Türkiye Radyo Televizyon Kurumu (TRT) Yayınlarının Yönetsel Denetimi: Đngiltere Yayın Kurumu (BBC) Bir Model Olabilir Mi? S. Mustafa Önen * - Nural Đmik Tanyıldızı ** Özet: Geçmişten günümüze kadar Türkiye Radyo Televizyon Kurumu nun (TRT) yayın hayatında önemli rol ve işlevler üstlenmesi; kurumun, zamanla önceden konulmuş hedef ve ilkelerin dışına çıkmasının önlenilmesini gerektirmektedir. TRT, kurulduğu yıllardaki özerk yapıdan giderek uzaklaşmasıyla siyasi iktidara daha bağımlı hale gelmiştir. Dürüst, gerçekçi ve yansız yayın politikalarından vazgeçmeden yasal düzenlemelere bağlı faaliyetlerini sürdürebilmesinin en etkili yollarından birisi, kurumun hiçbir siyasi etki altında kalmadan yapılacak bir yönetsel denetimden geçmektedir. Kurumun dışarıdan devletin ilgili kuruluşlarınca, nasıl denetlendiğinin saptanması, aslında TRT deki bu özerk ve tarafsız yapının ne düzeyde korunduğunu göstermektedir. Bu çalışmada; öncelikle TRT nin, ardından kamu hizmeti yayıncılığına dünyada model gösterilen Đngiltere Yayın Kurumu nun (BBC) kurumsal ve yasal yapısıyla denetimi karşılaştırılarak BBC nin TRT ye bir model olup olmayacağı tartışılmıştır. Anahtar Sözcükler: Denetim, yönetsel denetim, kamu hizmeti yayıncılığı, TRT, BBC. The Administrative Control of Broadcasting of the Turkish Radio Television Corporation (TRT): Can the British Broadcasting Corporation (BBC) provide a Model? Abstract: From the past to the present day, undertaking a vital role and function during the broadcasting period requires the TRT not to go beyond its objectives and principles. By digressing from the autonomous structure during the years of its establishment, the TRT is now more dependent on the ruling power. One of the most effective ways of functioning based on legal arrangements without giving up an honest, realistic and unbiased broadcasting policy is for administrative control to be performed without political bias. Determining the way to control the corporation with the help of external stateled control, in fact indicates at what level the autonomous and independent structure in the TRT is protected. In this study, firstly, the institutional and legal structure of the TRT and the BBC, which is a model for public service broadcasting in the world, then their control mechanisms will be compared. Finally, whether the BBC can provide a model or not will be discussed. Key Words: Control, Administrative Control, Public Service Broadcasting, the TRT, the BBC. * Yrd. Doç.Dr., Đnönü Üniversitesi ĐĐBF Kamu Yönetimi Bölümü, monen@inonu.edu.tr ** Araş. Gör., Fırat Üniversitesi, Đletişim Fakültesi, nimik@firat.edu.tr Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 43 Sayı 3 Eylül 2010, s. 125-152.
126 Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 43 Sayı 3 GĐRĐŞ Türkiye Radyo Televizyon Kurumu (TRT), kamu yönetiminin bütünlüğü içinde kamu yararına dönük faaliyette bulunan bir hizmet yönünden yerinden yönetim 1 kuruluşudur. 1968 yılından beri Anayasa ve Türkiye Radyo ve Televizyon Yasası nın öngördüğü ilke ve esaslar çerçevesinde, radyo ve televizyon yayınlarını gerçekleştirerek toplumun kitle iletişim yoluyla eğitimine, kültürel ve sanatsal gelişimine katkıda bulunan devletin önemli bir örgütüdür. 1990 lı yıllarda, her ne kadar özel radyo ve televizyon kuruluşlarının yayın hayatına girmesiyle TRT nin tekelinin sona erdiği düşünülse de, asıl bu tarihten sonra TRT nin öneminin arttığını söylemek mümkündür. Çünkü TRT, ticari ve kâr amaçlı yayıncılık anlayışından farklı olarak toplumun doğru bilgilendirilmesine ve bilinç düzeyinin artırılmasına katkı sağlayabilmekte; güçlü sermaye kesimlerinin belli çıkarlara dayalı yayın politikalarına karşı adeta frenleyici ve düzenleyici bir rol üstlenebilmektedir. Ayrıca, ülkedeki dürüst ve kaliteli yayıncılığın öncüsü olarak özel radyo ve televizyon kuruluşlarıyla rekabet ederek yayın kalitesinin önemli ölçüde artırılmasını sağlayabilmektedir. TRT nin radyo ve televizyon yayın yaşamındaki olumlu işlevleri, etkin bir denetimle daha çok ön plana çıkarılabilir ya da en azından bu işlevler korunabilir. Hatta, TRT nin eksik, yetersiz ve yanlış uygulamalarına; ilgili denetim, yol ve yöntemleriyle bir an önce son verilebilir. Kamu yönetiminin yasalarla belirlenmiş amaç ve hedeflerinden sapmasının önlenmesinde başta yönetsel, siyasal, yargısal, ombudsman, kamuoyu ve uluslararası denetim olmak üzere çeşitli denetleme yöntemleri vardır. Bu çalışmada, TRT yayınlarının devletin yetkili kuruluşlarınca kurumun kendi dışındaki yönetimlerce başta hukuka uygunluk ve devletin ilgili politikalarına ters düşmeyecek tarzda yönetsel denetimi incelenmiştir. Bu denetim kapsamında dış denetim türü üzerinde durularak, genel anlamda kurumun ve kurum yayınlarının vesayet denetimi ve özel denetim yoluyla denetlenmesi ele alınmıştır. Ayrıca geçmişten günümüze kadar olan süreçte, TRT nin yasal ve kurumsal yapısındaki değişikliklerle kurumun özerkliği de bu bağlamda tartışmaya açılmıştır. Çalışmada öncelikle; yayınların yasal ve kurumsal tarafı ile bu alandaki değişikliklerin yönetsel denetim açısından ne anlama gelebileceği üzerinde durulmuştur. Bu yapılırken; yalnızca Türkiye de Türkiye Radyo Televizyon Kurumu nun (TRT) değil, aynı zamanda Đngiltere de Đngiltere Yayın Kurumu nun (BBC) kamu hizmeti yayıncılığı anlayışı uyarınca yapı ve faaliyetleri, kendi hiyerarşik örgütlenmeleri dışındaki kuruluşlarca nasıl denetlendikleri konusu irde- 1 Ülkemizde kamu kuruluşları, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esasına dayalı (1982 Anayasası, m.123) örgütlenmişlerdir. Yerinden yönetim kuruluşları ise, coğrafik yönden (yerel yönetimler) ve hizmet (fonksiyonel) yönünden yerinden yönetim kuruluşları olmak üzere ikiye ayrılırlar.
TRT Yayınlarının Yönetsel Denetimi: BBC Bir Model Olabilir Mi? 127 lenmiştir. Bu iki kamu yayın kuruluşunun kamu hizmeti yayıncılığı çerçevesindeki görev ve sorumlulukları önce, ülke düzeyinde benzer tarz ve yöntem altında; sonra karşılaştırmalı olarak kuruluş özellikleri ve yayınların yönetsel denetimi çeşitli yönlerden sorgulanmıştır. Çalışmada, ülkelerin radyo-televizyon yayınlarının dış denetiminden esas olarak sorumlu kurullarından Türkiye de Radyo ve Televizyon Üst Kurulu (RTÜK), Đngiltere de Đletişim Kurulu (Ofcom), başlıca görev ve yetkileri açısından ele alınırken; bu iki yayın kurulunun TRT ve BBC yayınlarının denetimleri hakkında bilgi verilmiştir. BBC her ne kadar siyasal, hukuksal ve yönetsel yapılardan Türkiye deki yayın kuruluşlarından pek çok yönleriyle farklı özelliklere sahip olsa da, bir kamu hizmeti yayıncısı olarak radyo-televizyon yayıncılığında dünyada genellikle bir model kabul edilmektedir. Bu kuruluşun yapısı ve yayınları başta olmak üzere, yönetsel denetiminin nasıl gerçekleştirildiğinin ve bunun Türkiye açısından nasıl bir sonuç doğurabileceğinin tartışılması makalenin temel amacıdır. Çalışmanın temel hipotezi (denencesi) ise şudur: TRT nin günümüzde, kurulduğu yıllardaki özerkliğinden giderek uzaklaşmasıyla beraber, kurum yayınlarının devletin yetkili kuruluş ve organlarınca yönetsel denetimi, mevcut yasal ve kurumsal düzenlemelerle yeterince etkin biçimde sağlanamamaktadır. Bu durum, kamu hizmeti yayıncılığına dünyada örnek gösterilen BBC ile karşılaştırıldığında ise, kurumun giderek daha çok siyasallaşmasına ve baştan kurulmak istenen özerk ve tarafsız bir yapıyı zedelemesine yol açmaktadır. TEMEL KAVRAMLAR Çalışmanın anlaşılırlığını arttırmak açısından şu temel kavramları açıklamak gereklidir: 1) Yönetsel Denetim 2) Kamu Hizmeti Yayıncılığı ve 3) Özerklik ve Yayınların Tarafsızlığı Yönetsel Denetim Yönetimin kendi personel, organ ve kuruluşları tarafından denetlenmesine yönetsel denetim denir. Bu denetim türü, yönetimin kendi kendisini denetlemesi biçimindeki iç denetim ve kendi dışındaki başka kuruluşlarca denetlenmesi yönündeki dış denetim den oluşmaktadır. Đç denetim, gerçekleştirilme biçimiyle genellikle merkezden yönetim içinde; dış denetim ise yerinden yönetim ilkesinde uygulanmaktadır. Đç Denetim ikiye ayrılır: a) Hiyerarşik Denetim, b) Đdari Teftiş. Hiyerarşik denetim le üstler, astların işlemlerinin önceden konan kurallara uygunluğunu ve yerindeliğini denetlerler. Bu denetimi işlem yapılmadan önce ya da sonra olmak üzere; işlemi onama, iptal etme ya da belli süre uygulamama biçiminde gerçekleştirirler. Hiyerarşik denetim, örgütte yürütme yetkisine sahip üstlerce; buna karşılık, idari teftiş, yürütmeye yetkili otorite adına müfettişler tarafından kullanılır (Đsbir, 1977: 89; Tortop vd, 2007: 138).
