Yerel Yönetimlerde Özelleştirmeye İlişkin Sorunlar Nihat F alay ** Özelleştirme kamu mülkiyetinde bulunan bazı üretim araçlannın ve mal ve hizmet üretim yetkisinin kısmen veya tamamen özel kesime devri anlamına gelir. Bu bağlamda, özelleştirme kavramı dört amacı içerir. Bunlar; kamu kesimi tarafından üretilen mal ve hizmetlerin finansmanının özelleştirilmesi, kamu kesimince finansmanı sağlanan mal ve hizmetlerin üretiminin özelleştirilmesi, kamu teşebbüslerinin mülkiyetinin ve yönetiminin kısmen veya tamamen özel kesime devredilmesi, mal ve hizmet üretimindeki kamusal tekellerin kaldınlmasıdır. ı Özelleştirmede, kamu kesimince finansmanı sağlanan mal ve hizmetlerin üretiminin özel firmalarca sağlanması karşımıza ihale yöntemi ile çıkmaktadır. Burada devlet, bir mal ve hizmetin tümüyle veya kısmen üretimi konusunda bir ö zel firma ile ihale sözleşmesi yapar. En çok bilipen ve uygulanan özelleştirme yöntemi budur. Her ne kadar mal ve hizmetin üretimine karar verme yetkisi kamusal nitelikte ise de, burada mal ve hizmetin gerçek üreticisi ihaleyi alanözel kuruluştur. ABD, İngiltere ve Japonya'da yaygın şekilde bu yönteme özellikle belediye hizmetlerinde başvurulmaktadır. 1 ihale Yöntemi: çatışma veya İşbirliği İhale yönteminin uygulanması, bu uygulamadan etkilenen kurum, birim ve bireyler arasında çatışma ve işbirliği ilişkilerini doğurur. Bu makalenin ön metnini okuyup öneri ve yonımlarda bulunan Çukurova Üniversitesi HBF Maliye BölOmU Araştırma Görevlisi Birsen Nacar'a katkılarından dolayı teşekkur ederim... Prof Dr., İstanbul Üniversitesi İktisat Fakültesi Öğretim Üyesi. ı Emmanuel Savas, "Yerel Yönetimlerde Özelleştirme", İşletme ve Finans, (çeviren belirtilmemiş), Sayı III, Haziran 1995, s. 58. l Nihat Falay, "Özelleştirme Yöntemleri ve Sorunları", DlInya'da ve Türkiye'de ÖZelleştirme, ODTÜ Yayını, Ankara, 1990, s. 5. Çağdaş Yerel Yönetimler, Cilt 7 Sayı i Ocak 1998, s. 14-20.
Yerel Yönetimlerde Özelleştirmeye ilişkin Sorunlar 15 1. Kamu hizmetlerinin özelleştirilmesi, bu fonksiyonlarm kar amaemı güden özel sektöre veya finnaya terkedilmesi demektir. Bu anlamda, bir yandan çalışanların iş güvenliği"ni, toplu sözleşmeyi ve kolektif müzakere gücünü azaltıcı. etkiler yaratır, öte yandan topluma sunulan mal ve hizmetleri azaltır. Uygulamalardan, kamusal hizmetlerin kısılması ve bu hizmetlerin öze] kesime devredilmesi şeklinde sonuçlar çıkması, özelleştirmenin doğrudan ve yayılan temel etkileridir. Bu etkilerin çalışan k~sim üzerindeki doğrudan yansıması, iş kaybı, çalışanm