TRANSFER HARCAMALARININ GELİR DAĞILIMINDA ADALETİ SAĞLAMADAKİ ROLÜ

The Journal of Academic Social Science Studies International Journal of Social Science Doi number:http://dx.doi.org/10.9761/jasss7240 Number: 61, p. 475-487, Autumn III 2017 Yayın Süreci / Publication Process Yayın Geliş Tarihi / Article Arrival Date - Yayınlanma Tarihi / The Published Date 09.08.2017 20.11.2017 TRANSFER HARCAMALARININ GELİR DAĞILIMINDA ADALETİ SAĞLAMADAKİ ROLÜ THE ROLE OF TRANSFER EXPENDITURE IN PROVIDING INCOME DISTRIBUTION Arş. Gör. Mehmet Sadık Aydın ORCID ID: orcid.org/0000-0003-1510-2352 Marmara Üniversitesi İktisat Fakültesi Maliye Bölümü Arş. Gör. Hakan Kaya ORCID ID: orcid.org/0000-0002-9084-6987 Marmara Üniversitesi İktisat Fakültesi İktsat Bölümü Arş. Gör. Onur Sezer ORCID ID: orcid.org/0000-0002-9699-8914 Marmara Üniversitesi İktisat Fakültesi Maliye Bölümü Öz Gelir dağılımında adaletin sağlanması devletin bilinen en temel görevlerinden biri olarak kabul edilmektedir. İktisadi düşünce tarihinde en temel inceleme konularından birini gelir dağılımında adaleti sağlamak oluşturmaktadır. Devlet fonksiyonları hakkındaki tartışmalı literatür gelir dağılımında da kendisini hissettirmektedir. Devlet bazen gelir politikaları ile bazen de harcama politikaları aracılığıyla gelir dağılımında adaleti sağlamaya çalışır. Gelir politikası araçları genellikle vergilerden oluşmaktadır. Artan oranlı vergileme, ayırma ilkesi ve en az geçim indirimi bu araçlar arasındadır. Devlet farklı harcama türleriyle de ekonomideki gelir dağılımı göstergelerine etki etmektedir. Ayrıca devletin yaptığı tüm harcamaların da gelir dağılımında adaleti sağlamaya hizmet ettiği söylenemez. Aksine bazı harcamaların gelir dağılımında adaletsizliğe yol açtığı da bilinmektedir. Gelir dağılımının harcamalar ile ilgili bölümü daha çok transfer harcamaları aracılığı ile gerçekleşir. Sosyal transferler gelir dağılımını daha adil hale getirirken, mali transferlerden olan faiz ödemeleri ise geri dağılımında adaletsizliğe neden olur. Bu çalışmada Türkiye de 2006 yılından sonra bütçede yeni bir sisteme dönüşmesinin ardından gelir dağılımında adaleti sağlamaya yönelik harcama politikaları analiz edilecektir. Mali ve sosyal transferler dışında transferler de bulunmasına rağmen asıl transferler faiz ödemeleri ve sosyal güvenlik ödemeleri şeklinde gerçekleştiğinden çalışmada sadece bu iki konuya değinilecektir. Çalışma sonucunda Anayasa da belirtilen

476 Mehmet Sadık Aydın & Hakan Kaya & Onur Sezer sosyal devletin gereklerinin yerine getirilip getirilmediği ve getirilmesi için yapılması gereken çözüm önerileri hakkında politika önerilerine yer verilecektir. Anahtar Kelimeler: Gelir Dağılımı, Kamu Harcamaları, Transfer Harcamaları, Mali, Sosyal Abstract The provision of justice in income distribution is considered one of the most basic tasks of the state. One of the most basic examination topics in the history of economic thought is providing justice in income distribution. The controversial literature on state functions is also felt in the distribution of income. The state sometimes tries to provide justice in income distribution through income policies and sometimes through expenditure policies. Income policy instruments usually consist of taxes. This instruments consist of progresive taxation, seperating principles and minimum living allowence. The state is influencing the indicators in the economy by different types of expenditure. Moreover, it can not be said that all expenditures the state has made serve justice in the distribution of income. On the contrary, it is also known that some expenditures lead to unfairness in income distribution. The portion of income distribution related to expenditures is mostly made through transfer expenditures. While social transfers make income distribution more equitable, interest payments from financial transfers cause injustice in redistribution. In this study, after 2006, a new system in the budget will be transformed in Turkey, and the expenditure policies for providing justice in income distribution will be analyzed. Since the actual transfers take place in the form of interest payments and social security payments even though there are transfers other than financial and social transfers, only these two issues will be addressed in the study. As a result of the study, policy proposals will be made on whether the requirements of the social state specified in the Constitution have been fulfilled and on which the solution should be made. Keywords: Income Distribution, Public Expenditures, Transfer Expenditures, Financial Transfers, Social Transfers 1. GİRİŞ İktisat literatürün en temel konularından birini ihtiyaç kısmı oluşturmaktadır. İktisat ile ilgili en bilinen tanım ise; karşılandığında haz ve mutluluk veren karşılanmadığında ise acı ve hüzün veren şeylere ihtiyaç denilmektedir. İhtiyaçlar, kişisel ya da kollektif ihtiyaçlar şeklinde olabilmektedir. Kollektif ihtiyaçlar kamusal nitelikte olup bu ihtiyaçların karşılanması amacıyla yapılan harcamalara kamu harcamaları denilmektedir. Devlete verilen en önemli görevlerin temel dayanağı ihtiyaçların karşılanmasıdır. Gelir dağılımının iyileştirmesi, kaynak ayrımında etkinliğin sağlanması gibi modern kamu maliyesince devlete verilen görevler ihtiyaçların karşılanması kapsamında değerlendirilebilmektedir. Devlet bu fonksiyonlarını