GAYRİ RESMİ TERCÜME TÜRKİYE ORMANCILIK SEKTÖR İNCELEMESİ GENİŞ ÖZET Giriş Ormanlar, Türkiye yüzölçümünün %25 ini kapsamakta ve önemli ekonomik, kültürel ve çevresel fonksiyonlara sahip bulunmaktadır. Türkiye nüfusunun yaklaşık %15 i orman kaynaklarının geçimlerine büyük katkı yaptığı orman köyleri veya orman bitişiği köylerde yaşamaktadır. Şehirlerde yaşayanlar da, özellikle biyolojik çeşitlilik, çevre ve rekreasyonel fonksiyonlarıyla ilgili olarak ormanlara olan ilgileri giderek artmaktadır. Ormanların farklı coğrafi bölgelerdeki yayılışı ölçülemeyen ekonomik ve ekolojik değerlere sahip olan türler içindeki genetik çeşitliliği sağlamaktadır. Türkiye ormanları neredeyse kendine yeterli düzeyde odun hammaddesi sağlayacak şekilde çok çeşitli ticari odun hammaddesi türleri barındırmaktadır. Türkiye ormanları, ekonomik öneme sahip büyük miktarlarda flora çeşitliliğini(çeşitli tıbbi, aromatik, endüstriyel ve süs bitkileri) barındırmakta ve Türkiye faunasının çok sayıdaki türü için başlıca yaşam ortamlarını temin etmektedir. Türkiye ormanlarının bir kısmı hala bozulmamış orman ekosistemlerinden günümüze kalan son meşcereleri barındırmaktadır. Türkiye ormanları aynı zamanda havza koruma, sel baskını ve toprak erozyonu kontrolü gibi Türkiye için önemli konularda hayati bir rol oynamaktadır. Türkiye ormanlarının yönetiminde çevresel, sosyal ve finansal olarak sürdürülebilir sistemlerin kurulması, sektörün şu anda karşı karşıya kaldığı sorunlara ve seçeneklere karşı hükümetin göstereceği tutuma bağlıdır. Türk ormancılık sektörünün durumu, yeni fırsatlar ve darboğazlarla karşılaşarak hızlı bir şekilde değişmektedir. Sektörde ulusal bağlamda gözlenen en önemli değişiklikler, orman korumaya olan talebi ve odun dışı değerlerdeki ödeme istekliliğini arttıran Türkiye nin şehirleşmesi ve ekonomik gelişmesidir. Türkiye nin reform gündemi de sektörün politikalarının önemli bir yansımasıdır. Ekonomiyi liberalleştirmek için atılan adımlar, 1993 te Türkiye nin orman ürünlerini ithal ürünlerle rekabet içine sokmuş, Türk odun hammaddesinin fiyatının düşmesine ve sektörün önemli bir gelir kaynağının azalmasına neden olmuştur. Kamu İktisadi Devlet Kuruluşlarındaki bu reform, Orman Bakanlığının en önemli müşterilerinden bazılarını etkilemektedir. Destekleme alımlarının girdi sübvansiyonu ve fiyat desteğinin yerini almasıyla süregelen tarım politikası reformları orman bitişiğinde yaşayanlar dahil çiftçilerin ürün desenini değiştirmesine yol açmaktadır. Sonuçta, Türk Hükümeti tarafından mali kısıtlamalar üzerinde durulması, sektörel açıkları kapatmak için devlet bütçesinden sağlanan desteği kısıtlayacaktır. Türk hükümeti ortaya çıkan sorunları ele almak üzere 1996 yılında Dünya Bankası ndan Ormancılık Sektörü İncelemesi konusunda bir çalışma yapılmasını talep etmiştir. Bunun üzerine, Dünya Bankası temel çalışmalar yapmış ve bilgi toplamak ve ilgili kuruluşlar ve hükümetle müzakereler yapmak üzere 4 misyon gerçekleştirmiştir. Bu doküman yapılan çalışmanın sonuçlarını özetlemektedir. Bu çalışma sektör için bir çok fırsatı ortaya çıkartmıştır. Bu fırsatlardan birincisi; daha iyi yönetim ile verimli bazı devlet ormanlarında odun hammaddesi üretiminin ticari etkinliğinin arttırılabileceğidir. Bu durum orman işletmelerinin odun-dışı orman ürünlerine olan artan talepleri karşılamaya yöneldiği yerlerde, odun hammaddesi üretimine daha az önem verilmesini sağlayacaktır. İkincisi;Türkiye nin iç tüketimi, net bir gelir artışına neden olarak orman alanların arttırılmasını destekleyebilir. Üçüncüsü; uzun dönemli kiralamalar yoluyla topluma dayalı orman yönetim sistemleri oluşturmak suretiyle sürdürülebilirliği geliştirmek için fırsat bulunmaktadır.
