ÖZEL GÜNDEM AVRUPA BİRLİĞİ BÜTÇESİ DÜZELTME MEKANİZMALARI ORHAN ELÇİ MART 2014 T.C. Maliye Bakanlığ ı Avrupa Birliğ i ve Dış İ lişkiler Dairesi Başkanlığ ı
Giriş 1 Avrupa Birliğ i nin Uzun Vadeli Harcama Planı 1 Avrupa Birliğ i nde Harcamalar 2 Avrupa Birliğ i nin Gelirleri 5 Du zeltme Mekanizmaları 7 İ nğiliz Çeki ve AB Bu tçesi 10 Sonuç ve Değ erlendirme 12 EK 1: AB Bu tçeleme Su reci 13 EK 2: O z Kaynaklar Sistemi Reform O nerileri 15 Kaynakça 18 KISALTMALAR AB GSMG KDV : Avrupa Birliğ i : Gayri Safi Milli Gelir : Katma Değ er Verğisi
Giriş Kömür ve çelik üretimini ulus-üstü bir güce devrederek belki de dünyanın en iyi ekonomik bütünleşmesinin temellerini atan Avrupa Birliği (AB), bir çekim merkezi haline gelerek çevresindeki Avrupa ülkelerini de bu bütünleşmeye dahil etmiştir. Bu süreçte, zamanla genişlemenin merkezden uzaklaşması ve böylelikle merkezkaç etkisinin zayıflamasının bir sonucu olarak, Birliğe kabul edilecek adayların 1993 Kopenhag Zirvesi ile belli kriterleri sağlaması şart koşulmuştur. Kopenhag kriterleri olarak adlandırılan bu kriterler 3 başlık altında toplanmaktadır. Siyasi kriter demokrasi, hukukun üstünlüğü, insan hakları ve azınlıkların korunmasına duyarlılığı garanti eden kurumların istikrarlı olmasını; ekonomik kriter işleyen bir piyasa ekonomisinin ve Birlik içi rekabet baskısı ve piyasa gücü ile baş edebilme kapasitesinin olmasını; AB müktesebatının kabulü kriteri ise siyasi, ekonomik ve parasal birlik amaçlarına uyum dahil üyelik yükümlülüklerinin yerine getirilmesini gerektirmektedir. Ortak Pazarın sağlıklı işlemesini teminen, Pazara dahil olmak isteyen ülkelerin adaylık statüsü kazanabilmeleri için getirilen bu kriterler, aslında ileride üye olarak kabul edilecek ülkelerin AB ortak politikaları ile bütünleşmelerine de yardımcı olacaktır. Bölgesel farklılıkların giderilmesi, istihdam ve tarım gibi çeşitli alanları kapsayan AB nin ortak politikaları, Üye Devletlerin elde ettikleri çeşitli gelirlerden AB bütçesine aktardıkları öz kaynaklar ve bu grupta yer almayan diğer kaynaklar ile finanse edilmektedir. Toplam kaynakların %99 unu öz kaynakların oluşturduğu hesaba katıldığında, AB bütçe sistemi Üye Devletler açısından daha da önemli hale gelmektedir. Özellikle AB bütçesinin donörü olan Üye Devletlerin AB bütçesi ile ilgili hususlarda seslerini daha yüksek çıkartmaları kaçınılmaz bir sonuç olarak karşımıza çıkmaktadır. Bu çerçeve, çalışmanın ilk bölümünde AB nin Harcama Planı, AB de Harcamalar, AB nin Gelirleri ve Düzeltme Mekanizmaları ile ilgili hususlar AB nin resmi internet sitesinde sunulan bilgi ve belgeler ışığında ele alınacaktır. İlerleyen bölümde, düzeltme mekanizmaları içinde önemli bir yer tutan İngiliz Çeki ile ilgili hususlar incelenecek ve bütünlüğü sağlamak üzere çalışmanın ekinde AB bütçeleme süreci ile öz kaynaklar sistemine ilişkin reform önerilerine yer verilecektir. Avrupa Birliğ i nin Uzun Vadeli Harcama Planı AB nin yürüttüğü faaliyetlerin finansmanı esasen Üye Devletlerin çeşitli kaynaklarından AB bütçesine transfer ettikleri katkılar ile sağlanmaktadır. Bu katkılar çerçevesinde AB nin farklı politika alanlarında harcayabileceği yıllık maksimum tutarlar (tavanlar) en az beş yıllık bir dönem için hazırlanan Çok Yıllı Mali Çerçeve ile belirlenmektedir. Yeni dönem 2014-2020 yıllarını kapsayacak şekilde yedi yıllık olarak belirlenmiştir. 1
Ancak Mali Çerçeve, AB nin yedi yıllık bütçesi değildir. Bunun yerine, AB nin belirlenen dönemde ilgili politika alanlarına yapacağı harcamaların öngörülebilir olmasını ve belirli sınırlar içinde kalmasını sağlayarak finansal programlama ve bütçe disiplini açısından çerçeve çizen bir araç olarak işlev görmektedir. Aynı zamanda, AB nin ortak politikalarının geniş bir zaman diliminde etkili bir şekilde uygulanabilmesini mümkün kılmaktadır. Bu uzun vadeli vizyon AB fonlarının potansiyel yararlanıcıları ve eş finansman otoriteleri için de önemlidir. AB nin yedi yıllık dönemde hangi alanlara yatırım yapacağını belirleyen Mali Çerçeve, bütçe planlama aracı olduğu kadar politik öncelikleri de ortaya koyan bir belgedir. Bunun yanında yıllık bütçe, bu Çerçeve dahilinde kabul edilir ve öngörülemeyen ihtiyaçların karşılanmasında esnek olunabilmesi için çoğunlukla harcama tavanının altında tutulmaktadır. AB Komisyonu nun