gerçekleştirirken harcama ve gelir mekanizmalarından yararlanabilmektedir. Gelirlerin kaynakları farklı olduğu gibi harcamaların çeşitleri de farklılık gösterebilmektedir. Şöyle ki, harcama sınıflandırmalarında farklı sınıflandırmalar kullanılırken, aynı sınıflandırma içerisinde yer alan farklı harcama türlerinin birbirinin tam tersi sonuçların ortaya çıkmasına neden olabilmektedir. Gelir dağılımında adaleti sağlamanın en önemli yollarından biri toplumda dezavantajlı konumda bulunanların mevcut koşullarını iyileştirerek dağılımı daha adil bir hale getirmektir. Bu şekilde yapılan harcamalar farklı nedenlerden dolayı sosyal transferler olarak adlandırılmaktadır. Aynı başlık altında yer alan mali transferler ise, faiz ödemeleri şeklinde olduğundan toplumda gelir dağılımında adaletsizliğe neden olabilmektedir. 2. KAMU HARCAMALARI Devletin, vatandaşlarının ihtiyaçlarını karşılaması amacıyla yapmış olduğu harcamalar, kamu harcamaları başlığı altında ince-

Transfer Harcamalarının Gelir Dağılımında Adaleti Sağlamadaki Rolü 477 lenmektedir. Bu çalışmada da kamu harcamalarının transfer şeklindeki yönleri anlatılacaktır. 2.1. Kamu Harcaması Kavramı Kamu harcamaları denildiğinde akla ik gelen tanım, devletin ihtiyaçları karşılamak amacıyla yaptığı harcamalardır. İktisadi literatürde kamu harcamaları dar anlamda ve geniş anlamda kamu harcaması olarak ikiye ayrılmaktadır. Dar anlamda kamu harcamalarından bahsedildiğinde, kamu harcamalarının hukuki tanımı üzerinde durulmaktadır. Bu tanıma göre, bir harcamanın kamu gideri niteliğine sahip olabilmesi, harcamayı yapanın hukuki kişiliğine bağlıdır. Harcama kamu tüzel kişisi tarafından yapılırsa kamu gideri olarak değerlendirilir, özel hukuk tüzel kişileri tarafından gerçekleştirilirse harcamanın türü ne olursa olsun, bu özel harcama olarak değerlendirilir (Nadaroğlu, 2000: 132). Geniş anlamda kamu harcamaları denildiğinde ise, kamu harcamalarının ekonomik tanımından bahsedilmektedir. Bu tanımlamada kapsam daha geniştir. Bu harcamalar dar anlamda kamu harcamalarına ek olarak, sosyal güvenlik katkı payları, vergi harcamaları, KİT harcamaları, iktisadi, mali, sosyal transferler ile bağış ve yardımlar gibi harcamaların toplamını içermektedir (Öner, 2015: 137). Bu tanım, devletin toplumsal yaşam ve ekonomik faaliyetlerindeki rolünü ve kamu yetkisini dikkate alır. Söz konusu yetki devleti, tek taraflı olarak yükümlülük yaratıcı ve karar alıcı yapar. Devlet bu yetkiyi kendisi kullanabileceği gibi, başka kuruluşlara da devredebilir (Yılmaz, 2016: 50). Klasik ve modern maliyecilere göre kamu harcamalarının farklı anlamları bulunmaktadır. Farklı tanımlamaya gitmelerinin nedeni hem bulundukları dönemdeki ekonomik koşulların farklılık göstermesi hem de devlete yükledikleri görevin farklılık göstermesidir. Klasik maliyecilere göre kamu harcaması; kamu makamlarının toplumsal ihtiyaçları karşılamak üzere, belirli usullere göre yaptıkları parasal harcama iken, modern maliyecilere göre kamu harcamasının tanımı ise, kamu makamlarının toplumsal ihtiyaçları karşılamak ve/veya ekonomik ve sosyal hayata müdahalede bulunmak üzere, belirli usullere uyarak, yaptıkları parasal harcamalardır (Türk, 2011: 30). Dikkat edilecek olursa, devletin fonksiyonlarının gelişmiş olması devletten beklenen harcamalar olan kamu harcaması tanımının da değişiklik göstermesine neden olmuştur. 2.2. Kamu Harcamalarının Sınıflandırılması Kamu harcamaları, birçok açıdan farklı sınıflandırmalara tabi tutulabilmektedir. Kimi zaman harcamayı yapan kuruluş bazında, kimi zaman harcamanın mahiyeti bakımından kimi zaman da ekonomideki etkileri açısından farklı sınıflandırmalara tabi tutulmaktadır. Geçmişten günümüze değişen ekonomik koşullar da göz önünde bulundurularak harcamalarda kullanılan sınıflandırma ülkeler arasında farklılık gösterebilmiştir. İnsan yaşamının ve toplumun gelişimine, ekonomik, sosyal ve teknolojik yenilik ve ihtiyaçlara bağlı olarak, devletin topluma götürdüğü hizmetlerin ve bunlara bağlı olarak yapılan harcamaların yapısında da önemli değişmeler olmuştur. Bu değişmeler bir taraftan, hem tutar hem de oran olarak kamu giderlerinin büyümesi sonucunu yaratmış, diğer taraftan yeni ihtiyaç ve harcama türlerinin ortaya çıkmasına neden olmuştur (Akdoğan, 2009: 83). Kamu harcamalarının birçok sınıflandırma türü olmasına rağmen, bu çalışmada transfer harcamalarının etkisi inceleneceğinden farklı sınıflandırma türlerine kısaca değinilecek, ancak ekonomik sınıflandırma ayrıntılarıyla anlatılacaktır. Kamu harcamalarının fonksiyonel sınıflandırmasında hangi alana ne kadar harcama yapıldığı önemli iken, idari sınıflandır-

