Tu rkiye açısından etki değerlendirmelerine yönelik araçların etkin kullanımı (zaten mevcut mevzuatta da belirtildiği u zere) önemli bir gelişim alanı olarak değerlendirilmelidir. Sonuç olarak u lkeler, du zenlemeleri iyileştirmeye yönelik adımlar atmışlardır. Bu adımların daha ileri götu ru lmesi ve araçların daha etkin kullanılması, genel olarak yaşam kalitesinin artmasına katkı yapacaktır. Dr. Erkin ERİMEZ ARGÜDEN YÖNETİŞİM AKADEMİSİ Akademik Kurul Üyesi 13

16 GİRİŞ OECD u lkeleri ekonomik ve sosyoekonomik etkileri olan iklim değişikliği, gu venlik sorunu ve ayrımcılık gibi sorunlarla boğuşmaya devam ediyor. Bu mu cadele, krizler ve sorunlarla başa çıkabilmek, bu yu meyi sağlayabilmek ve vatandaşları koruyabilmek için etkin du zenlemelere olan ihtiyacın net bir şekilde göru lmesini sağlıyor. Mali politikalar açışından bakıldığında, hu ku metler du zenlemelerin kalite ve etkinliklerinin iyileştirilmesini, vergi tedbirleri ve kemer sıkma yaklaşımlarına alternatif olarak görmeye başladılar. Du zenlemelerin iyileştirilmesine yönelik aksiyonlar hem iç piyasaları hem de uluslararası piyasaları olumlu etkilemekte ve ku reselleşmeyi kolaylaştırmaktadır. OECD, Du zenlemelerin Yapılmasına Yönelik Önerileri 2012 yılında yayınlamıştır yılında, bu ilkelerin u lkeler tarafından nasıl uygulandığını incelemek amacıyla bir anket çalışması yapılmış ve cevaplar analiz edilerek aşağıdaki bulgular elde edilmiştir. Araştırma, son 20 yılda OECD u lkelerinin du zenleme kalitesini iyileştirme yönu nde önemli yol kat ettiklerini göstermektedir. Birçok u lke iyi du zenleme yapmak için bir du zenleme politikasına ihtiyaç olduğunun farkına varmıştır. Du zenlemelerin yönetişim su reçlerine yönelik, hu ku met içinde bir bakan veya u st du zey bir bu rokrat sorumluluk u stlenmektedir. Du zenlemeler yapılırken paydaş göru şlerinin alınması, öncesinde ve sonrasında etki değerlendirmelerinin yapılması, u lkeler tarafından kullanılmaya başlanmıştır. Ancak uygulamalar henu z yeterli ölçu de yaygınlaşmamış göru nmektedirler. Diğer taraftan du zenlemeler mevcut olsa bile, uygulamanın hedeflere ulaşmak için kritik olduğu bir kez daha ortaya çıkmıştır. Araştırma göstermektedir ki; iyileşme için niyet vardır ve gelişme için daha fazla yol alınması gerekmektedir. Başarılı du zenlemeler için kanıta dayalı du zenleme yapma ku ltu ru nu n yaygınlaşması çok önemlidir. Kanıt bazlı du zenlemeler, uygulama öncesi ve sonrası etki değerlendirmelerinin yapılması, bu yolla hedeflenen ile gerçekleşen sonuçların karşılaştırılması ve hedeflenen sonuçlara gitmek için gerekli değişikliklerin yapılması yaklaşımını gerektirmektedir. 14

17 DÜZENLEMELERDE KÜRESEL TRENDLER Öncelikle du zenleme kalitesinin ne anlama geldiğini ve OECD nin bu konudaki çalışmalarını açıklayarak raporumuza 1 başlıyoruz. KALITELI DÜZENLEME NEDIR? Du zenlemeler gu nlu k hayatımızı doğrudan etkiliyorlar. Du zenlemelere, ekonomik bu yu me, refah ve çevrenin korunması için ihtiyaç duyuyoruz. Du zenlemelerin kalitesi kavramı, du zenlemelerin yapılmasından uygulanmasına kadar olan su reci kapsamaktadır. Paydaşların göru şlerinin alınması, şeffaflık, hesap verebilirlik ve kanıt bazlı du zenleme yapılması bu su recin önemli bileşenleridir. Su rece ilave olarak bu çerçevede, du zenlemelerin etkin ve belirlenen hedeflerin gerçekleşmesini sağladığı, verimli (gereksiz maliyetler içermemesi), tutarlı (diğer du zenlemeler ile uyumlu) ve basit olması da (anlaşılabilir ve uygulamalar konusunda net olan) dikkate alınmaktadır. OECD, 1995 yılında Devletlerin Du zenleme Kalitesini İyileştirmeye Yönelik Öneriler doku manını hazırlamıştır. Bu doku manda du zenlemelerin 2 ; 1. Belirlenmiş olan politika hedeflerini gerçekleştirmeyi sağlayacak şekilde yapılması, 1 OECD (2015), OECD Regulatory Policy Outlook 2015, OECD Publishing, Paris. 2 OECD (1995), OECD Recommendation on Improving the Quality of Government Regulation, OECD, Paris. 2. Kullanıcılar için basit, uygulanabilir ve açık olması, 3. Sağlam bir yasal dayanağının bulunması, 4. Diğer du zenleme ve politikalar ile uyumlu olması, 5. Toplumda oluşturacağı sosyal, ekonomik, çevresel ve dağıtımsal etkileri dikkate alarak yaratacağı faydaların maliyetlerden daha fazla olması, 6. Adil, şeffaf ve dengeli bir şekilde uygulanması, 7. Yaratacağı maliyetlerin ve piyasa u zerindeki etkilerin en alt du zeyde tutulması, 8. Sonuç odaklı yaklaşımlar ve piyasa mekanizmaları ile inovasyonu teşvik etmesi, 9. Ulusal ve uluslararası du zeyde mu mku n olduğunca rekabeti, ticareti ve yatırımları destekleyici olması önerilmektedir yılında yayınlanan bu çalışmadan 17 yıl sonra, 2012 yılında OECD kamu du zenlemelerini ve yönetişim etkinliğini artırmak için 12 öneri yayınlamıştır 3. Bu öneriler: 1. Du zenlemelerin bu tu nsel bir bakışla, devletin bir bu tu n olarak çalışması prensibine uygun olarak yapılması, 3 OECD (2012a), Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance, OECD Publishing, Paris. 15