önerisi, Parlamento nun onayı ve Bakanlar Konseyi tarafından oybirliği ile kabul edilen Mali Çerçeve, AB öz kaynakları ve her bir AB harcama programı için uygunluk koşulları ve tahsisat kriterlerini belirleyen ve çeşitli sektörleri ilgilendiren mevzuatın yer aldığı kapsamlı bir paketin parçasıdır. Mali Çerçeve, bu çalışmanın Avrupa Birliği nde Harcamalar başlıklı bir sonraki bölümünde ele alınacak olan altı politika alanında AB nin 2014-2020 döneminde yıllık olarak harcayabileceği tutarların tavanını belirlemektedir. Bu tavanlar her başlık için yıllık olarak belirlendiği gibi taahhüt ve harcama ödenekleri için yıllık genel tavan olarak da uygulanabilmektedir. Bununla birlikte, 2014-2020 Çerçevesi 2016 yılında Komisyon tarafından o zaman ki ekonomik durum ve makroekonomik projeksiyonlar ışığında gözden geçirilecektir. Avrupa Birliğ i nde Harcamalar AB Bakanlar Konseyi 2 Aralık 2013 tarihli ve 1311/2013 sayılı Tüzük ile 2014-2020 dönemi Çok Yıllı Mali Çerçeve yi kabul etmiştir. AB bütçesinin uygulama alanı ve miktarı bakımından bağlayıcı olan bu Çerçeve çok yıllı bir perspektif ile uygulanacak AB politikalarının etkisini artırma amacındadır. AB nin harcama yapabileceği alanlar ile bu alanlara ne kadar harcama yapabileceğini ortaya koyan ve 960 milyar avro taahhüt ödeneği veren Mali Çerçeve 2014-2020 dönemi için politika alanlarını aşağıdaki gibi belirlemiştir: 1. Akıllı ve Kapsayıcı Büyüme: a. Büyüme ve iş imkanları için rekabet edebilirlik: araştırma ve yenilikçilik, eğitim ve mesleki eğitim, Trans-Avrupa enerji, ulaştırma ve telekomünikasyon ağları, sosyal politika; girişimlerin geliştirilmesi. 2
b. Ekonomik, sosyal ve mekansal uyum: AB ülke ve bölgeleri arasındaki gelişmişlik farklılıklarının giderilmesine yardımcı olmak için bölgesel politika, tüm bölgelerde rekabet edebilirliğin artırılması ve bölgeler arası işbirliğinin geliştirilmesi. 2. İstikrarlı Büyüme: Ortak tarım politikası, ortak balıkçılık politikası, kırsal kalkınma ve çevresel tedbirler. 3. Güvenlik ve Vatandaşlık: Adalet ve içişleri, sınır koruma, göç ve iltica politikası, kamu sağlığı, tüketicinin korunması, kültür, gençlik, bilgi ve vatandaşlarla diyalog. 4. Küresel Avrupa: Avrupa Kalkınma Fonu hariç olmak üzere AB nin kalkınma ve insani yardımlar gibi dış eylemleri. 5. İdare: Avrupa Kurumları, emeklilik fonu ve Avrupa okullarının idari masrafları. 6. Telafi: Hırvatistan ın üye olduktan sonraki ilk yıl AB bütçesine yararlandığından daha fazla katkı yapmaması için geçici ödeme. Aşağıdaki grafikte 2014-2020 dönemi Mali Çerçevesi nin 960 milyar avroluk taahhüt ödeneğinin yıllara göre dağılımı gösterilmektedir. Grafik 1: 2014-2020 Dönemi Yıllık Taahhüt Ödenekleri (2011 fiyatlarıyla - milyon avro) 3
Aşağıdaki grafikte ise 2014-2020 Çerçevesi ile 2007-2013 Çerçevesi karşılaştırılmaktadır. Grafik 2: 2014-2020 Çerçevesi ile 2007-2013 Çerçevesi nin Başlıklar İtibarıyla Karşılaştırılması (2011 fiyatlarıyla - milyon avro) MFF: Multiannual Financial Framework (Çok Yıllı Mali Çerçeve) Aşağıdaki grafikte2014 yılı AB bütçesinin harcama kalemlerine göre güncellenmiş dağılımı gösterilmektedir. Grafik 3: 2014 Yılı AB Bütçesinin Harcama Kalemlerine Göre Güncellenmiş Dağılımı (taahhüt ödenekleri - milyon avro) 1a. Büyüme ve iş imkanları için rekabet edebilirlik 1b. Ekonomik, sosyal ve mekansal uyum 2. İstikrarlı Büyüme: Doğal Kaynaklar 3.Güvenlik ve Vatandaşlık 4. Küresel Avrupa 5. İdare 6. Telafi Özel Araçlar 4
Aşağıdaki tabloda 2014 yılı AB bütçesinin harcama kalemlerine göre taahhüt ve harcama ödeneklerinin dağılımı gösterilmektedir. Tablo 1: 2014 yılı AB bütçesinin harcama kalemlerine göre taahhüt ve harcama ödeneklerinin dağılımı (milyon avro) HARCAMA KALEMİ TAAHHÜT HARCAMA 1. Akıllı ve Kapsayıcı Büyüme 63.986,34 62.392,79 1a. Büyüme ve iş imkanları için rekabet edebilirlik 16.484,01 11.441,32 1b. Ekonomik, sosyal ve mekansal uyum 47.502,33 50.951,46 2. İstikrarlı Büyüme 59.267,21 56.458,93 3. Güvenlik ve Vatandaşlık 2.171,99 1.677,04 4. Küresel Avrupa 8.325,00 6.191,23 5. İdare 8.405,14 8.406,01 6. Telafi 28,60 28,60 Özel Araçlar 456,18 350,00 TOPLAM 142.640,48 135.504,61 Ödeneklerin GSMG ye oranı (%) 1,06 1,00 Avrupa Birliğ i nin Gelirleri AB Bütçesi öz kaynaklar, diğer gelirler ve bir önceki yıldan kalan bütçe fazlası ile finanse edilmektedir. 