Ormancılık Sektörünün Önündeki Fırsatlar Ve Darboğazlar Bu çalışma ormancılık sektörünün önündeki aşılması gereken önemli bir çok sorunun olduğunu ortaya koymuştur. Bunlar; yoksulluk, arazi mülkiyeti, çok amaçlı planlama gereği, katılımcı orman amanejman planlaması, bozuk orman alanlarında toprak erozyonu kontrolü ve sektörün mali durumunun yeniden düzenlenmesi gibi sorunlardır. Orman Alanlarında Yoksulluk Aşılması gereken ilk sorun orman alanlarındaki yoksulluktur. Orman köyleri ve orman bitişiği köylerde yaşayan, Türkiye nüfusunun %15 i ülke ortalamasından çok daha yoksuldur. Yaşadıkları yerlerin uzak olması, çok az kurum yada kuruluşu orman köylülerinin sorunlarını gündeme getirmede başarılı kılmıştır. Orman köylerinde ya da orman bitişiğindeki köylerde yaşayanlar geçimlerini ormandan sağlamamakta, aksine gelirlerinin büyük bir kısmı veya önemli bir miktarı, tarım ve büyükbaş hayvancılığı gibi ormancılıkla rekabet eden alternatif arazi kullanımına dayanmaktadır. Ancak orman köylüleri ısınma ve yemek pişirmede kullanılan yakacak odunu sağlamada ve hayvanların beslenmesi ve otlatılmasında ormana bağımlıdırlar. Devlet orman işletmeleri orman köylülerine daha düşük fiyatla odun tahsisi yapmaktadır. Tahsis edilen miktar kadar veya daha fazla odun orman köylüleri tarafından kaçak olarak kesilmektedir. Gerçekten kaçak kesimler o kadar fazladır ki, Orman Bakanlığı satış için üretilen odun miktarını değerlendirirken kaçak kesim miktarını da dikkate almaktadır. Geçmişte, orman idaresi orman köylülerini destekleme programlarıyla köylülerin gelirlerine sürekli olarak bir katkı yapmıştır. Fakat son araştırmalar, mevcut desteğin yetersiz olduğunu ve yoksulluğun köylülerin tarım ve hayvancılık için kullanabilecekleri alanların varlığı ile ilişkili olduğunu göstermektedir. Orman köylülerinin geçimlerini ormanlardan sağlayamamaları, geçimlerini sağlamaya çalışırken bir anlamda doğal kaynak tahribatına yol açmakta ve orman koruma ve geliştirmede kayıtsızlığa neden olmaktadır. Orman köylülerinin yoksulluk nedeniyle dışarıya göçü bu konunun niteliğini etkilemektedir. Orman köylülerinin ve diğer tarafların farklı amaçlarını uyumlu hale getirmenin bir aracı, orman köylülerinin gereksinimlerinin sürdürülebilir orman yönetimine uygun olarak karşılanmasında seçeneklerin belirlenmesi üzerinde hemfikir olunması orman amanejman planlarının yapımı esnasında katılımlarının sağlanmasıdır. Orman Alanlarında Mülkiyet Sınırları Orman yönetiminin sürdürülebilirliği için ikinci önemli sorun, orman alanlarındaki mülkiyet sınırlarının belirgin olmamasıdır. Kesinleşmeyen belirsiz sınırlar ilgili kişi ve kuruluşlar arasında devam eden bir çok anlaşmazlıkların ortaya çıkmasına yol açmaktadır. Ormanın yasal tanımının yeniden yapılmasıyla bunu orman dışına çıkartmalar izlemiş bu suretle yeni kadastro çalışmalarının önemi ortaya çıkmış ve ayrıca mülkiyet uyuşmazlıkları daha da artmıştır. Birçok insan orman sınırlarının yeniden düzenlenmesiyle ilgili çalışmaların, kentleşmenin hızla orman alanlarına doğru genişlemesine yol açacağını ve kamu yararı ve yoksul yöre halkından çok bu alanların zenginlerin eline geçeceğine inanmaktadır. Orman kadastro çalışmalarının tamamlanması ve mülkiyet uyuşmazlıklarının çözümü, Türk ormancılık sektörü için öncelikli sorunlardır. Uygun bir yasal yapının oluşturulması, bu sorunların aşılmasında büyük öneme sahiptir. 2
