Yunanistan Ekonomik Krizi: Nedenleri, Etkileri ve Alınan Tedbirlere İlişkin Bir Değerlendirme

Transkript

1 Y. KÖSE, H. KARABACAK Yunanistan Ekonomik Krizi: Nedenleri, Etkileri ve Alınan Tedbirlere İlişkin Bir Değerlendirme Yaşar KÖSE * Hakan KARABACAK ** Özet Bu çalışmada, Yunanistan da ortaya çıkan ekonomik krizin nedenlerine, olası etkilerine ve krize karşı alınan ve alınabilecek tedbirlere ilişkin bir değerlendirme yapılmıştır. Yunanistan da beliren kriz özellikle GSYH nin yüzdesi olarak aşırı bütçe açığı ve kamu borç düzeylerinde kendini göstermektedir yılının Mayıs ayında Avro Bölgesi ekonomi ve maliye bakanları, IMF'nin de katkısıyla 110 milyar avroya ulaşan Yunanistan'ı kurtarma paketine onay vermişlerdir. Kurtarma paketi kapsamında alınacak önlemler, tüm mali, finansal ve yapısal politikaların kullanımını öngörmektedir. Yunanistan da yaşanan ekonomik krizin ardından Avrupa Birliği birtakım önemli yapısal tedbirler almıştır. Anahtar Kelimeler: Yunanistan, Ekonomik Kriz, Bütçe Açığı, Ekonomik ve Parasal Birlik, İstikrar ve Büyüme Paktı, Aşırı Açık Prosedürü The Economic Crises in Greece: Its Causes, Impacts and an Evaluation on the Measures Taken Abstract In this study, the reasons and the possible effects of the economic crisis in Greece are evaluated together with the measures to be taken. The crisis in Greece is reflected in excessive budget deficit and public debt stock levels. In May 2010, Economy and Finance Ministers of the Euro Zone agreed to rescue Greece with 110 billion euro in loans. The measures to be taken within the scope of the rescue * Yrd.Doç.Dr., Kara Harp Okulu, Sistem Yönetimi Bilimleri Bölümü, ykose@kho.edu.tr ** Dr., Maliye Bakanlığı, hakan.karabacak@abmaliye.gov.tr Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

2 Yunanistan Ekonomik Krizi: Nedenleri, Etkileri ve Alınan Tedbirlere İlişkin Bir Değerlendirme package set forts the use of all the financial and structural policies. European Union has taken some important structural measures after the economic crisis in Greece. Key Words: Greece, Economic Crisis, Budget Deficit, Economic and Monetary Union, Stability and Growth Pact, Excessive Deficit Procedure JEL Classification Codes: H62,H63 Giriş Yunanistan da beliren ekonomik kriz tüm dünyanın gözünün bu ülkeye çevrilmesine neden olmuş ve Avrupa Birliği (AB) başta olmak üzere uluslararası arenada önemli dersleri ve çıkarımları beraberinde getirmiştir. Ekonomik krize karşı Avro Bölgesi ülkelerinin IMF ile birlikte tedbir almak durumunda kalması, ulusal ekonomik sorunlara karşı beraber hareket etme anlayışını gösteren çarpıcı bir örnek olmuştur. Birçok ülkeyi kapsayan ekonomik bütünleşme hareketleri, ülkeler arasında ortak kararların alınması ve uygulanmasına yönelik eğilimlerinin ve yaklaşımların ivme kazanmasında etkili olan faktörlerin başında gelmektedir. Temelde ülkeler arası serbest ticaretin önündeki engelleri kaldırarak, toplumsal refah düzeyini artırmayı amaçlayan bu bütünleşmeler, sadece gümrük tarifelerinde karşılıklı indirimlerin gerçekleştirildiği tercihli ticaret antlaşmalarından, ulusal ekonomik bağımsızlığın büyük ölçüde kaldırılarak, uluslar üstü bir otoritenin ortak kararlar almakla yetkilendirildiği ekonomik ve parasal birliklere kadar uzanan geniş bir yelpazede ortaya çıkmaktadırlar. AB, tek para biriminin kullanılmaya başlandığı başarılı bir ekonomik ve parasal bütünleşme örneği olarak ortaya çıkmıştır. Bütünleşmenin dinamiği esas olarak dışa açıklığın artışı, ekonomik ve politik bağımlılık olarak açıklanabilir. Bütünleşme bir ileri safhaya doğru ilerledikçe, üye devletlerin bağımsız hareketleri ve politikaları önemini kaybetmektedir (Soydemir ve Yılmaz, 1993:35). Yunanistan da yaşanan ekonomik krize karşı, Avro Bölgesi nde harekete geçilmesi meşruiyetini temelde bu dışa açıklıktan ve ekonomik bağımlılıktan almaktadır. Nitekim 2009 yılında yürürlüğe giren Lizbon Antlaşması nın 122. maddesi, bir üye devletin doğal afetler veya kontrolü dışındaki istisnai durumlarla güçlüğe düşmesi ve ciddi tehdit altında olması durumunda Bakanlar Konseyinin AB nin finansal desteğini talep edebileceği hükmünü içermektedir. Bu çalışmada, Yunanistan ekonomik krizi ayrıntılı biçimde incelenerek, alınan ve alınacak tedbirlere ve krizin olası etkilerine ilişkin bir değerlendirme yapılması amaçlanmaktadır. Bu krizi 2007 yılı yaz aylarında ABD de başlayan ve tüm dünyaya yayılan küresel ekonomik krizden tamamen soyutlamak mümkün olmamakla beraber, ağırlıklı olarak Yunanistan ın ekonomik geçmişi ve koşulları ile ilişkilendirmek daha doğru bir yaklaşım olacaktır. Dabrowsky (2010:39) krizin ilk dönemlerinde teorik modeller kullanmanın, özellikle makroekonomik değişkenler ile piyasa davranışını gösteren geçmiş trendlere bakarak, mevcut gelişmeleri anlama ve yakın ve daha uzak geleceği tahmin etme uğraşısında yanıltıcı olabileceği düşüncesiyle çok erken olduğuna inanmaktadır. Dabrowsky nin yaklaşımına uygun olarak bu çalışmada katı teorik bir modelleme veya geçmiş trendlerden yararlanan 290 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

3 Y. KÖSE, H. KARABACAK deneysel bir analiz yerine politika geliştirmeyi temel alan analitik ve betimsel bir yöntem kullanmaktadır. Bu çerçevede; 1. bölümde, krizin tarihsel gelişimine yer verilecektir. 2. bölümde, Yunanistan ekonomik krizinin ortaya çıktığı bağlam açıklanacak ve bu kapsamda Yunanistan ın da parçası olduğu ekonomik ve parasal birlik, istikrar ve büyüme paktı ve aşırı açık prosedürünün açıklanacağı kurumsal çerçeveye değinilecektir. Krizin nedenlerine, ekonomik verilere yansımasına ve Yunanistan ı krizden kurtarmak üzere alınan tedbirlere 3. bölümde ve krizin muhtemel bulaşıcı etkilerine 4. bölümde yer verilecektir. AB düzeyinde krize yönelik olarak alınan yapısal tedbirler ise 5. bölümün konusunu oluşturmaktadır. Son bölümde ise çalışmanın bütününe ilişkin bir değerlendirme yapılacaktır. 1. Krizin Tarihsel Gelişimi Yunanistan ile AB arasındaki ekonomik entegrasyon süreci serbest ticaret anlaşmasının imzalandığı 1961 yılında başlamıştır lerin sonuna kadar AB, Yunanistan ın en büyük ticari ortağı olmuştur. Bununla beraber, Yunanistan ın ekonomik gelişmesi diğer üye ülke ekonomilerinin gerisinde kalmıştır. Yunanistan ın Topluluğa katıldığı 1981 yılında kişi başına düşen GSYH, AB ortalamasının %68 i olarak, İrlanda dan sonra en düşük oran olmuştur. Yunanistan, üyeliğin ilk on yılında AB ülkelerinden yüksek bir rekabete maruz kalmış, bu durum makro ekonomik istikrarı sağlama çabalarına engel olan yerel popülist politikalarla birleşerek, ülkenin ekonomik performansını düşürmüş ve diğer ülkelerle Yunanistan arasındaki ekonomik farkı açmıştır (Oltheten vd., 2003:803). Üyeliğinin ikinci on yılında, başarılı bir makro ekonomik istikrar programının ardından Yunanistan ın ekonomik performansı önemli biçimde artmıştır. Avroya üyelik AB nin mali ve parasal politikası için yakınlaşma kriterlerine bağlı olmayı gerektirmiş ve 1990 larda Yunanistan ın ekonomik politikası için bir dış disiplin sağlanmıştır. Yunanistan ayrıca, AB nin bölgesel politikaları çerçevesinde ekonomik ve sosyal uyumun sağlanması için sağladığı fonların en önemli yararlanıcısı olmuştur (Oltheten vd., 2003:774-75) yılları arasında Yunanistan ın borç stoku GSYH nin %100 ü dolayında seyretmiştir. Bu dönem zarfında Yunanistan yılda ortalama %4 büyüme kaydetmiş ve faiz oranları düşük düzeylerde kalmıştır (IMF, 2010:35). Yunanistan ekonomisindeki büyümeye rağmen, mali dengesizlikler yıllardır yüksek düzeyde kalmıştır. Son altı yıldır üretim nominal olarak %40 ve merkezi hükümetin harcamaları %87 oranında artarken, aynı dönemde vergi gelirleri sadece %31 oranında artmıştır (SGP, 2010:14) yılının Kasım ayında, Yunanistan da seçimle iktidara gelen yeni hükümetin mali verilerin çarpıtıldığını açıklaması ise Yunanistan ın ekonomik krizinin resmi başlangıcı sayılabilir yılı bütçe açığı GSYH nin %5 inden %7,5 ine revize edilmiştir. Aynı zamanda, 2009 yılı için öngörülen bütçe açığı GSYH nin %3,7 sinden %12,7 oranına revize edilmiştir yılının Nisan ayında ise Avrupa İstatistik Ofisi (Eurostat), Yunanistan'ın 2009 yılı bütçe açığının daha önce bildirilen GSYH nin %12,7 si oranı yerine GSYH'nin %13,6'sı olduğunu ya da başka bir ifadeyle 32,4 milyar avroya ulaştığını açıklamıştır. Buna karşılık Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

