ULUSLARARASI İNSAN HAKLARI DÜZENLEMELERİNDE SENDİKA HAKKI VE SİLAHLI KUVVETLER Elnur Kâzımlı Qafqaz Üniversitesi, Hukuk Fakültesi Uluslararası İlişkiler Bölümü Bakü AZERBAYCAN kazimli@yahoo.com ÖZET Sendika anlayışının gelişmesi endüstri devrimi ile başlamıştır. Bir çok insan tarımla uğraşmaktan vazgeçerek, kötü iş şartlarında ve düşük ücretle işçilik yapmaya başlamıştır. İşçi harekatlarının başlaması güçlü işveren ile zayıf işçi arasındaki güç dengesinin bozulmuş olmasından kaynaklanmıştır. Çalışanların haklarının uluslararası boyutta korunması faaliyeti ilk defa Uluslararası Çalışma Örgütü (UÇÖ) tarafından başlatılmıştır. UÇÖ, sosyal adaletin geliştirilmesi ve çalışanların haklarının uluslararası boyutta tanınmasına çalışan Birleşmiş Milletler Teşkilatı nın uzmanlaşmış örgütüdür. Çeşitli UÇÖ sözleşmeleri hükümlerinde silahlı kuvvetler mensuplarının haklarına ilişkin düzenlemeler vardır. Örneğin, Dernek Kurma Özgürlüğü ve Örgütlenme Hakkının Korunmasına İlişkin Sözleşme (madde 9), Örgüt lenme ve Toplu Pazarlık Hakları Sözleşmesi (madde 5), Kamu Hizmetinde Çalışma İlişkileri Sözleşmesiʺ. Ayrıca, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi ve Avrupa Sosyal Şartı da sosyal ve ekonomik alanda insan haklarına güvence getirmektedir. Anahtar kelimeler: uluslararası hukuk, sendika, silahlı kuvvetler, insan hakları TRADE UNION FREEDOM AND ARMED FORCES IN THE INTERNATIONAL HUMAN RIGHT AGREEMENTS ABSTRACT The concept of trade unions began early in the industrial revolution. More and more people left farming as an occupation and began to work for employers, often in appalling conditions and for very low wages. The labour movement arose as an outgrowth of the disparity between the power of employers and the powerlessness of individual employees. The first international activity for protection labour rights had begun at framework the International Labour Organization (ILO). ILO is the UN specialized agency which seeks the promotion of social justice and internationally recognized human and labour rights. There are the relevant articles in the different ILO conventions which arranged armed forces employees rights. For example, Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention (Article 9), Right to Organise and Collective Bargaining Convention (Article 5), Labour Relations (Public Service) Convention. In addition, The European Convention on Human Rights and The European Social Charter guaranteed social and economic human rights too. Key words: international law, trade union, armed forces, human rights 38
Uluslararası İnsan Hakları Düzenlemelerinde Sendika Hakkı ve Silahlı Kuvvetler I. Giriş İnsan Hakları kurallarının kapsamı, toplum yaşamının yeni ihtiyaçlarına paralel olarak genişlemektedir. Sanayileşmenin gelişmiş ülke toplumları üzerinde yolaçtığı yeni gereksinimlerden biri de giderek artan oranda duyulan örgütlenme ihtiyacıdır. Örgütlenme hakkı yeni çağın doğurduğu bir hak olup, insan haklarının savunulmasına ve geliştirilmesine hizmeti amaçlayan bir haktır. Ekonomik ve sosyal alanlarda