Çok Amaçlı, Katılımcı Orman Amanejman Planlaması Orman amanejman planlarının merkezden planlanan ve esas olarak odun hammaddesi üretimine yönelen sistemden, çok amaçlı ve katılımcı bir planlama sistemine doğru yeniden yapılanması ihtiyacı, Türk ormancılık sektörü için öncelikle aşılması gereken bir sorundur. Mevcut durumda orman planlamanın değişik konuları, Orman Bakanlığının dört genel müdürlüğü tarafından yürütülmektedir. Orman Genel Müdürlüğü. OGM tarafından hazırlanan ve yürütülen orman amanejman planları esas itibariyle mevcut orman kaynaklarının korunması, orman ağaç vejetasyonunun geliştirilmesi (servetin arttırılması, yaş ve çap sınıfları, odun hammaddesi kalitesi vs.) ve yeterli odun üretimini amaçlamaktadır. Orman envanterleri bu amaçla esas itibariyle ağaçlar üzerinde durmakta, ormanların diğer kaynaklarına ve fonksiyonlarına yeterli önem verilmemektedir. GEF in finanse ettiği Biyolojik Çeşitlilik ve Doğal Kaynak Yönetimi projesinde, OGM mevcut orman amanejman planları sürecinde biyolojik çeşitliliği dikkate alacak yaklaşımlara öncülük yapacaktır. Milli Parklar ve Av-Yaban Hayatı Genel Müdürlüğü. Milli Parklar ve Korunan Alanlar için yönetim planları, milli parklar kanununa uygun olarak MPG.Müdürlüğü tarafından hazırlanır ve yürütülür. Bununla birlikte korunan alanlardan şimdiye kadar sadece çok az bir kısmı için yönetim planları yapılmıştır. Yaban hayatı rezervleri için (çoğu ormanlık alanlarda bulunmakta olan yaklaşık 1.8 milyon ha) yaban hayatı envanterleri ve yönetim planları henüz tamamlanmamıştır. Üstelik bu planlar, sürdürülebilir yönetim uygulamaları; özellikle yerel topluluklar ve diğer tarafların katılımı konusunda yetersiz kalmaktadır. GEF in finanse ettiği Biyolojik Çeşitlilik ve Doğal Kaynak Yönetimi projesinde MPGM, Orman Bakanlığının diğer genel müdürlükleri, yerel topluluklar ve diğer ilgili kuruluşlarla işbirliğiyle, korunan alanların ve üretim ormanları ve tarım arazileri de dahil olmak üzere bu alanlara bağlı peyzajın koruma yönetim planlarının yürütülmesi ve geliştirilmesinde öncülük yapacaktır. ORKÖY Genel Müdürlüğü. Orman Köyleri Kalkınma Planları ORKÖY Genel Müdürlüğü tarafından hazırlanmaktadır. Bu planlar küçük miktarlarda gelir artırıcı faaliyetlere yönelmekte, fakat doğal kaynakların korunması ve geliştirilmesiyle belirgin bir ilişki kuramamaktadır. Ayrıca ORKÖY ün mevcut orman köyleri gelişim planlarının büyük bir kısmı 1974-1984 yılları arasında hazırlanmış ve bugün güncelliğini yitirmiştir. Orman kaynaklarının tahribatına neden olan ilgili olarak yoksulluğun hafifletilmesinde, diğer kalkınma ve yerel yönetim kuruluşlarının koordinasyonunu sağlayarak daha stratejik bir yaklaşım içinde ORKÖY Genel Müdürlüğünün rolünün yeniden belirlenmesi ve orman amanejman planlarında sosyal konulara yer verilmesi gerekmektedir. Ağaçlandırma ve Erozyon Kontrolü Genel Müdürlüğü. AGM tarafından hazırlanan ağaçlandırma, erozyon kontrolü ve mera ıslahı plan ve projelerinin, sosyoekonomik, biyoçeşitlilik ve çevresel etki yönünden bazı eksiklikleri bulunmaktadır. Bununla birlikte son zamanlarda Doğu Anadolu Havza Rehabilitasyonu projesiyle katılımcı havza gelişim planlarının hazırlanması ve yürütülmesinde önemli bir ilerleme kaydedilmiştir. 3
OGM tarafından hazırlanan ve yürütülen orman amanejman planları bir çok ormancılık faaliyetleri için esas planlar olmaya devam etmektedir. Bu sebeple, orman kaynaklarının çok yönlülüğünün bilinmesi ve diğer üç Genel Müdürlüğün faaliyetlerinin planlanmasına rağmen, Türk ormancılığında orman kaynakları üzerinde odun üretimine dayalı olan bir anlayış sürmektedir. Mevcut amanejman planlarına göre ormanlık alanların %83 ü odun hammaddesi üretim amacına yönelik planlanmakta ve sadece %17 si diğer kullanımlara (büyük bir kısmı toprak ve su kaynakları ile biyolojik çeşitliliği koruma) ayrılmış bulunmaktadır. Odun