kendisinin ve ailesinin yaşam olanaklarının ortadan kalkmasıdır. Yani, İstihdam düşecek, iş imkanları azalacak ve çalışanlarm üye oldukları sendika ve benzeri örgütlerin pazarlık gücü azalacaktır. Bu da ilgili iş çevresinde ve se k törd~ bir bütün olarak daha düşük ücret ve olumsuz çalışma ortamı demektir.;\ Bu uygulamanm bir yandan yerel mal ve hizmetleri tüketenleri, diğer yandan vergi ödeyicilerini olumlu etkilediği söylenemez. Bu yönüyle, yerel tüketiciler ve vergi yükümlüleri ile onlarm oyları ile siyasi arenada yer alan politikacıların, özelleştirmenin ve özeııeştirme yöntemlerinin sonuçlarmı gerekir. iyi değerlendirmeleri 2. İş çevresi ve onun çıkarları, belediyelerin ilgili hizmet birimlerine kıyasla, özel firmalarm daha iyi çalıştığı ve hizmetleri daha ekonomik olarak ürettiği vurgulamasmı yapmaya yönelik olmuştur. Bunu da mal ve hizmet maliyetlerinde azalma ve hizmetlerin daha etkin üretimi varsayımma dayandırmaktadırlar. Özelleştirmenin dayandığı bu mitoloji karşısmda, bunun tersi gerçekler de vardır. Çünkü, ihaleyi alan özel üreticiler genellikle daha düşük kalitedeki mal ve hizmetleri daha yüksek maliyetle sunmaktadırlar. Onların etkinlik dedikleri sonuç; maliyetleri en aza indirmek için mal ve hizmetleri kısmak, daha dar kapsamlı mal ve hizmet sunmak ve çalışanlara daha düşük ücret vermekle eş anlamlıdır:' ileri sürülenin tam tersine, yerel vatandaşm refahı ile ilgilenilmemekte, dahası yerel kamu çıkarı pahasma, özel firmanın karlarmı arttırmak temel a maç olmaktadır. Özel firmalarm daha az ve yetersiz mal ve hizmet üretmeleri için bazı nedenler de yok değildir: Birincisi, yükleniciler, doğalolarak para kazanmak istemeleri nedeniyle, yerel yönetimlerce kendilerineödenen meblağı mek için kullanmamakta, tersine, karlarına ilave etmektedirler. hi?meti geliştir İkincisi, düzeyi ne olursa olsun, kar olarak özel firmaya giden meblağ, vergi ödeyicilerin İstedikleri yerel mal ve hizmetlerin sağlanamamasmm kısmi bir be ;\ Martiı:ı Mayer, "Yeni Otobüs Devleri, Yolcuları ve işçileri Eziyor", (çeviren belirtilmemiş), Geneı-iş Bülte ni, Sayı 1-2, Ekim 1995, s. 5i: Ali Güzel, "Özelleştirmenin Hukuksal Boyutu ve Çalışanlar Açısından Ortaya Çıkan Sorunlar", Dünya'da ve Türkiye'de Özelleştirme, (Ed. E. Arıoğlu), Türkiye Maden işçileri Sendikası Yayını, Ankara, 1994, s. 182-183.... Kuvyet Lordoğlu, Özgür Müftüoğlu, "Çalışma Ilişkilerinde Yeni Bir Boyut: Özelleştirme ve Etkileri", Dün yada ve Türkiye'de Özelleştirme, Türkiye Maden Işçileri Sendikası Yaymı, s. 129-131.