478 Mehmet Sadık Aydın & Hakan Kaya & Onur Sezer mada, harcamaların hangi kamu kuruluşunca yapıldığı esas alınmaktadır (Öztürk, 2016: 116). 2.2.1. Kamu Harcamaları İçerisinde Transfer Harcamalarının Yeri Transfer harcamaları kamu harcamalarının ekonomik (bilimsel) sınıflandırması içerisinde yer almaktadır. Kamu harcamalarının ekonomik ve sosyal hayatta meydana getirdiği etkiler ve bunların sonuçları dikkate alınarak yapılan sınıflandırma ekonomik sınıflandırmadır (Susam, 2016: 182). Kamu harcamalarının bu şekilde yapılan sınıflandırmasında kamu harcamaları reel harcamalar ve transfer harcamaları olarak ikiye ayrılmaktadır. Reel harcamalar-transfer harcamaları sınıflandırmasının sağladığı yararlar şu şekildedir (Erdem vd., 2016: 71); Kamu harcamalarının etkilerini açıklamaya yardımcı olur, Kaynakların dağılımı ve kullanışı konusunu açıklar, Kamu harcamalarının ekonomik hayatı etkilemek ve yönlendirmek bakımından nasıl kullanılabileceğini gösterir, Gelir dağılımını düzenlemek ve adaletli hale getirmek amacıyla harcamaların kullanılabileceğini gösterir, Merkezi idare bütçesi ile diğer kamu kuruluşları bütçeleri arasındaki ilişkileri açıklar. Ekonomik sınıflandırmada harcamalar devletin doğrudan bir mal veya hizmet alımına yönelik olarak ve bir mal veya hizmet alımı söz konusu olmamasına rağmen yaptığı harcamaları kapsar. Özellikle ekonomik kalkınmasını büyük ölçüde kamu kesimince gerçekleştirmek zorunda olan gelişmekte olan ülkeler açısından bu sınıflandırma oldukça önemlidir (Ulutürk, 1998: 112). Milli hasılayı doğrudan etkileyen harcamalar, üretim ve fiyat oluşumuna ek olarak toplam talebin bir unsurunu da oluşturur. Bu tür harcamalara reel harcamalar denilmektedir. Yani devlet yapmış olduğu harcamalar karşılığında belirli bir miktar mal ve hizmet elde ediyorsa, bu harcamalar reel harcamaları meydana getirir (Mutluer vd., 2013: 115). Reel harcama-transfer harcaması ilk defa Pigou gibi İngiliz iktisatçı ve maliyecileri tarafından yapılmıştır. Bu sınıflandırma bugün birbirinden farklı adlarla çeşitli ülkelerde bütçe sınıflandırmaları arasında yer almaktadır (Türk, 2011: 57). Devletin hiçbir karşılık beklemeksizin sosyal ekonomik veya mali amaçlarla yapmış olduğu harcamalara transfer harcamaları denilmektedir. Bu harcamalar, herhangi bir mal ve hizmet karşılığı olmaksızın yapılan harcamaları içermektedir (Öztürk, 2016: 117). Transfer harcamalarının farklı türleri bulunmaktadır ve her türün ekonomik göstergeler üzerindeki etkileri farklılık gösterebilmektedir. Sosyal transferler farklı, iktisadi transferler farklı, borç faiz ödemeleri farklı etkiler gösterebilmektedir. İktisadi, mali, sosyal transferler ve borç ödemeleri şeklinde sınıflandırma yapılabileceği gibi karşılıklı olarak yapılan transferler ve karşılıksız yapılan transferler ayrımına da gidilebilmektedir. Karşılıksız yapılan transferler, kişilere, işletmelere ve yabancı ülkelere yapılan transferler şeklinde olabilmektedir. Kişilere yapılan transferler sosyal güvenlik kurumlarının yaptığı ödemeler ile ve geçimini sağlayamayanlara yapılan transferler şeklinde olabilmektedir. Bu harcamalar milli gelirde bir değişiklik yaratmayıp, satın alma gücünü kişiler ve sosyal gruplar arasında el değiştirmesine neden olur. Bu transferler genellikle gelir dağılımının iyileştirilmesinde olumlu etki gösterir. Kamu kesiminin ekonomik ve toplumsal amaçlarla karşılıksız olarak işletmelere aktardığı satın alma gücü ise işletmelere yapılan transferleri oluşturur. Bu tür transferlerle, belli malların üretiminin arttırılmasının teşviki, tarım üreticisini korumak, ihracatı geliştirmek ve gelişmemiş bölgeleri kalkındırmak gibi amaçları gerçekleştirmek hedeflenmektedir. Siyasi ilişkilerin geliştirilmesi amacıyla da dış ülkelere transferler yapılabilmektedir. Karşılıklı transferler ise, belli amaçlarla arazinin binanın vb. el değiştirmesi şeklinde gerçekleşebilmektedir (Mutluer vd.,

Transfer Harcamalarının Gelir Dağılımında Adaleti Sağlamadaki Rolü 479 2013: 119). Sosyal amaçlı transferler; emekli aylıkları, dul ve yetim aylıkları, işsizlik sigortaları, asker ailelerine yapılan yardımlar, muhtaç öğrencilere verilen burslar, parasız yatılı okuma olanakları vb. giderler bunların en tipik örnekleridir. Bu harcamalarla gelir dağılımında adaletin sağlanması hedeflenmektedir (Erdem vd., 2016: 75). Geri kalmış bölgelerin kalkındırılabilmesi, ihracatın ve yatırımların özendirilmesi için firmalara ve bireylere verilen teşvikler ise iktisadi ve mali transferler olarak adlandırılmaktadır. Bu harcamalar toplam arzın arttırılmasında önemli rol oynamaktadırlar. Tarım sektörüne yönelik destekleme alımları, taban fiyat uygulamaları, üretim girdilerine verilen sübvansiyonları bu kapsamda değerlendirmek mümkündür (Öztürk, 2016: 117). Borcun vadesi dolduğunda ödenmesi zorunluluğu olduğundan, borçla birlikte sözleşmede belirtilen faiz yükümlülüğünün de ödenmesi gerekmektedir. Faiz ödemeleri ile ile gelir dağılımında değişiklik olur. Kendisine borç vermiş marjinal tasarruf eğilimi yüksek orta ve üst gelir grubundakilere, faiz ödemesi olarak kaynak aktarır. Faiz yükümlülüğünün artışı mali ve sosyal transfer miktarının azalması sonucunu doğuracağından gelir dağılımında adaletsizlik yaratması beklenmektedir (Yılmaz, 20016: 55). 3. TRANSFER HARCAMALA- RININ ETKİLERİ Kamu harcamaları, ekonomide devletin değişen rolüyle beraber ekonomik hayatı daha fazla etkilemeye başlamış. Devletten beklenen görevlerin artması kamu harcamalarında da artış ve bunun sonucunda kamu harcamalarının etkisinde de değişikliğe neden olmuştur. Tarafsız devlet ekonomi üzerinde devlet faaliyetlerinin etkisini sınırlı tutarken müdahaleci devlet ekonomide devletin etkisinin gereğini savunmuştur. Maliye politikaları, para politikası ile birlikte devletin ekonomik politikalarını belirlemesinde kullandığı araçlardandır. Ekonomide, makroekonomik göstergelerin dengesi ve istikrarı, para ve maliye politikaları ya da her ikisinin birlikte kullanıldığı para-fiskal politikalar yardımıyla sağlanmaktadır. Kamu harcamaları da maliye politikasının en etkin araçlarındandır. Dolayısıyla hükümet, makroekonomik göstergeler üzerinde