Ulaştırma Sektörü Mevcut Durum Değerlendirmesi Raporu (2. Taslak Web, Eylül 2010) Hazırlayan: Doç. Dr. Ela Babalık Sutcliffe
İÇİNDEKİLER 1. GİRİŞ... 1 2. SEKTÖRÜN KISA TANITIMI... 4 3. MEVCUT DURUM... 15 3.1. Politikalar... 15 3.2. Yasal Düzenlemeler... 20 3.3. Kurumsal Yapılanma... 24 3.4. Finansman... 26 3.5. Ekonomik Araçlar... 28 3.6. Fiziki Yatırım Projeleri... 31 3.7. Bilgi Sistemleri, İzleme / Raporlama... 37 3.8. Bilimsel ve Teknolojik Ar Ge... 39 3.9. Eğitim / Kapasite Geliştirme... 40 4. SONUÇ VE ÖNERİLER... 43 KAYNAKLAR... 50 EKLER... 52 EK 1: ULAŞTIRMA SEKTÖRÜ PAYDAŞ ANALİZİ... 53 EK 2: ULAŞTIRMA SEKTÖRÜ MEVCUT DURUM DEĞERLENDİRMESİ ÇALIŞTAYLARI KATILIMCI LİSTESİ... 72 EK 3: ULAŞTIRMA SEKTÖRÜ MEVCUT DURUM DEĞERLENDİRMESİ KATILIMCI SÜREÇ VE ÇIKTILARI... 76 EK 4: ULAŞTIRMA SEKTÖRÜ KAYNAK LİSTESİ... 84 Eylül 2010 i
TABLOLAR Tablo 1: Türkiye de 1990 2005 arasında CO 2 emisyon miktarları (milyon ton)... 7 ŞEKİLLER Şekil 1: OECD ülkelerinde sektörlere göre CO 2 emisyonu... 4 Şekil 2: Türkiye de sektörlere göre CO 2 emisyonu... 5 Şekil 3: Türkiye de yük taşımacılığı... 6 Şekil 4: Türkiye de yolcu taşımacılığı... 6 Şekil 5: Türkiye de ulaştırma sektöründen kaynaklı CO 2 emisyonlarında... 8 farklı ulaştırma türlerinin payları... 8 Şekil 6: Türkiye de 1990 2005 arasında ulaştırma alt sektörlerinde CO 2 emisyon miktarları... 9 Şekil 7: Türkiye de yolcu ve yük taşımacılığında ulaştırma sistemlerinin payı... 9 Şekil 8: Türkiye de havayolu yolcu taşımacılığındaki artış... 10 Şekil 9: Türkiye de yolcu taşımacılığında karayolu ve demiryolu... 11 Şekil 10: Türkiye de yük taşımacılığında karayolu ve demiryolu... 11 Eylül 2010 ii
KISALTMALAR AB BM Avrupa Birliği Birleşmiş Milletler BRT Bus Rapid Transit Hızlı Otobüs Yolları CNG Compressed Natural Gas Sıkıştırılmış/Yoğunlaştırılmış Doğal Gaz CO 2 DLH DPT ELTIS GSYİH ITF İDKK IPCC İSPARK MAM Mobese NAMA NOx OECD ÖTV Karbondioksit Demiryolları, Limanlar ve Hava Meydanları İnşaatı Genel Müdürlüğü Devlet Planlama Teşkilatı European Local Transport Information Service Gayri Safi Yurt İçi Hasıla International Transport Forum İklim Değişikliği Koordinasyon Kurulu Intergovernmental Panel on Climate Change İstanbul Otopark İşletmeleri Tic. A.Ş. Marmara Araştırma Merkezi (TÜBİTAK) Mobil elektronik sistem entegrasyonu Nationally Appropriate Mitigation Actions Azot oksit Organization of Economic Cooperation and Development Özel Tüketim Vergisi Hükümetlerarası İklim Değişikliği Paneli Ulusal Programlara Uygun Azaltım Eylemleri Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Örgütü PPP Public Private Partnership Kamu Özel İşbirliği Eylül 2010 iii
SGP Small Grants Programme Küçük Destek Programı SRC 4925 sayılı Karayolu Taşıma Kanunu ve Karayolu Taşıma Yönetmeliği kapsamında faaliyet gösteren veya gösterecek olan tüm sürücülerin alması zorunlu olan mesleki yeterlilik belgesi STK TCDD TÇMB TINA TMMOB TOBB TÜBİTAK TÜİK UNDP Sivil Toplum Kuruluşu Türkiye Cumhuriyeti Devlet Demiryolları Türkiye Çimento Müstahsilleri Birliği Transport Infrastructure Needs Assessment Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırmalar Kurumu Türkiye İstatistik Kurumu United Nations Development Programme Ulaşım Altyapısının İyileştirilmesi için Teknik Yardım Projesi Birleşmiş Milletler Kalkınma Programı Eylül 2010 iv
1. GİRİŞ Bu Rapor, Çevre ve Orman Bakanlığı ve Birleşmiş Milletler Kalkınma Programı ortaklığında yürütülen Türkiye nin İklim Değişikliği Ulusal Eylem Planı nın Geliştirilmesi Projesi ne yönelik önceliklerin belirlenmesi için, 2010 yılı ilk yarısı itibariyle iklim değişikliği ile mücadele bağlamında sera gazlarının azaltılmasına ilişkin ulaştırma sektöründeki mevcut politikalar, bunların uygulama araçları ve tamamlanmış ya da devam eden uygulamalar çerçevesinde olumlu gelişmeleri, varsa iyileştirilmesi, geliştirilmesi gereken yönleri, devam eden faaliyetleri bir stok sayımı yaklaşımıyla saptayarak mevcut durumu değerlendirmektedir. Projenin yürütücü kuruluşu Çevre ve Orman Bakanlığı, uygulayıcı kuruluşu ise Birleşmiş Milletler Kalkınma Programı dır. Dokuzuncu Kalkınma Planı nda ülkemiz şartları