128 Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 43 Sayı 3 Dış Denetim, vesayet denetimi ve özel denetim olmak üzere iki açıdan tanımlanabilir. Đdari vesayete, devlet organlarının ve kamu hizmetlerinin ülke düzeyinde dengeli ve uyumlu yürütülmesini gerçekleştirmek için başvurulur. Merkezi yönetim ile yerinden yönetim arasındaki hizmetlerde yönetimin bütünlüğünü sağlamak amacıyla merkezi yönetim kuruluşlarının yerinden yönetim kuruluşları üzerinde yasaların öngördüğü ölçüde kullandığı bir denetim yetkisidir (Gözübüyük, 2001: 298; Gözübüyük - Tan, 2001: 151; Gözler, 2004: 102). Bu denetim, bu kuruluşların genellikle ya organları ve görevlileri üzerinde ya da bu kuruluşların kararları üzerinde uygulanır. Organlar üzerindeki vesayet denetimi, görevlilerin seçimi ya da atanmasını onaylama ve göreve son verme biçiminde; kararlar üzerindeki denetim ise, işlem yapıldıktan sonra ya da önce işlemi onama, bozma ve geciktirme biçiminde (Gözübüyük, 2007: 364) olabileceği gibi; denetlenen organa görüş bildirmek ve işlemi yönlendirmek biçiminde (Tortop vd., 2007: 80) kullanılabilir. Đdari vesayet yetkisi, merkezi yönetimin hiyerarşik yapısı dışında kalan daha özerk nitelikli kuruluşlara dönük kullanıldığından; devletin iyi örgütlenememesinde, denetim organlarının iş yükünü artırmaktadır (Tortop, 1998: 15). Aslında, etkin bir denetimin sağlanmasında iyi bir örgütsel yapılanmaya ihtiyaç vardır. Özel denetim, kamu kuruluşlarının kendi dışındaki belli bir alanda uzmanlaşmış kurumlarca denetlenmesi biçimidir. Bu kurumların yaptığı denetimler, hiyerarşik ve vesayet denetiminden ayrı olarak kamu yönetiminin mali yönden denetlenmesinde olduğu gibi, özel kural ve yöntemlere dayanmakta ve daha çok verimlilik denetimine yönelme eğilimi gerektirmektedir (Gözübüyük, 2007: 365; Örnek, 1988: 270). Bu kurumlara en iyi örnek, Sayıştay ile Yüksek Denetleme Kurulu dur. Ayrıca, Cumhurbaşkanlığına bağlı yönetimin hukuka uygunluğunu denetleyen Devlet Denetleme Kurulu, merkez ve taşra kuruluşları ile bağlı ve ilgili kuruluşların teftişini yapmak üzere Başbakanlık ve bakanlıklara bağlı teftiş kurulları (Kalabalık, 2004: 400-402) ile yargılama görevi dışında yönetim hakkındaki inceleme ve görüş bildirme yetkisine sahip Danıştay (Karatepe, 1995: 237), hatta belli ölçüde Radyo ve Televizyon Üst Kurulu, Sermaye Piyasası gibi Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar da bunlara eklenebilir. Kamu Hizmeti Yayıncılığı Kamu hizmeti yayıncılığını algılama biçimi, hizmetin sunulduğu ülke ya da bölgenin geçirdiği deneyime göre değişmektedir. Örneğin Orta ve Doğu Avrupa, Batı Avrupa nın anladığı anlamda kamu hizmeti yayıncılığında hemen hemen hiçbir deneyime sahip değilken; Batı Avrupa da bu hizmet yayıncılığı, devlet ve merkezi yönetimin bir aracı, yüksek düzeyde bölgeleşme ve çoğulcu sistemle birlikte anılmaktadır. Đngiltere de ise, BBC nin uluslararası saygınlığını ve uzun ömrünü açıklamaktadır. Ayrıca, Avrupalıların kamu hizmeti yayıncılığı olarak adlandırdıkları bu kavram, Avustralya da Ulusal Yayıncılık olarak bi-
TRT Yayınlarının Yönetsel Denetimi: BBC Bir Model Olabilir Mi? 129 linmektedir (Collins, 2002: 65). Kavramın değişik adlarla anılması, farklı uygulamaları gündeme getirse de yayıncılık, esas olarak kamu yararı düşüncesine dayanmaktadır. Kamu hizmeti yayıncılığı, toplumun her kesimine dönük nitelikli, özgün ve yaratıcı programlar konusunda yayıncılık sektörüne öncülük eden, siyasi iktidarın ve sermayenin baskısından uzak, bağımsız ve kendisini finanse edebilen; kamuya hesap veren, bilgi, eğitim ve eğlenceyi; dengeli bir programcılık anlayışıyla izleyicisine aktaran, ulusal ve yerel kültürlerin yaşatılmasına ve yansıtılmasına aracılık eden katılımcı bir yayıncılık anlayışıdır (Ersin, 2007: 7-8). Bu yayıncılık anlayışında programlar, devletin yasalara uygun kurduğu, finans kaynakları kamusal gelirlerle sağlanan, özerk ve tarafsız kamu tüzel kişiliğine sahip kurumlar tarafından yayınlanmaktadır (Topuz, 2008). Yayınların kalitesi ise, ticari yayıncılıktaki gibi programların radyo ve televizyon izleyicileri tarafından beğenilip beğenilmemesi ya da reyting kaygısıyla değil; topluma yararlı olacak programlar ile doğru haber ve bilgilerin topluma en etkili biçimde aktarılmasıyla ölçülmektedir. Toplumun bilgilendirilmesi ve eğitilmesine dönük programlar kadar, eğlence programlarının izleyicilerin sosyo-kültürel açıdan korunmasına ve geliştirilmesine dönük yapılması da önemlidir. Kişilerin temel hak ve özgürlüklerini ihlal etmeyen, şiddet ve seks öğesi barındırmayan, çocukları ve aileyi temelden sarsmayacak yayınlara öncelik tanınması, bu yayıncılığın temel ilkeleri arasındadır. Batı Avrupa daki yayıncılığın liberalleşmesi ve yeniden düzenlenmesindeki gelişmelere rağmen, kamu hizmeti yayıncılığının asıl ilginç yanı, ulusal ve Avrupa medya politikalarının temel bir ilkesi olarak varlığını sürdürmesi (Hibberd, 2001: 156) ve özellikle Batı ve Kuzey Avrupa ülkeleri için demokrasinin önemli bir bileşeni sayılmasıdır (Holznagel - Jungfleisch, 2007: 56). Öyle ki kamu hizmeti yayıncıları, bu yayıncılık anlayışını doğrudan demokrasiyle ilişkilendirerek kamusal alan idealinin yetkilendirilmesi olarak savunmaktadırlar (Nolan, 2006: 226). Bu düşüncenin ilk örneğini ise, Đngiltere Yayın Kurumu nda (BBC) görmek mümkündür. Kamu hizmeti modeliyle yayıncılıkta, kamu yararı önde tutularak toplumda yerleşik düzene ve değer yargılarına uyum gösterilse bile gelişmeye ve değişmeye açık bir yapı olması şartı aranmaktadır. Siyasi erk, radyo ve televizyon yönetimine önceden belirlenmiş demokratik sınırlandırmalar dışında karışmamayı (Tekinalp, 1993: 32-33) bir alışkanlık haline getirmeye özen göstermektedir. Yayıncılığın, "halk için yapılan, halk tarafından finanse edilen ve halk tarafından denetlenen" anlayışına göre yapılması, kamu hizmeti yayıncılığını ticari ve devlet yayıncılığından ayırmaktadır (Bianet, 2003). Oysa devlet yayıncılığı sisteminde, tarafsızlıktan, özerklikten ve bağımsızlıktan söz edilemediği gibi; yayıncılık, devletin irade ve denetimine tabidir (Akın, 2002: 33). Kamu