18 2. Du zenleme karar su reçlerinin şeffaf ve katılımcı olması, 3. Karar kalitesinin artırılması için karar su reçlerinin du zenli olarak denetlenmesi, 4. Du zenleme etki değerlendirmelerinin du zenlemelere yönelik karar su reçlerinin bir parçası olması, 5. Var olan du zenlemelerin belli dönemlerde gözden geçirilerek gu ncelliğinin, tutarlılığının, getiri maliyet dengesi durumunun gözden geçirilmesi ve yalınlaştırılması, 6. Du zenlemelerin etkinliğine yönelik verilerin kamuoyu ile du zenli olarak paylaşılması, 7. Du zenleme yapan kamu kurumlarının tarafsız, objektif ve tutarlı karar verme yetkinliklerinin bağımsız kurumlar tarafından denetlenmesi, 8. Du zenlemelere yönelik olarak vatandaş ve paydaş yapıların gu ven duyacağı, bağımsız hukuki alt yapının kurulması, 9. Du zenlemelere yönelik ve du zenleme kaynaklı risklerin belirlenmesi ve yönetilmesi, 10. Du zenlemeler yapılırken merkezi ve yerel uygulamaların tutarlı olması, 11. Du zenlemelerin uygulanmasına yönelik yerel kapasitenin artırılması, Grafik 1 DEVLETİN BÜTÜNÜ YAKLAŞIMININ UYGULANMASI Bakan ya da üst düzey bürokrat seviyesinde bir kişiyi hükümet nezdinde düzenleme reformunu yürütmek için atamış ülkeler Devlet mekanizması içinde düzenleme reformunu takip etmek amacıyla bir yapı oluşturmuş ülkeler İkincil düzenlemelerin yapılmasına yönelik standartların oluşturulduğu ülkeler Birincil yasa yapılmasına yönelik standartları oluşturmuş ülkeler Düzenleme politikasını yayınlamış ülkeler Ülke Sayısı / Kaynak: OECD 2014 Du zenleme Göstergeleri Anketi Sonuçları (OECD 2014 Regulatory Indicators Survey Results) Not: Veriler, 34 OECD u lkesi ve Avrupa Komisyonu nu kapsamaktadır. Şili, Estonya, İsrail ve Slovakya 2005 yılında OECD u yesi olmadıkları için 2005 yılı verilerinde yer almamaktadır. 16

19 12. Du zenlemelerin uluslararası karar ve anlaşmalar ile uyumlu olmasıdır. OECD, yukarıdaki öneriler çerçevesinde nasıl bir gelişme sağlandığını tespit etmek amacıyla, 2012 yılında anket yoluyla bir inceleme çalışması yapmıştır. Söz konusu çalışmanın bulguları aşağıda özetlenmektedir. Düzenleme politikası açısından OECD Ülkeleri devletin bütünü prensibini geniş ölçüde uygulamaktadır. Grafik 1 de verilen araştırma bulguları birçok devletin du zenlemelere yönelik reformları yu ru tmek ve desteklemek amacıyla, bakan veya u st du zey bu rokrat seviyesinde bir kişiyi sorumlu olarak atadıklarını ve du zenleme politikası doku manlarını hazırlayarak kullanıma aldıklarını göstermektedir. Birçok u lke, du zenleme politikasını yu ru tmek ve takip etmek, ilerlemeleri ve yapılan işlerin kalitesini izleyerek raporlama yapan birimler oluşturmuşlardır. Bulgular, politika doku manının genellikle tek doku man halinde hazırlanmadığını, u lke uygulamalarına bağlı olarak, genel politika doku manları olduğu gibi, etki değerlendirmesi gibi bazı uygulamalara yönelik özel doku manların olduğunu göstermektedir. OECD u lkelerinin hazırladıkları du zenleme politikası doku manının içeriğine yönelik alınan bilgiler Grafik 2 de sunulmuştur. Belirtilen yu zdeler, OECD u lkelerinin ne kadarında konunun politika doku manına dâhil edildiğini göstermektedir. Grafik 2 Performans bazlı düzenlemeye yönelik politika Düzenleme kalitesinin amaçlarına devamlı destek sağlayabilmek için iletişim stratejisi Şeffaflık ve görüş alışverişi DÜZENLEME POLİTİKASI DOKÜMANLARI KAPSAMLARININ ÜLKELER NEZDİNDE ELE ALINMASI %43 %57 %91 Hükümet içi koordinasyon Düzenlemelere yönelik uluslararası iş birlikleri Uygulama öncesi düzenleme etki değerlendirmesinin yapılması İdari basitleştirme ve idari yüklerin azaltılması Ölçülebilir hedefler %43 %66 %80 %86 %94 Uyum ve uygulama Uygulama sonrası düzenleme etki değerlendirmesinin yapılması Düzenlemelerin gözetlenmesi %71 %71 % Kaynak: OECD 2014 Du zenleme Göstergeleri Anketi Sonuçları (OECD 2014 Regulatory Indicators Survey Results) 17