çerçevesinde ilgili tarafların katılımıyla sera gazı azaltımı politika ve tedbirlerini ortaya koyan bir Ulusal Eylem Planı hazırlanarak, BM İklim Değişikliği Çerçeve Sözleşmesi ne ilişkin yükümlülüklerin yerine getirileceği belirtilmiştir. Bu mevcut durum değerlendirmesi, hazırlanacak İklim Değişikliği Eylem Planı nın zeminini oluşturacak ve önceliklerini belirleyecektir. Bu anlamda, değerlendirme kapsamına sera gazı azaltımına ilişkin mevcut politikalar ve bunların uygulamaları ile konu hakkında halen devam eden çalışmalar alınmıştır. Sera gazı emisyonlarının miktarının hesaplanması İkinci Ulusal Bildirim çalışmaları, iklim değişikliğine uyumla ilgili konular da Türkiye nin İklim Değişikliğine Uyum Kapasitesinin Geliştirilmesi Birleşmiş Milletler Ortak Programı nın Ulusal İklim Değişikliğine Uyum Stratejisi bileşeni kapsamında Türk Hükümeti ve UNDP ortaklığında yürütülen paralel süreçlerde ele alındığından, bu rapor çerçevesinde incelenmemiştir. Türkiye nin Ulusal İklim Değişikliği Strateji Belgesi, 3 Mayıs 2010 tarihinde Yüksek Planlama Kurulu tarafından onaylanarak yürürlüğe girmiştir. Eylem Planı nın oluşturulması aşamasında Strateji Belgesi, göz önünde bulundurulacak en önemli çerçeve belgedir. İklim Değişikliği Eylem Planı na yönelik mevcut durum değerlendirmesi çalışmaları sırasında henüz taslak aşamasında olduğundan Strateji den genel çerçeve anlamında yararlanılabilmiştir. Bununla birlikte, Strateji nin aşağıda belirtilen temel ilkeleri değerlendirmelere temel teşkil etmiştir: Türkiye nin iklim değişikliğiyle küresel mücadele kapsamında temel amacı, insanlığın ortak kaygısı olan iklim değişikliğini önlemeye yönelik yürütülen ve uluslararası taraflarla işbirliği içerisinde, tarafsız ve bilimsel bulgular ışığında ortak akılla belirlenmiş küresel çabalara, sürdürülebilir kalkınma politikalarına uygun olarak, ortak fakat farklılaştırılmış sorumluluklar prensibi ve Türkiye nin özel şartları çerçevesinde katılmaktır. Eylül 2010 1
Mevcut Durum Değerlendirilmesi raporu, sektör uzmanının literatür çalışmalarına, ilgili paydaşlarla yüz yüze görüşmelere ve paydaşlarla yürütülen katılımcı sürece dayanılarak hazırlanmıştır. İklim değişikliği ile mücadele kapsamında sera gazı azaltımı konusunda alınacak politika ve tedbirleri etkileyebilecek ve bunlardan etkilenebilecek taraflar (paydaşlar), Ek 1 de yer alan paydaş analizi ile belirlenmiş; belirlenen paydaşların sürece aktif katılımları sağlanmaya çalışılmıştır. 11 Mart 2010 ve 15 Nisan 2010 tarihlerinde yapılan çalıştaylara katılan katılımcılar (bkz. Ek 2) tarafından ulaştırma sektörüne ilişkin olumlu gelişmeler belirlenmiş; var olan politikalar ve uygulamalardaki eksiklikler ve aksaklıklar tespit edilmiş; sürmekte olan projeler ve faaliyetler kayda geçirilmiştir. Katılımcılarca belirlenen eksiklikler ve aksaklıklar ile boşluklar, sektör uzmanı tarafından sektöre özgü bir sorunlar listesi haline getirilmiştir. Daha sonra bu sorunlar, katılımcılar tarafından sorunların iklim değişikliği ile ilgili Türkiye nin taraf olduğu uluslararası yükümlülükleri ile ilişkisi; AB ye uyum süreciyle ilişkisi; Türkiye nin Dokuzuncu Kalkınma Planı nda benimsenen gelişme eksenleriyle ilişkisi; ulusal mevzuattaki yükümlülüklerle ilişkisi; çevresel etkileri ve dışsal maliyetleri 1 ; ve son olarak ülke ekonomisine etkisi olarak belirlenen altı kriter çerçevesinde değerlendirilmiş ve bir öncelik sırasına konmuştur. Katılımcı sürecin detayları, katılımcılar tarafından önceliklendirme kriterlerine verilen ağırlıklar ve çalıştay sonuçlarına göre sorunların öncelik sıralaması, Ek 3 te yer almaktadır. Ulaştırma sektörü oldukça geniş bir kapsama sahiptir. En genel ifadeyle, ulaştırma yolcunun, yükün ve bilginin bir yerden bir yere taşınması olarak tanımlanır. Bilginin taşınması iletişim teknolojileri altında daha farklı ve uzmanlaşmış bir alanın konusudur; dolayısıyla bu rapor sektörü, insanların ve malların taşınması kapsamında ele almaktadır. Malların taşınması başlığı altında da, boru taşımacılığı konusu yine farklı bir kavramsal çerçeveye sahip olduğu, farklı planlama ve işletim konularını içerdiği