130 Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 43 Sayı 3 hizmeti yayıncılığını diğer yayıncılık türlerinden ayıran en önemli özellikleri şunlardır (Gürsoy, 1999: 32-39): - Evrensel erişim özelliğine sahip bulunması ve halkın eşit bir biçimde radyo ve televizyon sinyallerini alması, - Yayınların toplumdaki çeşitli kesimlere dönük faaliyetin söz konusu olması, genellikle toplumun tümüne hitap edilmesi ve aynı zamanda kamu yayın kurumlarının programlarında çeşitliliğin sağlanması, - Ulusların değişik bölge ve insanları içeren homojen ya da heterojen yapıya sahip bulunmaları nedeniyle kamu hizmeti sağlayan yayın kuruluşlarının ulusal birlik ve beraberliği sağlayıcı ve koruyucu yayınların yapılması, - Toplumun değişik katmanlarının gereksinimlerini ve isteklerini karşılayacak ölçüde yayınların yapılması ve yayında çeşitlilik ilkesine dikkat edilmesidir. Bu tür bir yayıncılık anlayışı, belli bir ulusun sınırları içinde ulus bilincinin ve ortak kültürün güçlendirilmesi düşüncesiyle koşuttur (Özkan, 2004). Bunun ortakları ise, sorumlu olduğu izleyici kitlesi; yani, o yayın kurumunun bulunduğu ülkenin yurttaşlarıdır (TRT, 2000: 27). Kamu hizmet yayıncılığının ortaya çıkışında; siyasilerin topluma erişiminin önemli bir faaliyet alanı ve ideolojik düşüncelerin yaygınlaştırılmak istenmesi kadar, topluma bir bütün olarak bakılması da etkili olmuştur (Mcnair et al, 2002: 407). Bundan dolayı, izleyicisini tüketici olarak algılamaktan ziyade, yurttaş görme özelliği ön plandadır (Çankaya, 2009). Kamu yayıncılığıyla; ülkede yaşayan üretici ve tüketicilerden, memur ve işçilere, kadın, erkek, çocuk, yaşlı, genç, özürlü ve sakat kesimlere kadar hiçbir kişi, aile, grup, zümre ya da sınıf arasında ayrım gözetilmeksizin, ülkenin birlik ve bütünlüğü yanında bireylerin aidiyet duygusu artırılmaktadır. Özerklik ve Yayınların Tarafsızlığı Radyo ve televizyon yayıncılığı açısından özerklik, sınırları belirlenmiş bir sorumluluk altında, yayın kurumu dışında kalan, siyasi iktidar da dahil olmak üzere, her türlü çıkar gruplarına belli, dolaylı, açık ya da kapalı bir bağlılık olmaksızın; her türlü düşünceye karşıtlarıyla yer vermek, yalnızca belli bir grubu ya da kesimi değil, halkın tamamına hizmet etmek, siyasi sorunlarda kesin ve tarafsız olmak koşuluyla, yayın kurumunun siyasi iktidarın emir ve hiyerarşisi dışında kalması anlamına gelmektedir (Çankaya, 1997: 24). Anayasayla TRT ye tanınan özerklik, hiç şüphesiz siyasi iktidarın her türlü etkisi ve müdahalesinden uzak radyo ve televizyon yayınlarının tarafsız yerine getirilmesi için tanınmıştır. Tarafsızlığın sağlanmasındaki asıl amaç, siyasi iktidardan duyulan endişedir. Bu nedenle TRT nin özerkliği bir amaç değil, demokratik düzenin ve özgürlüklerin teminatı için önemli bir araç olarak görülmüştür (Ayiter, 40).
TRT Yayınlarının Yönetsel Denetimi: BBC Bir Model Olabilir Mi? 131 Kamu hizmeti yayıncılığında özerklik; yayın kuruluşuna dışarıdan hiçbir organ ya da kişinin müdahalesi olmadan, kuruluşun kendine özgü yapısını ve amaçlarını dikkate alarak, yayıncılığa ilişkin toplumun korunması ve geliştirilmesi konusunda, mevzuata ters düşmeyecek biçimde programlarını serbestçe belirleyebilmesi ve bunu rahatlıkla yayınlayabilmesi demektir. Özerklik ile merkezden yönetimin ve bürokratik çalışmaların sakıncalı uygulamaları giderilmek istenir (Tortop, 1996: 3). Bunların başlıcaları; hantallık, kırtasiyecilik, örgütsel büyüme, zaman kaybı, kaynak israfı ve verimsizlik gibi daha çok katı merkeziyetçi yönetimden kaynaklanan sorunlardır. Kuruluşta gerçek anlamda bir özerklikten söz edebilmek için üç temel koşulun bulunması şarttır (Tortop vd., 2007: 81-82): Birincisi, kuruluşun kesin karar alma yetkisine sahip olmasıdır. Bu, her tür kararını üst makamların iznine ya da onayına bağlı kalmaksızın uygulayabilmesini açıklar. Đkincisi, organların bağımsızlığı ile ilgidir. Buna göre merkezi yönetim, o kuruluşun organ ya da personelini azletmek ya da isteğe göre atamak yetkisine sahip bulunmamalıdır. Üçüncüsü; kuruluşun yeterli parasal olanaklara sahip olup olmadığına bakılır. Buna göre kuruluşun, yasalarla kendisine tanınan yetki ve görevleri gereği gibi yapabilmesi için mutlaka yeterli maddi olanaklarla donatılmalıdır. Özerklik sayesinde, radyo televizyon hizmetlerinin halka daha etkin ve verimli sunulması amaçlanırken; aynı zamanda bu hizmetlerin hiç bir siyasi görüş ya da ideoloji altında kalmaksızın tarafsızlık anlayışı altında yerine getirilmesi beklenmektedir. Radyo televizyon yayıncılığı açısından en çok tartışılan konulardan birisi, hiç kuşkusuz tarafsızlıktır. Tarafsızlığın sağlanması yayın kuruluşunun özerkliğine bağlı olduğundan, bağımsız ve özgür olmayan bir radyo televizyon kuruluşunda çalışan kişinin görevini tarafsız bir biçimde yerine getirememesi durumu söz konusu olabilecektir (Serarslan, 1999: 23). Kamu görevlilerinin yayıncılık faaliyetlerini eksiksiz ve tarafsız yerine getirmelerinde özerklik, adeta anahtar bir role sahiptir. Özerkliğin idari ve mali olmak üzere başlıca iki yönü vardır. Đdari özerklikle, yayın kuruluşuna hükümetin doğrudan müdahale etmesi önlenerek kendi personeli ve organlarınca yayıncılığa ilişkin en doğru kararı alma fırsatı tanınırken; mali özerklikle o yayın kuruluşuna görevlerini yerine getirmesinde hükümetten bağımsız, kesintisiz bir gelir kaynağı sağlanmış olur. Kamu hizmeti yayıncılığı anlayışının bir yansıması olarak özerk yayın kuruluşları düşüncesi benimsenerek yaygınlaşmıştır (Kaya, 1985: 78). Türk yönetim sisteminde devlet örgütü içinde yer alan kimi kurumlar, Anayasa da özerk ya da tarafsız kuruluşlar olarak düzenlenmiş olup; bu örgütlerden birisi de radyo ve televizyon yönetimleri ile kamuyla ilişkili haber ajanslarıdır (Sanal, 2002: 134). Türkiye de kamu yayıncılığı alanındaki en büyük kuruluş TRT dir ve bunu meteoroloji, polis ve üniversitelerin radyo ve televizyon yayın kuruluşları iz-
132 Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 43 Sayı 3 lemektedir (Avşar - Demir, 2005: 163). 1982 Anayasası ve yasalarla TRT kurumuna, özerk ve tarafsız bir kamu tüzel kişisi olarak haber, kültür, bilim, sanat, eğlence ve benzeri türlerde eğitici, aydınlatıcı ve eğlendirici nitelikteki her türlü yayını yapmak yükümlülüğü verilmiştir. KAMU HĐZMETĐ YAYINCILIĞI AÇISINDAN TRT VE ÖZERKLĐĞĐ Bu başlık altında, TRT nin yasal-kurumsal bağlamda özerkliği ile hukuki statüsü ele alınmıştır. TRT nin Yasal-Kurumsal Bağlamda Özerkliği Kamusal yayıncılığı yürüten Türkiye Radyo Televizyon Kurumu, 1963 yılında 359 Sayılı Yasa yla kurulmuştur (TRT, 2003: 135-136). 24 Aralık 1963 de çıkartılan Türkiye Radyo Televizyon Kurumu Yasası, 1 Mayıs 1964 de yürürlüğe girmiş; buna göre TRT; Genel Müdür, yönetim kurulu, danışma kurulu ve siyasi yayınlar hakem kurulundan oluşan bir kamu tüzel kişiliği haline dönüştürülmüştür (Serim, 2007: 43). 