kamu harcamaları aracılığıyla etkide bulunabilmektedir. Transfer harcamalarının etkisini de bu kapsamda değerlendirmek mümkündür. Devletten beklenen görevler arasında gelir dağılımında adalet ve kaynak ayrımında etkinlik yer almaktadır. Bu amaçların gerçekleştirilmesinde de transfer harcamalarına başvurulduğu görülmektedir. Transfer harcamaları başta olmak üzere kamu harcamalarının tamamı ekonomik faaliyetler üzerinde etkili olmaktadır. Bazen durgunlukla mücadelede bazen de ekonomiyi dengeye getirmek amacıyla sıkı maliye politikası uygulamalarında bu harcamalara başvurulduğu görülmektedir. Harcamaların gelir dağılımı üzerindeki etkilerine bakıldığında, öncelikle harcamalardan kimlerin istifade ettiğini bakmakta yarar vardır. Harcamalar en avantajlı konumdakilerin yaşam koşullarında iyileştirme sağlanmasına neden oluyorsa, bu durum gelir dağılımında adaletsizlik ortaya çıkarıyordur diye bir çıkarım yapmak mümkündür. Zira harcamalar genel manada vergilerle finanse edilmekte ve vergiler halkın tamamından toplanmaktadır. Böylelikle düşük gelirlilerden yüksek gelirlilere bir kaynak transferi gerçekleştirilmiş olur. Tam tersi durumun ise gelir dağılımında adalete daha çok hizmet ettiği sonucunu bizlere göstermektedir. İlk durum en çok faiz ödemesi şeklindeki kamu harcamalarında görülmektedir. Faiz ödemesi şeklinde gerçekleşen kamu harcamalarında faizler üst gelir gruplarına kaynak aktarımı şeklinde gerçekleşmektedir. Bu da eğer yeni bir borçlanmaya başvurulmuyorsa, vergilerle finanse edilmesi esastır. Dolayısıyla bu durum

480 Mehmet Sadık Aydın & Hakan Kaya & Onur Sezer gelir dağılımında bir adaletsizlik sonucunu doğurmaktadır. Reel harcamaların ve sosyal transferlerin düşük gelir gruplarının lehine olmasından dolayı üst gelir grubundan alt gelire bir kaynak aktarımı olduğu kabul edilmekte, faiz ödemesi şeklindeki harcamaların ise tam tersi bir durum yaratmasından dolayı gelir dağılımı üzerindeki etkileri de farklı olmaktadır (Pınar, 2010: 331). Yoksul kesimlere doğrudan doğruya yapılan parasal ve nesnel yardımlar, bazı mal ve hizmetlere verilen sübvansiyonlar sonucu bu mal ve hizmetlerin fiyatlarının piyasa fiyatlarının altında sunulması ile bu mal ve hizmetlerden düşük gelir gruplarının yararlanması gelir dağılımında adalete hizmet etmektedir. Ancak herkes bu mal ve hizmetlerden eşit yararlanıyorsa gelir dağılımında bir değişiklik yaratması beklenmemektedir, çünkü düşük gelirlilerin bu mal ve hizmetlerden daha fazla yararlanmasıyla gelir dağılımı daha adil hale gelecektir. Devletin sosyal güvenliğin finansmanına katılması dar gelirli grupların gelirlerini yükseltmekte ve gelir eşitsizliğini azaltmaktadır. Üretim ve ihracata yönelik yönelik yapılan teşvikler genellikle üst gelir grubuna yönelik teşvikler arasında olduğu için gelir dağılımında bozulmalara yol açabilmektedir (Öztürk, 2016: 282). Transfer harcamalarının geliri yeniden dağıtıcı etkileri ancak iyi bir vergi sistemine dayandığı ölçüde olumlu olabilir. Çünkü devlet kamu gelirlerini büyük ölçüde düşük ve orta gelirlilerden değil de artan oranlı vergiler yoluyla yüksek gelirlilerden elde ederse yapınla bu harcamaların ağırlığı daha çok düşük ve orta gelirli gruplar yararına olacağından gelir grupları arasında denkleştirici bir etki doğmuş olacaktır. Şayet vergi sistemi tersine artan oranlı vergilere dayanıyorsa ve kamu harcamaları da lüks ve verimsiz harcamalar kullanılıyorsa gelirin yeniden dağıtılması üst gelir grupları yararına olacaktır. Dolayısıyla transfer harcamalarından beklenen gelirin yeniden dağılımının etkisi az gelirli gruplar için büyük bir değer taşımayacaktır. Çünkü bu transferlerden yararlananlar için yapılan bu ödemeler büyük ölçüde kendilerince ödenen vergilerce karşılanmaktadır (Tekpınar, 2013: 63). Özetle, transfer harcamalarının gelir dağılımı üzerindeki etkisi transfer harcamasının alt bileşenlerine, harcamanın yapıldığı toplum kesiminin özelliğine ve harcamanın yapılış amacına bağlı olarak değişiklik göstermektedir (Tokatlıoğlu ve Selen, 2017: 380). 4. TÜRKİYE DE TRANSFER HARCAMALARI GELİR DAĞILIMI İLİŞ- KİSİ Doksanlı yıllarda gerek artan borç yükü ve bu borç yükü ile paralel artış gösteren faiz giderlerinin etkisiyle gerekse de sosyal güvenlik sistemindeki bozukluklardan dolayı transfer harcamaları, Türkiye de gelir dağılımını düzeltmek yerine, yoksulu daha da yoksullaştıran ve gelir dağılımını varlıklı gruplar yararına, tersine yeniden dağılımı sağlayan bir niteliğe bürünmüştür (Yüce, 2002: 31). 1980-2003 yılları arasında Türkiye ekonomisinde kamu harcamaları üzerine yapılmış bir çalışmada kamu transfer harcamalarının en fazla artan harcama bileşeni olmasına rağmen gelir dağılımında iyileşmeye katkı sağlamadığı görülmektedir. Transfer harcamalarının ekonomik ve sosyal ağırlıkları göz önünde bulundurulduğunda ilgili dönemde ekonomik transferlerin sosyal transferlere oranla daha fazla artmasından dolayı gelir dağılımının olumsuz etkileyebilmiştir (Ersezer & Ulutürk, 2004: 165). Sıkı maliye politikası uygulamalarının uygulamaya geçmesiyle 2000 li yılların başından başlayarak gerek faiz ödemelerindeki düşüş gerekse de sosyal transferlerdeki artışlar transfer harcamaları vasıtasıyla gelir dağılımı üzerinde günümüze değin bir iyileştirme sağlamıştır. Bu durumu gelir dağılımı ve transfer harcamaları açısından ayrı ayrı analiz edebilmek için tablolardan yararlanmak mümkündür.