için kapsam dışında tutulmuştur. Ulaşım kentiçi, şehirlerarası, bölgesel, ülkesel ve uluslararası ulaşımdan oluşur. Ulaşım sektörünün başlıca alt sektörleri karayolu, demiryolu, denizyolu ve havayoludur. Kentsel ulaşımın altında yer alan temel türler (modlar) ise toplu taşıma, özel araçlı ulaşım ve motorsuz ulaşım olarak tanımlanan bisiklet ve yaya ulaşımıdır. Raporda ilk olarak ulaştırma sektörü kısaca tanıtılmakta ve sektörün iklim değişikliği üzerindeki etkileri açıklanmaktadır. Ardından raporun asıl amacı olan mevcut durum değerlendirmesi yer almaktadır. Bu kapsamda ulaştırma sektörüne ilişkin olarak sırasıyla temel politikalar, yasal düzenlemeler, kurumsal yapı, finansman kaynakları, ekonomik araçlar, fiziki yatırım projeleri, bilgi sistemleri ile izleme/raporlama sistemleri, bilimsel ve teknolojik Ar Ge ve son olarak eğitim ve kapasite geliştirme konuları ele alınmaktadır. 1 Bir malın üretiminin ve tüketiminin o malın satıcıları ve alıcıları dışındaki üçüncü kişilere bir maliyet yüklemesine dışsal maliyet denir. Örneğin bir çimento üreticisinin çevrede yarattığı kirlilik sonucu, o çevrede yaşayan insanların sağlık sorunları yaşamaları ve bunlar için ödedikleri maliyetler, dışsal maliyetlerdir. Eylül 2010 2
Anılan her alt başlık altında Türkiye de ulaştırma sektöründe mevcut durumun sera gazı emisyonu kontrolü ve azaltım politikalarını uygulamak için yeterli olup olmadığı, bu çerçevede sektördeki olumlu gelişmeler, eksiklikler, geliştirilmesi, iyileştirilmesi veya değiştirilmesi gereken konular ortaya konmaktadır. Eylül 2010 3
2. SEKTÖRÜN KISA TANITIMI Ulaştırma sektörü, başlıca sera gazı olan karbondioksit (CO 2 ) gazının emisyonuna yol açan temel sektörlerden biri olarak iklim değişikliği ve küresel ısınmada önemli rol oynamaktadır. Avrupa Birliği (AB) ülkelerinde ve OECD ülkeleri genelinde CO 2 emisyonları %30 oranıyla ulaştırma sektöründen kaynaklanmakta olup (Şekil 1), bazı gelişmiş ülkelerde bu oran %40 ları da geçmektedir (International Transport Forum [ITF], 2005). CO 2 emisyonlarına yol açan diğer sektörlerde, örneğin enerji üretimi, imalat sanayi, konutlarda ısınma, vb., enerji verimliliği arttırılarak emisyonlarda önemli oranlarda azaltım sağlanabilmişken, ulaştırmada net azaltım sağlanamamakta; verimlilik artsa da yük ve yolcu trafiğindeki sürekli artış nedeniyle CO 2 emisyonları da toplamda artmaktadır. İçinde bulunduğumuz 2010 yılından itibaren ulaşım sektörünün küresel ısınmayı tetikleyen birinci etken haline geleceği tahmin edilmektedir. 14% 30% 42% Enerji İmalat ve inşaat Ulaştırma Diğer 14% Şekil 1: OECD ülkelerinde sektörlere göre CO 2 emisyonu Kaynak: ITF (2005) Türkiye de ulaştırma sektöründen kaynaklı CO 2 emisyonlarının toplam emisyon içerisindeki payı %18 dir (Şekil 2). Bu oranın gelişmiş ülkelerdeki orandan düşük olmasının başlıca iki sebebinden söz edilebilir. Birincisi, yukarıda değinildiği üzere emisyon yaratan diğer sektörlerde enerji verimliliğini gelişmiş ülkeler arttırmışken; Türkiye de henüz bu sektörlerde verimin düşük olması, yani bu sektörlerde de yüksek CO 2 emisyonu olması nedeniyle ulaştırma sektöründeki emisyonun payı da toplam emisyonlar içinde göreceli olarak az kalmaktadır. İkincisi ise, gelişmiş ülkelerde hareketlilik, yani kişi başına yapılan yolculuk sayısı ve yolculuğun uzunluğu daha fazlayken; Türkiye gibi gelişmekte olan ülkelerde hareketlilik görece daha azdır. Öte yandan, Eylül 2010 4
gelişmekte olan ülkelere özgü olan bir durum; gelir düzeyi arttıkça hareketlilik düzeyinin artmasıdır. Örneğin Türkiye de 1990 2005 arasında gelir düzeyindeki büyümeyle beraber yük ve yolcu taşımasında büyük bir artış olmuş (Şekil 3 ve Şekil 4); hatta taşımadaki bu artış gelir düzeyindeki büyümenin neredeyse iki katı oranında gerçekleşmiştir (Organisation for Economic Cooperation and Development [OECD], 2008: 49). Dolayısıyla, ulaştırmadan kaynaklı emisyon miktarı göreceli olarak düşük olsa da, emisyonlardaki artış hızı son derece yüksektir: 1990 2005 arasındaki 15 yıllık dönemde ulaştırma sektöründen kaynaklı CO 2 emisyonu dünya genelinde %37 oranında artış göstermişken (ITF, 2005); Türkiye