20 Grafik 3 Ülke Sayısı DÜZENLEME POLİTİKASI ARAÇLARININ KULLANIMI Görüş Alma Düzenleme Etki Değerlendirmesi Uygulama Sonrası Düzenleme Etki Değerlendirmesi Yapılması / Not: Veriler 34 OECD u lkesi ve Avrupa Komisyonu nu kapsamaktadır. Şili, Estonya, İsrail ve Slovakya 2005 yılında OECD u yesi olmadıkları için 2005 yılı verilerinde yer almamaktadır. Kaynak: OECD 2014 Du zenleme Göstergeleri Anketi Sonuçları (OECD 2014 Regulatory Indicators Survey Results) Düzenleme politikası araçlarının sistematik olarak kullanımında artış gözlenmektedir. Düzenleme politikalarına yönelik uygulamalar için birden fazla kurumsal yapı kullanılıyor yılında OECD tarafından yayınlanmış olan öneriler: kanıt bazlı du zenleme yapılmasının sağlanması çerçevesinde göru ş alınması ve du zenleme etki değerlendirmelerinin du zenleme uygulamaya girmeden önce ve uygulamaya girdikten sonra yapılmasıdır. Bulgular, göru ş alma ve du zenleme öncesi du zenleme etki değerlendirmelerinin yapılmasının zorunluluk haline getirilmesinde artış olduğunu ancak du zenlemelerin uygulamaya girmesi sonrası uygulama sonrası değerlendirmelerin hâlâ kısıtlı sayıda u lke tarafından yapıldığını göstermektedir. Grafik 3, OECD u lkelerinin kaçında uygulama kullanılmasına yönelik du zenleme olduğunu göstermektedir. OECD, du zenleme kalitesinin sağlanması için denetim mekanizmalarının oluşturulmasını önermektedir yılı anket sonuçları, u lkelerin bir veya daha fazla gözetim kurumunu bu amaçla görevlendirdiğini göstermektedir. Ancak, gözetim mekanizmalarının yapıları u lkeler arasında farklılıklar göstermekte olup, u lke başına du şen gözetim mekanizması sayısı ortalama 2.8 adettir. Gözetim mekanizmalarının, incelenen 35 u lkeden 26 sında, Başbakanlık ve 13 u lkede de Maliye veya Ekonomi Bakanlığına bağlı bir yapıda olduğu anlaşılmıştır. Ayrıca gözetim mekanizmalarının bulunduğu bölu m, konusunun teknik detayı ile de ilgilidir. Örneğin Adalet Bakanlığı nezdinde oluşturulmuş gözetim mekanizmaları da mevcuttur. OECD u lkelerinin kaçında kaç farklı gözetim mekanizması olduğu Grafik 4'te sunulmaktadır. 18

21 Grafik 4 OECD ÜLKELERİNDEKİ GÖZETİM MEKANİZMASI SAYISI 6 Gözetim Mekanizması var 1 5 Gözetim Mekanizması var 4 Gözetim Mekanizması var Gözetim Mekanizması var 9 2 Gözetim Mekanizması var 1 Gözetim Mekanizması var Gözetim Mekanizması yok Ülke Sayısı Not: Veriler, 34 OECD u lkesi ve Avrupa Komisyonu nu kapsamaktadır. Kaynak: OECD 2014 Du zenleme Göstergeleri Anketi Sonuçları (OECD 2014 Regulatory Indicators Survey Results) OECD u lkelerindeki gözetim mekanizmaları hu ku met nezdinde olabildiği gibi hu ku met dışında da olabilmektedir. Bu u lkelerdeki gözetim mekanizmalarının yapıları Grafik 5 ve Grafik 6 da incelenmiştir. Grafik 5 Hükümet merkezi (Başbakanlık ve kabine) Maliye Bakanlığı / Ekonomi Bakanlığı Adalet Bakanlığı GÖZETİM MEKANİZMALARININ HÜKÜMET İÇİNDE YER ALDIĞI ÜLKELERDEKİ YAPI Diğer Bakanlıklar 5 Hükümette yer alan birden fazla yapı 5 Ülke Sayısı Not: Veriler, 34 OECD u lkesi ve Avrupa Komisyonu nu kapsamaktadır. Kaynak: OECD 2014 Du zenleme Göstergeleri Anketi Sonuçları (OECD 2014 Regulatory Indicators Survey Results) 19

22 Grafik 6 GÖZETİM MEKANİZMALARININ HÜKÜMET DIŞINDA YER ALDIĞI ÜLKELERDEKİ YAPI Bağımsız Yapı 9 Meclis 2 Danışma Grubu 1 Başsavcılık Makamı 1 Ülke Sayısı Not: Veriler, 34 OECD Ülkesi ve Avrupa Komisyonu nu kapsamaktadır. Kaynak: OECD 2014 Du zenleme Göstergeleri Anketi Sonuçları (OECD 2014 Regulatory Indicators Survey Results) BAĞIMSIZ BIR GÖZETIM YAPISI OLUŞTURMANIN SEBEPLERI Parlamenter demokrasilerde Meclis, gözetim mekanizmasını elinde tutarak hu ku metin yu ru tme yetkisini denetlemeyi hedefleyebilir. Gözetimin odağında bu tçe harcamalarının denetimi olacaksa, bu durumda gözetim yetkisi bu konuda uzmanlığı olan bir kuruma verilebilir. Eğer du zenleme reformu gözetimi, belli bir grup paydaş grubuna yönelik yapılacaksa, bu yapı kamu ve bağımsızlardan oluşan hibrit bir yapı olabileceği gibi sadece bağımsız bir dış yapı da olabilir. Bu durumda, gözetim alanının çok iyi tanımlanması gerekir. Hu ku met, du zenleme reformuna yönelik istekliliğini göstermek istediğinde, çalışmalarını yönlendirmek u zere gu çlu bir akademik konsey oluşturabilir. Du zenleme etki değerlendirmelerinin kalitesi gibi teknik konuların denetlendiği durumlarda, gözetim yapısının politik etkilerden uzak olması için bağımsız bir yapı olması, 2012 OECD Du zenleme Politikaları Önerisi nde belirtilmiştir. Ancak, deneyimler göstermektedir ki; du zenleme reformunun du zenlemelerle uyumu ve iktidar döneminde hu ku met gu ndeminin tamamlanması açısından, gözetim mekanizmasının hu ku met içinde yer alması daha faydalı olmaktadır. Kaynak: Renda ve Castro (2015), Regulatory Oversight and Co-ordination: Selected National Experiences, OECD, Yayınlanmamış Çalışma 20