toplu biçimde etkili olmayı amaçlayan örgütlenme hakkına, sendika hakkı denilmektedir. Sendikaların hukuksal temelini, dernek biçiminde örgütlenmeler oluşturur. Dernek, belli şekil şartlarını yerine getirerek bir amaç etrafında iradi olarak biraraya gelen ve zaman içinde devamlılık gösteren bireyler topluluğu olarak kabul edilir. Bu nedenle sendika hakkı, dernek haklarının sosyal ve ekonomik alanda özel bir örgütlenme biçimi olarak ele alınabilir. Sendika hakkının, biri bireysel, diğeri kollektif olmak üzere iki temeli vardır. Sendika kurma, sendikaya üye olma, dilediği sendikayı tercih edebilme, sendikadan çekilme ve sendikaya katılmama gibi haklar, bireysel sendikal haklar olarak değerlendirilir. Sendikaları bağımsız, kendine özgü örgütsel yapısı olan kurumlar olarak, kuruluşundan başlayarak, faaliyetinin hukuken sona ermesine kadar olan dönemde, varlığının hukuki güvence altına alınması hakkı da, kollektif sendikal haklar olarak değerlendirilir. Sendikalar, sanayi devriminin başlamasıyla birlikte İngiltere de ortaya çıkmıştır. Sanayileşme süreci daha geniş alana ve toplumsal temele yayıldıkça devletler, ortaya çıkmış fiili durumu meşru zemine oturtmak için hem ulusal, hem de uluslararası alanda çeşitli hukuki düzenlemeler yapmışlardır. Uluslararası alanda bu konuda yapılan girişimlerin tarihi gelişme çizgisi esas alınarak, bu belgelerde silahlı kuvvetlere verilen yer, müteakip paragraflarda ele alınmıştır. II. Uluslararası Çalışma Örgütü (UÇÖ) ve Silahlı Kuvvetler Uluslararası boyutta hem devletlerin, hem de işçi ve işverenlerin ortak çalışmaları ile sendika hakkına ilişkin ilk çalışmalar UÇÖ ile başlamıştır. UÇÖ, 1919 yılında Versailles Barış Antlaşmasıʹna dayanılarak kurulmuştur. Kuruluş amaçları içinde, uluslararası pazarlarda ekonomik rekabet eşitliğini sağlamak, patlama noktasına gelmiş çalışmaların ve emeğin sömürülmesini önlemek, insancıl bir takım düşünceleri gerçekleştirmek önemli bir yer almıştır. UÇÖ nün temel belgesi olan UÇÖ Anayasası na, 10 Mayıs 1944 tarihinde kabul edilen Filadelfiya Bildirgesi eklenmiştir. Toplumsal adaleti gerçekleştirmek, dünya barışını tehdit eden nedenleri ve çalışma koşullarındaki farklılıkları ortadan kaldırmak için geliştirilen bu bildirgede sendika kurma hakkı ve özgürlüğünün gerçekleştirilmesinin vazgeçilmezliği yer almıştır. 1 Sendikal hakların temel ilkeleri, UÇÖ nün Anayasası nın eki sayabilecek Filadelfiya Bildirgesi nin kabul edilmesinden sonra, daha açık şekilde üzerinde durulan konu olmuştur. UÇÖ çerçevesinde, bu bildirgenin kabul edilmesinden günümüze kadar, sendikal haklarla ilgili 20 den çok belge kabul edilmiştir. Bunların dokuzu sözleşme niteliğindedir. 2 UÇÖ çerçevesinde 9 Temmuz 1948 tarihinde kabul edilmiş Dernek Kurma Özgürlüğü ve Örgütlenme Hakkının Korunmasına İlişkin Sözleşme (187 sayılı sözleşme), sendika hakkı konusunda güvencelere yer vermiştir. Sözleşmenin 9. maddesi silahlı kuvvetler ve polis hakkındadır: Bu Sözleşmede öngörülen güvencelerin silahlı kuvvetlerle güvenlik güçlerine uygulanması, ulusal yasalar ya da düzenlemelerle belirlenir. UÇÖ Anayasası nın 19. maddesi 8. fıkrasında öne sürülen ilke uyarınca, bu sözleşmenin her hangi 1 Cahit TALAS: Sendika Hakları, İnsan Hakları Yıllığı, (Yıl 1979), 53. 2 Mesut GÜLMEZ: Dünyada Memurlar ve Sendikal Haklar (Ankara: Türkiye ve Ortadoğu Amme İdaresi Enstitüsü, 1996), 143. Number 18, 2006 39