de ulaştırmadan kaynaklı CO 2 emisyonu aynı dönemde %56 oranında, 1990 2007 arasında ise %97 oranında artmıştır (Tablo 1). Aynı 15 yıllık dönemdeki artış oranı sanayileşmesini tamamlamış batı Avrupa ülkeleri ile kuzey Amerika ülkelerinde %20 ile %30 arasında seyretmekte olup OECD ülkeleri genelinde %30 oranında gerçekleşmiştir. Yıllık artış olarak ele alındığında, son 15 yıllık dönemde CO 2 emisyonunda yaşanan yıllık artış OECD ülkelerinde ortalama %1,79 oranında olmuş; dünya genelinde yıllık artış %2,14 olarak gerçekleşmiş; Türkiye de ise %2,86 oranında yıllık artış gözlenmiştir (ITF, 2005). Dolayısıyla Türkiye de ulaştırmadan kaynaklanan CO 2 emisyonu gelişmiş ülkelerdeki emisyon miktarının altında olmakla beraber; artış hızının çok yüksek olması nedeniyle mevcut gelişme eğilimleri değiştirilmezse Türkiye de sera gazı emisyonunun ciddi boyutta artacağı ve ulaştırma sektörünün bu süreçte başlıca rolü oynayacağı açıktır. 17% 18% 34% Enerji Sanayi Ulaştırma Diğer 31% Şekil 2: Türkiye de sektörlere göre CO 2 emisyonu Kaynak: Çevre ve Orman Bakanlığı (2007) Eylül 2010 5
1990=100 300 250 200 150 100 GSYİH Karayolu Demiryolu 50 0 1990 1995 2000 2005 Şekil 3: Türkiye de yük taşımacılığı Kaynak: OECD (2008) Not: Ulaştırma verisinde taşınan ton km değerinin 1990 yılından itibaren değişimi alınmıştır. GSYİH için 2000 yılı fiyatları ve satın alma gücü paritesi kullanılarak 1990 yılından itibaren değişimi alınmıştır. 1990=100 300 250 200 150 100 50 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 Şekil 4: Türkiye de yolcu taşımacılığı Kaynak: OECD (2008) 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 GSYİH Otomobil Demiryolu Otobüs Not: Ulaştırma verisinde taşınan yolcu km değerinin 1990 yılından itibaren değişimi alınmıştır. GSYİH için 2000 yılı fiyatları ve satın alma gücü paritesi kullanılarak 1990 yılından itibaren değişimi alınmıştır. Eylül 2010 6
Tablo 1: Türkiye de 1990 2005 arasında CO 2 emisyon miktarları (milyon ton) Ulaştırma sektöründen kaynaklı CO 2 emisyonu 1990 25.95 1995 32.83 2000 34.97 2001 35.03 2002 36.04 2003 37.77 2004 40.46 2005 40.53 2006 43.74 2007 51.01 1995 2005 arasında artış %56.18 1995 2007 arasında artış %96.57 Kaynak: Ulaştırma Bakanlığı (2008) Türkiye de ulaştırma sektöründen kaynaklı CO 2 emisyonu 2008 yılında 46,86 milyon ton olarak gerçekleşmiştir (Ulaştırma Bakanlığı, 2008). Uluslararası havacılık ve denizyolu ulaşımı katıldığında bu rakam 49,18 milyon tondur. Uluslararası ulaşım etkinlikleriyle beraber hesaplandığında, toplam CO 2 emisyonlarının %80,60 oranında karayolu ulaştırmasından kaynaklandığı görülmektedir (Şekil 5). Havayolundan kaynaklı CO 2 emisyonu (uluslararası hacavılık da dahil edildiğinde) %13,2; denizyolundan kaynaklı emisyon ise uluslararası denizyolu taşımacılığıyla beraber %5,29 oranındadır. Şekil 6 da görüldüğü üzere ulaştırma sektöründen kaynaklı CO 2 emisyonları 1990 2008 yılları arasında önemli ölçüde artmıştır; 18 yılda artış oranı %80,51 olarak gerçekleşmiştir (Ulaştırma Bakanlığı, 2008). Karayolu taşımacılığındaki artışın bu toplam artış içinde en önemli rolü oynadığı görülmektedir. Havayolu taşımacılığından kaynaklanan CO 2 emisyonları da, görece daha az da olsa, önemli bir artış göstermiştir. Bilindiği gibi ulaştırma sektöründe en fazla sera gazı emisyonuna yol açan iki alt sektör karayolu ve havayolu taşımacılığıdır. Demiryolu ise taşımacılık etkinliği yüksek olan ve bu nedenle en az sera gazı emisyonuna yol açan ulaştırma türüdür. Demiryolundaki temel enerji kaynağı olan elektrik enerjisinin üretiminin de CO 2 emisyonunda önemli rolü olduğunu vurgulamak gerekir; ancak gerek yolcu gerek yük taşımacılığında taşınan birim başına yaratılan emisyonlar dikkate Eylül 2010 7