1. Öz kaynaklar: a. Geleneksel Öz Kaynaklar: Geleneksel öz kaynaklar, ekonomik birimlerin ödediği ve Üye Devletlerin AB adına topladıkları gelirlerden oluşmaktadır. Üye Devletler bu şekilde topladıkları gelirin %25 ini toplama maliyeti olarak keserek kalan tutarı doğrudan AB bütçesine aktarmaktadır. Esas olarak geleneksel öz kaynaklar gümrük ve şeker vergilerinden elde edilen gelirlerdir. Gümrük vergileri üye olmayan ülkelerden ithal edilen ürünler üzerine uygulanmaktadır. Üye Devletler bu uygulamada ortak gümrük tarifesi kullanmaktadırlar. AB Komisyonu verilerine göre 2012 yılında gümrük vergilerinden AB bütçesine 16,3 milyar avro aktarılmıştır. Bu tutar toplam gelirlerin %11,65 i kadardır. Şeker vergilerinden elde edilen 192,6 milyon avroluk gelir ile birlikte 16,5 milyar avroya ulaşan geleneksel öz kaynaklar, toplam gelirlerin %11,79 unu oluşturmaktadır. 5
b. Katma Değer Vergisi (KDV) Katkısı: Üye Devletler elde ettikleri KDV gelirlerinin %0,3 lük kısmını AB bütçesine aktarmaktadırlar. Üzerinden katkı hesaplanacak KDV tabanı ise her Üye Devletin Gayri Safi Milli Gelirinin (GSMG) %50 si ile sınırlandırılmıştır. Bunun sebebi; refah seviyesi düşük olan ülkelerin katkı kapasitelerinin ötesinde ödeme yapmalarını engellemektir. Zira refah seviyesi düştükçe tüketim ve buna bağlı olarak da KDV gelirleri ülkelerin milli gelirinde daha büyük pay tutmaktadır. 2012 yılında %50 sınırlaması İrlanda, Güney Kıbrıs Rum Yönetimi, Malta ve Slovenya nın yanında Lüksemburg a da uygulanmıştır. Aynı yıl KDV katkısı ile 14,9 milyar avroluk öz kaynak elde edilmiştir ve bu tutar toplam gelirlerin %10,66 sı kadardır. c. GSMG Katkısı: Gelirler ile harcamaları dengelemek üzere 1988 yılında üçüncü öz kaynak olarak GSMG katkısı sisteme dahil edilmiştir. Bu katkının miktarı toplam harcamalar ile diğer tüm gelirler arasındaki farka bağlıdır. Bir denge mekanizması olarak geliştirilen GSMG katkısı zaman içinde en önemli öz kaynak halini almıştır.2012 yılında toplam GSMG katkısı 98,2 milyar avro ile toplam gelirlerin %71 ini oluşturmuştur. 2. Diğer Kaynaklar: AB bütçesinin diğer kaynakları ise AB kurumlarında çalışanların maaşlarından alınan vergi ve diğer kesintiler, banka faizleri, AB üyesi olmayan ülkelerin AB programlarına katkıları, kullanılmayan AB mali yardımlarının geri ödemeleri, gecikme faizi ve önceki yıla ait bütçe fazlası, bağışlar ve rekabet ihlalleri nedeniyle firmalarca ödenen para cezalarından oluşmaktadır. AB bütçesinin diğer kaynaklarının toplam gelirler içindeki payı yaklaşık %1 kadardır. Aşağıdaki grafikte AB Bütçesi gelirlerinin 2012 yılında kaynaklara göre dağılımı gösterilmektedir. Grafik 4: AB nin 2012 Yılı Gelirleri (Toplam: 139,54 milyar avro) 6
Aşağıdaki grafikte ise 2012 yılı AB öz kaynaklarının ülkelere göre dağılımı gösterilmektedir. Grafik 5: 2012 Yılı AB Öz Kaynaklarının Ülkelere Göre Dağılımı (milyon avro) Du zeltme Mekanizmaları Daha önce de belirtildiği üzere AB harcamaları esas olarak Üye Devletlerin katkıları ile finanse edilmektedir. Ancak Üye Devletlerin GSMG farklılıkları, topladıkları gümrük ve şeker vergileri ile KDV farklılıkları, bu devletlerin AB bütçesine olan katkılarının da farklılaşması gerektiği, bir başka ifadeyle her ülke oransal olarak eşit katkı sağladığı için farklılıkların tazmin edilmesi yani düzeltilmesi gerektiği düşüncesini doğurmuştur. Buna göre bir Üye Devlet göreli refah düzeyine kıyasla aşırı bir bütçe yükünün altında kalıyorsa bir bütçe düzeltmesinden yararlanabilmelidir. Bu çerçevede, 25-26 Haziran 1984 tarihli Fontainebleau Zirvesi nde dönemin 10 Üye Devleti (Almanya, Belçika, Danimarka, Fransa, İngiltere, İrlanda, İtalya, Lüksemburg, Hollanda ve Yunanistan) İngiltere nin Topluluk bütçesine katkısını azaltmak için bir indirim yapılmasına karar vermiştir. 1. İngiliz Çeki (UK Rebate) 1985 yılında İngiltere ye uygulanmaya başlanan düzeltme mekanizmasına göre dengesizlik İngiltere nin AB harcamalarındaki payı ile toplam KDV ve GSMG katkısı arasındaki farka göre hesaplanmaktadır. Yüzde puan olarak bu fark Üye Devletlere tahsis edilen toplam AB harcamaları ile çarpılmaktadır. İngiltere ye bu bütçe dengesizliğinin %66 sı geri ödenmektedir. Düzeltme maliyetleri de diğer Üye Devletler tarafından AB GSMG sindeki payları ölçüsünde yüklenilmektedir. Ancak Almanya, Hollanda, Avusturya ve İsveç bu şekilde hesaplanan payların dörtte birini öderken kalan kısım diğer üyelere dağıtılmaktadır. 7