Elnur Kâzımlı bir üye tarafından onaylanması, silahlı kurum ya da güvenlik güçlerinin bu Sözleşmeyle güvenceye bağlanan herhangi bir haktan yararlanmasını sağlayan yürürlükteki yasa, hüküm, uygulama ya da sözleşmeyi etkilediği biçimde anlaşılamaz. 3 UÇÖ denetim organlarının, 9. maddenin birinci fıkrasına ilişkin görüşleri; sözleşmenin, ulusal düzenlemelerle silahlı kuvvetlerin ve polisin sendikal haklarını sınırlandırma ya da tümüyle ortadan kaldırma hakkı tanıdığı yönündedir. Burada önemli olanın, UÇÖ ye taraf devletlerin, iç hukuklarında silahlı kuvvetleri tanımlamaları olduğu ifade edilmiştir. Bu tanımlamada da, silahlı kuvvetleri sınırlı biçimde tanımlama gereği üzerinde durulmuştur. Başka bir ifade ile, silahlı kuvvetler tanımlamasının içine daha az kurumun dahil edilmesine dikkat çekilmek istenmiştir. Şöyle ki, UÇÖ Uzmanlar Komisyonu, 9. maddenin istisna getiren bir madde olması nedeniyle, silahlı kuvvetler personeli sayılması konusunda kuşku duyulanların sivil sayılması ve bunların sendikal haklardan tam olarak yararlanması görüşünde olduğunu belirtmiştir. 4 Maddenin ikinci fıkrası, silahlı kuvvetler personeli ve polisin sendikal haklar konusunda kazanılmış haklarının dokunulmazlığına ilişkindir. Başka bir ifade ile, Sözleşmenin onaylanması sırasında silahlı kuvvetler personelinin ve güvenlik güçleri mensuplarının (polislerin) sahip olduğu sendikal hakların korunacağı öngörülmüştür. 18 Temmuz 1951 tarihinde yürürlüğe giren Örgütlenme ve Toplu Pazarlık Hakları Sözleşmesi (198 sayılı sözleşme), daha önce değinilen 187 sayılı sözleşmeyi tamamlayıcı niteliktedir. Silahlı kuvvetler personeline ve polise uygulanmasını öngördüğü hususları ulusal mevzuata bırakmakla (m. 5), 187 sayılı sözleşmeyle benzerlik göstermektedir. 5 3 Mesut GÜLMEZ: Sendika Haklarının Uluslararası Kuralları ve Türkiye (Ankara: Türkiye ve Ortadoğu Amme İdaresi Enstitüsü, 1988), 34 den naklen. 4 GÜLMEZ: Dünyada Memurlar..., 147. 5 GÜLMEZ: Dünyada Memurlar..., 146 ve 153. 27 Haziran 1978 tarihinde kabul edilen, Kamu Hizmetinde Çalışma İlişkileri Sözleşmesiʺ (151 sayılı sözleşme) de, UÇÖ kapsamında kabul edilen sözleşmelerdendir. Sözleşmede silahlı kuvvetler ve polis konusunda yapılan düzenleme, toplu pazarlık hakkına ilişkindir. Düzenlemede, silahlı kuvvetler mensuplarına ve polise toplu pazarlık hakkının tanınması yerine, karar sürecine danışsal düzeyde (istişari mahiyette) katılma hakları sağlanmakla yetinilmiştir. 6 III. BM Çerçevesinde Sendika Hakkına İlişkin Düzenlemeler ve Silahlı Kuvvetler 10 Aralık 1948 tarihinde, BM Genel Kurulu tarafından oybirliği ile kabul edilmiş İnsan Hakları Evrensel Bildirgesi (İHEB), sendika hakkına ilişkin düzenlemeye yer vermiştir. Bu düzenleme, Bildirgenin 23. maddesinin dördüncü fıkrasında şu şekilde kaleme alınmıştır : Herkesin, çıkarını korumak için sendika kurmak ya da sendikaya üye olma hakkı vardır. 