alındığında, demiryollarının daha çevre dostu, daha az kirleten, daha sürdürülebilir bir ulaşım türü olduğu evrensel bir kabuldür. Türkiye de ise taşımacılığın ağırlıklı olarak karayolu ulaştırması ile yapıldığı; demiryolu ulaştırmasının yeterince gelişmediği görülmektedir. 2005 yılında yük taşımacılığı %91,4 oranında, yolcu taşımacılığı ise %96 oranında karayollarında gerçekleşmiştir (Türkiye Cumhuriyeti Devlet Demiryolları [TCDD], 2006: 108 109). Bu oranlar ülkede ulaştırma sektörünün neredeyse tek bir ulaştırma türüne (moduna) dayalı olarak gerçekleştirildiğine işaret etmektedir (Şekil 7). Diğer ulaştırma sektörlerinin payları az olmakla beraber, en kirletici türlerden olan havayolu ulaşımında son 15 yılda özellikle yolcu taşımacılığı açısından büyük bir artış olduğunu da vurgulamak gerekir. 1990 2005 yılları arasında taşınan yolcu km cinsinden bu artış Şekil 8 de görülmektedir. Taşınan yolcu sayısı açısından da son yıllarda büyük bir artış yaşanmıştır: 2007 yılında iç hatlarda 31,9 milyon yolcu taşınmış; bu rakam 2008 yılında 35,8 milyon, 2009 yılında 41,2 milyon olarak gerçekleşmiştir (Ulaştırma Bakanlığı Devlet Hava Meydanları İşletmesi Genel Müdürlüğü, 2010). Dolayısıyla, sadece iki yıl içinde, 2007 den 2009 a iç hatlarda taşınan yolcu sayısında %29 oranında artış olmuştur. Havayolu ulaşımı sadece CO 2 emisyonları değil, azot monoksit ve azot oksit (NO x ) emisyonları nedeniyle de kirletici bir ulaştırma türüdür. Dolayısıyla, gelişme eğilimleri, gerek sera gazı emisyonu açısından gerekse petrole ve dolayısıyla dış kaynaklara bağımlılık açısından en sorunlu iki türe yönelme olduğunu göstermekte; çevresel ve ekonomik sürdürülebilirlik açısından çözümlenmesi gereken bir sürece işaret etmedir. 3% 3% 2% 1% 11% 81% Karayolu Demiryolu Sivil havacılık Uluslararası havacılık İç denizyolu Uluslararası denizyolu Şekil 5: Türkiye de ulaştırma sektöründen kaynaklı CO 2 emisyonlarında farklı ulaştırma türlerinin payları Kaynak: Ulaştırma Bakanlığı (2008) Eylül 2010 8
CO2 salımı (milyon ton) 60.000 50.000 40.000 30.000 20.000 Sivil Havacılık Karayolu Demiryolu Denizyolu Toplam CO2 10.000 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Şekil 6: Türkiye de 1990 2007 arasında ulaştırma alt sektörlerinde CO 2 emisyon miktarları Kaynak: Ulaştırma Bakanlığı (2008, Şekil 3.1) 100% 80% 60% 40% 20% Havayolu Denizyolu Demiryolu Karayolu 0% Yolcu Yük Havayolu 2,10 0,21 Denizyolu 0,01 3,38 Demiryolu 1,93 4,98 Karayolu 95,96 91,43 Şekil 7: Türkiye de yolcu ve yük taşımacılığında ulaştırma sistemlerinin payı Kaynak: TCDD (2006) Eylül 2010 9
Yolcu-km (milyon) 4500 4000 3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Şekil 8: Türkiye de havayolu yolcu taşımacılığındaki artış Kaynak: TCDD (2006) Gerek yük gerek yolcu taşımacılığında, karayolları yukarıda belirtildiği gibi başlıca ulaştırma türüdür ve sürekli bir artış içindedir. Şekil 9 ve Şekil 10 da görüldüğü üzere, 2000 li yılların başında yaşanan ekonomik kriz ve durgunluk dönemi dışında karayolu taşımacılığında, özellikle yük taşıması açısından, sürekli bir büyüme söz konusu olmuştur. Demiryolunda ise işletme politikalarına bağlı olarak dönem dönem artışlar olmuşsa da, bunlar toplam taşımacılık içinde dikkate alınamayacak kadar küçük ölçekli değişimlerdir. Genel olarak demiryolunda taşıma hacmi son derece düşüktür. Eylül 2010 10
Yolcu-km (milyon) 250000 200000 150000 100000 50000 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 Karayolu 1998 1999 2000 Demiryolu Şekil 9: Türkiye de yolcu taşımacılığında karayolu ve demiryolu Kaynak: TCDD (2009) 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Ton-km (milyon) 200000 180000 160000 140000 120000 100000 80000 60000 40000 20000 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 Karayolu 1997 1998 1999 Demiryolu Şekil 10: Türkiye de yük taşımacılığında karayolu ve demiryolu Kaynak: TCDD (2009) 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Eylül 2010 11