1 Mart 2009 tarihinde 2007 ve 2008 yılları için de geçerli olmak üzere yürürlüğe giren 7 Haziran 2007 tarihli ve 2007/436/EC sayılı Bakanlar Konseyi Kararı, İngiltere lehine yapılan bu düzeltmenin hesaplanmasına çeşitli değişiklikler getirmiştir. Bu değişiklikler aşağıdaki gibidir: KDV katkısının %0,30 a sabitlenmesi ve Almanya, Hollanda, Avusturya ve İsveç için geçici indirimli oranlar uygulanması, AB nin katılım öncesi işbirliği çerçevesinde yaptığı harcamaların düzeltme kapsamı dışında tutulması, 2008 yılı düzeltmesinden başlamak üzere, tarımsal doğrudan harcamalar, piyasayla ilgili harcamalar ve Avrupa Tarımsal Yönlendirme ve Garanti Fonu nun garanti bölümünden gelen kırsal kalkınma harcamaları hariç 30 Nisan 2004 tarihinden sonra üye olan devletlere yapılan harcamaların toplam harcamalardan indirilmesi. İngiliz Çeki olarak adlandırılan bu düzeltme mekanizması çerçevesinde, 2012 yılında İngiltere ye 3,8 milyar avro düzeltme ödemesi yapılmıştır. Aşağıdaki grafikte Üye Devletlerin ulusal katkıları ile AB adına toplanan geleneksel öz kaynaklar gösterilmektedir. Grafik 6: 2012 Yılı Ulusal Katkılar ve Öz Kaynakların Ülkelere Göre Dağılımı (milyon avro) İngiliz Çeki GSMG katkısı KDV katkısı Geleneksel öz kaynaklar İngiliz lehine düzeltme 3,8 milyar avro Düzeltme sonrası İngiltere nin ödemesi 16,2 miyar avro 8
2. Danimarka, İrlanda ve İngiltere İçin Adalet ve İç İşleri Düzeltmesi AB Antlaşması ve AB nin İşleyişi Hakkında Antlaşma ya ekli Danimarka Protokolü nün 3. maddesi ile İngiltere ve İrlanda Protokolü nün 5.maddesi uyarınca bu ülkeler idari maliyetler hariç özgürlük, güvenlik ve adalet politikalarını finanse etmekten muaf tutulmuşlardır. Bu düzeltme ilgili toplam harcama (üye olmayan ülkelerin katkıları hariç) bu ülkelerin GSMG lerinin AB GSMG sine yüzdesi ile çarpımına eşittir. Düzeltmenin finansmanı da katılan Üye Devletlerin GSMG paylarına göre sağlanmaktadır. 3. Hollanda ve İsveç İçin Götürü İndirim 2007/436/EC sayılı ve 7 Haziran 2007 tarihli Bakanlar Konseyi Kararının 2(5). maddesi sadece 2007-2013 dönemi için olmak üzere yıllık GSMG katkısından (2004 fiyatlarıyla) Hollanda nın 605 milyon avro ve İsveç in 150 milyon avro indirmesini karara bağlamıştır. Bu tutarlar Komisyon tarafından taslak bütçe hazırlandığında ortaya çıkan son Gayri Safi Yurtiçi Hasıla deflatörü ile yeniden hesaplanmaktadır. Söz konusu indirim de İngiliz Çeki hesaplandıktan sonra gerçekleştirilmektedir. 4. KDV Katkı Oranlarında İndirim Bir diğer düzeltme mekanizması ile de Avusturya, Almanya, Hollanda ve İsveç için farklı KDV katkı oranları belirlenmiştir. Bu düzenlemeye göre söz konusu ülkeler topladıkları KDV gelirlerinden AB bütçesine yapacakları katkıyı aşağıdaki oranlara göre hesaplayacaktır: Avusturya %0,025 Almanya %0,15 Hollanda %0,1 İsveç %0,1 Öz Kaynaklar Sisteminin Geleceği ve Düzeltme Mekanizmaları: 2013 yılı Şubat ayında düzenlenen AB Zirvesi ile 2014-2020 dönemi için öz kaynak sisteminde bazı değişikliklere gidilmesine karar verilmiştir. Ancak, bu değişikliklere ilişkin Konsey Kararı yürürlüğe girene kadar mevcut sistem uygulanmaya devam edecektir. Karar verilen değişiklikler aşağıdaki gibi sıralanabilir: Geleneksel öz kaynakları toplama maliyeti olarak Üye Devletlerin kendilerine alacakları oran %20 ye indirilecektir. İngiliz Çeki uygulanmaya devam edecektir. Danimarka 130, Hollanda 695, İsveç 185 milyon avro, Avusturya ise 2014 yılında 30, 2015 yılında 20 ve 2016 yılında 10 milyon avro götürü ödeme alacaktır. KDV katkı oranında indirim Almanya, Hollanda ve İsveç için sabit %0,15 olarak uygulanacaktır. Bunlarla birlikte Komisyon, öz kaynaklar sistemini gözden geçirecek yüksek düzeyli bir grubun bulgularına göre yeni bir reforma ihtiyaç olup olmadığını değerlendirecektir. 9