4 Yunanistan Ekonomik Krizi: Nedenleri, Etkileri ve Alınan Tedbirlere İlişkin Bir Değerlendirme GSYH nin %99,6 sı olarak tahmin edilen kamu borç oranı da 2009 yılının sonu itibarıyla GSYH nin %115,1 i olarak revize edilmiştir (IMF, 2010:6-7). 1 Yunanistan hükümeti, bütçe açığını 2012 yılında %2,8'e indirmek için 14/01/2010 tarihinde istikrar programını açıklamıştır. Şubat ayında AB Komisyonu Yunanistan'ın bütçe açığını 2012 yılına kadar %3'ün altına çekme planını desteklediğini bildirmiş ve Yunanistan hükümetine ücret ödemelerini azaltması çağrısı yapmıştır. 02/02/2010 tarihinde Başbakan George Papandreou kamu çalışanlarının ücretlerini aylık 2000 avroyu geçmeyecek şekilde donduracaklarını bildirmiştir. Mart ayında AB Komisyonunun ekonomik ve parasal işlerden sorumlu üyesi Olli Rehn in, Yunanistan hükümetinin bütçe krizini aşmak üzere yeni önlemler alması çağrısında bulunmasının ardından 05/03/2010 tarihinde 4,8 milyar avro daha tasarruf etmek üzere kamu sektöründe ücret kesintisi ve vergilerin artırılmasını kapsayan yeni bir paket kabul edilmiştir. 15 Mart tarihinde ise Avro Bölgesi maliye bakanları, ayrıntı vermemekle beraber Yunanistan'a finansal olarak yardım edebilecekleri bir mekanizma üzerinde anlaşmışlardır Mart ta AB Komisyonu Başkanı Jose Manuel Barroso nun, AB üyelerine Yunanistan'a standby yardım paketi üzerinde anlaşmaları çağrısında bulunmasının ardından Avro Bölgesi ülkeleri liderleri Yunanistan'a yardım yapılması ve avroya güvenin tekrar sağlanması için IMF ile beraber ortak bir finansal yardım mekanizması oluşturulması konusunda anlaşmaya varmışlardır yılının Nisan ayı gelişmeler açısından oldukça hareketli geçmiştir. 11 Nisan'da Avro Bölgesi maliye bakanları Yunanistan için 30 milyar avro tutarındaki acil yardım mekanizmasını onaylamışlardır. 15 Nisan da Parlamento, vergi kaçırmayı önlemek ve vergi yükünü yüksek gelir kazananlara yönlendirmek üzere vergi reformu yasasını kabul etmiştir. 22 Nisan da uluslararası kredi derecelendirme kuruluşu Moody's Yunanistan'ın kredi notunu A2'den A3'e düşürmüş, bir gün sonra Başbakan Papandreu, AB-IMF ortak yardım paketinin uygulanmasını istemiştir. 27 Nisan da ise uluslararası kredi derecelendirme kuruluşu Standard and Poor's, Yunanistan'ın uzun vadeli kredi notunu BBB den BB ye üç kademe indirerek, yatırım yapılamaz seviyeye çekmiş, 28 Nisan da Yunanistan Sermaye Piyasası Komisyonu, Atina borsasında hisselerin açığa satışını 28 Haziran'a kadar yasaklamıştır. 4 2 Mayıs 2010 tarihinde ise Avro Bölgesi ekonomi ve maliye bakanları, IMF'nin de katkısıyla 110 milyar avroya ulaşan üç yıl süreli Yunanistan'ı kurtarma paketine onay vermiştir. Tüm bu gelişmeler olurken, Yunanistan kamu ve özel sektör çalışanları, işçiler, emekliler ve öğrenciler kemer sıkma politikalarından duydukları 1 Eurostat, 2009 yılının bütçe açığının GSYH nin yüzde 0,3-0,5 aralığında ve borcunun ise GSYH nin %5-%7 arasında yukarıya doğru revize edilmesinin mümkün olabileceğinin altını çizerek, bu verileri onaylamamıştır (IMF, 2010:6-7). 2 Avro Bölgesi, AB içerisinde para birimi olarak avroyu kullanan ülkeleri ifade etmektedir ve şu ülkelerden oluşmaktadır: Almanya, Avusturya, Belçika, Finlandiya, Fransa, Hollanda, İrlanda, İspanya, İtalya, Lüksemburg, Portekiz, Yunanistan, Slovenya, Malta, Güney Kıbrıs Rum Yönetimi, Slovakya ve Estonya. 3 Anlaşmaya göre, Yunanistan, bütün ülkeler anlaşırsa ve diğer borçlanma seçenekleri tükenirse Avro Bölgesi ülkeleri ve IMF'den kredi alacaktı. 4 Yunanistan ekonomik krizinin kronolojik geçmişi hakkında daha ayrıntılı bilgi için bkz. Cumhuriyet gazetesi veya Reuters Haber Ajansı Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

5 Y. KÖSE, H. KARABACAK rahatsızlıkları Şubat, Mart ve Mayıs aylarında ülke çapında yaptıkları grevler ve protesto gösterileri ile göstermişlerdir. 2. Krizin Ortaya Çıktığı Kurumsal Çerçeve Ekonomik ve Parasal Birlik (EPB), AB nin ekonomik bütünleşme sürecinin en son ve en kapsamlı aşaması olarak nitelendirilebilir. EPB nin hedeflere ulaşılabilmesi için başta maliye politikası olmak üzere ekonomi politikalarının üye devletler arasında yakınlaştırılması gerekmektedir. AB nin EPB hedefine yönelik kararların alındığı en önemli dönüm noktası, 1991 yılının Aralık ayında gerçekleşen Maastricht Zirvesidir. Maastricht Zirvesinin ardından Şubat 1992 de Avrupa Birliği Antlaşması olarak da anılan Maastricht Antlaşması imzalanmış ve 01/11/1993 tarihinde yürürlüğe girmiştir. Bu antlaşma, EPB hazırlıklarının başlama noktasını oluşturmaktadır. Avrupa ekonomik bütünleşmesinin en ileri aşamasına, 01/01/2002 tarihinde tamamlanan EPB ile geçilmiş ve tek para birimi olan avro on iki üye devlette ulusal paraların yerini almıştır. 5 Avro 1999 yılında kaydi, 2002 yılında ise nakdi para olarak kullanılmaya başlanmıştır. Yunanistan, gerekli kriterleri yerine getirmesinin ardından, 2000 yılı Haziran ayından itibaren avroya dahil olmuştur. Maastricht Antlaşması ile üye devletlerin avroya dahil olmak için yerine getirmesi gereken ve Maastricht kriterleri olarak adlandırılan beş adet makro ekonomik yakınlaşma kriteri ortaya konmuştur. Kamu maliyesi ile ilgili kriterler çerçevesinde, üye devletlerin bütçe açıklarının gayrisafi yurtiçi hasılaya (GSYH) oranının %3 ü aşmaması ve kamu borç stoklarının GSYH ye oranının %60 ı geçmemesi şartları getirilmiştir (Samsun, 2004:15). 6 Maastricht kriterlerini yerine getirebilmek için, üye devletlerin uzun vadede güçlü mali pozisyonlarını tutarlı bir şekilde sürdürebilmeleri ve sıkı mali politikalar uygulamaları gerekmektedir. Bununla birlikte, üye devletlerin yeniden gevşek bütçe politikalarına dönecekleri ve bu şekilde ortak paranın istikrarının bozulabileceği endişesi de zaman zaman kendini göstermiştir. Bu yüzden, güçlü bütçe politikalarının aksamadan sürdürülebilmesi için bir mekanizma oluşturulması gereği ortaya çıkmıştır. Bu da, ortak mali kuralların belirlenmesine ilişkin İstikrar ve Büyüme Paktı (İBP) nın arkasındaki temel düşünce olmuştur (OECD, 2001:105). Keller (1999:52) de belirtildiği üzere İBP nin oluşturulması fikri, 1995 yılında Alman Maliye Bakanı Waigel tarafından ortaya atılmış, Pakt konusunda siyasi bir anlaşmaya varılması ise Aralık 1996 ya kadar sürmüştür. Maliye politikası başta yılının Mayıs ayı başında gerçekleşen üye devletlerin devlet ve hükümet başkanları toplantısında, ECOFIN (AB Ekonomi ve Maliye Bakanları Konseyi) tarafından kabul edilen bir tavsiye kararı doğrultusunda ve Avrupa Parlamentosu ile yapılan istişareler sonucu, 1 Ocak 2001 tarihi itibarıyla on iki üye devletin gerekli kriterleri sağladığına karar verilmiştir. Bu on iki ülke Almanya, Avusturya, Belçika, Finlandiya, Fransa, Hollanda, İrlanda, İspanya, İtalya, Lüksemburg, Portekiz ve Yunanistan dır. İngiltere ve Danimarka opt-out (dışarıda kalma) haklarını kullanmışlardır. 6 Diğer kriterler şunlardır: (1) Fiyat istikrarı: Yıllık ortalama enflasyon oranı, en iyi performans gösteren üç üye devletin enflasyon oranı ortalamasının %1,5 inden fazla olmamalıdır. (2) Faiz oranları: Ortalama nominal uzun vadeli faiz oranı, fiyat istikrarı açısından en iyi performans gösteren üç üye devletin ortalamasının %2 sinden fazla olmamalıdır. (3) Döviz kurları: EPB nin üçüncü aşamasının başlangıcından itibaren, Avrupa döviz kuru mekanizmasının normal dalgalanma marjı içinde yer almış olmalı ve en az iki yıldır devalüasyon yapmamış olmalıdır. Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