üretimine bu güçlü yöneliş, rekreasyon ormanı, doğa koruma ve diğer orman değerlerine olan talebin hızla artması yoksul kırsal kesimin yakacak odun, otlatma ve yem, odun-dışı orman ürünleri ve istihdam ihtiyaçlarına daha fazla önem verilmesi gerektiğinin kabul edilmesi veya hükümetin küresel seviyede öneme sahip orman değerlerine ilişkin olarak yapmış olduğu taahhütleri tam anlamıyla dikkate almamaktadır. İlgili tarafların katılımını sağlamada ve yerel talepler ve tercihler, biyolojik çeşitlilik, çevresel değerlere ve fayda maliyet analizine daha fazla önem vermede orman amanejman planlarının yerelleştirilmesi ve bütüncül yaklaşımla hazırlanması büyük önem taşımaktadır. Toprak Erozyonu Kontrolü Ve Bozuk Alanların Islah Edilmesi Türkiye topraklarının yaklaşık %75 inde meydana gelen toprak erozyonu ülkenin en önemli sorunlarından biridir. Araştırmalara göre, erozyonla taşınan toprak miktarı yıllık 500 milyon tondan daha fazladır. Bunun 350 milyon tonu nehirler ve ırmaklarla birlikte barajların su toplama havzalarına taşınmakta, barajların enerji, sulama ve tarım sektöründeki çok önemli fonksiyonları engellenmektedir. Can ve mal kaybına, altyapının ve tarım alanlarının verimliliğinin bozulmasına neden olan sel baskınlarından meydana gelen hasarlar oldukça ciddi boyutlardadır. Erozyon kontrolü çalışmaları sürerken, bir çok kurumsal sorunlar çalışmaların yararlarını engellemektedir. Ağaçlandırma Genel Müdürlüğüne ağaçlandırma ve meşcerenin ilk bakımı sorumluluğu verilmişken, tesis tamamlandıktan hasılat alınıncaya kadarki zamanda meşcerenin bakımı OGM nin sorumluğuna verilmiştir. Bu işbölümündeki ayrım, orman yönetiminin teknik fonksiyonlarının bütçeden ve diğer teşviklerden bağımsız yönetilebilmesi ve olgun yaşa gelmiş meşçerelerin yönetiminde kamu kuruluşlarının bir tekel oluşturması gerektiğini öngörmektedir. Diğer ülkelerdeki deneyimler kamu ağaçlandırma sahalarının yönetimlerinin özelleştirilebileceğini göstermektedir. Havza yönetimindeki işbirliği bir başka kurumsal sorundur. Erozyon kontrolü ve diğer amaçlarda maximum verimi sağlamak için, orman yönetimindeki bütüncül yaklaşımın yönetimine aktarılması gerekmektedir. Yerel topluluklar, sivil toplum örgütleri ve diğer ilgili kişi ve kuruluşların su havzalarının yönetimi, rehabilitasyonu ve planlanmasında aktif katılımını kolaylaştırmak üzere ilgili kamu kuruluşlarının görevlerinde (Orman Bakanlığı, Tarım ve Köyişleri Bakanlığı, Devlet Su İşleri, Köy Hizmetleri) entegrasyonu sağlayıcı hükümler Türk mevzuatında yeterli düzeyde değildir. Örneğin bozuk orman alanlarının yönetimine teknik olarak en iyi yaklaşım tarım ve hayvancılık yönetimine katılan gruplar ve kuruluşlarla işbirliğidir.bu birleştirici yaklaşım, Doğu Anadolu Havza Rehabilitasyonu Projesi tarafından desteklenen bir çok Doğu Anadolu ilinde etkili bir biçimde uygulanmaktadır. Üçüncü bir konu da, toprak koruma ile kırsal yoksulluğun azaltılmasını kombine edecek bu çalışmalara özel sektörü de katacak fırsatların nasıl sağlanabileceği sorunudur. Türkiye deki bozuk orman alanlarında ağaçlandırma ve ıslah çalışmalarında kırsal 4