23 DÜZENLEME POLİTİKALARI; GELECEK PERSPEKTİFİ OECD u lkeleri, du zenleme politikalarının önemini kavramış ve birçok iyi uygulamayı hayata geçirmişlerdir. Bu tu n bu başarılara karşın, hu ku metler hâlâ du zenleme politika stratejilerini, genel du zenleme reformu ve bu yu me çabalarının içinde nasıl konumlandıracakları konusunda sıkıntılar yaşamaktadırlar. Bu sıkıntıların yaşanmasındaki önemli nedenlerden biri, konular ve paydaşlar arasındaki karmaşık ve koordinasyonu zor ilişkiler olarak karşımıza çıkmaktadır. Geleceğe baktığımızda hâlâ u lkelerin geliştirmesi ve gu çlendirmesi gereken konular olduğu göru lmektedir. Bu durum özellikle yasaların uygulanması için geçerli gözu kmektedir. Kamu içindeki parlamento, ekonomiyi du zenleyen birimler, denetim yapıları gibi önemli katkı yapabilecek mekanizmalara henu z dokunulmamış gözu kmektedir. Diğer taraftan, ilişkiler karmaşık olmakla birlikte du zenleme politikalarının performanslarının ölçu lmesi ve du zenleme politikası araçlarını bu yu me, yaşam kalitesi gibi konulara bağlayacak yaklaşımların geliştirilmesi önemli faydalar sağlayabilir. Bu yöntemler kullanılarak, elle tutulur sonuçların ortaya konması, başarılı politika ve du zenlemelerin hazırlanmasını sağlayacaktır. Araştırma sonuçlarına göre sıkıntıların yaşandığı alanlar: Yeterli gözetim alt yapısının bulunmaması nedeniyle tutarlılık, devamlılık ve uygulamalarda gevşeklik gibi konularda sıkıntılar yaşanmakta; bu da du zenlemeye tâbi olanlar açısından belirsizlikler yaratmaktadır. Du zenleme su recine paydaşların yeterli şekilde katılmamaları bir diğer sorun alanı olarak gözlenmektedir. Bu durum paydaşlar açısından önemli konuların yakalanamaması ve du zenlemelerin yeterince kapsayıcı ve gu çlu olmaması açısından sıkıntılar yaratabilmektedir. Bir diğer sıkıntı alanı, yapılan du zenlemenin etkinliği ile ilgilidir. Bazı durumlarda du zenlemeler istenilen sonuçları yaratmamaktadır. Her zaman du zenleme yapılması doğru bir çözu m olmamakla birlikte, du zenleme yöntemi, piyasalarda yaşanan sorunlara yanıt olarak hazırlanmaktadır. Fakat deneyimler, bu tu r aksiyonların bazen piyasaları du zenlemek amacıyla değil de politik taahhu tleri yerine getirmek için yapıldığını göstermektedir. Du zenlemelerin değerlendirilmelerinde yaşanan sıkıntılar du zenlemelerin etkinliğini etkilemektedir. Deneyimler göstermektedir ki; yapılan du zenlemelerin amaçlara hizmet edip etmediğini anlamaya yönelik araçların kullanımına çok fazla 21

24 önem verilmemektedir. Ülkeler en fazla çabayı du zenlemelerin hazırlanması için sarf etmekte, ancak uygulanmasına ve etkilerine yönelik sınırlı çaba göstermektedirler. Du zenleme etki değerlendirmesi gibi araçların kullanımına ağırlık vermekte, ancak denetim, uygulama ve uyum gibi konulara daha az eğilmektedirler. DÜZENLEME POLITIKALARININ KONUMLANDIRILMASINDAKI SIKINTILAR Du zenleme politikasının oluşturulmasındaki sebeplerden en önemlisi du zenleme reformu olarak karşımıza çıkmaktadır. Du zenleme reformu farklı kapsamlarda gerçekleştirilebilir. Kapsamların içeriğindeki gelişim Şekil 1 de ifade edilmektedir. Du zenleme politikalarına yönelik olarak u lkeler arasında anlayış farklılıkları olduğu gözlenmektedir. Yapılan çalışma, du zenleme politikası yapılması ile en çok hedeflenen dört amacın Tablo 1 de belirtilen konular olduğunu tespit etmiştir. ŞEKIL 1: DÜZENLEME REFORMUNUN KAPSAMI Ekonomide yapısal reformlar yapılması İş dünyası üzerindeki maliyetlerin azaltılması Dar Kapsam Geniş Kapsam Reformun kapsamı Düzenlemelerin uygulanması Düzenlemelerin politika hedeflerini gerçekleştirmek amacıyla hazırlanması Politika amaçlarının belirlenmesi Düzenleme yapma seçeneklerinden örnekler Bilgi ihtiyaçları bürokratik yaklaşım Düzenlemelerde alternatifler; ilke bazlı ve kural koyucu düzenlemeler Düzenlemenin kamu sahipliğine alternatif olması; iş piyasası reformu Reformun tipik araçları Standart maliyet yaklaşımı; yüklerin hafifletilmesi Etki analizi: fayda maliyet analizi Yapısal reform programı Kaynak: OECD (2012b), Roundtable On Regulatory Reform for Inclusive Growth: The Contribution of Regulatory Reform to the Broader Reform for Growth Agenda of OECD Countries, yayınlanmamış doku man. 22