Sürdürülebilir ulaşım ilkesinin temel taşlarından olan demiryolu ulaşımının taşımacılıkta yeterince kullanılmaması, altyapısının yetersizliğinden kaynaklanmaktadır. Geçtiğimiz yüzyılın ikinci yarısında demiryolları altyapısına neredeyse hiç yatırım yapılmayan Türkiye de 2000 li yıllarda Kalkınma Planlarında demiryollarının desteklenmesine yönelik stratejiler doğrultusunda demiryoluna yapılan iyileştirme ve geliştirme çalışmalarında önemli artış olmuş ve bu çalışmalar sonucunda 1950 yılında anahat olarak 7.671 km olan demiryolu altyapısı uzunluğu 59 yıl sonra 2009 yılında 9.080 (tali hatlarla 11405) km olmuştur (TCDD, 2009:23). Demiryolu hatlarında elektrifikasyon çalışmalarında da artış olmakla beraber, henüz sadece 2.670 km uzunluğundaki bölümünde elektrifikasyon yapılmıştır (TCDD, 2009:42). Dolayısıyla 59 yılda demiryolu altyapısı sadece %18 oranında artmış olup; bugün Türkiye, demiryolu yoğunluğu en düşük olan ülkelerden biridir: 1.000 km 2 ye düşen demiryolu uzunluğu 11,2 km, 10.000 nüfusa düşen demiryolu uzunluğu 1,2 km olan Türkiye, bu değerler ile aynı zamanda demiryolu yoğunluğu en düşük Avrupa ülkesidir (TCDD, 2006: 120). Taşımacılığın en ağırlıklı olarak gerçekleştiği tür olarak karayolları, ulaştırma sektöründen kaynaklı CO 2 emisyonlarında en yüksek paya sahiptir. Öte yandan Türkiye de taşıt kilometre başına üretilen CO 2 emisyonlarında 1990 2004 yılları arasında %8,7 oranında bir azalma gerçekleşmiştir (Çevre ve Orman Bakanlığı, 2007: 69). Bunun başlıca nedenleri yeni araç ve motor teknolojileri, alternatif yakıt kullanımında az da olsa görülen artış, ve 2003 2004 yılları arasında yaklaşık 320.000 eski aracın vergi indirimleri sağlanarak trafikten çekilmiş olmasıdır (Çevre ve Orman Bakanlığı, 2007: 69). Biyoyakıt, doğal gaz gibi alternatif yakıtların kullanımının arttırılması yönünde dünyada ve Avrupa Birliği nde yaşanan eğilim, Türkiye de de çeşitli vergi düzenlemeleri ile hayata geçirilmeye ve yaygınlaştırılmaya çalışılmaktadır. Temiz yakıt kullanımı sürdürülebilir ulaşım ilkesi kapsamında ve sera gazı emisyonlarının azaltılması açısından son derece önemlidir; öte yandan karayolu üzerinde ulaşım talebi azaltılıp diğer türlere yönlendirilmedikçe, alternatif yakıtlarla sağlanan kazanımlar artan karayolu trafik hacmi karşısında önemsiz kalmaktadır. Örneğin Türkiye de alternatif yakıtlara yönelme ve eski araçların çekilmesi sonucunda araç kilometresi başına yaratılan emisyonlarda sağlanan azalmaya rağmen 1990 2005 arasında karayolundan kaynaklı CO 2 emisyonunun %26 oranında artmış olması (ITF, 2005), anılan dönemde hareketliliğin ve ulaşım talebinin ne kadar büyük oranda arttığının göstergesidir. Araç ve araç km başına emisyonlarda sağlanan azaltım, karayolu ulaştırma talebindeki artış içinde erimiştir. Ulaştırmada kişi başına CO 2 emisyonu ise 1990 yılındaki 0,46 ton düzeyinden 2004 yılında 0,56 tona yükselmiştir (Çevre ve Orman Bakanlığı, 2007: 69). Kentsel ulaşımın da sera gazı emisyonlarında önemli payı vardır. Kentlerimizde emisyonlara ilişkin veri ve istatistikler sınırlı olmakla beraber, ulaştırmadan kaynaklanan karbondioksit emisyonları açısından İstanbul ve Ankara nın ilk sıraları aldığı bilinmektedir (Kentleşme Şurası, 2009). İstanbul da karayolu ulaşımından kaynaklanan CO 2 emisyonlarının 1990 2007 yılları arasında %37 artarak 6,5 milyon ton/yıl dan 8,9 milyon ton/yıl a çıktığı hesaplanmıştır (Gerçek ve Demir, 2008). Eylül 2010 12
Kentsel ulaşımda sera gazı emisyonlarının artmasına yol açan başlıca gelişme eğilimlerinden biri özel araç yani otomobil sahipliğinin artması ve buna koşut olarak kent içi ulaşımda otomobilli yolculukların oranının artmasıdır. Kentlilerin giderek yaya yolculukları yerine motorlu taşıt kullanımını tercih etmesi, bunların içinde de otomobil kullanımına yönelmesi kentiçi ulaşımda, taşınan yolcu başına harcanan enerji ve yaratılan emisyon miktarının artmasına yol açmaktadır. Otomobil, kilometrede taşıdığı yolcu başına, otobüse göre 125 kat fazla hava kirliliği yaratmakta; yolcu/km başına enerji tüketimine bakıldığında, otobüs ve metroya göre beş kat daha fazla enerji tüketmektedir (Elker, 1999). Bunun yanısıra, kentiçi ulaşım yolculuklarının giderek daha fazla otomobil kullanılarak yapılması, kentlerde taşıt yollarına ayrılan alanların da sürekli artması, doğal zeminin asfalta dönüşmesi, yolların genişletilip yaya olanaklarının kötüleştirilmesine hatta kimi örneklerde yokedilmesine yol açmaktadır. Otomobil minibüse göre üç kat, otobüse göre 13 kat daha az yolcu taşımakta olup (Kentleşme Şurası, 2009), aynı sayıda yolcuyu toplu taşıma yerine otomobillerle taşımak demek daha fazla yol alanının kullanılması demektir. Örneğin, 40 