1961 Anayasası nın 121. maddesinde radyo ve televizyon idaresinin özerk kamu tüzel kişiliği halinde yasayla düzenlenmesi; yayınların ise, tarafsızlık esasına göre yapılması (Kili - Gözübüyük, 2000: 210) kararlaştırılmıştır. Anayasa nın bu maddesine dayanılarak 1963 yılında çıkarılan 359 Sayılı Radyo Televizyon Kurumu Yasası nda özerk bir kamu iktisadi teşebbüsü olarak radyo ve televizyon yayınlarının tarafsız bir devlet tekeli altında örgütlenmesi esası benimsenmiştir. Đlgili yasada (m.4), Genel Müdürle birlikte dokuz üyeden oluşan yönetim kurulu üyelerinden yalnızca ikisinin hükümet temsilcisi, diğer üyelerin ise çeşitli meslek kuruluşları arasından seçilmiş olması (dördünün üniversiteler, konservatuar, tiyatro ve opera sanatçılarından, ikisinin yönetim kurulunca TRT personelinden seçilmesi) TRT yi belli ölçüde özerk kılmıştır. Buna karşılık, kurumun örgütsel yapısında 1972 tarihli 1568 sayılı yasa yla önceki yasada değişiklik yapılarak yönetim kurulu sayısı, dokuzdan 11 e; bunun içinde yer alan hükümet temsilcisi sayısı ise, ikiden üçe çıkarılmış; çeşitli meslek kuruluşlarınca belirlenen üyelerin seçimi ise, bunlardan alınarak Yüksek Seçim Kurulu na bırakılmıştır. Ayrıca, önceden Genel Müdür, yönetim kurulu ile Kültür ve Turizm ve Tanıtma Bakanlığı nca seçilirken; bu yetki, Bakanlar Kurulu na devredilmiş ve Genel Müdürün görevden alınma yetkisi de aynı yöntemle yönetim kurulundan alınarak Bakanlar Kurulu na aktarılmıştır. Bu tür bir düzenlemeyle artık Genel Müdür, tamamen siyasi iktidara bağımlı bir konuma getirilmiştir. Kurumun özerkliğinin keyfi uygulamalara kaçmasını önlemek amacıyla 1961 Anayasası nın 121. maddesinde yapılan değişiklikle (20/09/1971-1488 sayılı yasayla), kurumda özerklik kaldırılarak tarafsızlık ilkesi benimsenmiştir. Bu değişiklikle özerk olan ve yayınlarını tarafsızlıkla yapması beklenen
TRT Yayınlarının Yönetsel Denetimi: BBC Bir Model Olabilir Mi? 133 TRT Kurumu, yalnızca tarafsız bir konuma getirilmemiş; bununla özerklik de kurumun elinden alınarak yayınlarını tarafsızlık ilkesine uygun biçimde yerine getirmesi beklenmiştir (Canoruç, 2009: 299). Bunun tam aksi görüşe göre ise (Hafızoğulları - Tarakçıoğlu, 7-8); özerklikle, yalnızca anayasal ölçekte sığ biçimde yorumlanmak yerine, kurumun kamu iktisadi kuruluşu olarak zaten özerk olduğu; bu yüzden tarafsızlık ilkesinin TRT nin özerkliğini kaldıracağı yönünde anlaşılmaması gerektiği vurgulanmıştır. TRT nin Hukuki Statüsü TRT, kamu hizmeti yayıncılığı çerçevesinde yayın görevi ve sorumluluklarını başta 1982 Anayasası, 2954 Sayılı Türkiye Radyo ve Televizyon Yasası, 3984 sayılı Radyo ve Televizyonların Kuruluş ve Yayınları Hakkında Yasa ile diğer ilgili mevzuata göre yerine getiren bir kamu kurumudur. Radyo ve televizyon yayınları önceden yalnızca TRT tarafından gerçekleştirilirken; Anayasanın 133. maddesinde 1993 yılında yapılan değişiklikle kurumun radyotelevizyon hizmetlerindeki devlet tekeli, Radyo ve televizyon istasyonları kurmak ve işletmek kanunla düzenlenecek şartlar çerçevesinde serbesttir. hükmüyle sona ermiştir. Yine aynı maddeyle, Devletçe kamu tüzelkişiliği olarak kurulan tek radyo ve televizyon kurumu ile kamu tüzel kişilerinden yardım gören haber ajanslarının özerkliği ve yayınlarının tarafsızlığı esastır., denilerek kurumun özerkliği ve yayınların tarafsızlığı ilkesi kabul edilmiştir. Ayrıca 2954 sayılı yasada (m.1), 2008 yılında yapılan değişiklikle radyo ve televizyon ile tüm medya araçlarından yapılan düzenlemelerin özerklik ve tarafsızlığı, TRT kurumunun kuruluş, görev, yetki ve sorumluluğunda yerine getirilmesi amaçlanmıştır. Sungur a göre (2008: 64), bu yasayla TRT nin özerkliğine dair ayrıntılı bir düzenlemeye gidilemediği gibi, özerklik ve yayınlarda tarafsızlık ilkelerine sahip kurumun mevzuatı da Anayasa ya uyumlu hale getirilememiştir. Radyo ve televizyon hizmetlerinin yerine getirilmesinde 3984 sayılı yasayla Radyo ve Televizyon Yüksek Kurulu (şu an ki adıyla Radyo ve Televizyon Üst Kurulu ) ile 2954 sayılı yasayla Türkiye Radyo-Televizyon Kurumu olmak üzere iki ayrı kuruluş oluşturulmuştur. Kurulun görevi, yayınlarda izlenecek ilkeleri saptayarak kurumun yayın ilkelerine ve yasalara uygunluğunu gözetlemek ve denetlemektir. Kurumun görevi ise, radyo ve televizyon yayınlarını yapmak ve yürütmektir. Bunlar birbirlerini tamamlayan iki kuruluştur (Gözübüyük, 2007: 159). Bu kuruluşların organlarının oluşumu ve seçimi yöntemine bakılarak, kuruluşların özerk olup olmadıklarını söylemek mümkündür. TRT yayınlarının 1980 yılından bu yana örgütsel yapısı değişmiştir. Kurumun Genel Müdürünün seçimi önceden yönetim kurulu tarafından gerçekleştirilirken, şu anda 2954 sayılı yasaya göre (m.13), Radyo ve Televizyon Üst Kurulu (RTÜK) tarafından önerilen üç aday arasından Bakanlar Kurulu tarafından
134 Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 43 Sayı 3 atanmaktadır. Yönetim Kurulu ise, Genel Müdürle birlikte yedi kişiden oluşup (m.11), dışarıdan seçilen üyeler RTÜK tarafından önerilen iki kat aday arasından önceden Bakanlar Kurulu nun önerisi ve Cumhurbaşkanı nın kararıyla atanırken; 2008 yılında yapılan değişiklikle bu yetki, yalnızca Bakanlar Kuruluna devredilerek daha çok siyasallaşmıştır. TRT VE TRT YAYINLARININ DIŞ DENETĐMĐ TRT ve TRT yayınlarının dış denetimi, kurumun Genel Olarak Denetlenmesi ve RTÜK Tarafından Denetlenmesi olmak üzere iki açıdan incelenmiştir. Kurumun Genel Olarak Denetlenmesi TRT içinde programlar yayınlanmadan önce, Genel Müdüre doğrudan bağlı olan Yayın Denetleme ve Koordinasyon Kurulu Başkanlığı nca denetlenerek programın yayınlanıp yayınlanmayacağına ya da ne tür ekleme ve çıkarmaların yapılacağına karar verilir. 2954 sayılı yasaya göre (m.31), bunun dışında yayınlar (Türk Silahlı Kuvvetlerle ilgili olanlar hariç), hiçbir kişi ve kuruluş tarafından denetlenemez. Ancak çalışmada, yayınların dış denetimi inceleme konusu yapıldığından yayınların iç denetimine değinilmemiştir. Yayınların dışında TRT bir kurum olarak ele alındığında Kamu Đktisadi Teşebbüsleri içinde TBMM KĐT Komisyonu nun denetimi altında doğrudan bir bakanlığa bağlı olarak KĐT lerin bir kısım statülerine göre ilgili yasa uyarınca ibra edilmektedir (tbmm.gov.tr, 2009). Ayrıca bir Devlet Bakanı nın gözetiminde ilgili yasa uyarınca denetime tabi tutulurken; buna karşılık, idari ve teknik konularda Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu nun denetimine tabidir Yine aynı yasanın ilgili maddesine göre Başbakan, kurum ile ilgili olarak belli bir hususun incelenmesini Yüksek Denetleme Kurulu ndan isteyebilir. Kurulun, "yıllık" ve "ara" raporlarında kurumun; idari, mali ve teknik işlemlerle ilgili bazı konuların teftiş ve araştırılması istenmesi durumunda; bu denetim, Başbakan ın görüş ve onayıyla (tensibiyle) Maliye Teftiş Kurulunca gerçekleştirilmektedir. Başbakanlık gerek görürse, konuya ilişkin belge ve raporları adalet mercilerine gönderebilir. Yasada belirtildiği üzere, TRT deki yolsuzluk ve usulsüzlük iddialarını araştırmak ve denetlemek üzere Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu (YDK) üyeleri görevlendirilmektedir. Ancak, bu denetimlerin ne kadar sağlıklı uygulandığına ilişkin önemli kuşkular bulunmaktadır. Bu konuyla ilgili bir milletvekili 2003 yılında meclise bir soru önergesi vermiş ve "YDK üyeleri arasında çocuklarını TRT'ye aldıran var mı? Varsa bunlar kimlerdir? Bu kişiler sınava tabi tutuldu mu?" sorularını yöneltmiş; bunun üzerine Başbakanlık o konu hakkında