6 Yunanistan Ekonomik Krizi: Nedenleri, Etkileri ve Alınan Tedbirlere İlişkin Bir Değerlendirme olmak üzere diğer ekonomi politikalarına ilişkin ülkeler arası bir yakınlaşma sağlanması için 16/06/1997 tarihinde Amsterdam da gerçekleştirilen AB Devlet ve Hükümet Başkanları Zirvesinde bir İBP üzerinde anlaşma sağlanmıştır yılında yürürlüğe giren bu Paktın amacı üye devletlerin orta vadede dengeli bir kamu finansman politikası izlemelerini sağlayarak aşırı bütçe açıklarının oluşmasını engellemektir (TCMB, 2000:87). Mevcut durumda İBP; -17 Haziran 1997 tarihli Amsterdam Konseyi Kararı, -7 Temmuz 1997 tarihli ve 1466/97 sayılı Bütçe Durumu ve Ekonomi Politikalarının Takip ve Koordinasyonunun Güçlendirilmesi Hakkında Konsey Tüzüğü ve -7 Temmuz 1997 tarihli ve 1467/97 sayılı Aşırı Açık Prosedürü Uygulamasının Hızlandırılması ve Açıklanması Hakkında Konsey Tüzüğü nün toplamından oluşmaktadır (Kaya, 2009:37). 7 İBP, EPB içinde ulusal mali politikaların koordinasyonuna yönelik kurallara dayalı bir çerçevedir. EPB nin düzgün biçimde işlemesi için önemli bir gereklilik olan kamu finansmanının sağlamlılığını güvence altına almak üzere kurulmuştur. Bu amaca ulaşmak üzere Pakt tarafından getirilen en önemli araçlardan biri de aşırı açık prosedürüdür. Avrupa Topluluklarını kuran Antlaşmanın 126 ıncı maddesi aşırı açık prosedürünü açıklığa kavuşturmaktadır. Antlaşmanın 126(2) ncı maddesi uyarınca, Komisyon bütçe disiplinine uyumu iki temel kriter çerçevesinde izlemektedir. Bunlardan ilki planlanan veya gerçekleşen bütçe açığının GSYH ye oranının referans değer olan %3 ü geçmemesidir. Bütçe açığı GSYH nin %3 ünü geçse bile eğer bu açığın geçici veya istisnai olduğu veya açığın eşik düzeyine yakın düzeyde olduğu düşünülüyorsa, aşırı açık prosedürü başlatılmamaktadır. İkincisi ise kamu borcunun GSYH ye oranının %60 lık referans değeri aşmamasıdır. Aşırı açık prosedürü uyarınca GSYH nin %3 ü oranındaki bütçe açığı kriteri, birkaç yılda ulaşılması gereken ortalama bir seviye değil, aşılmaması gereken bir üst sınırdır (OECD,2001:104). Açık aşırı bir düzeyde ise Konsey ilgili üye devlete tavsiye sunmakta ve düzeltici eylemlerin etkin biçimde alınmasına yönelik son tarihler ortaya koymaktadır. Konsey, tavsiyelerinin uygulanmasını yakından izlemekte ve aşırı açığın düzeltilmesi durumunda aşırı açık prosedürü kararını kaldırmaktadır. Tavsiyelere uymamak ise yaptırım uygulaması ihtimalleri de dahil olmak üzere daha ileri düzeyde tedbirleri gündeme getirebilmektedir (European Commission, 1997:2) 2009 yılının Nisan ayında AB Bakanlar Konseyi Yunanistan da aşırı açık durumunun mevcut olduğuna karar vermiş ve mali dengeyi sağlamak üzere öneriler sunmuştur (SGP, 2010:16). Ayrıca aşırı açık prosedürü çerçevesinde Bakanlar Konseyi tarafından Yunanistan ın 2010 yılının Eylül, Ekim ve Aralık ayı sonlarına kadar alacağı önlemler belirtilmiştir. Konsey, Yunanistan ın mevcut aşırı açık durumuna mümkün olduğu kadar çabuk ve en geç 2014 yılına kadar bir son vermesi 7 EC (1466/97) sayılı Konsey Tüzüğü bütçe pozisyonlarının çok taraflı gözetimini ve ekonomi politikası koordinasyonunu sağlamlaştırmaya yönelik olarak, EC (1467/97) sayılı Konsey Tüzüğü ise aşırı açık prosedürünün uygulanmasının hızlandırılması ve daha anlaşılır bir hale getirilmesine yönelik olarak hazırlanmıştır. 294 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

7 Y. KÖSE, H. KARABACAK gerektiğini bildirmiştir (European Commission, 2010:4). 8 Von Hagen ve Wolff (2006:3260) uygulamada bütçe açığına getirilen sınırın, borç düzeyine kıyasla politika oluşturmada daha önemli görüldüğünü ifade etmektedir. Bu yüzden EPB ye dahil üye devlet hükümetleri bütçe açığına ilişkin olarak mali disiplini geliştirmek için bir dizi kural benimsemişlerdir. Bu mali kurallar mutlaka belli bütçesel verilere ve kalemlere atıf yapmaktadır. Diğer yandan hükümetler, yaratıcı muhasebe uygulamalarıyla kurallardan kaçınarak mali harcamaların bütçede görünmesini engelleyebilmektedirler. Dafflon ve Rossi (1999:76-78), avroya geçilmesinde hükümetlerin kullandığı muhasebe hilelerini incelemişlerdir. Bu çerçevede, Avrupa muhasebe sisteminin metodolojik kurallarının zayıf olduğunu ve ortak para birimine üyelik için gereken niteliklere sahip olmak üzere çok sayıda ülkenin bu hileleri kullandıklarını göstermişlerdir. Benzer şekilde Milesi-Ferretti (2003:381) ortak para birimine geçişte hükümet borçlarının azaltıldığını ve Maastricht Antlaşmasının mali kurallarının resmi rakamları iyileştiren önemli mali operasyonlara neden olduğunu belirtmektedirler. Ayrıca, Von Hagen ve Wolff (2006:3275) hükümetlerin yaratıcı muhasebe aracılığıyla mali kurallardan kaçındıkları hipotezini test etmişlerdir. Avrupa da İBP nin ve aşırı açık prosedürünün başlamasının yaratıcı muhasebeye neden olduğunu deneysel olarak göstermişlerdir. Yunanistan ın bütçe açığı ve borç düzeyine ilişkin istatistiksel verileri çarpıtarak sunması bu konuda yaşanan son örnektir. Bu örnekten hareketle, Uluslararası Para Fonu (IMF) doğru olmayan bilgilerin açıklanmasının ciddi biçimde kurumsal eksikliklerden ve kusurlardan kaynaklandığı vurgulamaktadır. Bu kusurlara veri sağlayıcılarının hesap verebilirliklerinin çok düşük düzeyde olması kadar veri kaynaklarıyla ilgili sorunlar da dahildir. Ayrıca Eurostat tarafından da ortaya konduğu üzere bazı mali operasyonların kamuya açıklanmasıyla ilgili olarak politik müdahaleler de yaşanmıştır (IMF, 2010:6-7). 3. Krizin Nedenleri, Görünümü ve Alınan Tedbirler 2009 yılının Ekim ayında Yunanistan da gerçekleşen genel seçimlerin ardından iktidara gelen yeni hükümetin 2008 ve 2009 yıllarına ilişkin mali verileri önemli biçimde revize etmesiyle başlayan sürecin sonunda, Yunanistan ın bütçe açığının GSYH nin %13,6 sına, borç stokunun ise GSYH nin %115,1 ine ulaştığı anlaşılmıştır. Yunanistan ın bütçe açığındaki bu önemli sapma başlıca üç nedenden kaynaklanmaktadır: - Ekonomik gerilemeden ve reel GSYH de beklenenden daha büyük bir düşüşten kaynaklanan ekonomik döngü etkisi, - Gelir toplama mekanizmalarının gevşekliğinden ve harcamaların yüksekliğinden kaynaklanan seçim veya politik döngü etkisi, - Vergileri toplama, harcamaları kontrol etme ve verileri kaydetmeye ilişkin yaygın yapısal yetersizliklerden ve eksikliklerden kaynaklanan yapısal etki (SGP, 2010:16). 8 Yunanistan ile devam eden aşırı açık prosedürünün teknik detayları için bkz: Avrupa Komisyonu, Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