toplulukların ve özel sektörün katılımını sağlamak için bir çok yasal ve mali kaynak mekanizması önerilmiş ve uygulanmıştır. Mevcut teşvik sisteminde yerel toplulukların ve özel sektörün ağaçlandırma ve ıslah çalışmalarında daha aktif olarak katılımını sağlayacak olan düzenlemeler katılımcılarla birlikte gerçekleştirilmelidir. Sektörün Mali Varlığının Yeniden Düzenlenmesi Odun hammaddesi satışları OGM nin önemli bir gelir kaynağı iken, özellikle tarife engellerinin kalkması ve ardından odun hammaddesi fiyatlarında süregelen düşüşler bu gelirleri azaltmıştır. Sektör şimdi net zararlarını genel bütçeye yüklemektedir. Sektörün gelir kaynakları, Türkiye ormanlarının sürdürülebilir yönetimini temin etmek için sağlam temeller üzerinde yeniden tesis edilmelidir. OGM nin odun ve odun dışı ürünlerinin satışları sektörün ana gelir kaynağıdır. 1993 yılına kadar vergi duvarının dışında kalan (o yıl ithal edilen ürünlerde vergi oranı %20 idi) OGM nin odun satışlarından elde ettiği gelirler piyasada satışlar tek elden yapıldığı için nispeten korunmuştur. Fakat 1993 te Avrupa Birliği ile Gümrük Birliği anlaşmasından sonra, ithal edilen odun ürünlerinden alınan vergiler kaldırılmıştır. O zamandan bu yana ithal odun ürünleri iç piyasada artmaya başlamıştır. Bu miktar son yıllarda yıllık 1.5 milyon metreküpten fazla olup, bu da toplam tüketimin %10 una tekabül etmektedir. Türkiye de odun hammaddesinin fiyatı da aynı şekilde düşmüştür. 1993 yılından 1999 yılına kadar geçen bu dönemde OGM tarafından satılan yuvarlak odun fiyatları reel anlamda yaklaşık %30-40 civarında düşmüştür. Bu trendin OGM nin sattığı odun hammaddesinden elde ettiği gelir üzerinde önemli bir etkisi bulunmaktadır. Ayrı bir gelir konusu, OGM nin toplam üretiminin yarısından fazlasını özel alıcılara uyguladığı tahsisli fiyatlarla yapmış olduğu satışlardır. 1998 de 3 milyon metreküp yuvarlak odun (toplam yuvarlak odun üretiminin %60 ı) tahsisli olarak satılmıştır. OGM aynı zamanda orman köylüleri ve kooperatiflerine kanunen düşük fiyatlarla yapacak ve yakacak odun temin etmekle yükümlü kılınmıştır. OGM nin gelirinin azalması tüm sektörde geniş çapta hissedilmektedir. OGM, orman planlama, ağaçlandırma çalışmaları ve kendi teşkilatlarınca yapılan araştırmaları finanse etmekte ve çeşitli işlerde ve diğer çalışmalarda istihdam sağlamak suretiyle orman köylülerini desteklemektedir. OGM nin gelirlerindeki düşüşün bir sonucu olarak, önem arz eden çeşitli alanlardaki programları artık yeterli olarak finanse edememektedir. Bundan başka, OGM nin ağaçlandırmayı finanse etmek suretiyle AGM fonuna ve orman köylülerinin kalkındırılması amacıyla ORKÖY e yapmış olduğu ekonomik destek azalmaktadır. OGM, maliyetleri düşürmek için yollar birtakım yollar aramaya başlamıştır. Fakat, işgücü maliyeti ve ücretlerde önemli oranda düşüş sağlamakta çok az ilerleme kaydedilmiştir. Sonuçta, sektörün bozuk alanların ıslahı ve erozyon kontrolü dahil olmak üzere acil yatırımlardan vazgeçme riski bulunmaktadır. OGM nin uygulamaları her yıl eşit miktarda üretip satmayı öngörmektedir. Bundan dolayı gelir, piyasa fiyatlarındaki dalgalanmalarla değişmektedir. Maliyet fiyatları üretimin gerçekleştiği bir işletme müdürlüğü için hesaplanmamaktadır. Bunun yerine, maliyet fiyatları, merkez ve tüm işletme müdürlüklerini kapsayacak şekilde hesaplanmaktadır. OGM nin yönetim yaklaşımların tekbiçimliliği yüksek düzeydeki sübvansiyonu gizlemektedir. Bazı 5
işletmeler zengin bir orman kaynağına ve odun satışlarından önemli gelir sağlarken, diğerleri daha az kaynağa sahiptir ve yönetim ve gençleştirme harcamaları daha fazla olmaktadır. Orman Bakanlığı, son zamanlarda zararları sürekli OGM ye yük olan bazı Orman İşletme Müdürlüklerinin kapatılması imkanları üzerinde çalışmaktadır. Bir çok Orman İşletme Müdürlüğü nde faaliyetlerin yeniden belirlenmesine ihtiyaç vardır. Bu alanların bir çoğunda orman kaynakları yönetimi, daha düşük maliyetle ve potansiyel çevre ve sosyal faydaları bulunan ve odun hammaddesi üretimi yoğunluğu az olan işlevlere ağırlık verilebilir. Orman kaynak vergisi (tarife), karışık bir konudur ve tahsis düzeyi ve takdir