TRT Yayınlarının Yönetsel Denetimi: BBC Bir Model Olabilir Mi? 135 bir soruşturma başlatmıştır (tumgazeteler.com, 2009). 2 TRT, ayrıca Başbakanlık kadar Cumhurbaşkanlığı Devlet Denetleme Kurulu nca da denetlenmektedir. Bu denetimler sonucunda, bazı raporlar hazırlanmış ve bu raporlarda özellikle işe alımlar ve ihale uygulamalarında birtakım usulsüzlükler saptanmıştır (habervitrini.com, 2004). 3 Bu konudaki eleştiri ve tartışmalar ise halen sürmektedir. Her hükümet döneminde TRT'ye yayın içeriğinden, personel alımına kadar her alanda müdahale edilmesi ve bunun yalnızca Başbakan, bakan düzeyinde değil; bazen milletvekili, milletvekili danışmanı düzeyine kadar inmesi ve kurumun kaynaklarının ilgili Devlet Bakanlarınca yanlış yönde kullanılması (Bianet, 2003), bu alanın giderek siyasallaştığına ilişkin belli başlı göstergelerdir. Kurulduğu 1963 yılından bu yana (şu anki Genel Müdürü Đbrahim Şahin i.2007 saymazsak), toplam 15 genel müdür göreve gelmiş ve bu genel müdürlerin de ortalama görev süreleri 3.5 yıl (Aritmetik Ortalama: Görev Süresi (50 Yıl)/ Kişi Sayısı (14): 3.571 Yıl) olmuştur (Çizelge 1). Bu süre, genel müdürlerin ne kadar sık ve kolay değiştirilebildikleri gerçeğini ortaya koymaktadır. Çizelge 1. Geçmişten Günümüze TRT Genel Müdürleri ve Görevde Kalma Süreleri Genel Müdür Sayısı Genel Müdürlerin Toplam Görevde Kalma Süresi Genel Müdürler Genel Müdürlerin Göreve Başlama ve Görevden Ayrılma Tarihleri 1 Adnan Öztırak 1964 1971 8 Yıl 2 Musa Öğün 1971 1973 3 Yıl 3 Đsmail Cem 1974 1975 2 Yıl 4 Nevzat Yalçıntaş 1975 1 Yıl 5 Şaban Karataş 1976 1977 2 Yıl 6 Cengiz Taşer 1978 1979 2 Yıl 7 Doğan Kasaroğlu 1979 1981 3 Yıl 8 Macit Akman 1981 1984 4 Yıl 9 Tunca Toskay 1984 1988 5 Yıl 10 Cem Duna 1988 1989 2 Yıl 11 Kerim Aydın Erdem 1989 1993 5 Yıl 12 Tayfun Akgüner 1993 1996 4 Yıl 13 Yücel Yener 1997 2003 7 Yıl 14 Şenol Demiröz 2004 2005 2 Yıl Kaynak: TRT nin verilerinden (trt.net.tr/kurumsal/genelmudurler, 2009) yararlanılarak çizelgeleştirilmiştir. 2 Bir soru önergesi üzerine dönemin Başbakan Yardımcısı Mehmet Ali Şahin tarafından soruşturma başlatılmış ve bu iddianın doğru olduğu ve gerekenin yaptırılacağı (tumgazeteler, 2009) belirtilmiştir. 3 Dönemin Cumhurbaşkanı Ahmet Necdet Sezer tarafından Devlet Denetleme Kurulu na (DDK) yaptırılan TRT nin denetlenmesinin sonunda kaleme alınan raporda şaşkınlık yaratacak düzeyde usulsüzlük ve kötü yönetim örneklerine rastlanmıştır. Öyle ki bunlar ihalelerde usulsüz ve hatalı işlemlerden, siyasilerin yakınlarının TRT ye alımına kadar birçok olumsuzluğu içermektedir (habervitrini.com, 2004). Bütün bu ve buna benzer raporlar üzerine DDK nın 2002-2007 raporları siteden tümden kaldırılmış (Bayer, 2008); şu anda da DDK raporlarına internet üzerinden ulaşmak imkanı kalmamıştır.
136 Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 43 Sayı 3 TRT üzerinde en çok tartışılan konulardan birisi, kurumun Genel Müdürünün seçimine ilişkin yapılan dış denetimde yatmaktadır. Buna dönük yöneltilen en önemli eleştiri ise, TRT nin yasal yapısına bakılmadan denetimin doğrudan iktidarlarca kullanılması yönündedir. Aziz e göre (1999: 152-153), iktidarların öncelikle ilk fırsatta TRT Genel Müdürlerini değiştirdikleri; bu olmaması durumundaysa, TRT Yasası nı değiştirerek kendi istekleri yönünde hareket ettikleri; burada en ilginç olanın ise, muhalefette iken TRT nin siyasal iktidar yanlısı tutumundan yakınan siyasilerin iktidar olduklarında aynı davranışı sergilemekten kaçınmamalarının gözlenmesidir. 2008 yılında yapılan son değişikliklerle bu soruna bir türlü çözüm getirilemediği, TRT yöneticilerinin adeta siyasal iktidarın destekçileri haline geldiği; dolayısıyla kamu hizmeti yayıncılığının, sırf bundan dolayı sınırlı düzeyde gerçekleştirildiği görülmektedir (Aziz, 2009). Radyo ve televizyon yayınları, ana hatlarıyla hukukun üstünlüğü, Anayasanın genel ilkelerine, temel hak ve özgürlükler ile milli güvenlik ve genel ahlaka uygun olarak kamu hizmeti anlayışı çerçevesinde yapılmaktadır. 4 Ancak, bazı durumlarda yayınların ulusal çıkarlar nedeniyle iktidar tarafından denetlenmesi ve hükümet siyasetine göre biçimlenmesi durumu söz konusudur (Çolak, 2007: 170). Burada 2954 sayılı yasanın 23. maddesi karşımıza çıkmaktadır. Buna göre, Başbakan veya görevlendireceği bakan, milli güvenliğin açıkça gerekli kıldığı hallerde, bir haber veya yayını menetmeye yetkilidir. Men kararının yazılı olması esastır. Ancak, acele hallere men kararı sözlü olarak da iletilebilir, denilmektedir. Yasada geçen Milli güvenliğin açıkça gerekli kıldığı haller ve acele haller e ilişkin çekinceler, aslında herkesçe çok farklı ve değişik açılardan yorumlanabilir. Đlgili yasada ayrıca, Türkiye nin dış ilişkileri ile ilgili uygulanacak yayınlarda, Dışişleri Bakanlığı nın görüşüne başvurulması şartı da aranmıştır. Denetime ilişkin 2954 sayılı yasanın bir diğer istisnası ise, radyo ve televizyon yayınlarının yayından önce Türk Silahlı Kuvvetleri ile ilgili yayınlar hakkında Genelkurmay Başkanlığı nın olumlu görüşünün alınmasıdır (m.31). Ancak bundan çok, ilgili yasanın bir başka maddesiyle asıl iktidara kendi beyan ve programlarını rahatça yayınlatma imkanı sağlanmaktadır. Buna göre, Türkiye Radyo Televizyon Kurumu, Hükümet veya bir siyasi parti açıklama ve faaliyetlerini yayınladıktan sonra bunu dengelemek maksadıyla hemen ardından veya aynı bülten içerisinde karşı görüşleri almak için çaba harcamak ve yayınlamak zorunda değildir. denilerek hükümetin, kurumun yayınlarına istediği yönde müdahale etmesi; buna karşılık muhalefetin ise, iktidarın görüşlerine karşı savunma hakkının tanınmaması durumu ortaya çıkmaktadır. Muhalefetin kendi 4 3984 Sayılı Radyo ve Televizyonların Kuruluş ve Yayınları Hakkında Kanun un 4. maddesinde, radyo, televizyon yayınlarında uyulması gereken yayın ilkelerini sıralanmaktadır.