16 Çağdaş Yerel Yönetimler, 7 (/) Ocak /998 deli gibidir. Çünkü yüklenici tarafından yerel birime ödenen paralar yerel hizmetlerin sunulmasında kullanılmayabilir. Oysa, bir belediye ilgili mal ve hizmeti kendi başına üretirse, vergi ödeyicilerin ödedikleri vergi veya bedelin her kuruşu yerel hizmetlerin sunulmasına gidecektir. Bu açıdan yerel yönetim birimi, özel firmanın üzerinde doğal bir üstünlüğe sahiptir. Nihayet, her yerel yönetim birimi özelleştirme bağlamında bir dizi başka maliyetlere katlanır. Bunlar; ihale tekliflerinin incelenmesi ve değerlendirilmesi, sözleşmelerin düzenlenmesi ve imzalanması, yüklenicinin performansının izlenmesi, yüklenicinin yaptığı işlerden doğan sorunlarla ve şikayetlerle ilgilenilmesidir. İlgili yerel birim yöneticilerinin, yüklenicinin hizmet ihmallerinin ve kuraııara uymamalarının sonuçlarıyla ilgilenmek için de zaman ve enerji harcamaları gerekmektedir. 5 İlgili hizmetin doğrudan yerel yönetim birimince üretilmesi halinde bu ilave maliyetler söz konusu olmaz, aksine, hizmetin gerçek maliyetleri söz konusudur ve bu konuda da etkinlik ve tasarruf sağlanması mümkündür," 3. Yerel hizmetlerin ihalesini alan firmanın kar elde etmeye yönelmesinin Burada belirgin olan sorun, yerel hizmetlerin iyi başka yansımaları da vardır. leştirilmesi ve karın maksimizasyonudur. Firmanın temel motivasyonu, sözleşmede belirtilen, örneğin çöp toplama ve kanalizasyon yapımı gibi hizmet yükümlülüklerini minimum düzeyde sunmak ve bunu en az maliyetle gerçekleştirmektir. Eğer sözleşme yetersiz ve kötü düzenlenmiş ise ve gerekli düzenlemeleri içermiyorsa, yüklenici firma kendi sorumluluklarını ve yükümlülüklerini en az düzeyde gerçekleştirecektir. Bu da hizmetin kalitesinin ve kapsamının çok düşük olmasına yolaçabilir. Öte yandan, özel yüklenicilerin belediye hizmetlerinin sürdürülmesi ve gelişmesi için uzun dönemli planlama yapma yükümlülükleri de yoktur. Bu nedenle, özelleştirilmiş yerel mal ve hizmetlere bakış açıları belediye yönetiminkinden tümüyle farklıdır. Çünkü, hizmetin kalitesini gözönüne almayacak şekilde, kullanılan malzeme ve işgücünden kısıntıya giderlerse, zaten bunun sonucunda doğacak olan tamir gereksinimiyle ve mal ve hizmet üretim teknolojisi ve hizmetin sonuçlarıyla ilgili bir sorumlulukları olmayacağını da bilirler. Bunun sonucu olarak, bir hizmetin daha düşük standartlarla yapılmasının uzun dönemde yaratacağı sonın ve yansımalarıyla ilgilenmek gibi bir saik ve düşünceden de hareket etmezler. Zaten, yerel mal ve hizmetlerin ihalesini alan özel firmanın sabit bir sermaye yatırımı yapmasına ve teçhizat sahibi olmasına her zaman gerekolmadığı da gö ~ Jonas Prager, "Contracting out govemment services: lessons from the private sector", Puhlic Administration Rev.iew, March/Apıil 1994, Vol. 54, No. 2, s. 179. " Jonus Prager, "Is privuti~ltion :.l panacea for LDC's'! Market fuilure versus public sector faillıre", The.Journal of Developing Areas,Vol. 26, April 1992, s. 306-307.