bin kişiyi bir saatte bir köprüden karşıya bisikletlerle geçirebilmek için bir şeride, trenle geçirebilmek için iki şeride, otobüsler ile geçirebilmek için dört şeride gereksinim varken; otomobillerle geçirebilmek için on iki şerit gerekmektedir (Illich, 1992). Bir otomobilin park ettiği yere 18 bisiklet park edebilmekte; bir tek otomobilin hareket alanında 30 bisiklet hareket edebilmektedir. Otomobilin diğer ulaşım türlerine kıyasla, taşınan yolcu başına yarattığı emisyonlar ve hava kirliliği, enerji tüketimi ve alan kullanımı açısından verimsiz bir seçenek olduğu açıktır. Ayrıca otomobil kullanımının ve buna koşut olarak trafik düzeyinin sürekli artması, yol kapasitesinin yetersiz kalmasına, dolayısıyla trafik sıkışıklığına neden olmakta ve sıkışıklık koşullarında araçların sera gazı emisyonu daha da artmaktadır. Geçmişte bu sorun karşısında yol kapasitesini arttırmaya çalışarak yolları genişleten kentlerde, bu yaklaşımın otomobil kullanımını daha da teşvik ederek arttırdığı görülmüştür. Tüm dünyada, otomobil sahipliği ve kullanımındaki artışa rağmen, otomobile bağımlı bir kentsel ulaşım sistemi yaratmanın sürdürülemez bir yaklaşım olduğu, toplu taşıma ile motorsuz ulaşım türleri olan bisiklet ve yaya ulaşımının geliştirilmesi ve desteklenmesi gerektiği, otomobil kullanımının ise kentlerin merkezi alanlarında sınırlandırılmasının kaçınılmaz olduğu anlaşılmıştır. Kentsel ulaşımda sera gazı emisyonunu arttıran bir diğer gelişme eğilimi, kentlerin mekansal açıdan büyümesi, kentsel kullanımların dağınık biçimde yerseçmesi, kent çeperlerinde düşük yoğunluklu konut alanları geliştirilmesi, ve tüm bu eğilimler sonucunda kişi başına yapılan yolculukların ortalama uzunluğunun artmasıdır. Kentlerdeki bu mekansal büyümeyi ve dağınık gelişmeyi tetikleyen başlıca etken aslında otomobil kullanımındaki artıştır. Öte yandan, kentlerin yayıldığı mesafeler arrtıkça ve kentsel kullanımlar mekanda dağıldıkça, bunların tümüne toplu taşıma ile etkin biçimde hizmet verilmesi olanaksız hale gelmekte; uzun mesafelerde yaya ve bisiklet yolculukları da geçerli bir seçenek olmaktan çıkmakta; bu durum ise otomobil kullanımını daha fazla desteklemekte ve arttırmaktadır. Bu kısır döngü otomobile bağımlı kentler ve yaşam tarzları yaratmakta; kentlerin daha da fazla büyümesi ve yayılmasına yol açmaktadır. Bu arada kentlerin yaygın büyümesi sonucunda kentleri çevreleyen doğal alanların yapılı çevreye Eylül 2010 13
dönüşmesi, doğal zeminin asfalta dönüşmesi, radyason oranını artırarak hem kentlerde yerel olarak hava kalitesini ve mikro klimayı olumsuz etkilemekte, hem de küresel ısınmayı arttırmaktadır. Türkiye de araç sahipliği düzeyi Avrupa ve OECD ülkeleri içindeki en düşük düzeylerden biridir; ancak yine artış hızı açısından bakıldığında en yüksek olan ülkelerdendir. 1000 kişiye düşen araç sayısı 1992 yılındaki 78 araç düzeyinden 2005 yılında 143 araca çıkmıştır. Otomobil sahipliği oranı ise 1992 yılında 1000 kişiye 37 araç düzeyindeyken (Çevre ve Orman Bakanlığı, 2007), 2009 yılında 98 araç düzeyine ulaşmıştır (Türkiye İstatistik Kurumu [TÜİK], 2010). Ülke ortalaması yerine kentlerdeki otomobil sahipliğine bakıldığında ise, oranların çok daha yüksek olduğu görülmektedir: 1000 kişiye düşen otomobil sayısı Ankara da 188, İstanbul da 139, İzmir de 126 dır (TÜİK, 2010). Otomobil sahipliğindeki artışa koşut olarak otomobil kullanımı da artmaktadır. Aslında Türkiye kentlerinde hala yaya yolculukları önemli oranlarda olup; motorlu araç yolculuklarında ise toplu taşım sistemlerinin kullanımı da görece yüksektir. Ancak yine gelişme eğilimlerine bakıldığında, 1990 lı yıllarda İstanbul ve Ankara da toplam motorlu taşıt yolculuklarının içinde otomobil ile yapılan yolculuklar %17 20 arasındayken; 2000 li yılların sonunda bu oran İstanbul da %35 olmuş; Ankara da ise %28 düzeyine çıkmıştır (Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği [TMMOB] İnşaat Mühendisleri Odası, 2009; Ankara Büyükşehir Belediyesi EGO Genel Müdürlüğü, 2008). Gerek otomobil sahipliği oranındaki hızlı artış ve otomobil sahipliğinin büyük kentlerde yoğunlaşması, gerekse kentlerde