7 Bildirgede, statü ayrımı gözetmeden herkese bu hakkın tanınması, diğer düzenlemelere göre önemli bir farklılıktır. Herkes kapsamı içinde silahlı kuvvetler mensupları ve polisler de vardır. Ancak, silahlı kuvvetler mensuplarına ve polislere de bu hakların tanınması aslında bildirgeye olumlu oy veren devletlerin çoğunluğunun kabul edemeyeceği bir durumdur. Fakat, İHEB nin bu kadar toleranslı karşılanmasının temel sebebi, Bildirgenin hukuksal bağlayıcılığının olmaması ve uygulanmasının tamamen taraf devletlerin iyi niyetine bağlı olmasıdır. Bununla beraber, günümüzde, sadece siyasal bağlayıcılığı bulunan uluslararası insan hakları düzenlemelerinin de, hukuksal bağlayıcılığı olan düzenlemeler kadar, tarafları bağlayacağı kabul edilmektedir. 8 6 Mesut GÜLMEZ: İnsan Haklarında Gelişmeler: İLO Sözleşmelerinin Onaylanması, İnsan Hakları Yıllığı, C. 14, (Yıl 1992), 183. 7 Feyyaz GÖLCÜKLÜ(Der): İnsan Haklarının Korunması Alanında Uluslararası Temel Belgeler (Ankara: A. Ü. SBF Yayınları: 573, 1992), 7. 8 John T.DUNLOP, Walter GALENSON: Labor in the twentieth century (New York : Academic Press, 1978), 154. 40
Uluslararası İnsan Hakları Düzenlemelerinde Sendika Hakkı ve Silahlı Kuvvetler BM Genel Kurulunun 16 Aralık 1966 tarihli kararı ile, iki sözleşme daha kabul edilmiştir. Bunlar, Ekonomik, Toplumsal ve Kültürel Haklar Uluslararası Sözleşmesi (ETKHS) ile Kişisel ve Siyasal Haklar Sözleşmesi (KSHS)ʹdir. ETKHS nin 8. maddesinin ikinci fıkrası devletlere, silahlı kuvvetler personeline ve polislere sendika hakkının tanınması konusunda sınırlama getirebilme yetkisi tanımaktadır. 9 Aslında, bu sözleşmede silahlı kuvvetler personeline ve polislere bu hakkın tanınması konusunda olumsuz tutum da yoktur. Bu tutum, katılan devletlerdeki gerçek durumun gözönüne alınmasının sonucudur. Aynı tutum, KSHS nin 22. maddesinde de görülmektedir. KSHS nin 22. maddesinin birinci fıkrasında, herkesin sendika kurma hakkı da dahil, dernek kurma hakkının olduğu; ikinci fıkrasında, bu hakka hangi koşullarda sınırlama getirilebileceği belirtildikten sonra, bu hakkın silahlı kuvvetler personeli ve polis için de sınırlamaya tabi tutulabileceği; üçüncü fıkrada, bu maddenin sendika kurma hakkının tanınması ile ilgili başka düzenlemelerde tanınan hakları sınırlayıcı biçimde yorumlanamayacağı belirtilmiştir. 10 IV. Avrupa Konseyi Kapsamında Sendika Hakkına İlişkin Düzenlemeler ve Silahlı Kuvvetler A. İnsan Haklarının ve Temel Özgürlüklerin Korunmasına İlişkin Sözleşme Avrupa Konseyi üyeleri, Roma da 4 Kasım 1950 tarihinde, İnsan Haklarının ve Temel Özgürlüklerin Korunmasına İlişkin Sözleşme yi imzalamışlardır. Sözleşme, 3 Eylül 1953 tarihinden itibaren yürürlüğe girmiştir. Sözleşmenin 11. maddesi, toplantı ve dernek kurma özgürlüğü ile sendika kurma hakkına ilişkindir. Maddenin birinci fıkrası, toplantılara katılma, sendika kurma, sendikaya grime 9 İsmail SOYSAL: Türkiye nin Uluslararası Siyasal Bağıtları (Ankara: Türk Tarih Kurumu, 1991), 217. 