yöntemleri, ekonomik değerlendirme metotları yanında mülkiyet yapısı ve ağaçlandırma sorumluluğuna göre değişmektedir. Devlet tarafından her yıl belirlenen kaynak vergisi, OGM tarafından satılan odun-dışı ürünlerin her bir birimi ve her metreküp odun ürünü için OGM tarafından ödenen miktardır. Bu vergi OGM nin bir bütçesinden (döner sermaye bütçesi, odun satışlarından elde edilen gelirin halihazırdaki alıcısı) bir diğerine, OGM nin ağaçlandırma ve amanejman planları gibi ticari olmayan hizmetlerini finanse eden katma bütçeye yapılan bir transfer işlemidir. OGM nin planlaması doğal kaynakların ekonomik değerlerini şeffaf bir şekilde hesaba katmalıdır. Sürdürülebilir kaynak yönetimini ve karlılığı optimize edecek gerçekçi bir kaynak vergisi tesis etmenin uygulanabilirliğini belirlemek için daha fazla çalışmaya gereksinim duyulmaktadır. AGM, yasalara göre bir çok gelir kaynağı bulunan (genel bütçe, OGM, odun ürünleri alıcıları/ithalatcılar, Çevre Bakanlığı, indirimli orman ürünlerinden faydalananlar ve bağışlar dahil) AGM fonu tarafından finanse edilmektedir. Fakat uygulamada, AGM fonunun gelirleri sınırlıdır. Bütçe yetersizlikleri, AGM nin birkaç milyon ha bozuk sahanın ağaçlandırmasını kapsayan görevini yürütme imkanını sınırlamaktadır. AGM nin diğer belirlenmiş görevleri de (erozyon kontrolü, mera ıslahı) mevcut bütçenin imkanlarının üzerindedir. MPGM ne genel bütçe katkısı, korunan alanların etkin yönetimini desteklemek için yetersizdir. Aynı zamanda, milli parklar fonundan ( korunan alanlar, doğa parkları ve milli parklar) için alınan giriş ücretlerinden elde edilen gelirin önemli bir kısmı hazineye transfer edilmekte fakat korunan alan programları ve milli parkların yönetimi için elverişli düzeyde bulunmamaktadır. ORKÖY Fonu, orman köylülerinin durumlarını iyileştirici ORKÖY faaliyetlerini finanse etmektedir. Yasal olarak genel bütçenin % 0.1 lik kısmı ORKÖY faaliyetlerini finanse etmek için ORKÖY fonuna tahsis edilmelidir. Bunun yanı sıra, OGM odun satışlarından elde ettiği gelirin %3 ü, artı yıllık karının %10 u ile katkıda bulunmakla sorumlu tutulmuştur. Bunlar ORKÖY fonunu finanse eden temel kaynaklardır. Genel bütçeden tahsis edilen miktar asla gerçekleşmemiş, OGM nin bugün içinde bulunduğu finansal zorluklardan dolayı ORKÖY fonuna yapmış olduğu katkı odun satışları gelirinin %3 üne kadar düşmüştür. Aynı zamanda ORKÖY e kaynak akışı sınırlanmışken, ORKÖY bu kaynaklarla görevini yerine getirmekte yetersiz kalmaktadır. ORKÖY ün işletme giderleri ayrılan fonların yarısını oluşturmakta, böylece ORKÖY ün uygulamalarının hedeflerinin ve başarısının tekrar gözden geçirilmesi gerekmektedir. Özet olarak, sektörün finansal problemleri bir çok nedenden dolayı ortaya çıkmaktadır. Bunların bir kısmı, OGM nin performansıyla ve giderek artan pazar rekabetine ayak uyduramamasıyla ilgilidir. İkincisi, orman kuruluşları tarafından sağlanan, özel ve kamu malı işlevlerinin karmaşıklığıdır. Konsolide bir sektörel bütçenin geliştirilmesi, etkin ve 6
sürdürülebilir ormancılık uygulamaları için katkı sağlayacak, yoksulluğun azaltılmasına ve çevresel yönetimin finansmanına yardımcı olacak, yerel halkın ve tarafların katılımını sağlayacak ve sektör uygulamalarında şeffaflık sağlamakta etken olacaktır İleri Yönelik Adımlar ve Sektör Öncelikleri Türkiye deki Ormanlar İçin Vizyon: Türk ormancılık sektörüyle ilgili uzun dönem vizyon sektör değişimi için bir gündem oluşturmakta yardımcı olabilir. Türkiye deki ormancılık gelişiminin temel amaçları, 20 yılı aşkın süredir büyük oranlarda birbirleriyle uyumludur. Bu hedefler, orman ürünlerinin ve hizmetlerinin sürdürülebilir