8 Yunanistan Ekonomik Krizi: Nedenleri, Etkileri ve Alınan Tedbirlere İlişkin Bir Değerlendirme Neredeyse on yıldan fazla bir süredir Yunanistan ekonomisi GSYH de yüksek büyüme oranlarına sahne olmuştur. Bununla beraber, IMF (2010:8) ye göre, bu hızlı büyümenin iki önemli özelliği bulunmaktadır. Birincisi, önemli oranda talepteki artışlara dayanan, avronun da benimsenmesiyle beraber işletmelere ve hanehalkına sağlanan düşük faizli kolay erişilebilen kredilerle desteklenmiştir. İkinci olarak, ikiz açık denilen, bütçe açığı ve cari işlemler açığının birlikte ortaya çıkmasıyla var olmuştur. Bu durum mali disiplini sürdürme isteğinin olmamasına ve önemli biçimde yıkıma uğramış uluslararası alandaki rekabetçiliğin eşlik ettiği ekonominin dış dengesine ilişkin mali tutumdaki gevşekliğe işaret etmektedir. Cari işlemler dengesindeki büyüyen açık (2004 te %6,3 iken, 2008 de %14,7), yabancı doğrudan yatırımlardaki azalma ile özel yatırımların ve AR-GE harcamalarının hem toplam yatırım içindeki hem de GSYH deki azalan payı ekonominin rekabetçi yapısındaki bozulmayı gözler önüne sermektedir. Birçoğu AB standartlarına göre küçük ölçekli olan Yunanistan işletmeleri için yurt içi ve yurt dışı piyasalarda rekabetçi kalabilmek giderek daha da güç hale gelmiştir. Sonuç olarak, ihracattaki büyüme azalmış ve piyasa payları düşmüştür. Yunanistan ın son on yılda Avro Bölgesi ortalamasından sürekli olarak daha yüksek enflasyon oranlarına sahip olması ise sorunları daha da derinleştirmiştir (SGP, 2010:4). Hükümet tarafından mali açıkların önemli biçimde revize edilmesi piyasalarda şok etkisi yaratmıştır. Piyasalarda güvenin azalması ve finansman maliyetlerinin artması Interbank piyasasındaki borçlanma maliyetlerini yükseltmiş ve bankaların kârlılıklarını olumsuz yönde etkilemiştir. Yunanistan da 2010 yılının Ocak ayında ekonomideki kırılganlıkları ve zayıflıkları hedef alan ve yeni hükümet tarafından başlatılan ilk çabalar fazla ikna edici görülmemiştir. Yunanistan zaten AB nin İBP kapsamındaki aşırı açık prosedürü içinde yer almaktaydı. Otoriteler ise 2012 yılına kadar bütçe açığını GSYH nin %3 ünün altına çekme konusunda bir uzlaşmaya varmışlardı. Ancak, 2010 yılı bütçe hedefleri yeterli sayıda tedbir tarafından desteklenmemiş ve açık düzeltme programının makro ekonomik varsayımları fazlasıyla iyimser görünmüştür. Dolayısıyla bu gelişmeler piyasaları yatıştırmamıştır. Avrupa Komisyonu ile kapsamlı görüşmelerin ardından, Yunanistan makamları tarafından 2010 yılının Şubat ve Mart aylarında ilave mali tedbirler ilan edilmiştir. Fakat bu önlemler de piyasadaki güveni sağlamada başarısız olmuştur. Son olarak avro ülkelerinden gelecek finansman güvencesi konusundaki karmaşıklık piyasaların rahatsızlığını daha da artırmıştır. Sonuç olarak mali istikrara ilişkin endişeler daha da derinleşmiş ve bu da piyasalardaki güven krizini daha da kötüleştirmiştir (IMF, 2010:139). Bu gelişmelerin sonucunda 2010 yılının Mayıs ayında Avro Bölgesi ekonomi ve maliye bakanları, IMF'nin de katkısıyla 110 milyar avroya ulaşan üç yıl süreli Yunanistan'ı kurtarma paketine onay vermiştir. IMF Yunanistan a üç yıllık bir stand-by anlaşması karşılığı olarak 30 milyar avro sağlayacaktır. Avro Bölgesi üyeleri ise genel finansman paketine 80 milyar avro katkıda bulunacaklardır. Dolayısıyla mali program için toplam dış finansman açığının 110 milyar avro civarında olması tahmin edilmektedir (IMF, 2010:18). Yunanistan makamları ve IMF yetkilileri sağlanacak mali yardımın ilk yıllarında daha yüksek miktarlarda olması konusunda anlaşmaya varmışlar ve borç-gsyh oranının 2013 yılından sonra 296 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

9 Y. KÖSE, H. KARABACAK azaltılmasını, bütçe açığının ise 2014 yılından sonra %3 ün altına inmesini amaçlamışlardır (IMF, 2010:10). Krizden çıkış için hazırlanan Yunanistan ekonomik programı başlıca üç konuda ilerleme sağlamayı amaçlamaktadır: 1) Güvenin ve mali istikrarın tekrar sağlanması: Programın ilk yıllarından, 2013 yılına kadar alınacak tedbirleri ortaya koyan güçlü bir mali çabayı öngörmektedir. Bu tedbirler nihai olarak güvenin tekrar temin edilmesini, piyasaya erişimin yeniden kazanılmasını, bütçe açığının ve borcun GSYH ye oranının amaçlanan oranlara düşürülmesini amaçlamaktadır. 2) Rekabetçiliğin tekrar sağlanması: Program, Yunanistan ekonomisinin daha fazla yatırım ve ihracat odaklı bir modele geçişini kolaylaştırmak üzere maliyetlerin azaltılmasına ve fiyat rekabetçiliğinin iyileştirilmesine yönelik olarak nominal ücret ve ödeneklerdeki kesintileri ve yapısal reformları içermektedir. Ayrıca program, şeffaflığın artırılmasını ve devletin ekonomideki rolünün azaltılmasını öngörmektedir. 3) Finansal sektörün istikrarının güvence altında alınması: Program kapsamında, mali sistemin ve özellikle bankacılık sisteminin güçlendirilmesi tamamen bağımsız bir Mali İstikrar Fonu (FSF) nun kurulması ile başarılacaktır. FSF nin ödeme yeterliliğine ilişkin baskılarla mücadele edecek bir araç olarak bankalara ihtiyaç olduğunda mali destek sağlaması amaçlanmaktadır. Potansiyel likidite baskılarını hafifletmek üzere, hükümetin mevcut bankacılık likidite destekleri genişletilecektir yıllarına ilişkin temel ekonomik göstergeler ve uygulanacak ekonomik programın sonucu olarak ortaya çıkacak temel ekonomik verilere ilişkin tahminler GSYH nin yüzdesi olarak aşağıdaki Tabloda yer almaktadır: Tablo 1: Yunanistan için Yılları Arası Temel Ekonomik Veriler ve Tahminler* GSYH nin yüzdesi olarak Genel Bütçe Dengesi -7,7-13,6-8,1-7,6-6,5-4,9-2,6-2,0 (Bütçe Açığı) Toplam Kamu Borcu Cari İşlemler Dengesi -14,7-11,2-8,4-7,1-5,6-4,0-2,8-1,9 Kaynak: IMF (2010:13-10) * Bu tablodaki veriler Yunanistan makamları ve IMF nin ortak tahminlerini yansıtmaktadır. Program amaçlarını başarmak üzere, tüm mali, finansal ve yapısal politikalar kullanılacaktır yılı ve sonrası için, mali hedefleri başarmak üzere daha fazla gelir ve harcama tedbirleri tespit edilmiştir. Mali yardım paketi çerçevesinde öngörülen tedbirler; harcama tedbirleri, gelir tedbirleri ve yapısal mali reformlar olmak üzere üç temel başlık altında toplanabilir (IMF, 2010:11): Harcama tedbirleri: Avroya geçilmesinin ardından Yunanistan faiz dışı harcamalarını GSYH nin %8 i oranında artırmıştır. Bu harcamalar arasında yer alan memur maaşları, tüketim ve sosyal transfer harcamaları bütçeye önemli bir yük getirmiştir. Dolayısıyla, ücretler ve emekli maaşları program süresince nominal olarak dondurulacak, yüksek emekli aylıklarında kesinti yapılacak, Paskalya, noel ve yaz ikramiyeleri kaldırılacak, düşük öncelikli yatırım harcamalarına son verilecek, kamuda istihdam azaltılacak, belediyeler ve yerel idareler birleştirilecek, kamu Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