TRT Yayınlarının Yönetsel Denetimi: BBC Bir Model Olabilir Mi? 137 görüş ve düşüncelerini serbestçe demokratik sınırlar içinde ortaya koyamaması, TRT nin tarafsız yayın anlayışına da açıkça ters düşmektedir. Kurumun RTÜK Tarafından Denetlenmesi TRT yayınlarının dış denetimi ile ilgili diğer bir konu ise, RTÜK ün yaptığı denetimlere ilişkindir. RTÜK, 1994 yılında 3984 Sayılı Radyo ve Televizyonların Kuruluş ve Yayınları Hakkında Yasa ile özerk ve tarafsız bir kamu tüzel kişiliği olarak, özel ve kamu yayın kuruluşlarının topluma zarar verici yöndeki keyfi yayınlarını sona erdirmek, denetlemek ve gözetlemek amacıyla kurulmuştur. Üst Kurul üyelerinin kimlerden oluşacağı ve ne kadar süreyle görevde kalacağını düzenleyen 3984 sayılı yasada Üst Kurul üyelerinin sahip olması gereken nitelikler belirlenmiştir. Buna göre üyelerin en az dört yıllık yüksek öğrenim gören, mesleğiyle ilgili en az 10 yıl kamu ve özel kuruluşlarında görev yapan, mesleki olarak yeterli bilgi, deneyim ve devlet memuru olma şartlarına sahip ve en azından otuz yaşını doldurmuş kişiler arasından TBMM ce seçilecek dokuz kişiden oluşması şartı getirilmiştir. Üst kurul üyelerinin her siyasi parti grubunun üye sayısı oranında belirleyeceği üye sayısının ikişer katı oranında aday gösterilerek, bu adaylar arasından her siyasi parti grubuna düşen üye sayısı dikkate alınarak TBMM Genel Kurulu nca seçilmesi, RTÜK ün de TRT kurumu gibi siyasal bir kimliğe büründüğünün bir göstergesi olmuştur. 5 Nisan 2010 tarihinde RTÜK tarafından kamuoyuna sunulan ve Bakanlar Kurulu nda imzaya açılan Radyo ve Televizyon Kuruluş ve Yayın Hizmetleri Hakkında Yasa Tasarısı Taslağı nda RTÜK ün özerkliği, 3984 sayılı yasaya göre, daha çok güçlendirilmek istenmiştir. Đlgili yasanın 5. maddesinde geçen özerk tabiri, taslağın 20/1. maddesinde RTÜK ün idarî ve malî özerkliğe sahip, tarafsız bir kamu tüzelkişiliği niteliğinde olduğu biçiminde değiştirilmiştir. Ayrıca 3984 sayılı yasadan farklı olarak, Üst Kurul görev ve yetkilerini yerine getirirken bağımsız olduğu, hiçbir organ, makam ya da kişinin emir ve talimat veremeyeceği ve kararlarının kesin olduğu ve yerindelik denetimine tabi tutulamayacağı da yeni yasa tasarısı taslağında (rtuk.org.tr, 2010: 11) yer almıştır. TRT Kurumu nu, 3984 sayılı yasanın 35. maddesine göre yayıncılık ilke ve esaslarının ihlal edilmesinden dolayı, önce uyarıp ardından yayının durdurulması yönünde RTÜK bir karar alırsa, Genel Müdür ile Yönetim Kurulu nun görevi önceki yasaya göre düşmekteydi. Yasanın bu hükmünün kaldırılmasıyla (Mülga madde: 15/05/2002-4756 S.K/18 md) artık TRT yayınlarına dikkat etmeyen kurumun organlarının RTÜK tarafından denetlenememesi durumu söz konusu olacaktır. Gerçi, 2954 sayılı yasanın 13. maddesine göre, Genel Müdürün hukuka aykırı eylem ve işlemleri nedeniyle RTÜK ün önerisi ve Bakanlar Kurulu kararıyla görevine son verilmesi, bu konudaki boşluğu kısmen doldursa da; yasanın bu kısmı, yine de yoruma açık ve tartışmalıdır. Çünkü, Genel Müdürün
138 Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 43 Sayı 3 milli güvenlik ve kamu düzeninin ihlal edildiği, memur olma niteliğinin yitirildiği ve ağır hizmet kusurunun işlendiği durumlar ile yasada tarafsızlığın ihlal edildiği hallerde, bu hallerin gerekçeli olarak belirtilmesi şartıyla denirken; hangi hallerin tarafsızlıkla alakalı olacağı açıkça ortaya konamamıştır. RTÜK, geçmişte özel kanalları olduğu gibi zaman zaman devlet kanalı TRT`yi de denetlemiştir. Yücel Yener in TRT Genel Müdürlüğü görevini yürüttüğü sırada, RTÜK ve bu kurum arasında Salkım Hanımın Taneleri isimli film dolayısıyla 2002`de sorun yaşanmış; filmde Ermeni propagandası yapıldığı gerekçesiyle RTÜK ün, TRT kurumuna 1 günlük kapatma cezası vermesi gündeme gelmiş; ancak mevcut yasaya göre, bir günlük kapatma cezasının TRT`nin yönetim kadrosunun istifasını gerektirmesine neden olmuştur. Dönemin RTÜK üyeleri yaptıkları toplantıda, söz konusu filmin ceza vermeyi gerektirmediği sonucuna varmışlardır (Aydın, 2007). Bu açıklamalardan sonra TRT nin RTÜK tarafından denetlenmesi, tartışmalı hale gelirken; kurum yayınlarının kısmen de olsa bu denetimlerin dışında kalabildikleri görülmüştür. 5 Gerçi 5 Nisan 2010 tarihli RTÜK tarafından kamuoyuna sunulan yeni yasa tasarısı taslağında (m.46/1-2), TRT yayınlarının Üst Kurul ca yeterince denetlenememesi nedeniyle, yayın ilkeleri ve ticari iletişimi düzenleyen hükümlerin TRT kurumu yayınları için de uygulanacağından söz edilmektedir. Ancak taslağa göre (m.46/2), yayın ihlali yapılması durumunda Üst Kurul, kurumu yalnızca uyarmakla yetinecektir (rtuk.org.tr, 2010: 24). Kuruma gerektiğinde etkili yaptırımın uygulanamaması, özel yayın kuruluşları açısından haksız rekabete neden olacağı gibi, TRT nin bu yayın dokunulmazlığı altında zaman zaman kamu hizmeti yayıncılığını ihlal etme olasılığını da ortaya çıkarabilecektir. RTÜK ile ilgili tartışmaların odak noktasında, RTÜK üyelerinin seçiminde siyasi partilerin özellikle siyasi iktidarın belirleyici bir konumda olması ve siyasi baskılara karşı koyamaması ihtimali yanında, anayasal bir kurum olmadığından özerkliğinin olamayacağı, kurul yerine kurum olarak yürütme organına bağlanması; hatta düzenleyici ve denetleyici bir kurul olup olmadığına ilişkin iddialar da bulunmaktadır (Işık, 2007: 235-236). 2008 tarihli 5785 Sayılı Radyo ve Televizyonların Kuruluş ve Yayınları Hakkında Yasada Değişiklik Yapılmasına Dair Yasa yla (m.1) RTÜK ün denetimine yeni bir düzenleme getirilerek, daha önce Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu nun denetimine tabi iken; sonradan Sayıştay denetimine bağlanması, yansız bir denetime yol açabilecek türden olumlu bir gelişmedir. 5 Ayrıca, 2009 yılında çıkarılan Türk Vatandaşlarının Günlük Yaşamlarında Geleneksel Olarak Kullandıkları Farklı Dil ve Lehçelerde Yapılacak Radyo ve Televizyon Yayınları Hakkında Yönetmelik (RG Tarih:13/11/2009, Sayı: 27405) ile radyo ve televizyon kuruluşlarının Türk vatandaşlarının günlük yaşamlarında geleneksel olarak kullanacakları farklı dil ve lehçelerde yayın yapabilmelerinde RTÜK ün izni şartı (m.4) aranırken; TRT bu faaliyetlerinden dolayı da muaf (m.1) tutulmuştur.
TRT Yayınlarının Yönetsel Denetimi: BBC Bir Model Olabilir Mi? 139 KAMU HĐZMETĐ YAYINCILIĞINA EVRENSEL BĐR ÖRNEK: ĐNGĐLTERE YAYIN KURUMU (BBC) VE ÖZERKLĐĞĐ Dünyanın ilk düzenli ulusal televizyon hizmetini, önce 2 Kasım 1936 tarihinde kuzey Londra daki Alexandra Sarayı ndan, sonra BBC nin kendi binasından yapılan yayınlar oluşturmaktadır (Newby, 1997: 43). Aslında BBC nin ortaya çıkışının iki temel nedeni bulunmaktadır (Curan, 1997: 111-112) : Birincisi, kurucucusu John Reith in kişisel başarısı; ikincisi, tesadüfen ortaya çıkmasıdır. Đngiltere de kamu hizmeti yayıncılığının ortaya çıkışı, 1920 lerde halkın BBC yi sahiplenmesiyle ve hükümet tarafından Đngiliz halkının bilgilendirilme, eğitilme ve eğlenme gereksinmelerinden sorumlu tutulmasıyla başladığı söylenebilir (Simpson, 2004: 236). Đngiliz radyo-televizyon yayıncılığı, kamu yayıncılığı yapan BBC ile özel yayıncılığa dayalı karma bir sisteme dayanmaktadır (Tunstall, 1983: 31). Đngiltere nin ilk özel televizyonu Bağımsız Televizyonun (ITV) 22 Eylül 1955 tarihinde yayın hayatına başlamasıyla Đngiltere, bu açıdan hem kamu hizmeti hem de özel televizyon kanalının bir arada yayın yapması bakımından Batıdaki ilk ülke konumunda olmuştur (Yengin, 1994: 53). Birleşik Krallık ta 2003 yılında çıkarılan Đletişim Yasası yla birlikte diğer elektronik iletişim hizmetleri, ülkedeki