Transfer Harcamalarının Gelir Dağılımında Adaleti Sağlamadaki Rolü 481 Tablo 1. Türkiye de Ekonomik Sınıflandırmaya Göre Kamu Harcamalarının Bütçe İçerisindeki Payları (%) 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Toplam Harcamalar 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 Faiz Hariç Harcamalar 74,2 76,1 77,7 80,2 83,6 86,6 86,6 87,8 88,9 89,5 Faiz Giderleri 25,8 23,9 22,3 19,8 16,4 13,4 13,4 12,2 11,1 10,5 Sosyal Güvenlik 2,8 2,8 2,8 2,7 3,8 4,1 4,1 4,0 4,2 4,2 Kurumu Devlet Primi Cari 28,0 31,0 31,0 34,3 34,6 35,1 35,8 36,4 36,2 36,1 Kaynak: www.bumko.gov.tr adresindeki verilerden derlenmiştir. Tablodaki verilerin GSYİH içerisindeki paylarını da dikkate alarak yorumlama yapmak daha sağlıklı sonuç elde edilebilmesi açısından önemlidir. Bu bakımdan ekonomik sınıflandırmaya göre kamu harcamalarının GSYİH içerisindeki payları tablo 2 de gösterilmiştir. Tablo 2. Türkiye de Ekonomik Sınıflandırmaya Göre Kamu Harcamalarının GSYİH İçerisindeki Payları (%) 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Toplam Harcamalar 23,5 24,2 23,9 28,2 26,8 24,2 25,5 26,0 25,7 32,6 Faiz Hariç Harcamalar 17,4 18,4 18,6 22,6 22,4 21,0 22,1 22,9 22,8 29,2 Faiz Giderleri 6,1 5,8 5,3 5,6 4,4 3,3 3,4 3,2 2,9 3,4 Sosyal Güvenlik 0,7 0,7 0,7 0,8 1,0 1,0 1,0 1,0 1,1 1,4 Kurumu Devlet Primi Cari 6,6 7,5 7,4 9,7 9,3 8,5 9,1 9,5 9,3 11,8 Kaynak: www.bumko.gov.tr adresindeki verilerden derlenmiştir. Her iki tablodaki veriler de göstermektedir ki, hem faiz giderlerinin payı azalmakta hem de faiz hariç harcamaların payı artmaktadır. Cari transferler ve sosyal güvenlik primlerinin bütçe içerisindeki payı % 30,8 den % 40,3 ün üzerine çıkmıştır. Faiz giderlerinin payı ise on yılda % 25,8 den % 10,5 e düşmüştür. Aynı şekilde on yıl içerisinde cari transferler ve sosyal güvenlik primlerinin GSYİH içerisindeki payı % 7,3 ten % 13,2 ye çıkmış ve faiz giderlerinin GSYİH içerisindeki payı da % 6,1 den % 3,4 e düşmüştür. Bu durumun yukarıda teorik olarak anlatılan transfer harcaması gelir dağılımı ilişkisi açısından pozitif sonuçlar doğurabileceği görülmektedir. Gelir dağılımındaki görece iyileşme üzerinde ekonomideki birçok faktör etkili olmaktadır, transfer harcaması da bu etkilerden sadece birini oluşturmaktadır. Dolaysıyla transfer harcamalarında sosyal transferler lehine oluşabilecek bir iyileşme gelir dağılımını olumlu etkilese dahi tek etkili fak-

482 Mehmet Sadık Aydın & Hakan Kaya & Onur Sezer tör olarak kabul edilemez. Bu gerçeğin de gözden kaçırılmaması gerekmektedir. Bir ülkede gelir dağılımının ölçülmesinde kullanılan farklı yöntemler vardır. Bunlar içerisinde en bilineni Katsayısı dır. Bu katsayı ile nüfus ve gelir arasındaki ilişki ile gelir dağılımının adil olup olmadığı ölçülür. Bu katsayı, 1 ve 0 arasında bir değer alır, 1 e yaklaştıkça gelir dağılımı daha adaletsiz hale gelirken, 0 a yaklaştıkça ise gelir dağılımı daha adil hale gelir. Toplumun en zengin %20 sinin gelirinin en yoksul %20 sinin gelirine oranı ise P80/P20 şeklinde hesaplanan orandır. Oran küçüldükçe gelir dağılımı daha adil hale gelir. Aşağıdaki tabloda hem katsayısı hem de P80/P20 oranına göre Türkiye de aynı dönemde gelir dağılımı göstergeleri yer almaktadır. Ayrıca faiz hariç kamu harcamaları ile faiz giderlerinin de tabloya eklenmesi ile dönemdeki harcamaları ile gelir dağılımı arasındaki ilişki daha sağlıklı bir şekilde saptanabilmektedir. Tablo 