İ nğiliz Çeki ve AB Bu tçesi Önceki bölümlerde vurgulandığı üzere, İngiliz Çeki, AB bütçesi kapsamında oluşturulan düzeltme mekanizmaları açısından önemli bir konuyu teşkil etmektedir. Bu konudaki gelişmelerin anlaşılmasında, İngiltere nin AB ile ilişkilerinin geçmişinin incelenmesi faydalı olacaktır. Bu çerçevede, Jensen The UK rebate or rethinking the EU budget? başlıklı çalışmasında İngiltere nin AB ye katılım nedenlerini ele alarak konuya açıklık getirmeye çalışmıştır. Dönemin İngiltere Başbakanı Winston Churchill 1946 yılında Zürih Üniversitesi nde Avrupa Birleşik Devletleri nin kurulması gerektiğinden bahisle bütün Avrupa devletleri Birliğe katılmaya yanaşmazsa veya katılamasa da isteyenler ve bu birleşmeye uygun olan ülkelerin bir araya gelmesini önermiştir. Buna rağmen, Avrupa ya duyulan kuşkunun bir neticesi olarak İngiltere hızlı bir bütünleşme ve uyumlaşma konusunda en isteksiz ülkelerden biri olmuştur. Nitekim, 16. yüzyılın sonlarından itibaren sömürgeleştirme politikaları neticesinde dünyanın en büyük imparatorluğu haline gelen ve diğer Avrupa ülkelerinden tarihi, geleneksel, kurumsal ve stratejik açıdan farklı bir yapıya sahip olan İngiltere, Avrupa nın kanun ve kurumlarının kısıtlayıcı olacağını düşünmüştür. Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğu na yönelik müzakereler sürerken, uluslarüstü bir otorite fikrinden hoşlanmayan İngiltere, bu sürecin dışında kalmıştır. Öte yandan, Topluluğu kuran altı ülkenin ekonomisinde büyüme gözlemlenirken, İngiltere ekonomisinde sürekli bir düşüş yaşanması, ülkenin 1961 yılında Avrupa Ekonomik Topluluğu na üyelik başvurusunda bulunmasına zemin hazırlamıştır. Ancak bu başvuru Fransa tarafından İngiltere nin ABD ye ve Milletler Topluluğu na (Commonwealth) olan yakınlığının Topluluğa yapacağı katkıları engelleyeceği gerekçesiyle veto edilmiştir. İngiltere 1967 yılında üyelik için tekrar başvurmuş, Fransa bu başvuruyu da veto etmiştir. 1969 yılında Fransa nın söz konusu vetoyu kaldırmasının ardından İngiltere 1973 yılında Topluluğa katılmıştır. Üyelik sonrasında ise, İngiltere nin mevcut yasal düzenlemelerin oluşturulması aşamasında yer almamış olması ve Avrupa müktesebatının Üye Devletlerin kendi hukuklarından üstün sayılması, İngiltere de Topluluk hukukunun uygulanmasında güçlükler yaşanmasına yol açmıştır. İngiltere, Topluluk ile ilişkilerini siyasi bütünleşmeden çok hükümetler arası nitelikte sürdürmeyi tercih etmiştir. Bunun da ötesinde, 1975 yılında Topluluktan ayrılma konusu referanduma sunulmuş ve yapılan oylamada ayrılmama kararı çıkmıştır. Ancak İngiltere nin Topluluğa karşı olumsuz tutumunun devam etmesi ülkenin Avrupa dan izole edilmesiyle sonuçlanmıştır. İzolasyondan duyulan memnuniyetsizliğin de etkisiyle İngiltere 1984 yılında Topluluğa yaptığı katkılardan geri ödeme talep etmiş ve İngiltere nin Topluluk bütçesi ile karşılaştırıldığında ortak tarım politikası sübvansiyonlarından düşük düzeyde yararlandığı gerekçesiyle net katkısının %66 sının geri ödenmesine karar verilmiştir. 10
Bu çerçevede, Jensen İngiltere nin üç nedenle bütçeye net katkı sağladığını ileri sürmektedir. Herşeyden önce İngiltere diğer Üye Devletlerden çok Topluluk dışı ülkelerle ticaret yapmaktaydı. Bunun sonucunda ise İngiltere nin Topluluk bütçesine aktardığı gümrük vergisi katkısı daha fazla oluyordu. İkincisi, diğer ülkelere göre tarım İngiltere ekonomisinde daha küçük bir yer tutmaktaydı ve bu nedenle İngiltere Topluluğun tarım harcamalarından çok az yararlanabilmekteydi. Son olarak, 1984 yılında İngiltere de ortalama gelir Topluluk ortalamasının %90,6 sı kadar olduğundan İngiltere oransal olarak - örneğin Almanya dan (%109,6) - Topluluğa daha fazla katkıda bulunuyor ve net katkı sağlayan üyeler arasında refah seviyesi en düşük ülke oluyordu. İngiltere 1979 yılında dile getirdiği indirim talebinde 1984 yılında başarılı olmuş ve 1980-1983 dönemi için indirim almıştır. Ardından yine 1984 yılında verilenden daha yüksek bir indirim talep etmiş, aksi takdirde harcamaları veto edeceğini bildirmiştir. Bu da yetmeyince İngiltere, Topluluğu bütçeye yaptığı katkının tamamını durdurmakla tehdit etmiş ve daha önce değinilen Fontainebleau Zirvesi nde İngiltere ye Topluluk bütçesine yaptığı katkının üçte ikisinin geri ödenmesi kararlaştırılmıştır. Ancak, bu indirim de İngiltere nin Topluluğa karşı tutumunu değiştirmemiştir. 1993 tarihinde yürürlüğe giren ve AB yi oluşturan Maastricht Antlaşması sonrasında İngiltere yine Antlaşma nın parasal birlik gibi bazı bölümlerinin dışında kalmayı başarmıştır. AB bütçesinin denklik ilkesine uygun olarak hazırlanıp yönetilmesi İngiltere ye yapılan bu geri ödemenin de dengelenmesini zorunlu kılmaktadır. Bu durum, diğer ülkelerin bu finansmanı sağlamak üzere AB bütçesine olduğundan daha fazla katkı sağlamalarına yol açmaktadır. Bununla birlikte, 2000 yılından bu yana Almanya, Avusturya, Hollanda ve İsveç e İngiliz Çekinden kaynaklanan finansman yükümlülüklerinde %75 indirim verilmesi diğer Üye Devletlerin katkılarını daha da artırmaktadır. 11