25 TABLO 1: DÜZENLEME POLITIKASI ILE HEDEFLENEN DÖRT AMAÇ Düzenlemelerin beklenmeyen veya istenmeyen etkilerini en aza indirmek; Düzenleme politikaları, düzenlemelerin yarattığı yan etkilerin azaltılmasını sağlar. Düzenleme yüklerinin, düzenlemelerin azaltılması veya düzenlemelere farklı alternatiflerin geliştirilmesi yoluyla hafifletilmesi; Düzenleme en son çare olarak görülür ve kullanımı sınırlandırılır. Politika alternatifleri değerlendirme, benchmark yapma, isim açıklama ve utandırma gibi yöntemleri önerebilir. Tutarsızlık, belirsizlik ve deneyimsizlik etkilerini azaltmak; Düzenleme politikaları, süreci yavaşlatırken, daha fazla bilgi edinilerek farklı alternatiflerin uzmanlar tarafından maliyet ve fayda açısından değerlendirilmesini sağlar. Düzenlemelerde siloları ortadan kaldırmak ve uzman düzeyinde diyaloğu artırmak; Düzenleme politikası uzmanlar arasında deneyim ve bilgi paylaşımına yönelik mekanizmaları oluşturabilir. Kaynak: Lodge, M. (2015), Trends and Challenges in Regulation and Regulatory Policy, Regulatory Policy in Perspective: A Reader s Companion to the OECD Regulatory Outlook 2015, OECD Publishing Paris. Du zenleme politikasının bazı durumlarda dar kapsamlı değerlendirilmesinin sonucu olarak; politikalar daha çok du zenleme hazırlama araçları olan göru ş alışverişi, du zenleme etki değerlendirmesi ve yu klerin hafifletilmesi gibi inisiyatiflere odaklı hazırlanmakta ve politikalar yayınlandıktan sonra bu araçların uygulanmasına yönelik resmiyet kazandırılması hedeflenmektedir. Ancak bir su re sonra bu inisiyatiflerin uygulanması bir hedef ve sonuç haline gelmekte ve asıl amaç olan bu araçları kullanarak kanıt bazlı du zenleme yapma konusu göz ardı edilmektedir. Ülkeler bir yandan demokrasi prensipleri çerçevesinde seçmenlere hesap vermekle yu ku mlu iken, diğer taraftan bu araçları kullanarak seçeneklerinin kısıtlandığından bahsetmektedir. Ancak politika araçları, aradaki geçişleri, getiri ve maliyetleri göstererek, politika karar mercilerine doğru seçimler yapmaları için bilgi temin etmektedirler. Doğal olarak kararlar politik liderliği belirleyen sosyal çerçeve göz önu nde bulundurularak alınacaktır. Araştırma sonuçları göstermektedir ki; politika araçlarından biri olan du zenleme uygulamaya alındıktan sonra değerlendirme yapılması yaygın bir uygulama değildir. Bu tu r çalışmalar, yapıldığı u lkelerde de sadece hu ku metin icracı kurumlarının yaptığı du zenlemelere yönelik olarak dar bir kapsamda gerçekleştirilmektedir. Bulgulardan bir diğeri ise genellikle meclisin du zenleme politikası kapsamına alınmadığını göstermektedir. Bu durum, yasaların hu ku met tarafından hazırlanarak meclis onayına sunulduğu u lkelerde önemli bir sorun teşkil etmezken, meclisin yasa yapma yetkisinin olduğu u lkelerde önemli bir boşluk olarak karşımıza çıkmaktadır. Du zenleme politikalarında yöntem konusunda da u lkeler arasında farklı yaklaşımlar bulunmaktadır. Lodge du zenlemelerin uygulanmasına yönelik iki yöntemin yaygın olarak kullanıldığını, ancak birinin diğerine u stu nlu ğu konusunda önemli tartışmaların yaşandığını belirtmektedir. 4 Bu yöntemler: tepkisel du zenleme yapılması ve risk bazlı du zenleme yapılmasıdır. Tepkisel du zenlemeler, yaşanan olayların göz önu nde tutularak, du zenlemelerin uygulanmasını gu çlendirmeye yönelik farklı fikirlerin toplandığı ve alternatiflerin değerlendirildiği bir çalışma yaklaşımıdır. Risk bazlı yaklaşımda ise du şu k risk içeren konulara yönelik uygulama 4 Lodge, M. (2015), Trends and Challenges in Regulation and Regulatory Policy, Regulatory Policy in Perspective: A Reader s Companion to the OECD Regulatory Outlook 2015, OECD Publishing Paris. 23