3. Türkiye de Transfer Harcamaları Gelir Dağılımı İlişkisi Yıllar 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Katsayısı 0,403 0,387 0,386 0,394 0,380 0,383 0,382 0,382 0,379 0,386 P80/P20 8,1 7,1 7,1 7,4 6,9 7,0 6,9 6,8 6,9 7,2 Faiz Hariç Harcamaların GSYİH YE Oranı 17,4 18,4 18,6 22,6 22,4 21,0 22,1 22,9 22,8 29,2 Faiz Giderlerinin 6,1 5,8 5,3 5,6 4,4 3,3 3,4 3,2 2,9 3,4 GSYİH YE Oranı Kaynak: www.tuik.gov.tr ve www.bumko.gov.tr adreslerinden elde edilen verilerden derlenmiştir. Tablodaki veriler göstermektedir ki, 2006-2015 yılları arasında gerek Katsayısı açısından gerekse de P80/P20 oranı açısından bakıldığında olumlu bir durum olduğu görülmektedir. Faiz giderlerinin düşmesi ile birlikte gelir dağılımında da iyileşme görülmektedir. 2008 yılından 2009 yılına geçildiğinde ve 2014 yılından 2015 yılına geçildiğinde faiz harcamalarının arttığı ve Katsayısı ile p80/p20 oranında bozulma olduğu görülmektedir. Dolayısıyla sosyal harcamaların arttığı ve faiz harcamalarının azaldığı dönemlerde gelir dağılımında iyileşme görülürken, tam tersi durumda ise gelir dağılımında bir bozulma olmaktadır. Dolayısıyla faiz giderleri ve sosyal transferler gelir dağılımını doğrudan etkileyebilmekte ve bu etki faiz harcamalarının artışı söz konusu olduğunda olumsuz, sosyal transferlerin artışı söz konusu olduğunda olumlu şekilde olmaktadır. Bu yüzden kamu giderlerini karşılamada borçlanma çok zaruri olmadıkça tercih edilmemeli, aksi takdirde borçların faiz ödemeleri gelecekte gelir dağılımında adaletsizlik doğmasına neden olabilir. Faiz ödemeleri ve sosyal transferlerin gelir dağılımı ile ilişkisi seçilmiş ülkeler açısından ise tablo 4 te gösterilmiştir.

Transfer Harcamalarının Gelir Dağılımında Adaleti Sağlamadaki Rolü 483 Tablo 4. Seçilmiş Ülkelerde Faiz Ödemeleri ve Sosyal in GSYİH içerisindeki Yeri Ülkeler 2010 2011 2012 2013 2014 Sosyal Faiz Öde meleri Sosyal Trans ferler Faiz Ödemeleri Sosyal Trans ferler Faiz Ödemeleri Sosyal Trans ferler Kaynak: www.oecd.org adresindeki verilerden derlenerek hazırlanmıştır. Faiz Ödemeleri Sosyal Trans ferler Belçika 28,30 3,3 28,74 3,2 29,02 3,2 29,32 3,0 29,17 2,8 Kanada 17,54 0,6 17,04 0,4 17,09 0,5 16,88 0,4 16,82 0,3 Danimarka 28,94 0,6 28,86 0,6 28,91 0,5 29,02 0,5 29,00 0,4 Fransa 30,66 2,3 30,48 2,5 31,03 2,4 31,49 2,2 31,94 2,0 Almanya 25,92 2,1 24,66 2,0 24,56 1,8 24,76 1,6 24,85 1,4 Yunanistan 23,82 5,5 25,92 6,8 28,01 4,4 26,04 3,6 26,08 3,7 İtalya 27,62 4,1 27,33 4,5 28,09 5,0 28,62 4,7 28,97 4,5 Norveç 21,91-2,3 21,41-2,3 21,34-2,0 21,77-2,1 22,45-2,5 İspanya 25,83 1,5 26,30 2,0 26,10 2,5 26,28 2,9 26,07 3,0 İngiltere 22,78 2,6 22,43 2,9 22,57 2,6 21,87 2,6 21,58 2,4 ABD 19,34 2,9 19,08 3,1 18,79 3,1 18,82 2,3 18,81 2,7 Türkiye 12,83 4,4 12,52 3,3 13,03 3,4 13,36 3,2 13,51 2,9 OECD Ort. 21,06 2,1 20,74 2,2 20,97 2,2 21,12 1,9 21,07 2,0 Faiz Ödemeleri 2010 yılından 2014 yılına kadar faiz ödemeleri ve sosyal transferlerin GSYİH içerisindeki yerinin incelendiği tabloda genel olarak gelir dağılımını olumlu etkilemesi beklenen gelişmeler gözlemlenmiştir. Şöyle ki, istisnalar içerse dahi sosyal transferlerde artış faiz ödemelerinde ise azalış yaşanmıştır. Teorik açıdan incelendiğinde bu durumun gelir dağılımını olumlu etkilemesi beklenmektedir. Gelir dağılımı üzerindeki etkileri bu ülkelerdeki Katsayısı ve P80/P20 verilerine bakılarak analiz edilebilmektedir.