10 Yunanistan Ekonomik Krizi: Nedenleri, Etkileri ve Alınan Tedbirlere İlişkin Bir Değerlendirme kurumlarına yapılan ödenekler azaltılacak ve AB yapısal fonlarının ve uyum fonunun mümkün olduğunca daha etkin kullanımı sağlanacaktır. 9 Gelir tedbirleri: Genel KDV oranının %21 den %23 e çıkarılması, indirilmiş (düşük) KDV oranının %10 dan %11 e çıkarılması, düşük KDV oranına tabi kamu kurumları, restoran ve otellerde genel KDV oranına geçilmesi, benzin, sigara ve tütün mamullerinde özel tüketim vergisinin artırılması ve AB müktesebatı ile uyumlu bir oran yapısının elde edilmesi sağlanacaktır. Gayrimenkullerin daha yüksek oranlarda değerlenmesi, kârlılığı yüksek firmalara geçici bir kriz vergisi konulması, ruhsatsız bina ve kurumlara vergi ve harçlar konulması, şans oyunları işletmelerine ve lisans ücretlerine yönelik vergi artışları yapılması öngörülmektedir. Yapısal mali reformlar: Harcamaları azaltmaya yönelik bütçe kontrol ve süreçlerinde iyileştirmeler yapılmasını ve ayrıca vergi idarelerinin iyileştirilmesini içermektedir. Bu reformlar gelir ve harcamalar üzerindeki kontrolü güçlendirmeyi amaçlamaktadır. Emeklilik sistemine, sağlık sektörüne, vergi idaresine ve vergilendirme sistemine, kamu mali yönetimine, borç yönetim yapısına, istatistiksel bilgilerin raporlanmasına ilişkin önemli yapısal düzenlemeleri kapsamaktadır. Mali tedbirler paketinin toplam tutarı dönemi için GSYH nin %11,1 ine tekabül etmektedir. Tüm bu tedbirlerin GSYH nin yüzdesi olarak sağlayacağı katkılar aşağıdaki tabloda verilmektedir: Tablo 2: Mali Tedbirler Paketinin GSYH ye Katkısı* Toplam GSYH nin yüzdesi olarak Toplam 2,5 4,1 2,5 2,0 11,1 Gelir 0,5 3,0 0,8-0,3 4,0 ÖTV 0,2 0,3 0,1 0,6 KDV 0,3 0,9 0,2 1,5 Gelir Vergisi 0,2 0,0 0,2 Kurumlar Vergisi 0,4 0,4 Emlak Vergisi 0,8 0,1 0,0 0,9 Diğer 0,4 0,3-0,3 0,4 Harcama 2,0 1,1 1,7 0,5 5,3 Ücretler 0,5 0,2 0,3 0,2 1,2 Emekli Aylıkları 0,8 0,3 0,1 0,1 1,3 Sosyal Faydalar 0,2 0,0 0,2 0,4 Tüketim 0,3 0,4 0,2 0,2 0,1 Destekler 0,7 0,7 Yatırım 0,2 0,2 0,2 0,1 0,7 Yapısal Reformlar 1,8 1,8 Kaynak: IMF (2010:11) * Bu Tablodaki veriler Yunanistan makamları ve IMF nin ortak tahminlerini yansıtmaktadır. 9 Toplumun en hassas kesimleri korunmuştur. Düşük ücretli emekliler (emeklilerin neredeyse üçte ikisini oluşturmaktadır) paskalya, noel ve yaz ikramiyelerini almaya devam edeceklerdir. Kamu sektöründe düşük ücret alanlar ise bu ikramiyelerin kaldırılmasından doğan zararlarının karşılanmasına yönelik olarak bütçeden ilave bir destek alacaklardır. Yüksek emekli aylıklarında yapılacak kesintiler emekli aylığını en yüksek düzeyde alan %10 luk bir dilimi kapsamaktadır. Ödeneklerdeki kesintiler yüksek kazançları hedef almaktadır. Ayrıca indirilmiş KDV oranı tüm toplumu etkileyebilecek temel gıda maddelerine uygulanmakta olup, buradaki artış sadece %1 dir. 298 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

11 Y. KÖSE, H. KARABACAK Yapısal mali reformlar kapsamında yapılması öngörülen emeklilik reformu mevcut emeklilik fonlarının üç ayrı fonda birleştirilmesine, sağlanan katkı ve faydalar arasında bir bağlantı kurulmasına, normal emeklilik yaşının altmış beşe yükseltilmesine ve erken emekliliğin sınırlandırılmasına odaklanmaktadır. Diğer yandan, sağlık reformu çerçevesinde hastanelerde çift taraflı kayıta dayalı tahakkuk esaslı muhasebenin uygulanması, denetim raporlarının dönemsel olarak yayımlanması, fiyatlandırma ve maliyetlendirme mekanizmalarındaki iyileştirmeler ve sağlık fonlarının emeklilik fonlarının idaresinden ayrılması gibi kanallarla tasarruf sağlanması öngörülmektedir (IMF, 2010: ). Yunanistan hükümeti tarafından gelecekte verilerin yanıltıcı olarak sunulmasını önlemek üzere acilen harekete geçilmiştir. Bu çerçevede güvenilir ve bağımsız bir istatistik sistemi kurmak için Parlamento, İstatistik Kurumunun yasal statüsünü değiştiren yeni bir kanun kabul etmiş ve daha önce Maliye Bakanlığının bir birimi olarak çalışan bu servis tamamen bağımsız, başkanı ve yönetim kurulu bir Parlamento Komitesi tarafından beşte dört çoğunlukla atanan bir otoriteye dönüştürülmüştür. Ayrıca yeni kanun uluslararası standartlarla uyumlu yeni kılavuz ve rehberleri de beraberinde getirmiştir (IMF, 2010:144). Ayrıca, Yunanistan makamları Eurostat la beraber Yunanistan istatistik sisteminin kurumsal ve yönetişim çerçevesini iyileştirmek, Yunanistan ın istatistik kapasitesini güçlendirmek ve mali verilerini iyileştirmek üzere bir eylem planı hazırlamışlardır. Rekabetçiliği artırmak ve krizden çabuk biçimde çıkabilmek üzere yapısal politikaların güçlendirilmesi de öngörülmüştür. Bu yapısal reformların ekonominin esnekliğini ve üretim kapasitesini artırması, uluslararası rekabet edebilirliği iyileştirmesi ve ekonomik yapının daha yatırım ve ihracat odaklı bir modele doğru kaydırması amaçlanmaktadır. Bu yapısal reformlar; kamu idaresinin modernizasyonunu, emek piyasalarının ve gelir politikalarının güçlendirilmesini, iş ortamının iyileştirilmesini, rekabetçi piyasaların desteklenmesini, kamu kurumlarının şeffaflığının ve etkinliğinin artırılmasını içermektedir (IMF, 2010:56,57). Sonuç olarak, Yunanistan bir taraftan bütçe açığını indirmeye ve borcunun GSYH ye oranını düşürmeye çalışırken; diğer yandan, uzun zamandır süregelen yapısal zayıflıkları hedef alarak, gelecek yıllarda ekonomik kalkınma için gerekli koşulları güvence altına almaya ve dolayısıyla ekonomiyi yeni ve sürdürülebilir bir büyüme yoluna sokmaya çalışmaktadır. IMF (2010:8) ye göre; gerek Yunanistan hükümeti gerekse IMF, Yunanistan ın gelecek yıllarda sürdürülebilir büyümesi ve kalkınmasının, daha önce büyümenin anahtarı olarak tüketime dayanan bir model yerine yurt içi ve yabancı yatırımda ve mal ve hizmet ihracatında sürdürülebilir büyümenin yön verdiği yeni bir modele dayanacak şekilde büyüme paradigmasında köklü bir değişim gerektirdiğini kabul etmektedir. Yurt içi talep ve enflasyon makul düzeylere geldikçe ve ekonomi yapısal reformlara tepki verdikçe, ithalata talebin düşeceği, ihracatın artacağı ve cari açığın daralacağı beklenmektedir. Avrupa Komisyonu, Avrupa Merkez Bankası ve IMF den heyetler Yunanistan makamlarına periyodik olarak gerçekleştirdikleri ziyaretlerle Programa uyum konusunda mevcut durumu ve gelişmeleri değerlendirmektedir. Program kapsamında finansman sağlanması bu incelemelerin sonuçlarına bağlanmıştır. Bugüne kadar 26 Temmuz-5 Ağustos 2010, Kasım 2010 ve 27 Ocak-11 Şubat 2011 dönemlerinde olmak üzere üç adet inceleme ziyareti gerçekleştirilmiştir. Bu Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