26 baskısının azaltılması ve ana eforu yu ksek riskli konular için harcama yaklaşımı esastır. Bu yaklaşımın, sınırlı kaynakların olduğu durumlarda faydalı olabileceği du şu nu lebilir. Ancak deneyimler risk bazlı yaklaşımın oldukça zor ve karmaşık olduğunu göstermektedir. En temel zorluklardan biri risklerin tespit edilmesidir. Ayrıca yeni ortaya çıkan riskler ve sınır ötesi risklerin kapsanması oldukça gu çtu r. Du zenleme politikalarında gözlenen bir diğer su rtu şme alanı da sayısal hedefler verilmesi ile kalitenin artırılmasına yönelik hedefler belirlenmesi ile ilgilidir. Örneğin, maliyetlerin azaltılmasına yönelik yapılan bazı sayısal hedefli du zenlemelerde, yeteri kadar veri toplanmayarak, diğer gruplar u zerinde yaratacağı etki dikkate alınmayabilmektedir. Hatta yu klerin azaltılmasına yönelik yapılan çalışmalarda rekabeti nasıl etkilediği konusu bazen yeteri kadar incelenmemektedir. Hu ku metler uygulama ve uyum yu klerini azaltmak amacıyla du zenlemeleri azaltıp gönu llu uygulamaları teşvik edebilirler. Bu durum, yaratıcı uygulamaların ortaya çıkmasını sağlayabileceği gibi uyum konusunda da ciddi belirsizlikler yaratabilir. Düzenleme reformunun politik ekonomisi karmaşıktır. Du zenleme reformuna destek sağlanmasının oldukça zor olduğu ifade edilmektedir. Bunun temel nedeni du zenlemelerin maliyetlerinin genellikle kısa vadede ortaya çıkması, faydalarının ise orta ve uzun vadede gözlenmesidir. Ayrıca, du zenlemelerden olumsuz etkilenen çıkar grupları yoğun eleştiriler yaparken, fayda sağlayacak daha geniş kesimlerin örgu tlu bir şekilde faydaları savunamamaları reform yapmayı zorlaştıran etkenlerdendir. Du zenleme reformu yapabilmek için politik isteklilik çok önemlidir. Bu isteklilik, politikacıların reformların fayda yaratacağına ve bu faydaların kendileri için olumlu sonuçlar oluşturacağına ikna oldukları zaman mu mku n olmaktadır. Bazı durumlarda, kemer sıkma politikalarında olduğu gibi, dışarıdan reform konusunda baskı yapılmakla birlikte yerel grupların gu çlu muhalefeti bu reformları zorlaştırmaktadır. Kamuoyu ve iş du nyasının, su reçleri iyileştiren, bu rokrasiyi azaltan reformları desteklediği gözlenmektedir. Ancak bu tu r reformların etkileri araştırıldığında, hedeflenen amaçlara ulaşılamadığı ya da geç ulaşıldığı bulgusu ortaya çıkmaktadır. Bunun bir sebebi du zenlemeler sonrası ortaya çıkan uyum maliyetleri olabilir. Diğer taraftan ekonomik kriz sonrası, zayıf du zenlemeler ve zayıf uygulamalar göru ldu kten sonra, toplumlarda daha fazla ve daha sıkı du zenleme yapılmasına yönelik bir beklenti olduğu gözlenmektedir. Bu durumda reform ve uygulama arasında denge kurmak zorlaşmaktadır. Reformların destek bulmasında gözlenen bir diğer zorluk ise; politik hedeflerin gerçekleştirilmesi, bu yu me ve du zenlemelerin yönetişimi ile du zenleme kalitesi arasındaki ilişkinin gösterilmesi ile ilgilidir. Politikacılar açısından kısa ve orta vadede sonuç veren reformlar tercih edilmektedir. Reformların doğru sırada yapılmaları başarıyı artıran bir faktördu r. Sıralama ise politik tercihlere bağlı olarak oluşmaktadır. Du zenleme reformlarının başarılı olmasındaki en önemli etkenlerden birinin, reforma, du zenleme yapan kurumların destek vererek, su reci yapılmasından uygulanmasına kadar takip edip yönlendirmeleri olduğu göru lmektedir. Reformların başarısı, zamanlamaya, yaratacağı etkiye ve bu etkiye verilecek tepkiyi görerek hazırlıklı olmak ile yakından ilgilidir. 24

27 Hu ku meti harekete geçirmek ve kaliteli du zenleme ku ltu ru nu yerleştirmek reformların başarısı için önemlidir. Son dönemlerde yapılan araştırmalarda, hu ku metlerin du zenleme kalitesi ve uyumu konusunda önemli rol oynasalar da etkilerinin sınırlı olduğu ve tek başlarına bu işi başarmalarının zor olduğu gözu kmektedir. Bu durum, yönetimlerdeki du zenleme yapma ku ltu ru nu değiştirmeyi, kamu içinde ağlar oluşturmayı ve kamu görevlilerini du zenleme kalitesi konusunda bilinçlendirmeyi gerektirmektedir. Bu şekilde reform ajandası gerçekleştirilebilir. DÜZENLEME POLITIKALARI İÇIN GELECEK GÜNDEMI Du zenleme politikalarının geliştirilmesi için 2014 araştırması sonucunda 4 alana daha fazla eğilmek gerektiği göru lmektedir. 1. Düzenleme politikası sürecinin bir öğrenme döngüsü haline getirilmesi: Çalışma, su recin en zayıf olduğu alanların uygulama ve uyum olduğunu göstermektedir. Bu alanda yeni uyum stratejilerinin oluşturulması, denetim, hazırlanma aşamasında davranışsal yaklaşımların göz önu nde tutulması ve uygulama sonrası du zenleme etki değerlendirmesi yapılması gibi araçlar bu su reci döngu haline getirmek için kullanılabilir. 2. Düzenleme yönetişimi sürecinde rolü olanların güçlendirilmesi: Bu konuda bir reçete olmamakla birlikte yuvarlak masa toplantılarında, su recin içinde yer alan aktörlerin gu çlendirilmesinin bazı fırsatları yakalamayı sağladığı ifade edilmektedir. 3. Kanıt bazlı politika yaklaşımının desteklenmesi: Ülkeler hâlâ du zenlemelerin faydalarını, maliyetlerini, geçişkenlikleri anlamaya yönelik araçları geliştirmeye çalışmakta, bu şekilde alternatif yaklaşımları kullanıp kullanamayacaklarını anlamaya çalışmaktadırlar. Uygulama sonrası du zenleme etki değerlendirmesi hâlâ yaygın kullanılmamaktadır. 4. Düzenlemenin sınır ötesi etkilerinin tespit edilmesi ve dikkate alınması: Du zenleyicilerin sadece kendi u lkelerini du şu nerek du zenleme yapması artık eskisi gibi kolay olmamaktadır. Çu nku bir u lkede yapılan du zenleme diğer u lkeleri de etkilemektedir. Bu yu zden bu kadar bağlantılı bir yapıda du zenleme yapmak giderek zorlaşmaktadır. Ancak bu kadar çok u lkenin koordineli bir şekilde du zenlemelerini yapmaları da çözu lmesi gereken bir zorluk olarak önu mu zde durmaktadır. Değişen uygulama kültürü Du zenlemelerin uygulanması ve denetlenmesi yeni bir konu olup önem kazanmaktadır. Bu alan yeni olduğu için birçok u lkede hâlâ gelişme halindedir. Bu konuda ilerlemiş u lkelerden İngiltere de kurulmuş olan Daha İyi Du zenleme Ofisi nin (Better Regulation Delivery Office) görevlerinden biri; du zenlemelerin doğru, adil, paydaşları gözeten ve bu yu meyi destekleyen bir şekilde uygulanmasını gu vence altına almaktır. Ülkeler uyuma yönelik analizler ve zayıf uygulamaların sebeplerini araştırmak konusuna fazla eğilmemektedirler. Böyle analizler, var olan du zenlemelerin etkinliğini anlamaya katkı sağlayabilir. Bu tu r analizlerin cephede mu cadele eden uygulayıcılar tarafından yapılması, uygulamaya yönelik sorunların daha kolay anlaşılmasına ve çözu m bulunmasına yardımcı olabilir. Hatta, u lkelerin ancak yarısı, yeni du zenlemeler yaparken uygulamaya yönelik verileri inceleyerek çalışma yapmaktadırlar (Grafik 7). 25