484 Mehmet Sadık Aydın & Hakan Kaya & Onur Sezer Tablo 5. Seçilmiş Ülkelerde Gelir Dağılımı Göstergeleri Ülkeler 2010 2011 2012 2013 2014 Katsayısı 80/ P20 Katsayısı P80/ P20 Katsayısı P80/ P20 Katsayısı P80/ P20 Kaynak: www.oecd.org adresindeki verilerden derlenerek hazırlanmıştır. Katsayısı Belçika 0,270 4,1 0,272 4,1 0,268 4,1 0,268 4 0,268 4 Kanada 0,316 5,2 0,314 5,2 0,321 5,4 0,322 5,4 0,322 5,5 Danimarka X 3,6 0,251 3,6 0,249 3,5 0,254 3,6 0,254 3,6 Fransa X 4,5 X 4,4 0,308 4,3 0,294 4,4 0,294 4,4 Almanya X 4,3 0,291 4,4 0,289 4,3 0,292 4,4 0,292 4,4 Yunanistan 0,337 6 0,335 6,2 0,340 6,3 0,343 6,3 0,343 6,3 İtalya 0,323 5,7 0,327 5,7 0,331 5,9 0,325 5,8 0,325 5,8 Norveç 0,249 3,7 0,250 3,7 0,253 3,8 0,252 3,8 0,252 3,8 İspanya 0,340 6,1 0,342 6,4 0,335 6,1 0,346 6,7 0,346 6,7 İngiltere 0,351 5,9 0,354 5,9 0,351 5,9 0,358 6,0 0,358 6,0 ABD X 7,9 X 8,2 X 8,2 0,396 8,6 0,394 8,7 Türkiye 1 X 8,7 0,407 8,1 0,402 7,8 0,393 7,6 0,393 7,6 OECD Ort. 0,315 5,5 x X X X x x 0,318 5,5 80/ P20 Bir önceki tablodaki verilerin de göz önünde bulundurulmasıyla birlikte, tablodaki verilerden yola çıkarak, transfer harcamalarının gelir dağılımı üzerinde etkili olduğu sonucu çıkarılabilmektedir. Belçika da faiz ödemelerinin düşüşü ve sosyal transferlerin artışıyla birlikte hem Katsayısında hem de P80/P20 oranında kayda diğer iyileşme görülmektedir. Kanada da da faiz ödemelerinin düşüp sosyal transferlerin azaldığı dönemlerinde gelir dağılımında iyileşme görülmektedir. Bu durum diğer ülkelerde de gözlemlenebilmektedir. Sonuç olarak gelir dağılımında transfer harcamalarının doğrudan etkisi bu tabloda da görülmektedir. Son olarak transfer harcamaları yapılmadan önce Katsayısı ve transfer harcamaları sonrası Katsayısına bakılarak gelir dağılımı transfer harcamaları arasındaki ilişki analiz edilecektir. Tablo 6 bu konu ile ilgili bilgi vermektedir. 1 NOT: OECD verileri ile TÜİK verileri arasında tutarsızlık bulunmaktadır. Bunda hem hesaplama yöntemleri hem de verilerin toplandığı kaynaklardaki farklılıklar etkili olmaktadır. Burada OECD verilerinin kullanılmasının nedeni ülkelerin tamamına ait verilerin OECD kaynaklarından alınmasıdır. Verilerin tutarlı olması açısından önceki tablolarda TÜİK verileri, bu tabloda ise OECD verileri kullanılmıştır.

Transfer Harcamalarının Gelir Dağılımında Adaleti Sağlamadaki Rolü 485 Tablo 6. Seçilmiş Ülkelerde Transfer Harcamaları Katsayısı İlişkisi Ülkeler 2010 2011 2012 2013 harcamaları içerisinde faiz ödemelerinin payının azaldığı görülmüştür. Bu durumun gelir dağılımı üzerinde etkili olup olmadığı ise gelir dağılımına ilişkin istatistiki verilerle desteklenerek açıklanmıştır. Dolayısıyla gelir dağılımının bozulduğu dönemlerde faiz ödemelerinin de arttığı görülmüştür. Bundan dolayı faiz ödemelerinin gelir dağılımı üzerinde direkt etkisi olduğu sonucu çıkarılabilmektedir. Sosyal devlet olmanın gereği olarak yapılan sosyal harcamaların da artmaya başlaması da aynı etkiyi göstermiştir. Transfer harcamalarının gelir dağılımı üzerindeki etkisi OECD verilerinden yararlanılarak oluşturulan tablolarda gösterilmiştir. Buna göre Transfer harcamaları gelir dağılımını direkt olarak etkileyebilmiştir. Bu trans- Öncesi Sonrası 2 Öncesi Sonrası Öncesi Sonrası Öncesi Belçika 0,42 0,31 0,42 0,31 0,42 0,31 0,43 0,31 Kaynak: www.oecd.org adresindeki verilerden derlenerek hazırlanmıştır. Sonrası Kanada 0,41 0,36 0,41 0,36 0,41 0,36 0,41 0,36 Danimarka 0,39 0,284 0,39 0,29 0,40 0,29 0,40 0,29 Fransa 0,45 0,335 0,46 0,34 0,46 0,34 0,45 0,33 Almanya 0,47 0,39 0,48 0,39 0,47 0,39 0,47 0,39 Yunanistan 0,47 0,37 0,50 0,38 0,51 0,38 0,51 0,38 İtalya 0,44 0,36 0,44 0,36 0,45 0,37 0,44 0,37 Norveç 0,38 0,30 0,38 0,30 0,38 0,30 0,38 0,30 İspanya 0,46 0,37 0,46 0,37 0,47 0,38 0,48 0,39 İsveç 0,38 0,309 0,37 0,30 0,37 0,30 0,38 0,31 ABD 0,47 0,443 0,48 0,453 0,48 0,45 0,48 0,43 Japonya 0,398 0,339 0,387 0,34 0,38 0,34 0,38 0,339 OECD Ort. 0,428 0,343 0,429 0,344 0,43 0,345 0,43 0,346 Tablodaki veriler transfer harcamalarının gelir dağılımı üzerindeki direkt etkisini net şekilde ortaya koymaktadır. Transferin miktarı ile ilgili bilgi olmadığından dolayı daha fazla transfer yapılmasının dağılımı ne kadar etkileyeceği ile ilgili bilgi olmamasına rağmen eldeki verilerden yola çıkarak transfer harcamalarının gelir dağılımını iyileştirdiği sonucuna ulaşmak mümkündür. 5. SONUÇ Türkiye de 2006 yılından sonra gelir dağılımı üzerinde transfer harcamalarının etkisinin incelendiği bu çalışmada, 2006 yılından sonraki kamu harcamaları ve gelir dağılımı verilerinden elde edilen sonuçlara göre transfer harcamalarının arttığı ancak transfer 2 NOT: Tablodaki verilere Katsayısını etkileyen bir diğer maliye politikası aracı olan vergiler dahil edilmediğinden transfer sonrası Katsayısı diğer tablolardaki verilerden farklı çıkabilmektedir.