10 GÖLCÜKLÜ(der.): İnsan Haklarının..., 123. ve dernek kurma özgürlüklerini herkes e tanırken, ikinci fıkrasında bu hakların askıya alınması toplumsal koşullar ve kişiler bakımından ele alınmıştır. Bu ikinci fıkraya göre, ulusal güvenlik, kamu güvenliğinin gerekleri, kamu düzeninin korunması, suçun önlenmesi, genel sağlığın ve ahlakın ya da başkalarının hak ve özgürlüklerinin korunması gibi koşulların varolması durumlarında, yasayla belirlenmiş şekilde, kısıtlama yapılabilecektir. 11 Bunun yanısıra maddede, kişi bakımından getirilecek kısıtlamalar da ele alınmış ve şöyle denilmiştir:... Bu madde, silahlı kuvvetler ve güvenlik güçleri üyeleriyle Devlet görevlileri hakkında yasayla kısıtlamalar konmasına engel değildir. 12 Maddenin bu kısmından anlaşıldığı gibi, üç tür çalışana yönelik sendikal hakların kısıtlanılmasına gidilebilmektedir. Bu kısıtlama, taraf devletlerin mutlaka yerine getirmesi gereken bir kural değil, yapılmasına olanak tanınan bir istisnai kural niteliğindedir. Ayrıca, bu kısıtlama, sadece 11. maddede öngörülen sendika hakkına ilişkin olabilmektedir. Başka bir ifade ile, sözkonusu kısıtlama yetkisine dayanarak, başka maddelerle tanınan haklar silahlı kuvvetler mensupları, polisler ve kamu görelileri için kısıtlanamaz. Bunu, sözleşmenin 1. ve 14. maddelerinden de çıkarmak mümkündür. Sözleşmenin 1. maddesinde Sözleşme ile tanınan hakların herkese tanındığı; 14. maddede ise, bu maddede (14. madde) belirtilmiş nedenlere dayanılarak kısıtlama yapılamayacağı öngörülmüştür. Buradan çıkarılabilecek sonuç, genel olarak Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi nin, ordu, polis ve kamu görevlisi olan kişilerin başvurularını incelemeye alabilecekleridir. 13 11 Feyyaz GÖLCÜKLÜ, Şeref GÖZÜBÜYÜK: Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi ve Uygulaması (Ankara: Turhan Kitabevi,1994), 297. 12 SOYSAL: Türkiye nin Uluslararası...,347 348. 13 1992 and beyond: a trade unionists guide to developments in the European Community (London : Labour Research Department, 1991), 32. Number 18, 2006 41
Elnur Kâzımlı B. Avrupa Sosyal Şartı Avrupa Sosyal Şartı, 18 Ekim 1961 tarihinde Avrupa Konseyi üyeleri tarafından Torino da kabul edilmiş ve 26 Şubat 1965 tarihinde yürürlüğe girmiştir. Şart, 19 madde ve 72 paragraf içinde, ekonomik ve sosyal hakları düzenlemektedir. Şart ın beşinci maddesi, örgütlenme hakkına ilişkindir. Maddenin ilk cümlesinde, çalışanların ve çalıştıranların örgütlenme haklarının ulusal yasalarla engellenememesi üzerinde durulmuştur. Maddenin sonraki kısmı, getirilebilecek kısıtlama ve engellemelere ilişkindir. Şart, bu konuda diğer uluslararası belgelerden farklı özellikler göstermektedir. Bu farklılık, silahlı kuvvetler mensuplarına ve polise sendikal hak konusundaki farklı yaklaşımdan doğmaktadır. Maddenin ikinci cümlesinde şöyle denilmektedir : Bu maddede öngörülen güvencelerin, güvenlik güçleri (polis) için hangi ölçüde uygulanacağı ulusal yasalarla veya düzenlemelerle belirlenir... Anlaşılacağı üzere, daha