Yerel Yönetimlerde Özelleştirmeye İlişkin Sorun/ar 17 rülmektedir. Örneğin, çöp toplama işini alan firmanın hiç çöp kamyonu ve diğer araçları olmayabilir. Bu durumda aylık ve yıllık bedel ödenen firmanın, belediyenin tüm çöp kamyon, araç ve gereçlerini bedelsiz kullanması söz konusu 01 maktadıı:. Buna ilaveten, çöp toplama araçları belediye garajında tutulmakta, garaj p.ersonelinin ücretleri ve araçların temizlenmesi için harcanan su vb. giderler de belediye tarafından karşılanmaktadır. Ayrıca, özel firmanın söz konusu a raçların olağan bakım ve onarımıarını ve akaryakıt giderlerini karşılamak dışında yükümlülüğü pek yoktur. Bu açıdan, ihaleyi kazanmanın en önemli koşulu, belediyeden bu işler için talep edilecek aylık ve yıllık bedeldir. Bu husus da, zaten, firmanın belediye yönetimiyle "yakınlığı" ve düşük ücretli işgücü sağlamadaki "becerisi" ile halledilebilmektedir.' Ayrıca, sermaye-yoğun ve altyapı niteliğinde olan bir mal veya hizmetin ilk defa ve iyi kalitede üretilmesinde vergi ödeyenler için uzun dönemli bir tasarruf söz konusudur. Çünkü bu nitelikteki hizmetlere ilişkin uzun dönemli tamir, bakım ve gerekirse araç ve malzeme değiştirme maliyetleri de daha az olacaktır. Öte yandan belediyeler, farklı iş ve hizmetleri yapıyor olmaktan dolayı deney kazanmak ve uzmanlaşmak gibi bir üstünlüğe sahiptir. Geçmişteki hatalardan ders alınmış, yapılmış olan hizmetlere ilişkin kayıtlar elde edilmiş, bilgi birikimi sağlanmış ve hizmetin değerlernesi ve planlaması yapılmış durumdadır. Bu hususlar ve süreçler uzun vadede, ilgili belediyenin ihtiyaçlarına yatkın bir yöntemi, yönetim deneyimini ve kadrosunu ortaya çıkarmıştır. K İşte, yerel yönetimlerde ihale yöntemi ile üretilen mal ve hizmetlerin ~alitesine, maliyetine ve yönetimine ilişkin bu konularda belirsizlikler ve olumsuzluklar hemen her yerde görülmektedir. 4. Özelleştirilmiş belediye hizmetleri aynı zamanda parçalanmaya (balkaııizasyon) da uğramış 0lacaktır. 9 Çünkü ihaleyi alan firmanın/firmaların belediye hizmetlerinin bir bütün olarak planlanması ve geliştirilmesi gibi toplumsal bir sorumlulukları yoktur. Özel firmaların, çeşitli faaliyetlerin birlikte ve bir bütün olarak ve bağlantılarıyla ilgili yaklaşımları ve yerel sosyal etkilerini gözönünde bulundurması, kar getireceği durumlar hariç, pek söz konusu değildir. Öte yandan, belediyelerin de özel firmadan hizmete ilişkin yeterli bilgi ve iletişimi sağlamaları her zaman mümkün olmamakta, bu da hizmetin planlanmasına bir engeloluşturmaktadır. Zaten belediye yönetimindeki planlama görevlileri de, kendi yetki ve görevlerine ilişkin veri ve araçlara bu nedenle pek sahip olamayacaklardır. 7 Genel-iş, Taşeronlaştırma, Ankara, 1993, s. 19-20. K Jonas Prager, "Contracting out goverment... ", a.g.k., s. 177. 9 Genel-İş, a.g.k., s. 6.
18 Çağdaş Yerel Yönelimler, 7 (I) Ocak /998 Bu süreçlerin nihai so'nucu, belediyelerin yönetimlerinde birbiriyle ilişkisiz ve karışık fonksiyonların birarada bulunmasıdır. Yerel vergi yükümlülerinin yerel ihtiyaçlarının rasyonel ve birbiriyle eşgüdümlü şekilde karşılanmaları yerine, hizmetler günlük ve geçici olarak sunulacaktır. Hele, eğer özel firmanın danışmanları belediye yönetiminin karar verme aşamalarında kullanılır ve devreye girerse, hizmetler arası birleşmeler ve bağlantılar daha da enge Ilenecekt ir. Bu tür danışmaların fonksiyonları genişledikçe, yerel bjrimde hizmete ilişkin uzmartıaşma da gittikçe zayıflayacak ve kararlar özel danışmanların etkileri ve ö zel firmanın çıkarları paralelinde alınacaktır. 