28 Grafik 7 Ülke Sayısı DÜZENLEMELERE UYUMU ÖLÇMENİN ZORUNLU OLDUĞU ÜLKELERİN SAYISI / Not: Veriler, 34 OECD u lkesi ve Avrupa Komisyonu nu kapsamaktadır. Şili, Estonya, İsrail ve Slovakya 2005 yılında OECD u yesi olmadıkları için 2005 yılı verilerinde yer almamaktadır. Kaynak: OECD 2014 Du zenleme Göstergeleri Anketi Sonuçları (OECD 2014 Regulatory Indicators Survey Results) OECD nin Du zenlemelerin Uygulanmasına Yönelik İyi Örnekler İlkelerine (OECD Best Practice Principles on Regulatory Enforcement and Inspections) göre bundan sonra u lkelerin, devletin bu tu nu yaklaşımı çerçevesinde ve uzun vadeli bir bakış açısı ile uygulamaların ve denetimlerin nasıl yapılacağına yönelik çalışmalar yapmaları gerekmektedir. Bu çalışmaların kanıt bazlı olması ve ölçu mlere dayanması önemlidir. Bu yaklaşımın, du zenlemelerin uygulanması açısından yöntemlerden biri olduğu da unutulmamalıdır. Denetim faaliyetlerinin koordine bir şekilde ve gerektiğinde birleştirilerek yapılması, aynı konu için birden fazla denetim yapılması riskini ortadan kaldıracaktır. Bu çalışmalar, şeffaf ve sonuç odaklı olarak yapılmalı, du zenlemelerin uygulanması politik etkilerden uzak bir şekilde gerçekleştirilmelidir. Reformların amacı du zenlemelere uyumu artırmak olmalıdır. Düzenlemeler yapılırken davranışsal özelliklerin dikkate alınması Du zenlemelerin hazırlanmasında gözlenen en son gelişme, du zenlemenin hazırlanması su recinde davranışsal yaklaşımların da göz önu nde tutularak du zenlemelerin geliştirilmesidir. Bu desteği sağlamak amacıyla bazı OECD u yesi u lkeler akademik çalışmaları aktarmak ve sistemik kontrol araştırmaları yapılması için birimler oluşturmuşlardır. Davranışsal yaklaşımlarda, bugu ne kadar daha çok, du zenlemelerin uygulanmasına odaklanılmış ve genellikle kullanıcıların doğru yöntemleri izlemesi için bilgilendirme konusunda çalışmalar yapılmıştır. Örneğin, ABD Tu ketici ve Finansal Koruma Kurumu (United States Consumer and Financial Protection Bureau) 2013 yılında sahip olmadan öğren (know before you owe) programını başlatmıştır. 26

29 Davranışsal yaklaşımlar kullanılarak, du zenlemelere uyum artırılabilir ve uygulama mekanizmaları uygulama öncesi kontrol edilip, politikalar oluşturulurken göz önu nde tutulabilir. Davranış bilimi hu ku metlerin çözu m bulmak istediği alanlarda ipuçları sağlayabilir. Davranış bilimi, deneyimlerin du zenlemelere aktarılmasına ve belirsizliklere karşı bilimsel metotlar kullanılarak çözu mler bulunmasına imkân sağlar. Diğer taraftan karar verme özgu rlu ğu açısından, devletlerin du zenlemeye tâbi olanları yönlendirmesi ayrı bir tartışma konusu olarak gu ndeme taşınmaktadır. Kanun yapımı sürecinde meclisin de rolü olmalıdır. Du zenlemelerin kalitesinin artması, ancak yukarıdan aşağı ve aşağıdan yukarı yaklaşımların bir arada kullanılması ile sağlanabilir. Bu şekilde, u st seviye bir destek ve teknik du zeyde uygulamaya olan inancı sağlayacak bir sistem kurulmuş olur. Bu amaç, du zenleme su reci içinde yer alan aktörlerin parlamentoyu da kapsayacak şekilde gu çlendirilmesi ile sağlanabilir. Meclisler, du zenleme politikası hazırlanması su recinde giderek daha fazla rol oynamaktadırlar (Grafik 8). Meclis, yasaları onaylayan merci olarak, iyi du zenleme hazırlanması ilkelerinin yeni ve değiştirilen du zenlemelerde uygulanmalarını kontrol edebilir. Ayrıca, meclisin karar su recinin içinde yer alması ve paydaş katılımı yoluyla daha şeffaf bir du zenleme yapılması sağlanarak, du zenleme kalitesinin artırmasına yönelik bir su reç oluşturulabilir. Bu tçe göru şmeleri yoluyla kamu harcamalarını denetleyen meclis, du zenlemelerin etkin uygulanmasına da katkı sunabilir. Meclislerin başarılı uygulama için du zenleme etki değerlendirmesi, paydaş katılımı gibi alanlarda kendi özel prosedu r ve ilkelerini oluşturmalarında fayda olduğu göru lmektedir. Grafik 8 DÜZENLEME POLİTİKASI YAPILMA SORUMLULUĞUNUN MECLİSTE OLDUĞU ÜLKELERİN SAYISI Ülke Sayısı / Not: Veriler, 34 OECD u lkesi ve Avrupa Komisyonu nu kapsamaktadır. Şili, Estonya, İsrail ve Slovakya 2005 yılında OECD u yesi olmadıkları için 2005 yılı verilerinde yer almamaktadır. Kaynak: OECD 2014 Du zenleme Göstergeleri Anketi Sonuçları (OECD 2014 Regulatory Indicators Survey Results) 27