yayın düzenlemesiyle uyumlaştırılarak yeni bir yayın politikasına geçilmiş ve bu yayıncılık anlayışı, prensipte önemli bariyerlere sahip piyasalardaki diğer örgütlerin çalışması esasına dayalı sürdürülse de bu yapılar, kamu politikası düzenlemeleriyle biçimlendirilmektedir (Cave et al, 2004: 250, 253). Birleşik Krallık taki radyo ve televizyon yayıncılığında sıkı bir rekabetin yaşanması nedeniyle, BBC bir özel yayın kuruluşu gibi çalışmakta ve yayıncılık için referans olmakta; buna karşılık Đngiltere de özel yayıncılık ise, BBC nin gerisinde kalmamak için mücadele etmektedir (Ergin, 2007). Dünya çapında program ve hizmet üretirken yayın ilkelerinden ne olursa olsun ödün vermemeyi kendisine ilke edinen BBC, kamu hizmeti yayıncılığında radyo ve televizyon programlarında kalite, habercilikte güvenilirlik anlamına gelirken; onu diğer yayın kuruluşlarından ayıran ve kamu yayıncısı yapan belki de en önemli yanı, siyasal iktidarlar karşısındaki özerkliğidir ve bu nedenle Türkiye için bir model alınabileceği düşünülmektedir. BBC nin bağımsızlığı, daha doğrusu özerkliği; Đngiltere deki hukuk düzenine paralel olarak yasalar ve yönetmelikler yerine teamüllerle güvence altına alınmıştır. Bu durum, aslında Đngiliz siyasal geleneğinin bir ürünüdür. Đngiltere de yayın kurumları için özerklik, özünde inandırıcılık ve güvenilirlikle doğru orantılı olsa da; kurumun tarafsızlık politikasına göre yorum yapması ve kendi görüşünü ortaya koyması beklenen bir tutum ve davranış biçimi değildir. Kurumun tarafsızlığı ve özerkliği, adeta iç içe geçmiş kavramlar gibidir ve bunlar sağlanmadan tam anlamıyla gerçeğe ulaşılamayacağı görüşü hakimdir (Eren,
140 Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 43 Sayı 3 2008, 40-42). BBC hükümet karşısında özgür tutum ve davranışını sürdürmek istese de, zaman zaman bu konuda bazı zorluklarla karşılaşmış; örneğin, dünyanın hiçbir reklam geliri olmayan kurumu olarak BBC, 1990 lı yıllarda hükümetle yaşadığı gerginliğin sonucunda yıllık televizyon ruhsat ücretlerinin düşük tutulması nedeniyle mali sıkıntıya düşmüştür (Yengin, 1994: 52). BBC VE BBC YAYINLARININ DIŞ DENETĐMĐ BBC ve BBC yayınlarının dış denetimi, TRT ve yayınlarının denetlenmesinde olduğu gibi kurumun Genel Olarak Denetlenmesi ve Ofcom Tarafından Denetlenmesi olmak üzere iki açıdan incelenmiştir. Kurumun Genel Olarak Denetlenmesi BBC kurulurken kamu hizmeti vereceği düşüncesiyle doğrudan hükümete değil, parlamento denetimine bağlı olması esası ilke edinilmiştir (Eren, 2008: 37). BBC halktan her yıl alınan televizyon vergileri ile finanse edilen bir kurum olduğu için yönetimin en başında toplumun farklı kesimlerinin temsiliyle oluşturulan ve aynı zamanda BBC nin bağımsız habercilik yapmasını sağlayan BBC Trust adlı bir kurul bulunmaktadır (Köker, 2008). Yönetim kurulu üyeleri incelendiğinde, büyük bir kısmının ülkenin köklü üniversitelerinden mezun; diplomat, eğitimci, mali uzman ve sendikacı gibi farklı meslek gruplarından kişilerden oluşması dikkat çekmektedir. Başkan ve yardımcısı dışında, sıradan üyeler en fazla beş yıllığına Privy Council denilen Kraliyet Konseyi tarafından Kraliçe nin onayı ile alınan karar çerçevesinde seçilmektedir. Görev süresi bitenlerin yeniden en fazla beş yıllığına seçilmesine imkan tanınmaktadır. Privy Council içinde hükümet üyeleri de yer almakta ve bu üyeler kararlarda büyük bir ağırlığa sahiptirler (Köker, 2008). Atamaları yapıldıktan sonra yönetim kurulu üyelerinin siyasi kimliklerinden sıyrıldığı savunulmaktaysa da bunun pek gerçekçi olmadığını düşünenlerin yanında, bu üyelerin kurumun yayınlarını etkileyecek kadar önemli görevleri olmadığını ileri sürenler de vardır (Eren, 2008: 37). BBC, hükümet politikaları ve günlük sorunlarda kendi görüşlerini yayınlara yansıtma konusunda tarafsız konumda yer almaktadır. Yayın siyasetleri açısından Muhafazakârların Đşçi Partili, Đşçi Partililerin de Muhafazakar olarak eleştirdikleri BBC, aslında iki kutba mümkün olduğunca eşit mesafede durarak, siyasi iktidarın değil, bütün geçmişinde genel olarak kamu çıkarının sözcülüğünü üstlenmeye çalışmıştır (Duran, 2004). Đngiltere de yayıncılığın ilk yıllarında halkın görüşlerini, kuruma yansıtan ve onlar adına sorumluluk taşıyan ve temsil eden her bölgede kamuoyunun yayına ilişkin tepkilerini ölçen ve yayın örgütleri ile halk arasındaki iletişimi sağlayan sayıları oldukça fazla olan danışma kurulları bulunmaktadır. 1973 yılında çıkarılan bir yasa ile Bağımsız Yayın Otoritesi (IBA) kurulmuştur. Bu kuruma özel olarak yayın yapan program şirketleri bağ-
TRT Yayınlarının Yönetsel Denetimi: BBC Bir Model Olabilir Mi? 141 lanmıştır. Bu örgüt, Đç Đşleri Bakanlığı tarafından atanan 10 üyeden oluşmuştur. 1984 yılında Kablo ve Yayın Yasası çıkarılmış ve uydu yayınlarının yönetimi BBC ve IBA da görevli kişilere bırakılmıştır. 1989 yılında ise Avrupa Sınır Ötesi Televizyon Sözleşmesi imzalanmış; dağınık halde bulunan yayın hizmetlerinin birleştirilmesi amacıyla 1990 yılında Yayın Yasası kabul edilmiştir (Vural, 1994: 35-41). Bu tarihten sonra, IBA nın yerini Özel Televizyon Komisyonu (ITC) adlı kurum alarak; özel televizyonların denetim ve düzenleme işlevleri, bu kuruma bırakılmıştır. BBC, yasası gereği kamu yayıncılığı yapmakla yükümlü bir medya organı olması yanında, yayınlarının gerçekleştirilmesinden parlamentoya karşı sorumlu tutulmuştur. BBC, dünyada yasal biçimde oluşmuş ilk televizyon olarak kamu hizmeti anlayışına dayalı kurulurken; kesinlikle parlamento denetimine bağlanmak istenmesi, hükümetlerin doğrudan siyasal denetimi altında kalmasının önlenmesine dayandırılır (Bulut, 1994: 47). BBC, hükümete karşı bağımsızlığını korumada her zaman titizlikle davranmışsa da, zaman zaman hükümet politikalarıyla ters düşmesi bakımından çeşitli güçlüklerle de karşılaşmıştır (Özkaya, 1997: 15). Kamu hizmeti yayıncılığı öngören BBC, düzenleyici yapısı itibariyle geliştirilen oto kontrol mekanizması ile kendi kendini düzenleyen bir kuruluştur (Işık, 2007: 138). BBC nin Yönetim Kurulu Başkanı, hükümet tarafından atanmakta; ancak, yayıncılık hizmetlerini özerk bir biçimde yürütmektedir. Yönetim Kurulu yayınların denetiminde de görev almaktadır. Çünkü, BBC de doğrudan Yönetim Kurulu na bağlı olan ve hesap verilebilirlik konusunda çalışma yapan izleyici şikayetlerinin değerlendirildiği birimler bulunmaktadır (bbc.co.uk/turkish/ilkeler/ch17.pdf, 2008). Ülke içindeki yayınlarını Đngiltere Đçişleri Bakanlığı, Dünya Servisini ise Đngiltere Dışişleri Bakanlığı denetlemektedir (Duran, 2004). Đçişleri Bakanı nın yazılı uyarıda bulunarak bazı programların yayınlanmamasını isteme hakkından ise yedek güç olarak bahsedilmektedir (Eren, 2008: 40). Đngiltere de yayıncılık alanındaki denetimleri, düzenleyici üst kurullar yapmaktadır. Đletişim hukukçularına göre, düzenleyici üst kurulların temel işlevleri yayıncılık sisteminin çalışmasını düzenleyecek kurallar koymak ve bu kuralları uygulamaktır. Düzenleyici üst kurulların yayıncılık alanına yönelik örgütsel nitelikli müdahaleleri yetkilendirme, sözleşme yapma, lisans verme, kuruluşlarının genel müdürlerini, üst düzey yöneticilerini, yönetim kurullarına atama, frekans tahsisi ve bunun gibi görevleri kapsamaktadır. Türkiye deki RTÜK benzeri bir kuruluş sayılan Đngiltere nin yayıncılık alanındaki düzenleyici bir üst kurulu olan Ofcom un amacı, Đngiltere deki televizyon, radyo, telekomünikasyon ve telsiz iletişim sistemlerini düzenlemektir (Öztekin, 2007: 59-60). Burada denetlemekten çok düzenlemek söz konusudur (Özkan, 1994: 17).