12 Yunanistan Ekonomik Krizi: Nedenleri, Etkileri ve Alınan Tedbirlere İlişkin Bir Değerlendirme ziyaretler sonucunda birtakım riskler ortaya konmakla beraber Yunanistan ın programa genel olarak sadık kaldığı, performans kriterlerini önemli ölçüde karşıladığı ve öngörülen hedefler doğrultusunda ilerleme kaydedildiği teyit edilmiştir Krizin Yayılma Etkisi AB de ekonomi politikasının en önemli iki aracı, para politikası ve bütçe politikasıdır. Para politikası konusundaki tüm yetkiler uluslar üstü Avrupa Merkez Bankasına devredilirken, bütçe politikaları konusundaki yetkiler halen ulusal düzeyde kalmaya devam etmektedir. 11 AB müktesebatında üye devletler için ulusal bütçelerinin yapısına ilişkin hiçbir gereklilik veya standart bulunmamakta ve bütçe sisteminde belirli bir model öngörülmemektedir. Genel olarak, bir üye devletin bütçe politikalarında gerçekleştirdiği değişiklikler, talep üzerindeki doğrudan etkilerin, faiz oranı ve döviz kuru etkileri ile dengelenmesinden dolayı, diğer ülkelerin kısa vadeli büyümesi üzerinde önemli bir etki göstermemektedir. Ancak, talep oluşumunun uluslararası rekabet ve sermaye birikimi oranı üzerinde önemli yayılma etkileri olmakta ve bu durum orta vadeli büyüme öngörülerini etkilemektedir. Bu yayılma etkileri önemli bir dengesizliğe işaret etmektedir: Bir veya daha fazla ülkede bütçe büyüklüğünün artması, bu ülkelerin ihracatını (ve diğer ülkelerin ithalatını) artırırken, artan hükümet borçlanması nedeniyle ortak faiz oranı ve döviz kurlarının artması, diğer ülkeleri olumsuz etkilemektedir. 12 Dolayısıyla, bir ülkenin bütçe ile ilgili olarak uyguladığı belirli bir politikanın etkisi üç temel yoldan EPB içerisindeki ortaklarına yayılacaktır: (i) Dış ticaret, (ii) Avro Bölgesi nin tamamında faiz oranları üzerindeki muhtemel etkiler, (iii) Ortak döviz kuru üzerindeki muhtemel etkiler (European Commission, 1997c: ). Yunanistan da 2009 yılı itibarıyla kamu borcunun yaklaşık %90 ını (2009 yılı sonu itibarıyla 150 milyar avro) çoğu Avrupalı olmak üzere yabancı bankalardan alınan borçlar oluşturmuştur. Kamu borç yükünün içinde Fransız bankaları %36, Alman bankaları %21 ve diğer Avrupa bankaları %32 lik bir paya sahiptir. Avrupa merkezli olmayan bankaların payı ise %11 dir (IMF, 2010:127). Bu çerçevede, IMF Yunanistan daki ekonomik krizin derinleşmesinin diğer ülkelere de güçlü bir yayılma etkisi ortaya çıkarabileceğini öngörmektedir. IMF (2010:7) ye göre; krizin yayılma kanalları şunlar olabilir: (1) Geçmiş haftalarda piyasalardaki belirsizlik halinin ortaya koyduğu üzere nispi olarak zayıf mali kaynaklara sahip diğer Avro Bölgesi ülkelerinin egemen borç ve finansal piyasaları; (2) Yunanistan ın devlet kağıtlarına önemli biçimde maruz kalan yabancı mali sektör kurumları ve (3) Yunanistan bankalarının bağlı kuruluşlarının önem taşıdığı Güneydoğu Avrupa daki 10 Söz konusu inceleme ziyaretleri hakkında daha ayrıntılı bilgi için bkz. Finansal ve Ekonomik Krize Kronolojik Bir Bakış, Avrupa Komisyonu internet sayfası: 11 Avrupa Merkez Bankası, 1 Haziran 1998 de kurulmuş olup, Avrupa Para Enstitüsü nün yerini almıştır. Merkezi Frankfurt ta olan Banka, 1 Ocak 1999 tarihi ile çalışmalarına başlamıştır. Bu tarih itibarıyla Euro kaydi para olarak kullanılmaya başlanmıştır. Ortak para politikasının uygulama sorumluluğu 1 Ocak 1999 tarihinde faaliyete geçmiş bulunan Avrupa Merkez Bankası na aittir. Bununla birlikte, ulusal merkez bankaları da bu sistemin bir parçası olarak sorumluluk taşımaktadır (TCMB, 2000:89). 12 İhtiyatlı bütçe politikaları ise olumlu yayılma etkilerine yol açabilmektedir. 300 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

13 Y. KÖSE, H. KARABACAK mevduat sahiplerinin güveni. Bu muhtemel etkilerin ötesinde IMF, yayılmanın son derece öngörülemez olabileceği uyarısında bulunmaktadır. Maastricht kriterlerinden bütçe açığı ve borç stokuna ilişkin %3 ve %60 değerleri, ekonomik gelişmelerden ve özellikle de ekonomik büyüme ve enflasyon eğilimleri ile faiz hareketlerinden etkilenmektedir. EPB içerisinde bir ülkedeki yüksek bütçe açıklarının ortak faiz oranı ve döviz kurunu etkileyerek, ülkeler arasında yayılma etkisine yol açabilmesi hususunda doğan endişeler, bütçe politikalarının işleyişine ve koordinasyonuna ilişkin önemli çıkarımlara neden olmuştur. Tek para biriminin kabul edilmesi ve ortak para birimine dahil olunması birçok makroekonomik aracın ulusal yetkililerin kontrolünden çıkmasına yol açmıştır. Hükümetler bütçe politikasının işleyişine ilişkin olarak, Maastricht kriterleri ve İBP ile getirilen kısıtlamaları kabul etmişlerdir. Diğer bir ifadeyle, AB de ulusal bütçe politikalarının olumsuz yayılma etkisi İBP nin oluşmasında önemli rol oynayan faktörler arasındadır. Bu çerçevede, üye devletlerin sıkı ve disiplinli bütçe politikaları yürütmeleri gerekmektedir. İBP güçlü bir bütçe disiplini üzerine kurulmuştur. EPB ye katılım için gerekli Maastricht kriterleri, daha başlangıçta, EPB üyelerinin yüksek düzeyde bir kamu maliyesi disiplinine erişmiş olmalarını gerektirmektedir (Samsun, 2004:106). Diğer yandan, EPB kapsamında bütçe politikalarında koordinasyon sağlanması gereği, bir veya daha fazla üye devletin ulusal bütçe politikalarının diğer ülkelere muhtemel yayılma etkisinden kaynaklanmaktadır. Keller (1999:52-55) tarafından belirtildiği üzere ulusal bütçe politikalarının koordinasyonu bu etkileri sınırlamak için gereklidir. Maastricht Antlaşması ile EPB içerisinde, bir yandan ulusal bütçe konusunda bağımsızlık korunurken, diğer yandan bütçe politikasında gerekli derecede koordinasyon sağlamayı amaçlayan bir çerçeve ortaya konulmuştur. Bununla birlikte, üye devletlerin karşılıklı olarak artan ekonomik bağımlılıkları, politikalarında koordinasyonu daha önemli kılmaktadır. Bu çerçevede, özellikle ulusal bütçe politikalarının uyumlaştırılması üzerinde durulmaktadır. Bunun nedeni de European Commission (1997c:34) da ifade edildiği üzere, EPB kapsamında, ulusal bütçe politikalarının ekonomik konjonktür içerisinde ve asimetrik şoklar oluşması halinde, makroekonomik istikrar sağlamada çok önemli bir rol oynamasıdır. Buna göre; bütçe politikası ikili bir amaç gütmelidir. Bunlardan ilki ulusal düzeyde şokların etkisini ortadan kaldırma amacıdır. Bunu yerine getirmek için ulusal bütçelere bir miktar esneklik tanınmalıdır. İkincisi ise EPB düzeyinde en uygun bütçe tutumunun oluşturulması amacıdır. Bu hedefin gerçekleştirilmesi de bütçe politikalarında koordinasyonun gerçekleştirilmesini gerektirmektedir. Avro Bölgesi nde Avrupa Komisyonuna mali yardım için başvuruda bulunan tek ülke Yunanistan değildir. İrlanda ve Portekiz de yaşadıkları borç krizleri dolayısıyla Komisyona mali yardım talebinde bulunmuşlardır. Avro Bölgesi ülkeleri ve AB Ekonomi ve Maliye Bakanları Konseyi (ECOFIN), 28/11/2010 tarihinde İrlanda makamlarının talebi üzerine 2011 ve 2012 yılları için 85 milyar avroya kadar mali yardım sağlama konusunda uzlaşı sağlamışlardır. Bu mali paket kapsamında AB ve IMF nin mali destekleri ve Birleşik Krallık, İsveç ve Danimarka nın sağlayacağı iki taraflı kredilerle İrlanda nın finansman ihtiyacının karşılanması öngörülmektedir (IP/10/1768, 2010:1). Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