486 Mehmet Sadık Aydın & Hakan Kaya & Onur Sezer ferlerde sosyal transferler olarak kabul edildiğinden sosyal transferlerin gelir dağılımında iyileştirme sağladığı görülmüştür. dışında gelir dağılımını etkileyen unsurlar da bulunmaktadır. Bu unsurlardan en önemlilerden biri de başka bir maliye politikası aracı olarak kullanılan vergilerdir. Vergiler hem gelir dağılımını iyileştirebilir hem de gelir dağılımını olumsuz etkileyebilmektedir. Dolayısıyla transfer harcamalarının gelir dağılımına doğrudan etkisi net olarak bilinse dahi diğer araçlarla desteklenmesi gerekmektedir. Diğer araçlarla desteklenmediği takdirde katsayısı ve P80/P20 göstergelerindeki verilerle ilgili sağlıklı sonuçları ortaya koymak mümkün olmamaktadır. Transfer harcamalarının etkisi transferin türüne bağlı olarak değişiklik göstermesinden dolayı gelir dağılımının iyileşmesi açısından faiz ödemelerinin azaltılıp sosyal transferlerin arttırılması gerekmektedir. Sosyal transferlerin arttırılıp faiz ödemelerinin azaltılmasıyla gelir dağılımındaki iyileşmenin daha da olumluya doğru kayacağı görülmektedir. Türkiye de gelir dağılımının 2006 öncesi döneme kıyasla daha iyi durumda olduğu ve faiz ödemeleri ile sosyal transferler açısından daha olumlu gelişmeler yaşandığı görülmektedir. Ancak halen ilk yüzde yirmilik dilim ile son yüzde yirmilik dilim arasındaki farkın yaklaşık 7 kat olması gelir dağılımı açısından henüz istenen noktada olunmadığını göstermektedir. OECD ortalamasının 5,5 olduğu düşünüldüğünde harcamalarla ilgili olumlu göstergelerin diğer araçlarla da desteklenmesi gereği ortaya konmaktadır. Dolayısıyla sadece harcamaya yönelik politikaların yeterli olmadığı harcamaya yönelik olumlu politikaların diğer ekonomi araçları ile desteklenmesiyle birlikte gelir dağılımının daha da düzeltebileceği imkan dahilindedir. Sonuç olarak, 2006 yılından itibaren sosyal devlet olmanın bir gereği olarak yapılan sosyal transferlerin gelir dağılımını iyileştirdiği ancak uluslararası kıyas açısından Türkiye de gelir dağılımının henüz istenen noktada olmadığı görülmüştür. Ayrıca sosyal transferlerin de henüz istenen noktada olmadığı ancak önceki dönemlere kıyasla daha iyi durumda olduğu görülmüştür. Hem sosyal transferlerin arttırılması hem de ekonomideki diğer araçlarla gelir dağılımı göstergelerinin iyileşebileceğinin unutulmaması gerekmektedir. KAYNAKÇA Akdoğan, A. (2009). Kamu Maliyesi, 13. Baskı, Ankara: Gazi Kitabevi. Erdem, M. vd., (2016), Kamu Maliyesi, 13. Baskı, Bursa: Ekin Basım Yayın Dağıtım. Ersezer, D. & Ulutürk, S. (2004). Türkiye de 1980 Sonrası Dönemde Kamu Harcamalarının Gelir Dağılımı Üzerine Etkileri, Prof. Dr. Salih Turhan a Armağan, İstanbul Üniversitesi, İktisat Fakültesi Maliye Araştırma Merkezi Konferansları, Seri 46, İstanbul, 149-168. Mutluer, K. vd., (2013). Teoride ve Uygulamada Kamu Maliyesi, 3. Baskı, İstanbul: İstanbul Bilgi Üniversitesi Yayınları. Nadaroğlu, H. (2000). Kamu Maliyesi Teorisi, Gözden Geçirilmiş 11. Baskı, İstanbul: Beta Yayınları. Öner, E. (2015). Kamu Maliyesi, Ankara: Nobel Akademik Yayınları. Öztürk, N. (2016). Kamu Maliyesi, 3. Baskı, Bursa: Ekin Basım Yayın Dağıtım. Öztürk, N. (2016). Kamu Ekonomisi, 2. Baskı, Ekin Yayınları, Bursa. Pınar, A. (2010). Maliye Politikası, 3. Baskı, Ankara: Naturel Yayınları. Susam, N. (2016). Kamu Maliyesi, 2. Baskı, İstanbul: Beta Yayınları. Tekpınar, T. (2013). Transfer Harcamaları ve Gelir Dağılımı İlişkisi, İstanbul Üniversitesi Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi, İstanbul. Tokatlıoğlu, M. & Selen, U. (2017). Maliye Politikası, Bursa: Ekin Yayınevi. Türk, İ. (2011). Kamu Maliyesi, 9. Bası, Ankara: Turhan Kitabevi.

Transfer Harcamalarının Gelir Dağılımında Adaleti Sağlamadaki Rolü 487 Ulutürk, S. (1998). Türkiye de Planlı Dönemde Kamu Harcamalarının Gelişimi ve Devletin Ekonomideki Rolü, Ankara: Akçağ Yayınları. Yılmaz, B. E. (2016), Maliye, 2. Basım, İstanbul: DER Yayınları. Yüce, M. (2002). Türkiye de Gelir Dağılımı Bozukluğunun İzlenen Kamu Gelir ve Harcama Politikaları ile Bağlantısı, Bilig, Güz, Sayı 23, 1-38.

488 Mehmet Sadık Aydın & Hakan Kaya & Onur Sezer