30 Ekonomide düzenleyici rolü olan kurumların performanslarının güvence altına alınması Du zenleyici kurumlar, yasal du zenlerin işlemesi için önemli aktörlerdir. Bu aktörlerin, du zenlemelerin objektif, tutarlı, çıkar çatışmalarından bağımsız olması konusunda gu ven sağlanmasında önemli rolleri bulunmaktadır. Du zenleyiciler ekonomik veya sosyal odaklı olabilmektedirler. Bu yapılar, su rdu ru lebilir bu yu menin sağlanması konusunda du zenleyici politikaların gu çlendirilmesi ve toplumda gu ven kazanması için önemli roller oynamaktadır. Ekonomik du zenleyiciler giderek daha karmaşık ve önemli roller oynamaya başlamışlardır. Ekonomik du zenleyiciler, özellikle alt yapı sektörleri olan enerji, su, iletişim, ulaşım gibi konularda rollere sahiptir. Bağımsız du zenleyici kurumlar özellikle bilgi teknolojilerindeki gelişmeye paralel olarak, oldukça dinamik bir ortamda faaliyet göstermekte ve hızlı sonuçlar u retmek konusunda baskı altında bulunmaktadır. Mali kriz sonrası kamuoyu, mali piyasaları du zenleyicilerin hesap verebilir olması konusunda daha hassas davranmaktadır. Bu durum tu m du zenleyicilerin mercek altında olmasını beraberinde getirmektedir. Araştırma sonuçları telekomu nikasyon, gaz ve elektrik sektörlerini du zenleyen kurumlardaki yönetişimin, ulaşım sektöru du zenleyicilerinden daha gu çlu olduğunu göstermektedir. Sonuçlara göre İngiltere, Almanya ve İtalya tu m sektörlerde gu çlu bir yönetişim sergilemektedirler. Deneyimler, eğer bir u lkede bir sektör için gu çlu bir yönetişim ku ltu ru varsa, bunun diğer sektörlerdeki yönetişim performansını olumlu etkilediğini göstermektedir. Özellikle karmaşık alt yapı sektörlerindeki başarılı ekonomik du zenleyiciler, kamunun farklı yapılarının su rece dâhil oldukları durumlarda koordinasyonu sağlamakta, şeffaflığa katkı yapmakta ve toplumda kurumlara gu ven yaratmaktadırlar. Du zenleyiciler, piyasalardaki hakem olarak göru lmektedirler. Araştırma sonuçları du zenleyicilerin giderek piyasa oyuncuları arasında arabuluculuk yaptığını, onları dinlediğini ve karar aldığını göstermektedir (Grafik 9). Ekonomik du zenleyiciler, bağımsız kurumlar olup yapıları u lkelere göre değişmektedir. Hu ku metler bu yapıları kontrol eden ve du zeltmeleri öneren yapı olarak faaliyet göstermektedir. Du zenleyicilerin bazı faaliyetleri mahkemeler, rekabet kurumu ve bazı bakanlıklar gibi diğer kurumlar ile ortak yu ru tu lmektedir. Bu durum, etkin çalışan koordinasyon mekanizmalarının oluşturulmasının önemini ortaya koymaktadır. Du zenleyiciler genellikle hu ku met veya meclise karşı sorumlu olup, sadece bu kurumlara değil kamuoyu gibi daha geniş bir kitleye şeffaflık sunmaları gerekmektedir. Bu şeffaflık, raporların, kararların, fikir alışverişlerinin ve anlaşmaların paylaşılması ile sağlanabilmektedir. 28

31 Grafik 9 DÜZENLEYİCİLERİN ROLLERİ Rehber ve kodlar yayınlama Düzenlemelere ve sektör standartlarına uyumu takip etme Müeyyide uygulama ve ceza verme Fiyat belirleme veya fiyat kontrolü yapma Lisanslama yapma Tüketici için standartlar belirleme Fiyatların tespiti için araştırma yapma Piyasa oyuncuları ve düzenlemeye tâbi kurumların anlaşmalarını inceleme veya onaylama Sektör standartları belirleme Piyasa oyuncuları arasındaki sorunların çözülmesinde arabulucu olma Piyasa oyuncuları arasındaki problemler konusunda karar alma Bağımsız olarak karar alıyor Başka bir kurum ile ortak karar alıyor Yetki alanında değil Kaynak: OECD (2015) The global picture of economic regulators: Indepencence, accountability and scope of action OECD Economics Department Working Papers, OECD Publishing Paris Du zenleyicilerin faaliyetlerinin hedeflere ulaşmaya hizmet ettiğini göstermeleri gerektiği, giderek artan bir şekilde hissettirilmekte, genel ekonomiye olan katkılarını göstermeleri beklenmektedir. Du zenleyicilerin performansı yönetişim kalitesinden ayrı du şu nu lemeyeceği için, iyi performansı sağlayan ögelerin dinamikleri u zerinde çalışmak başarı için önem teşkil etmektedir. Denetim mekanizmasının dokunulmamış potansiyeli Denetim mekanizmaları demokrasilerin vazgeçilmez unsurları olup kamu yönetişimi konusunda önemli role sahiptirler. Bu mekanizmalar, kamu kaynaklarının etkin kullanımı için bağımsız göru şlerini ve tavsiyelerini sunarlar ve çalışma sonuçları yoluyla hu ku metin hedeflerine ulaşmak konusunda yol gösterici olurlar. Çalışma, denetim mekanizmalarının faaliyetlerinin, du zenleyicilerin ve du zenlemelerin performansının incelenmesi u zerinde yoğunlaştığını; ancak çok kısıtlı eforun du zenleme yönetişim su reçlerine odaklandığını göstermektedir. Yönetişime yönelik yapılan çalışmaların öncelikli olarak du zenleme etki değerlendirmelerine odaklandığı, basitleştirme ve yu klerin hafifletilmesi konusunun daha az ele alındığı göru lmektedir. 29