önceki cümle ile tüm çalışanlara ve çalıştıranlara tanınan sendika hakkı, bu cümle ile güvenlik güçleri için yasaklanmamış; sadece hangi ölçüde kısıtlanabileceği gibi bir yetki taraf devletlere tanınmıştır. Sonuncu cümlede, taraf devletlerin, silahlı kuvvetler mensuplarına bu hakkın tanınması konusunda hangi yetkilere sahip olduğu düzenlenmiş ve şöyle denilmiştir :... Bu güvencenin silahlı kuvvetler mensuplarına uygulanmasına ilişkin ilke ile, bu kesime hangi ölçüde uygulanacağı, yine ulusal yasalar veya düzenlemelerle saptanır. Burada, önceki cümleden farklı olarak, kısıtlama ölçüsünü belirleme yetkisinin yanısıra, ilke belirleme yetkisi de taraf devletlere tanınmıştır. Bu cümledeki ilke belirleme yetkisine dayanarak, taraf devletlerin silahlı kuvvetler mensupları için sendika hakkını yasaklama yoluna gidebilecekleri değerlendirmesine ulaşmak mümkündür. 14 V. Sonuç Yukarıda değinildiği gibi, sendika hakkı sanayileşmeye paralel olarak, toplumsal yapıda ortaya çıkan değişiklikler sonucu doğmuş bir haktır. Bu hak, çeşitli belgelerde daha çok sivil kişiler için düzenlenmiş olsa da, askeri kişilere ilişkin düzenlemelere de yer verilmiştir. İlgili hükümlerde, genel olarak silahlı kuvvet mensuplarına sendika hakkı tanıma yetkisi taraf devletlere bırakılmıştır. Fakat konu tarihi süreç içinde ele alındıkta, zamanla bu hakkın tanınmasına ilişkin devletlere verilen yetkilerin yerini, bu hakkın yasaklanmasına ilişkin yetkiler aldığı görülmektedir. Dolayısıyla, son dönemlerde yapılmış uluslararası belgelerde öncekilerden farklı olarak, sendika hakkı herkese tanınmış olmakla birlikte, bu hakkın silahlı kuvvetler için yasaklanma yetkisi devletlere bırakılmıştır. KAYNAKÇA ADDİSON D., JOHN T.: Trade unions and society : some lessons of the British experience, (Vancouver, B.C., Canada : Fraser Institute, 1984). DUNLOP. T. John, GALENSON Walter: Labor in the twentieth century (New York : Academic Press, 1978). GÖLCÜKLÜ Feyyaz (Der): İnsan Haklarının Korunması Alanında Uluslararası Temel Belgeler (Ankara: A. Ü. SBF Yayınları: 573, 1992). GÖLCÜKLÜ Feyyaz, GÖZÜBÜYÜK Şeref: Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi ve Uygulaması (Ankara: Turhan Kitabevi,1994). GÜLMEZ Mesut: İnsan Haklarında Gelişmeler: İLO Sözleşmelerinin Onaylanması, İnsan Hakları Yıllığı, C. 14, (Yıl 1992). GÜLMEZ Mesut: Dünyada Memurlar ve Sendikal Haklar (Ankara: Türkiye ve Ortadoğu Amme İdaresi Enstitüsü, 1996). GÜLMEZ Mesut: Sendika Haklarının Uluslararası Kuralları ve Türkiye (Ankara: Türkiye ve Ortadoğu Amme İdaresi Enstitüsü, 1988). KABOĞLU İbrahim: Özgürlükler Hukuku (İstanbul: AFA Yayıncılık, 1994). SOYSAL İsmail: Türkiye nin Uluslararası Siyasal Bağıtları (Ankara: Türk Tarih Kurumu, 1991). TALAS Cahit: Sendika Hakları, İnsan Hakları Yıllığı, (Yıl 1979). 1992 and beyond : a trade unionists guide to developments in the European Community (London : Labour Research Department, 1991). John T.DUNLOP, Walter GALENSON: Labor in the twentieth century (New York : Academic Press, 1978). 14 GÜLMEZ: Dünyada Memurlar ve..., 197. 42