üretimi, yoksulluğun azaltılması, istihdam ve çevre korumayı kapsamaktadır. Güçlendirilmiş ekonomik disiplin bağlamın da bu amaçların gerçekleştirilmesi, muhtemelen aşağıdaki sonuçlara yol açacaktır: *Yerel ve ulusal düzeyde ve sürdürülebilirliğe dayalı bir çok faydaları (çevresel, sosyal, ekonomik ve kültürel) sağlamak için, orman kaynaklarının yönetimi ve çok amaçlı planlaması gerçekleştirilecektir. *Odun hammaddesi üretimi esas amacıyla yönetilen orman alanlarında bir azalış, bu alanlarda odun üretimi verimli hale getirilirken odun üretiminden başka amaçla yönetilen orman alanları arttırılacaktır. *Milli Parklar ve Korunan Alanlar için ayrılan saha arttırılacak ve Türkiye nin doğal ekosistemlerinin temsili bir alanını kapsayacaktır. Etkin yönetim planları ve uygulamaları, milli park ve korunan alanlar sistemine dahil edilecektir. Etkin koruma ve yerel topluluklara artan faydalar sağlayarak, yerel halkın yönetime katılmasına öncülük yapacak yaklaşımlar yaygınlaştırılabilecektir. *Yerel topluluklar ve diğer tarafların aktif katılımı ve desteğiyle, bozuk orman alanlarında her yıl yürütülen ağaçlandırma ve ıslah çalışmalarının miktarları önemli bir oranda artacaktır. Bu alanların önemli bir kısmı, sürdürülebilir orman yönetimi prensiplerine uygun olarak, yerel toplulukların katılımıyla otlatma, erozyon kontrolü, odun-dışı orman ürünleri ve yakacak odun için yerel talepleri karşılayacak biçimde yönetilecektir. *Çok az sayıda insan ormanlara bağımlı olacak ve ormanlık alanlardaki yoksul toplulukların refahı ve kalkınmasının sorumluluğu Orman Bakanlığından diğer kuruluşlara ve yerel yönetimlere devredilecektir. *Halkın bilincinin ve duyarlılığının artması, tüm Türk toplumunun faydasına olacak şekilde orman kaynaklarının sürdürülebilir yönetimi için bir politikaya, kurumsal ve yasal bir yapıya ulaşılmasını sağlayacaktır. *Türkiye ormanlarının sürdürülebilir yönetimi ve etkin olarak korunması, ilgili küresel anlaşma ve uluslararası süreçlere (BM Çevre ve Kalkınma Konferansı, Hükümetlerarası Ormancılık Forumu, BM Orman Paneli / Pan-Avrupa ve Yakın Doğu Süreçleri) ilişkin olarak Türkiye nin taahhütlerine uygun küresel değerlere, bölgesel ve küresel seviyede önemli bir katkı sağlayacaktır. 7
Öncelikli Eylemler Aşağıda verilen tavsiyeler, özellikle çevre yönetimini güçlendirmek, kamu sektörü yönetimini geliştirmek ve sosyal hizmetleri ve korumayı yaygınlaştırmak konusunda Dünya Bankasının Türkiye yardım stratejisiyle paralellik arz eder. Türkiye deki doğal kaynakların geliştirilmesiyle ilgili olan ve bir programda yer alması gereken bu tavsiyeler orta ve uzun dönemde Dünya Bankası ve diğer kuruluşlar tarafından desteklenmektedir. Yoksulluğun Azaltılması. Bu aralar mevcut kırsal kalkınma programlarından yeterli ilgi ve desteği alamayan, orman kaynaklarının aşırı ve tahrip edici biçimde kullanımına dayanan orman köylerinde, yoksulluğun azaltılması için desteği arttıracak teşebbüsler uygulamaya konulmalıdır. Orman köylüleri dahil çiftçiler, tarım reformu uygulama projesinde (ARIP) direkt olarak gelir desteğinden yararlanabilecek ve bu ödemeler 2001 yılı takviminde de geçerli olacaktır. ARIP programının yürütülmesi esnasında, orman köylülerini de kapsayan ve yoksul topluluklar için daha fazla desteği hedefleyen aşamalar bulunmaktadır. Bununla birlikte orman köylerinde yoksulluğun azaltılmasında köylere yapılan gelir artırıcı katkıların sadece orman kaynaklarına bağlı olmayan yerel halk tabanlı doğal kaynak yönetim sistemlerine dayalı entegre olmuş (çok sektörlü) kırsal kalkınma yaklaşımlarıyla bütünleşmesi gerekmektedir. Orman Alanlarında Kadastro