14 Yunanistan Ekonomik Krizi: Nedenleri, Etkileri ve Alınan Tedbirlere İlişkin Bir Değerlendirme Diğer bir borç krizi yaşayan ülke Portekiz ise 06/04/2011 tarihinde mali destek mekanizmalarının kendisi için işletilmesi talebini Avrupa Komisyonuna bildirmiştir (MEMO/11/222, 2011:1). Mali desteğin Portekiz makamlarınca da müzakere edilen sıkı koşullara bağlı olarak, bir program temelinde ve Avrupa Merkez Bankası ve IMF ile işbirliği halinde sağlanacağı Komisyon tarafından belirtilmiştir. Ayrıca bu program; mali sürdürülebilirliğin sağlanması, yapılacak reformlarla ve girişimciliğin teşvik edilmesiyle büyüme ve rekabet edebilirliğin iyileştirilmesi, özelleştirme programının uygulanması, dengeli büyümenin sağlanması ve mali sektörün likiditesinin sürdürülmesi gibi temellere dayanacaktır (MEMO/11/227, 2011:1). 05/05/2011 tarihinde Portekiz in AB ve IMF ile üç yıl için 78 milyar avro destek sağlanması hususunda anlaşmaya vardıkları bildirilmiştir. Bu anlaşmanın Avro Bölgesi ülkelerince oybirliği ile onaylanması ve Portekiz Parlamentosu tarafından kabul edilmesi beklenmektedir Krize Yönelik AB Düzeyinde Alınan Yapısal Tedbirler AB düzeyinde krize karşı alınan yapısal tedbirlerden önce EPB ve İBP nin uygulanışı ile ilgili olarak bugüne kadar yaşanan bazı mevcut sorunlara değinmek yerinde olacaktır. EPB nin işleyişi süresince ulusal mali politikaların koordinasyonuna ilişkin kurumsal yapının merkezinde yer alan İBP nin uygulanmasında geçmişte birtakım zorluklarla karşılaşılmıştır. İlk olarak, AB nin mevcut maliye politikası çerçevesinin temel sorunu, aşırı açık konusundaki nihai kararların siyasi oluşudur. Hükümetler birbirleriyle siyasi anlaşmazlıklardan kaçındıkları için, aşırı açık prosedürünün bir parçası olarak yaptırım tehdidinin inandırıcılığı azdır. Dolayısıyla uygulamada üye devletler, genel olarak, bütçe hedeflerini büyük ölçüde tutturmayan üye devletler üzerinde İBP nin mekanizmaları yoluyla baskı uygulama görevini yerine getirmemişlerdir (IFO, 2003:5-7). İkinci olarak, bütçe ile ilgili istatistiklerin toplanıp değerlendirilmesi ile ilgili olarak bir dizi zorlukla karşılaşılmıştır. Özellikle bazı ülkelerin raporlama usullerinde tespit edilen büyük ölçüdeki farklılıklar sorun yaratmaktadır. Yunanistan örneğinde olduğu kadar vahim olmasa da geçmişte Portekiz de açık seviyeleri çok büyük ölçüde yukarıya doğru revize edilmiştir. Bunun yanında İBP tarafından öngörülen bütçesel sınırlamalar sıklıkla fazla katı ve statik olmakla eleştirilmektedir (European Commission, 2002:5). Calmfors ve Corsetti (2003:114) de açık hedeflerinin borç düzeylerine göre tanımlanması gerektiğini önermektedir. Benzer biçimde, Menguy (2008:1093) İBP nin yoğun biçimde kısa dönemli mali davranışlara odaklandığını ve borcun sürdürülebilirliğini dikkate almadığını ifade etmektedir. Dabrowsky (2010:42-43) ye göre; AB nin sınırlı mali kapasitesi, küresel ekonomik krize tepkilerin de ulusal düzeyde alınmasına neden olmuştur. Küresel ekonomik krize karşı Avrupa nın tepkisi geç olmuş ve AB düzeyinde iyi bir koordinasyon sağlanamamıştır. AB de ulusal anti-kriz politikalarını koordine etmeye yönelik çabalar gecikmiş ve her zaman etkin ve başarılı olamamıştır. Politika koordinasyonunu zorlaştıran başlıca unsurlar, ülkeler arasındaki finansal bulaşıcı 13 Bu anlaşmanın ayrıntıları hakkında bilgi için bkz. europe/0,1518,760590,00.html 302 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

15 Y. KÖSE, H. KARABACAK etkinin çeşitli hızlarda olması, bireysel ekonomilerin şoklara farklı biçimlerde maruz kalmaları, yardıma yönelik kapasite ve kaynakların ülkeler arasında farklılaşması ve ulusal düzeyde verilen tepkilerin aceleyle verilmesi olarak sıralanabilir. Bu durum da çoğu zaman komşuyu zarara sokma politikalarının benimsenmesine neden olmuş ve AB nin ekonomik ve kurumsal yapısının özüne zarar vermiştir. Avro Bölgesi nde mali istikrarın sağlanmasına ve güçlendirilmesine yönelik olarak AB tarafından alınan ve aşağıda özetlenen yapısal tedbirler, AB nin gerek küresel gerekse Yunanistan da yaşanan ekonomik krizden dersler çıkardığını göstermektedir. Yunanistan da yaşanan ekonomik krizin ve Yunanistan a yönelik uygulamaya konan programın ardından öncelikle 9-10 Mayıs 2010 tarihlerinde Brüksel de olağanüstü bir ECOFIN toplantısı düzenlenmiştir. Bu toplantı sonucunda AB Konseyi ve üye devletler Avrupa da mali istikrarın korunmasına yönelik olarak kapsamlı bir tedbirler paketi üzerinde uzlaşı sağlamışlardır. Bu paket uyarınca 500 milyar avro bütçeli bir Avrupa istikrar mekanizması oluşturulmuştur. Bu mekanizma iki ayak üzerine oturmaktadır. Bunlardan ilki Avrupa Finansal İstikrar Mekanizması (European Financial Stabilisation Mechanism-EFSM) ve ikincisi Avrupa Finansal İstikrar İmkânı (European Financial Stabilisation Facility-EFSF) dır. AB ve IMF nin ortak desteğini içeren Avrupa İstikrar Mekanizması, Avro Bölgesi ülkeleri arasındaki uzlaşıya dayalı olarak IMF nin kredi şartlarına benzeyen sıkı koşullara bağlı olacak şekilde uygulanacaktır. EFSM kapsamında, tüm üye devletlerin desteğiyle AB Komisyonu tarafından mali piyasalardan 60 milyar avroya kadar fon imkânı yaratılabilmektedir. Bu fon, AB bütçesi tarafından teminat altına alınmaktadır. Diğer yandan, Avro Bölgesi ne dahil ülkeler tarafından oluşturulan özel bir araç niteliğindeki EFSF kapsamında 440 milyar avroya kadar fon imkânı oluşturulabilmektedir (Council of the European Union, 2010:6). EFSM ve EFSF tarafından oluşturulan azami fon miktarı 500 milyar avrodur. Bu miktara ilave olarak IMF tarafından 250 milyar avro fon imkânı sağlanabilecektir. Bu durumda avro alanının desteklenmesi ve finansal istikrarın sağlanmasına yönelik fonların toplam tutarı 750 milyar avroya ulaşmaktadır. Mali destek programlarına yönelik finansman stratejileri EFSM ve EFSF arasında sıkı biçimde koordine edilmektedir. Öncelikle EFSM kapsamında sağlanan imkânların devreye girmesine yönelik bir uzlaşı sağlanmıştır; ancak, her iki mekanizma aynı anda piyasalardan fon toplayabilmektedir. EFSF nin kuruluşundan itibaren üç yıl sonra (30/06/2013 tarihinde) feshi öngörülmüştür. Yunanistan ın kendisine özel hazırlanan kurtarma programına devam etmesi ve EFSF kapsamında destek almaması öngörülmüştür (EFSF FAQ: 2010:2-4). 28/11/2010 tarihinde Avro Bölgesi ekonomi ve maliye bakanları 2013 yılının ortalarından itibaren EFSF nin yerine geçecek Avrupa İstikrar Mekanizması (European Stability Mechanism-ESM) üzerinde uzlaşı sağlamışlardır. ESM, mevcut EFSF nin üzerine inşa edilecek, avro alanında mali istikrarı sağlayacak ve AB de güçlendirilmiş ekonomik gözetim işlevini tamamlayacaktır. Özellikle borç sürdürülebilirliğine daha güçlü biçimde odaklanan ve daha etkin uygulama tedbirleri içeren bu yeni çerçeve, gelecekte krizlerin ortaya çıkma ihtimalinin azaltılmasını ve bu krizlerin önlenmesini hedeflemektedir (MEMO/10/636, 2010:1) /12/2010 tarihlerinde Avrupa Konseyi avro alanında mali istikrarın güvence altına alınmasına yönelik olarak gelecekte uygulamaya konacak bu daimi mekanizmanın oluşturulmasına onay vermiştir. ESM, avro alanının istikrarının tamamen risk Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