142 Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 43 Sayı 3 Kurumun Ofcom Tarafından Denetlenmesi 29 Aralık 2003 tarihinde Ofcom (The Office of Communications/ Đletişim Kurulu); Bağımsız Televizyon Komisyonu (ITC), Yayın Standartları Komisyonu (BSC), Radyo Otoritesi (RA) ve Radyo Komünikasyon Kuruluşu ve Telekomunikasyon Kurulu (Oftel) olmak üzere beş ayrı yayın ve telekomunikasyon düzenleyici kuruluşunun yerini almıştır (Smith, 2006: 929). Ofcom dan önce görev yapan Yayın Standartları Komisyonu nun (BSC) yetkileri, Ofcom a devredilerek; Đngiltere deki tüm televizyon, radyo ve kablosuz yayın yapan kuruluşların dürüst ya da doğru olmayan yayınları ile şiddet ve seks öğesi içerikli programlar yasaklandığı gibi, BSC den farklı olarak yapılan şikayetler yerinde ve uygun bulunursa yayıncılar üzerinde bir para cezası uygulamaya varan yetkiler söz konusu olmuştur (Wragg, 2005: 17). Ofcom, dokuz üyeden oluşup; üyelerin altısı Sanayi ve Ticaret Bakanlığı ile Kültür, Medya ve Spor Bakanlığı tarafından; diğer üç üye ise bu altı üye tarafından seçilmektedir (Avşar - Demir, 2005: 67). BBC, kendi kendini yönetmeye ve denetlemeye devam ederken; Ofcom, dinleyici ve izleyicilerin BBC hakkındaki şikâyetlerini de gerekirse dikkate almaktadır. Ofcom, BBC dışındaki tüm radyo-televizyon-internet iletişimini halk ve tüketici adına denetlemektedir (Öymen, 2001). Ofcom un yönetsel yapısına bakıldığında, yönetim kurulunun bazı komitelerden oluştuğu görülmektedir. Bunlardan biri de Ofcom & BBC Ortak Yönetim Grubu dur. Ofcom ve BBC inin ortaklaşa çalıştığı ve kamu yararının oluşturulması için kurulmuş bir komitedir (ofcom.org.uk/about/csg/ofcombbc/, 2009). Ofcom un başlıca görevleri ise, frekans tahsisi yapmak, lisans vermek, ticari ve kamu yayın kuruluşları ile ulusal düzeyde diğer telekomünikasyon hizmetlerini denetlemek, yayıncılıkta çoğulculuğu sağlamak, ülke çapında telekomünikasyon hizmetleri için alt yapı hazırlamaktır (Öztekin, 2007, 60). BBC nin ruhsat ücretleri ve özel ödenekle finanse edilen televizyon ve radyo hizmetleri, aşağıdaki altı alanda, Đletişim Kurulu nun yani Ofcom un denetimine tabidir. Bunlar (bbc.co.uk/turkish/ilkeler/ch2.pdf, 2008) on sekiz yaş altındakilerin korunması, zarar verici ve gücendirici konular, suç, din, hakkaniyet ve mahremiyet başlıkları altında toplanmaktadır. Negrine e göre, Ofcom un oluşturulması Đngiltere için yayıncılık alanında yaşanan önemli bir değişmedir; çünkü, BBC'nin tekelinde olan kaliteli yayın, erişilebilirlik, farklı ilgi ve zevklere hitap edebilme gibi özelliklerin artık yayıncılık alanının vazgeçilmezleri olmasını sağlamıştır (Çaylı, 2003: 156). Đngiltere de tüm yayıncılık alanını denetleyen Ofcom ile BBC Trust arasında hangi konularda nasıl denetleneceği konusunda ise, görev dağılımı ve işbirliğini düzenleyen bir anlaşma mevcuttur (Köker, 2008). Ayrıca BBC nin ticari hizmetleri, ister Birleşik Krallık a, isterse Birleşik Krallık tan uluslararası izleyici-
TRT Yayınlarının Yönetsel Denetimi: BBC Bir Model Olabilir Mi? 143 lere yönelik olsun, Ofcom yayıncılık kurallarının tamamına uyması ve yayıncılık kurallarının ihlali halinde, BBC ye çeşitli yaptırımları uygulaması mümkündür. Örneğin para cezası, programın yeniden kurgulanmasını istemek ve kurul kararlarını ya da düzeltmeleri yayınlatmak bunlardan bazılarıdır (bbc.co.uk/turkish/ilkeler/ch2.pdf, 2008). Đngiltere, kamu yayıncılığının dünyadaki ilk merkezi olduğu için bu konularda deneyimi ve oturmuş bir hukuk düzeni vardır. BBC kurulduğundan bu yana kendi kendisini, özel kuruluş yasası uyarınca, sıkı bir biçimde denetlemektedir. BBC, TRT YE REHBER OLABĐLĐR MĐ?: YÖNETSEL DENETĐM AÇISINDAN BĐR KARŞILAŞTIRMA Radyo ve televizyon yayınlarının çok geniş kitlelere en etkin biçimde ulaştırılmaları için yayın kuruluşlarının başta kendi ülkelerinin yayın politika ve ilkelerine uygun faaliyette bulunmaları zorunludur. Bu nedenle, Türkiye ile Đngiltere deki yayınların denetiminde, ülke gerçeklerine uygun farklı yayın sistemleri ve onların denetimi ile siyasal yapıları arasındaki yakın ilişkiye bağlı olarak farklı denetim kuruluşları söz konusudur. Her iki ülkenin yayın kurumlarının başlıca ortak özellikleri, kamusal hizmet yayıncılığı anlayışına dayalı faaliyette bulunmalarıdır. Bu arada TRT nin yasal ve kurumsal açıdan; dolayısıyla denetim sistemini de değiştirebilecek tarzda yeniden yapılanmasındaki tartışmalarda, BBC modeline göre örgütlenmenin gerçekleştirilip gerçekleştirilemeyeceği gündeme gelmektedir. Bu konudaki ilk somut tartışmanın, TRT Genel Müdürü Đbrahim Şahin in göreve geldiğinde TRT yi BBC gibi yapacağız (Dünya Gazetesi, 2009) açıklamasıyla başladığı söylenebilir. Buna karşılık, BBC ve TRT nin birbirlerinden birçok yönden farklı özelliklere sahip bulunmaları ve TRT de yapılan yeni düzenlemelerde, BBC örneğinden hareket edilmesinin birçok alanı açıkta bırakacağını savunanlar da bulunmaktadır (Çaylı, 2003:158). Ancak bu çalışmada, her iki kurumun karşılaştırması yapılırken; TRT ile BBC nin benzer ve farklı özelliklerine ilişkin yaklaşımları keskin çizgilerle savunmak yerine, var olan iki yayın kuruluşunun şu anki durumlarını betimleyerek, denetsel açıdan karşılaştırmak ve özellikle TRT açısından BBC deneyiminden ne ölçüde yararlanılabileceği tartışılmaktadır.
144 Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 43 Sayı 3 Çizelge 2. TRT ve BBC nin Yayınlarının Denetimi Açısından Farklılıkları Farklılık Alanları TRT BBC Yasal Durumu Yasalarca güvence altına Teamüllerle güvence altına alınmış alınmış Özerklik Özerk (Mevzuatta) Özerk (Uygulamada) Yayınların Kurum Dışı Başbakanlık, Dış Đşleri Đç Đşleri Bakanlığı, Dış Đşleri Bakanlığı Denetimi Bakanlığı, Genelkurmay (Bazen Yazılı Uyarı) (Đlgili Olduğu Kurum) (Özel Durumlarda) Bağımsız Düzenleyici ve Denetleyici Üst Yayın Kurumlarının Etkisi Hükümet ve Parlamentonun Etkisi RTÜK Denetimine tabi değil.(bazı durumlar hariç) TRT den Sorumlu Devlet Bakanı var. Parlamentoya karşı sorumluluğu yok. Ofcom Denetimine tabi değil. (Bazı durumlar hariç) Parlamentoya karşı sorumlu Öncelikli amaçları kamu hizmeti yayıncılığı olan bu iki kurumun birbirlerinden ayrıldığı en temel farklılık, TRT nin mevzuatta özerk, tarafsız bir kamu iktisadi kuruluşu iken; BBC nin uygulamada özerk, tarafsız yayın yapan bir kamu yayın kurumu olmasıdır (Çizelge 2). Bunun nedeni, TRT nin mali ve idari açıdan özerkliğinin BBC den farklı olarak mevzuatta yer alması sayılabilir. Ayrıca, tarafsızlık açısından her iki kurumun yönetim organlarının atamasında hükümetin etkisinin olduğu gözlenmekle beraber, iş başına gelen kişilerin siyasi kimliklerinden sıyrılma noktasında farklılıkların olmadığını söylemek güçtür. Bu durum, tarihi süreç içinde BBC ile TRT nin yayınlarının içeriğine bakılarak da anlaşılabilir. Hatta, Đngiltere den farklı olarak Türkiye de her siyasi iktidar değişiminde, TRT Genel Müdürleri bundan herhangi bir biçimde doğrudan ya da dolaylı olarak etkilenmektedirler. Genel Müdürlerin bu kadar sık değişmeleri ve bundan dolayı her an işlerine son verilebileceği kaygısını taşımaları, başarılı olamamalarına ya da kurumda kalıcı işler yapamamalarına neden olabilecektir. TRT yayınlarının kurum dışı denetiminde, gerekli görüldüğü takdirde Başbakan, Dışişleri Bakanlığı ve Genelkurmay Başkanlığı nın belirlenen yasalar çerçevesinde yayınlar üzerinde denetim yapabilmesi mümkün iken; BBC yayınlarının dış denetiminde, Đçişleri ve Dışişleri Bakanlığı nca yazılı uyarıda bulunarak bazı programların yayınlanmamasını isteme hakkı bulunmaktadır (Çizelge 2). Hatta, Đngiltere de siyasi iktidarın BBC üzerindeki yönetsel denetim yetkileri, Türkiye dekinden çok daha serttir. Örneğin, Đngiltere de Đçişleri Bakanının istediği zaman bir yazıyla BBC nin bir programının yayınlanmasını engelleme hakkı ya da bir bakanın gerekli gördüğü bir açıklamayı BBC den yayınlatma yetkisi söz konusudur. Dolayısıyla bu koşul, hükümete kuramsal olarak BBC üzerinde mutlak bir hakimiyet sağlamaktaysa da; aslında bu yetki, şu ana kadar hiç kullanılmamıştır (Kaya, 1985: 124).