Sonuç ve Değ erlendirme Demokrasi, hukukun üstünlüğü, insan hakları ve azınlıklara saygı değerlerinin üzerine kurulmuş olan Avrupa Birliği subsidiarite ilkesi çerçevesinde AB vatandaşlarına sunulacak hizmetin vatandaşlara en yakın yönetim seviyesi tarafından yerine getirilmesini uygun bulmuştur. Bununla birlikte vatandaşların tamamını ilgilendiren hususların Birlik seviyesinde ele alınması gerekmektedir. Bu çerçevede işleyen bir rekabetçi piyasa ekonomisini hedefleyen Avrupa Birliği üye devletlerarasında kişi, mal, hizmet ve sermayenin serbest dolaşımını sağlamış, gümrük birliği oluşturarak dış ticaret engellerini kaldırmış ve üçüncü ülkelere karşı ortak dış ticaret politikası belirlemiştir. Bunların yanında AB, tarım, balıkçılık, kültür gibi pek çok alanda da ortak politikalar yürütmektedir. Üye Devletler kendi egemenlik güçlerine dayanarak topladıkları vergi gelirlerinden ve kendi uyguladıkları politikaların neticesinde elde ettikleri milli gelirlerinden pay aktarmak suretiyle AB bütçesine katkı sağladıklarından, bu katkılarından kendi ülkelerine ne kadarının geri döndüğünü de hesaba katmaktadırlar. Her ne kadar yukarıda bahsedilen politika alanları ortak bir bakış açısıyla uygulansa da örneğin İngiltere ortak tarım politikasından diğer ülkelere kıyasla daha az yararlandığını öne sürerek AB bütçesine yaptığı katkılardan indirim talep etmiş ve bu indirimi almıştır. Aralarındaki farklılıklara rağmen Üye Devletlerin aynı formülle AB bütçesine katkı sağlamaları sonucunda İngiltere ye verilen çekin ardından Almanya, Avusturya, Danimarka, Hollanda, İrlanda ve İsveç e de çeşitli adlar altında indirimler uygulanmaktadır. Ortak bir kaderi paylaşan ülkelerin bir araya gelerek oluşturdukları bir Birliğin, AB vatandaşlarının çıkarları için kullanılacak ortak bütçeye verecekleri katkıların nasıl hesaplanacağı bir tartışma konusu olarak güncelliğini korumakla birlikte, 2014-2020 döneminde uygulaması devam edecek olan düzeltme mekanizmaları meşruiyetini korumaktadır. AB deki tartışmalar, öz kaynaklar sisteminin reforma tabi tutulması gerekliliğini ortaya koymuştur. Bunun üzerine Komisyon tarafından hazırlanan öneri doğrultusunda Üye Devlet katkılarının basitleştirilmesi, yeni öz kaynakların belirlenmesi ve düzeltme mekanizmalarında reform planlanmaktadır. Bu planlar henüz yasalaşmamış olmakla birlikte önümüzdeki dönemlerde AB bütçesinin finansman sisteminde değişiklikler yapılması kuvvetle muhtemeldir. Reform çalışmalarında AB bütçesinin Üye Devletler için ayrı ayrı harcanmadığı, ortak bütçenin henüz bir siyasi birlik halini almamış olsa da AB vatandaşlarının tamamı için kullanıldığı göz önünde bulundurulmalıdır. 12
EK 1: AB Bu tçeleme Su reci AB bütçesi, AB Antlaşmaları, Tüzük ve Kararlar ile AB kurumlar arası anlaşmalar olmak üzere üç yasal dayanağa sahiptir. Bunlardan AB nin İşleyişi Hakkında Antlaşma nın 314. maddesine göre yıllık bütçe prosedürü 1 Eylül-31 Aralık tarihleri arasında gerçekleştirilir. Bu çerçevede, bütçe taslağına girdi oluşturmak üzere tüm AB kurumları 1 Temmuz tarihine kadar tahminlerini kendi iç prosedürlerine göre hazırlarlar. AB Komisyonu bu tahminleri konsolide ederek hazırladığı yıllık bütçe taslağını 1 Eylül tarihine kadar AB Konseyi ve AB Parlamentosu na gönderir. Konsey taslak bütçe hakkındaki pozisyonunu ve varsa değişiklik önerilerini gerekçeleri ile birlikte 1 Ekim tarihine kadar Parlamento ya gönderir. Parlamento 42 gün içinde Konsey in pozisyonu ve değişiklik önerilerini görüşür. Konsey 10 gün içinde Parlamento nun değişiklik önerilerini değerlendirir. Değişiklikleri kabul ederek taslak bütçeyi onaylayabilir. Konsey Parlamento nun değişiklik önerilerini kabul etmezse Parlamento ve Konsey den eşit sayıda temsilci ile bir uzlaşma komitesi oluşturulur. Uzlaşma Komitesi nin 21 gün içinde ortak bir metin hazırlaması gerekir. Kasım ayının başında Komite ortak bir metin hazırlamış olursa Konsey ve Parlamento nun bu metni görüşüp karara bağlamak için 14 günü kalır. Konsey ortak metni reddetse bile Parlamento kabul edebilir. Hem Konsey hem de Parlamento metni kabul etmezse bütçe reddedilmiş olur. Uzlaşma süreci başarısız olduğunda Komisyon yeni bir taslak bütçe hazırlar. Bir mali yılın başında bütçe hala kabul edilmemiş olursa, önceki yıl ödeneklerinin on ikide birinden fazla olmamak üzere her ay harcama yapılabilir. 13