16 Yunanistan Ekonomik Krizi: Nedenleri, Etkileri ve Alınan Tedbirlere İlişkin Bir Değerlendirme altında bulunduğu durumlarda Avro Bölgesi ülkelerinin karşılıklı uzlaşıları ile harekete geçecek ve sıkı koşullara bağlı olarak mali yardım sağlayacaktır (European Council, 2011:1). 11/03/2011 tarihinde ise Avro Bölgesi ülkelerinin devlet veya hükümet başkanları Avro Paktı adı verilen bir anlaşmayı onaylamışlardır. Avro Paktı, rekabetçiliğin artırılması ve daha fazla yakınlaşmanın sağlanması için ekonomi politikaları arasında daha güçlü bir koordinasyon kurulmasını sağlamaktadır. Pakt, esas olarak ulusal yetki alanına giren konulara odaklanmaktadır. Bu anlamda Avrupa liderlerinin güçlü bir politik taahhütlerini temsil etmektedir. Pakt uyarınca, Avro Bölgesi ülkeleri rekabetçiliğin iyileştirilmesi, istihdamın artırılması, kamu finansmanının sürdürülebilirliğine daha fazla katkıda bulunulması ve mali istikrarın güçlendirilmesi amaçlarını başarmak üzere tüm gerekli tedbirleri alacaklardır. Bu genel amaçları başarmak üzere üstlenilecek eylemlerin seçimi üye devletlerin sorumluluğundadır. Ancak Pakt her bir amacın gerçekleştirilmesine ilişkin olarak üye devletler tarafından alınabilecek muhtemel tedbirlere yer vermektedir. Avro alanına dahil olmayan AB üyesi devletler de gönüllülük esasına dayalı olarak Pakta davet edilmişlerdir (Euro Pact, 2011:5-6). Sonuç Yunanistan da 2009 yılının sonbaharında seçimle işbaşına gelen yeni hükümetin mali verilerin çarpıtıldığını açıklaması ile Yunanistan ekonomik krizi tescillenmiştir. Bu olay bir yandan Yunanistan halkının tepkilerini dile getirdikleri zaman zaman şiddet içerikli toplumsal olayların fitilini ateşlemiş, diğer yandan ise alınacak tedbirlere ilişkin olarak Yunanistan hükümeti, AB ve IMF arasında geçen yoğun bir diplomasi trafiğini beraberinde getirmiştir. Yunanistan da ortaya çıkan ekonomik kriz GSYH nin yüzdesi olarak bütçe açığı ve borç düzeyi açısından tanımlanmaktadır. Yunanistan da bütçe açığı ve borç düzeyi olması gerekenin birkaç kat üzerine çıkmıştır. Bu önemli sapmalar, temelde devletin gelir ve harcama dengesini kuramamış olmasından ve yapısal yetersizliklerinden kaynaklanmaktadır. Yunanistan hükümeti tarafından krizden çıkmak için başlatılan ilk çabaların piyasaları yatıştıramayacağı anlaşılınca Avro Bölgesi ekonomi ve maliye bakanları, IMF'nin de katkısıyla 110 milyar avroya ulaşan Yunanistan'ı kurtarma paketini 2010 yılının Mayıs ayında kabul etmişlerdir. Krizden çıkış için hazırlanan Yunanistan ekonomik programı, güvenin, mali istikrarın ve rekabetçiliğin tekrar sağlanmasını ve finansal sektörün istikrarının güvence altına alınmasını amaçlamaktadır. Krizden çıkmak üzere tüm mali, finansal ve yapısal politikaların kullanılması öngörülmüştür. Mali yardım paketi çerçevesinde alınacak önlemler, temelde harcamaların kısılmasına, gelirlerin artırılmasına ve yapısal mali reformların üstlenilmesine yöneliktir. Sonuç olarak, Yunanistan bir taraftan bütçe açığını indirmeye ve borcunun GSYH ye oranını düşürmeye uğraşırken; diğer yandan, uzun zamandır süregelen yapısal zayıflıkları hedef alarak, gelecek yıllarda ekonomik kalkınma için gerekli koşulları sağlamaya çalışmaktadır. Böylece Yunanistan, mevcut krizin üstesinden gelerek, ekonomisine yeni ve sürdürülebilir bir büyüme kazandırmayı amaçlamaktadır. Gündemde sıkça yer bulan bir diğer konu da Yunanistan da ortaya çıkan ekonomik krizin diğer ülkelere yayılma riskidir. Bir ülkenin bütçe ile ilgili olarak uyguladığı belirli bir politikanın etkisinin dış ticaret, faiz oranları ve döviz kuru 304 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

17 Y. KÖSE, H. KARABACAK üzerindeki etkiler yoluyla diğer ülkelere bulaşabildiği bir gerçektir. Yunanistan ın kamu borcunun büyük kısmının yabancı kreditörlere ait olması bu yayılma etkisini güçlendirmektedir. Diğer yandan, ortak faiz oranı ve döviz kuru kanalları ile krizin yayılabilmesi EPB ye üye olmakla ilişkili bir risk olarak görünmekte ve EPB ye üye olmamak, krizin yayılabileceği ve esasen tek para birimi kullanımından doğan bu kanalların kapalı olması anlamına gelmektedir. Kaynakça Calmfors, L. ve Corsetti, G. (2003), How to Reform Europe s Fiscal Policy Framework, World Economics Journal, 4(1), Council of the European Union, Press Release 9596/10, Extraordinary Council Meeting, Economic and Financial Affairs, Brussels, 9/10 May Cumhuriyet Gazetesi, (2010), Yunanistan a Dev Kurtarma Paketi, 3 Mayıs ( Dabrowsky, M. (2010), The Global Financial Crisis: Lessons for European Integration, Economic Systems, 34, Dafflon, B. ve Rossi, S. (1999), Public Accounting Fudges Towards EMU: a First Empirical Survey and Some Public Choice Considerations, Public Choice, 101, EFSF FAQ - European Financial Stability Facility - Frequently Asked Questions ( European Council, December 2010 Conclusions, General Secretariat of the Council, Brussels, 25 January 2011 ( 1&cmsid=350). Euro Pact, Conclusions of the Heads of State or Government of the Euro Area of 11 March 2011 ( G=1&cmsid=350). European Commission (1997a), Resolution of the European Council on the Stability and Growth Pact, Official Journal of the European Communities, OJ C 236, Amsterdam ( nd_growth_pact/l25021_en.htm). European Commission (1997b), Economic Policy in EMU, Part A, Rules and Adjustment, Economic Papers no.124, November 1997, Brussels. European Commission (1997c), Economic Policy in EMU, Part B, Specific Topics, Economic Papers no.125, Brussels. European Commission (2002), Strengthening the Co-ordination of Budgetary Policies, Communication from the Commission to Council and the European Parliament, COM (2002), 668 final, Brussels. European Commission (2007), Treaty of Lisbon amending the Treaty on European Union and the Treaty establishing the European Community, Official Journal of the European Union C-306, Brussels. Finansal ve Ekonomik Krize Kronolojik Bir Bakış, Avrupa Komisyonu Internet Sayfası ( Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

18 Yunanistan Ekonomik Krizi: Nedenleri, Etkileri ve Alınan Tedbirlere İlişkin Bir Değerlendirme IFO (Institute for Economic Research) (2003), European Economic Advisory Group: Report on European Economy, 12 February IMF (International Monetary Fund) (2010), Country Report, Greece: Staff Report on Request for Stand-By Agreement, No:10/110. IP/10/1768 Press Release on 21/12/2010 Regarding EU and EFSF Funding Plans to Provide Financial Assistance for Ireland Kaya, F. (2009), Mali Kural Uygulamaları ve Türkiye İncelemesi, DPT Uzmanlık Tezi, Ankara. Keller, R. (1999), Budgetary Policy in EMU, The Ins & Outs of the Stability and Growth Pact, Framing Macroeconomic Policy in EMU and the International Financial Architecture, Nicholas C. Garganas (ed.), Bank of Greece, Athens. MEMO/10/636, European Stability Mechanism (ESM)-Q&A, 1/12/2010, Brussels, 01/12/2010. MEMO/11/222, Portugal's Request for the Activation of the Financial Support Mechanisms, Brussels, 06/04/2011. MEMO/11/227, Statement by the Eurogroup and ECOFIN Ministers, Brussels, 08/04/2011. Menguy, S. (2008), A Dynamic Rule Applied to the Threshold Imposed on the European Budgetary Deficits, Journal of Policy Modeling, 30, Milesi-Ferretti, G. M. (2003), Good, Bad or Ugly? On the Effects of Fiscal Rules with Creative Accounting, Journal of Public Economics, 88, OECD (Organization for Economic Cooperation and Development), (2001), Managing Public Expenditure, a Reference Book for Transition Countries, Paris. Oltheten, E., Pinteris, G. ve Sougiannis, T. (2003), Greece in the European Union: Policy Lessons from Two Decades of Membership, The Quarterly Review of Economics and Finance, 43, Reuters (2010), Greece s Debt Crisis, 17 May ( Samsun, N. (2004), Avrupa Ekonomik ve Parasal Birliği Çerçevesinde Üye ve Aday Ülkelerin Kamu Maliyesi ve Bütçelerinin Gözetimi, Avrupa Birliği Uzmanlık Tezi, Maliye Bakanlığı AB ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı, Ankara. SGP (2010), Update of the Hellenic Stability and Growth Programme (Including an Updated Reform Programme), Ministry of Finance, Athens. Spiegel Online International, Portugal to receive 78 billion euro bailout, 05/05/2011 ( TCMB (Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası) (2010), Euro El Kitabı, Ankara. Von Hagen, J. ve Wolff G. (2006), What Do Deficits Tell About Debt? Empirical Evidence on Creative Accounting with Fiscal Rules in the EU, Journal of Banking & Finance, 30, Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011