5. Yerel mal ve hizmetlerin ihale yöntemiyle üretilmesi, yerel halkın oylarıyla seçilmiş yöneticilerin hemşehrilerine karşı sorumluluk bağını da zayıflatacaktır. Hizmetler belediye tarafından sunulduğunda, yerel halk bu hizmetlerden kimlerin sorumlu olduğunu ve şikayetlerini kimlere yöneteceklerini bilmek durumundadırlar. 1o ÇünkUyerel seçimler yerel halk ile yerel yöneticiler arasındaki bu i lişkiyi açık veya gizli olarak belirlemektedir. Öte yandan belediye med isi üyelerinin de, yerel seçmenler tarafından kendilerine yansıtılmış olan sorunları hızla çözme konusunda bir yükümlülükleri vardır. Bu anlamda, seçilmiş' görevliler ve yöneticiler, talep edilen hizmetler açısından yerel seçmenlerin doğrudan kontrolü altındadırlar. Demokratik sistemin temel kurah, seçilmiş temsilcilerin vergi ödeyicilere ve vatandaşlara karşı sorumlu olmalarıdır. Bu sorumluluğu zayıflatan herhangi bir tutum veya olay yerel yönetimlerde demokrasinin ana felsefesiyle bağdaşmaz. İşte özelleştirme böyle bir tehdidin temelini oluşturur, çünkü yerel hizmetlere i lişkin sorumluluğu ve yetkiyi, bir anlamda seçilmiş temsilcilerin elinden büyük ölçüde alır. Özel bir yüklenici bu konuda belirleyici olursa, yerel halk hizmetlerden kimin temel sorumlu olduğunu bilemez. Bu da, hizmet ve faaliyetlere İ lişkin şikayetlerini kimlere yansıtacaklan ve kimin doğrudan sorumlu olduğu konusunda belirsizlik yaratır. Çünkü, ihaleyi alan özel kurum benzer bir yükümlülüğü hissetmez. Bu da seçmen ile seçilen arasındaki, hizmete ilişkin doğal resmi ilişkiyi ortadan kaldırır. Öyle ki, yerel görevliler, İş veya hizmetin ihaleye verilmiş olmasını hiçbir şey yapmamanın mazereti olarak da kullanabilirler. Bazı durumlarda sözleşmelerin uzun vadeli olması mümkündür. Bu tür sözleşmeler, yeni seçilmiş görevlilerin yeni politikalar üretmesini ve uygulamasını daha baştan imkansız hale getirebilir. Bu da yerel yöneticilerin, kendini seçenlerin ihtiyaç ve isteklerine cevap verme olanağını sınırlar. Bu süreç ve durum yerel halkın demokratik haklarının zayıflaması ve gözardı edilmesi demektir. iii Oliver E. Williamson, Economic Organization: Firms, Markets and Policy Control, New York Uni" Press, New Y ürk ı 986, s. 141.
Yerel Yönetimlerde ()zelleştirrneye Ilişkin Sorunlar 19 Konuya bir başka açıdan bakılırsa, belediyeler birer yerel yönetim birimidir Ier, yerel firmalar değil. Yerel yönetim birimleri olarak da seçirri süreci içinde İ fade edilmiş olan istek ve ihtiyaçları cevaplamahdırlar. Bu anlamda da, yerel vergi ödeyicilerine karşı sorumludurlar ve kendilerini bu görevden affedemezler. İşte bu nedenle, belediyelerin sunacağı hizmetler y~rel halka ve kamuoyuna karşı sorumlu olmayan özel firmalara devredilemez. 