Önlenemeyen, istisnai veya öngörülemeyen durumlarda Komisyon yıl içinde bütçe değişikliği taslağı ile onaylanmış bütçede değişiklik önerisinde bulunabilir. Bunun yanında taslak bütçe hazırlığında mevcut olmayan bilgilerin edinilmesi üzerine Komisyon kendi inisiyatifiyle veya diğer kurumların isteği ile taslak bütçeye ilişkin değişiklik mektubu sunabilir. Değişiklik bütçesi ve değişiklik mektubu genel bütçe ile aynı sürece tabidir. Bu şekilde hazırlanarak harcamaları ortaya koyan bütçenin finansmanı için gerekli gelirler de hazine yönetimi sistemi çerçevesinde toplanır. AB bütçesinin neredeyse tamamı (%99 u) öz kaynaklar yani AB ye ait olan fakat onun adına Üye Devletlerce toplanan fonlar ile finanse edilir. Bu fonlar yılda iki kez Üye Devletlerin hazine veya merkez bankalarında AB Komisyonu adına açılan hesaplara aktarılır. Komisyon da yararlanıcılara ödeme yapmak üzere bu hesaplardan fonları ticari bankalardaki hesaplarına aktarır. AB hazine yönetimi tam zamanında ilkesine dayanır. Komisyon fonları Üye Devletlerdeki hesaplarında tutar ve günlük ödemelerini yapmak için gerekli olan fonları ticari bankalardaki hesaplarına aktarır, Üye Devletlerdeki hesapları dışında bir hesapta fonları stoklamaz. 14
EK 2: O z Kaynaklar Sistemi Reform O nerileri AB düzeyinde politikaların ortak yürütülmesine olan ihtiyaç ve bu ihtiyacın finansmanı için gerekli fonların Üye Devlet katkıları ile sağlanması öz kaynaklar sisteminin daha dikkatli bir şekilde ele alınmasını gerektirmektedir. Ayrıca, ülkeler arası farklılıklar nedeniyle bazı ülkelere sağlanan indirim ve geri ödemeler düşünüldüğünde, sistemin daha objektif bir şekilde tasarlanması da zorunlu hale gelmektedir. Bu zorunluluk karşımıza çeşitli reform önerileri çıkarmaktadır. Bunlardan ilki, AB Komisyonu nun 29 Haziran 2011 tarihli ve 0183 sayılı Avrupa Birliği nin Öz Kaynaklar Sistemi Hakkında Konsey Kararı önerisidir. Söz konusu öneride öz kaynaklar sistemine ilişkin yapılması gereken reformun gerekçeleri şu şekilde sıralanmaktadır: AB finansman sisteminin eskimiş olması, AB finansmanı için yeni bir paradigmanın ortaya çıkmış olması, Lizbon Antlaşması ile yeni bir yasal çerçevenin oluşturulmuş olması. Buna göre 1957 yılına dayanan AB finansman sistemi, 1970 yılında geliştirilen öz kaynaklar sistemi ile şekillenmiş, ancak öz kaynaklar sistemine ilave edilen yeni kaynaklarla AB politika öncelikleri arasında bir bağlantı kurulmamıştır. 1984 yılından başlayarak eklenen düzeltme mekanizmaları da sistemi karmaşıklaştırmıştır. Sonuç olarak mevcut sistem karmaşık bir görünüme sahiptir, birçok değerlendirme kriterine göre iyi işlememektedir ve uzmanlar dışında anlaşılmamaktadır. Ayrıca AB finansmanı için iki temel üzerine oturan yeni bir paradigma doğmuştur. İlk olarak AB finansman sisteminin ekonomik ve finansal krizlerle mücadele edecek nitelikte olması ihtiyacıdır. İkincisi ise geleneksel öz kaynaklar dışındaki kaynaklar ile AB politikaları arasında bir bağlantı kurulması ihtiyacıdır. Lizbon Antlaşması nın getirdiği yeni yasal çerçeve de AB Konseyi nin Öz Kaynaklar Kararı çerçevesinde yeni bir kategori belirlemesini veya mevcut bir kategoriyi kaldırabilmesini ve ayrıca sistem için uygulama tedbirleri belirlemesini mümkün kılmaktadır. Böylelikle hem öz kaynak sayısının azaltılması ve yeni kaynakların oluşturulması hem de sistemin uygulanması bakımından çeşitli önlemlerin alınması söz konusu olacaktır. Bu gerekçeler ışığında Komisyon un üç önerisi bulunmaktadır: 1. Üye Devlet katkılarının basitleştirilmesi, 2. Yeni öz kaynakların belirlenmesi, Finansal işlemler vergisi Yeni bir KDV kaynağı 15