otomobil kullanımının artması ve yaşanan trafik sıkışıklığı sorunları, kentsel ulaşımda otomobil kullanımını temel alan ve tüm dünyada sürdürülemez olduğu kabul gören bir gelişme eğilimine işaret etmektedir. Yukarıdaki verilerin ışığında, iklim değişikliğine yönelik hedeflere erişilebilmesi için Türkiye de de ulaştırma sektöründe köklü değişimlerin yapılmasının gerekliliği açıktır. Aşağıdaki bölümde çeşitli başlıklar altında Türkiye de ulaştırma sektöründe sera gazı emisyon azaltma politikalarını uygulamak için anılan yönde değişim ve yeniden yapılanma sürecinin neresinde bulunulduğu, mevcut durumun sera gazı emisyonlarının azaltılması hedefi açısından yeterli olup olmadığı sorularına yanıt aranmakta, sektördeki olumlu gelişmeler ile eksiklikler ve sorunlar ortaya konmaktadır. Eylül 2010 14
3. MEVCUT DURUM 3.1. Politikalar Türkiye de ulaştırma sektörüne ilişkin politika çerçevesini belirleyen başlıca belge, Başbakanlık Devlet Planlama Teşkilatı (DPT) tarafından hazırlanan Kalkınma Planlarıdır. 2007 yılına kadar 5 yıllık dönemler için hazırlanan, 2007 yılından itibaren ise 7 yıllık dönemler için hazırlanmaya başlanan bu planlarda ülkenin çeşitli sektörlerinin yanısıra ulaştırma sektörünün sorunları, gelişme eğilimleri, öncelikleri ve sektöre ilişkin hedefler belirlenmekte; bu tespitler doğrultusunda yatırım programları hazırlanarak sektördeki yatırımlara bütçeden pay ayrılmaktadır. Kalkınma Planları ulaştırma sektörünü beş alt başlık altında incelemekte ve gelişme hedeflerini de bu doğrultuda oluşturmaktadır: Karayolu ulaştırması, demiryolu ulaştırması, denizyolu ulaştırması, havayolu ulaştırması ve kent içi ulaşım. Kalkınma Planlarının ulaştırma sektörüne ilişkin tespit, değerlendirme ve önerileri incelendiğinde, 1970 li yıllardan bu yana hazırlanan her planda sektörün karayolu ağırlıklı gelişme eğiliminin sürdürülemeyeceğinin vurgulandığı görülmektedir. Karayolu ulaşımının gerek yolcu gerek yük taşımacılığında %90 ların üzerinde paya sahip olması nedeniyle, sektörde türlerin (modların) daha dengeli kullanılması gerektiği ve karayoluna bağımlılığın yarattığı olumsuz çevresel etkilerin en aza indirilmesinin sağlanması gerektiği üzerinde durulmaktadır. Sektörün çevresel etkilerinin azaltılması gereğinin 1995 yılında hazırlanan Yedinci Beş Yıllık Kalkınma Planında vurgulandığı; sürdürülebilir ulaşım terminolojisinin ise ilk kez 2001 yılında hazırlanan Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı kapsamında kullanıldığı görülmektedir. Ulaştırma sektörünün çevresel etkilerinin ve iklim değişikliğine katkısının azaltılması açısından ve sürdürülebilir ulaşım ilkeleri doğrultusunda Kalkınma Planlarında bir politik irade oluştuğu görülmektedir. 2001 2005 yıllarını kapsayan Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı nda ulaşım türleri arasında ülke gereksinimlerine uygun biçimde dengenin sağlanması, ulaştırmada can ve mal güvenliğinin yanısıra çevreye verilen zararın en aza indirilmesi planın başlıca amaçları arasında sayılmıştır. Dengeli bir ulaştırma altyapısını oluşturmak üzere taşıma türleri arasında dengeyi sağlayacak bir Ulaştırma Ana Planı hazırlanması başlıca stratejiler arasında yer almış; Avrupa Asya trafiği için tüm ulaştırma sektörlerini kapsayan kombine taşımacılığın geliştirilmesi öngörülmüş; artan çevre bilincine paralel olarak önem kazandığı vurgulanan sosyal maliyet (dışsallık) kavramının ulaştırma sektöründe planlama ve projelendirme aşamasında dikkate alınması ve dışsallıkların maliyetlere yansıtılması amacıyla, Avrupa Ulaştırma Bakanları Konseyi kararı çerçevesinde başlatılan çalışmaların tamamlanacağı belirtilmiştir. Sektörde, iklim değişikliğine neden olan sera gazı emisyonlarının azaltılmasına yönelik politikaların geliştirilmesi ve ulaştırmaya bağlı emisyon envanterleri çıkarılması da temel amaç, ilke ve politikalar kapsamında sayılmıştır. Ulaştırma başlığı altında ayrıca ele alınmamış olmakla beraber, enerji başlığı altında doğanın korunması amacı dikkate alınarak, yeni ve yenilenebilir enerji kaynaklarının geliştirilmesi, yaygınlaştırılması ve tüketimde daha büyük oranlarda yer Eylül 2010 15