6. Belediyelerdeki özelleştirmenin ABD ve Kanada'daki uygulama örnekleri şunu göstermektedir: Ücret düşüklüğü, hizmetlerin ister özel firmalar isterse belediye tarafından üretilmesi durumunda yetersizliklere yolaçmıştır ve - şikayetler yükselmiştir. Çünkü, belediye işçilerinin özel firma tarafından istihdam edilmesinden sonra, hizmetlerin yetersiz kaldığı yönündeki şikayetler belediye denetçilerine yöneltilmiştir. Bunu müteakiben, belediye yönetimi, ilgili özel firmalara belediyenin işçilere ödediği ücretlerin üstünde ödeme yapmaları gerektiğini belirtmiş ve ilgili firma daha yüksek ücretler ödeyince hem hizmetlerin düzeyinde yükselme hem de hizmetlere ilişkin şikayetlerde azalma görülmüştür. Öte yandan, dünya uygulamasında, özelleştirme yapan belediyelerdeki yerel halkın genel kanısı ve değerlemesi; hizmetin belediyenin kendi emriyle yürütülmesi halinde hizmet kalitesinin daha iyi olduğu, yani ihale edilmiş hizmetin kalitesinin genelde daha düşük olduğu yönündedir. Bu da yerel birimin, kalite kontrolünde daha etkin ve vatandaş talep ve ihtiyaçlarına karşı daha sorumlu ve hassas olmasına bağlanmaktadır. Bu kontrol hem adil ücret hem de performansın izlenmesi açılarındanyapılmaktadır. Yerel yönetimlerde özelleştirme yoluyla mal ve hizmetlerin özel firmalarca daha etkin üretileceği varsayımından hareket edilmekle beraber, bu varsayım kendiliğinden gerçekleşmeyecektir. Belediyenin görevi, sadece ilgili firmayla i hale sözleşmesi yapmak ve mal ve hizmeti tümüyle ona terketmek değildir. Bunun yanında, hem sözleşmeye, yapılan işlere ve çalışanlara ilişkin anlamlı maddeler konulması hem de özel firmanın gerçekleştirdiği hizmet üretiminin kontrol edilerek hizmet kalitesinin yükseltilmesi ve etkin üretimin gerçekleştirilmesi sağlanmalıdır. ll Sonuç Uygulamalar ve araştırmal~r göstermektedir ki, belediye hizmetlerinde özelleştirmenin ve ihale yönteminin tüm maliyetleri birarada ele alındığında, bu uygulamanın daha ucuz olduğu söylenemez. Belediyelerin hemşehrilerine ve istihdam ettikleri işçilere karşı sorumluluklarını ve hizmetlerin yürütülmesini ve hizmet maliyetlerini kontrol yeteneklerini kaybetmeleri, özelleştirme yönteminin gözden geçirilmesini ve yeniden değer- II Jonas Prager, "Contracting out govennent... ", a.g.k., s.182.
20 Çağdaş Yerel Yönetimler, 7 (i) Ocak 1998 lendirilmesini gündeme getirmektedir. Bu bağlamda, belediyelerin, hizmetleri özelleştirme yerine, kendi birimleri aracılığıyla daha etkin üretmenin yollarını aramaları gerekmektedir. Bunun için de, kendi olanaklarıyla hizmeti üretmeyi özel kesimle kıyaslayarak tartmalıdır. Bunun gerekçelerinden biri de, yerel mal ve hizmetlerin serbest piyasadaki firmalara verilmesi ve sonra bu firmalardan birinin tekel haline gelmesinin' yaratacağı olumsuz sonuçlardan kaçmma gereğidir. Bunun için belediye biriminin, hizmeti ister kendisi isterse özel firma üretsin, kontrol fonksiyonunu ve görevini sürdürmesi gerekmektedir. Çünkü, yerel hizmetin üretiminin ihale yöntemiyle üretilmesi, belediyelerin hizmete ve yerel seçmenlere ilişkin sorumluluklarmm da sona erdiği anlamına gelmemelidir. Bu nedenlerle belediyeler; -mal ve hizmetin kendilerince veya özel sektörce üretimini yeniden gözden geçirmelidir, -kendileri veya özel firma tarafmdan üretimin iktisadi, teknik ve sosyal kıyaslamasını yapmalıdır, -hizmete İlişkin ihalede sadece görülen maliyetler kıstasından hareket etmemeli, bunun yanında gizli maliyetleri, hizmetin yönetimi ve yerel özellikleri gibi yönlerini de gözönünde bulundurmalıdır, -hizmete ilişkin ihale sözleşmesindeki hükümleri, hizmetin kalitesi ve hizmeti üreten işçiler açısmdan izlemeli ve denetlemelidir.