Bu kaynakların uygun bir teknik hazırlık sürecinin ardından 2014-2020 döneminde uygulanması 3. Düzeltme mekanizmalarının reformu. 1984 yılında gerçekleştirilen Fontainebleau Zirvesi nde İngiltere için kararlaştırılan indirimin gerekçesi İngiltere nin diğer Üye Devletlere kıyasla düşük gelirli olmasına rağmen, AB bütçesine en çok net katkı sağlayan ülke olmasıdır. Bunun nedeni de AB bütçesinde tarım harcamaları büyük yer tutarken İngiltere nin bütçe katkısının esas olarak KDV gelirlerinden kaynaklanmasıdır. Ancak zamanla hem ortak tarım politikasının bütçedeki payının hem de KDV katkıları ile sağlanan kaynakların azalmış olması İngiltere çekinin yeniden değerlendirilmesini gündeme getirmektedir. Komisyon un 0183 sayılı önerisinde İngiltere ye sağlanan indirime ilişkin olarak 1984, 2005 ve 2011 yılları için temel parametrelere yer verilmektedir. Rakamlar bir yandan tarım harcamaları ve Üye Devletlerin AB bütçesine yaptıkları KDV katkılarının azaldığını, diğer taraftan ise İngiltere nin zaman içinde zenginleştiğini göstermektedir. Bu durum aşağıdaki tabloda rakamsal olarak ifade edilmektedir. Tablo 2: Temel Parametrelerdeki Gelişim (1984-2011) 1984 2005 2011 Ortak Tarım Politikasının bütçedeki payı KDV katkısının toplam gelirler içindeki payı İngiltere nin AB ülkelerine göre refah seviyesi (Kişi başı GSMG) %69 %50 %44 %57 %16 %11 10 üyeli AB nin %93 ü 25 üyeli AB nin %117 si 27 üyeli AB nin %111 i Bununla birlikte, genişleme maliyetlerinin zengin üyeler arasında adil bir şekilde dağıtılması, İngiltere dahil birkaç ülkenin aşırı bütçe yüküne maruz kalmasını sürdürmektedir. Bu çerçevede Almanya, Hollanda, İsveç ve İngiltere için düzeltmelerin devam ettirilmesi gerekmektedir. İkinci olarak yeni düzeltme sistemi saydam, basit, kamu ve parlamento denetimine tabi, öngörülebilir ve etkin olmalıdır. Ayrıca, Üye Devletlere eşit muamele yapılmalıdır. İngiltere ye verilen indirimin hesaplanmasındaki karmaşık yapıya karşı da mevcut indirimlerin yerini alacak şekilde yeni bir götürü indirim sistemi önerilmektedir. Saydamlık ve adaletin sağlanması için de Komisyon, Üye Devletlerin AB bütçesine katkılarının bir kısmını idari masraflar adı altında kendilerinde tutmaları suretiyle ortaya çıkan gizli 16
düzeltmeyi ortadan kaldırmak için %25 olan oranın %10 a düşürülmesini önermektedir. 0183 sayılı öneride Komisyon bir Öz Kaynaklar Paketini de ele almaktadır. Komisyon un yukarıda bahsedilen önerisine paralel bir öneri de Fransız Senatör Pierre Bernard- Reymond tarafından ortaya koyulmuştur. Senatörün 2012 yılında Senato ya sunduğu ve öz kaynaklar sisteminde bir reformu ele alan raporunda 1 dile getirilen temel öneriler aşağıdaki gibi sıralanabilir: 1. Düzeltme mekanizmaları arasında yer alan indirimlerin yeni bir götürü sistem ile değiştirilmesi, 2. Yeni kaynaklar oluşturulması, Finansal işlemler vergisi Tütün vergisi Alkol vergisi 3. Diğer yeni öz kaynak çeşitlerinin değerlendirilmesi, Kurumlar vergisi, enerji vergisi Çevrimiçi şans oyunları vergisi, silah ticareti vergisi 4. Yeni bir harcama oluşturmadan, ulusal düzeydeki bazı harcamaları AB düzeyine aktararak AB bütçesinin GSMG ye oranının %1 den %2 ye çıkarılması, 5. Borçlanma imkanı getirilmesi. 1 So z konusu rapora http://www.senat.fr/rap/r11-385/r11-3851.pdf adresinden ulaşılabilir. 17
Kaynakça AB BÜTÇESİ DÜZELTME MEKANİZMALARI Bernard-Reymond, P. (2012). RAPPORT D'INFORMATION FAIT au nom de la commission des affaires européennes sur les ressources propres du budget de l'union européenne. European Commission. (2011). Proposal for a COUNCIL DECISION on the system of ownresources of the European Union. European Commission. (2013). EU budget 2012 Financial Report. Publications Office of theeuropean Union. European Commission. (2013). Multiannual financial framework 2014-2020 and EU budget2014 The Figures. Publications Office of the European Union. Jensen, A. N. (2011). The UK rebate - or rethinking the EU budget? Institutt for sprog ogerhvervskommunikation, Aarhus Universitet. http://ec.europa.eu/budget/financialreport/revenue/index_en.html 15 Ocak 2014 http://ec.europa.eu/budget/mff/resources/index_en.cfm http://ec.europa.eu/budget/mff/introduction/index_en.cfm http://ec.europa.eu/budget/explained/budg_system/legal_bases/legal_en.cfm http://ec.europa.eu/budget/explained/management/deciding/decide_en.cfm http://ec.europa.eu/budget/mff/figures/index_en.cfm http://ec.europa.eu/budget/figures/2014/2014_en.cfm (Kapak Resmi) İngiliz anahtarı http://pixabay.com/tr/simgesi-%c3%a7izim-karikat%c3%bcr-arac%c4%b1-33816/15 Ocak 2014 (Harita) http://footage.shutterstock.com/clip-2397251-stock-footage-euro-and-stars.html15 Ocak 2014 18