Çalışmaları ve Sınır Belirleme Çalışmalarının Arttırılması, Arazi Mülkiyeti Uyuşmazlıklarının Çözümlenmesi. Türkiye ormanlarının önemli bir kısmı için kadastro çalışmaları, orman sınırlarının tespiti ve arazi mülkiyeti tescil çalışmaları henüz tamamlanamamıştır. Bu durumun neden olduğu mülkiyet uyuşmazlıkları, önemli ormancılık programlarının (ağaçlandırma ve toprak koruma) uygun olarak yürütülmesinde ve orman köylülerinin sahibi oldukları kendi tarım ve mera alanlarının kullanımında ciddi kısıtlamalara neden olmaktadır. Bunun yanı sıra, orman alanların orman rejimi dışına çıkartılmasına neden olan orman tanımında yapılan değişiklikler, orman sınırlarında daha fazla değişikliklerle sonuçlandığından bir çok mülkiyet uyuşmazlığına yol açmaktadır. Orman kadastro çalışmalarının tamamlanması, orman alanlarının yasal sınırlarının tescili ve mülkiyet sorunlarının çözümlenmesine katkı sağlayıcı bir programa girişilmelidir. Orman alanlarında ve sınırlarında uygun olmayan değişiklikleri önleyen sürdürülebilir yasal bir yapı oluşturmak için de girişimlerin sürdürülmesi gerekmektedir. Topluma Dayalı Çok Amaçlı Kaynak Yönetimi İçin Kanıtlanmış Yaklaşımların Genişletilmesi Ve Kurumsallaştırılması. Türkiye de doğal kaynakların yönetimine toplumun katılımında umut verici yaklaşımlar sergilenmiştir. Ancak, orman, mera ve otlak yönetiminde bu çalışmalar oldukça sınırlı bir ölçüde gerçekleşmiştir. Doğu Anadolu Havza Islahı projesi gibi böyle başarılı deneyimlerin temelinde Hükümetin katılımcı planlama ve yönetimi yaklaşımını devam eden kamu yatırımı programına ve yerel yönetimlere taşıması yatmaktadır. Orman kaynaklarının çok amaçlı yönetiminin geliştirilmesi ve bozuk orman alanlarının ağaçlandırılması/ıslahı gereği belki de en iyi topluma dayalı çabalarla gerçekleştirilebilir. Hükümet ormancılık sektörünün mali durumunu ve organizasyonunu yeniden yapılandırırken, arazi tahsisatı, kullanım hakları, mali, teknik ve yayım hizmetleri ve topluma dayalı çalışmalara araştırma desteği sağlayan uzun vadeli bir ağaçlandırma ve ıslah programı belirlemelidir. Böyle bir programın planlanma sı ve uygulanması, orman ürünlerine ve fonksiyonlarına yerel ve ulusal düzeylerde ileriye yönelik taleplerin tahminlerinde olduğu kadar orman kaynaklarının potansiyeli ve durumunun da (toprak, su, flora, fauna ve 8
biyoçeşitlilik) tespit edilmesini gerektirmektedir. Bu tür bir deneme çalışması için taslak iş tanımı bu raporun 3 Nolu ekinde verilmektedir. Biyolojik Çeşitlilik Korumasında Geliştirilmiş Yaklaşımların Denenmesi. Türkiye nin zengin biyolojik çeşitliliği, bu kaynakların yönetimi ve korunması için uygun bir ortam oluşturmaktadır. Son yıllarda milli park olarak planlanan alanlar, yaban hayatı rezervleri ve diğer korunan alanlar artarken, çok az sayıda korunan alan yerinden yönetim sistemine önem veren etkin bir korumaya sahiptir. Korunan alanlar yerleşim, turizm ve diğer gelişme çabaları ve yerel topluluklar tarafından sürdürülebilir olmayan doğal kaynak kullanımı sonucu çeşitli tehlikelerle karşı karşıyadır. Türkiye ormanları, hem korunan alanlar hem de üretim ormanları içinde önemli küresel değerlere sahiptir ve Türkiye deki biyolojik çeşitliliğin ve diğer orman değerlerinin korunması için uluslar arası destek gerekmektedir. Bu faydaları elde etmek için korunan alan yönetiminde yeni modeller, deneyimler ve kapasiteler geliştirmek gerekmektedir. Son zamanlarda tamamlanan GEF destekli Genetik Kaynakları Yerinde Koruma projesi ve henüz başlayan Biyolojik Çeşitlilik ve Doğal Kaynak Yönetimi Projesi, biyolojik çeşitliliğin korunması ve sürdürülebilir kaynak kullanımının en iyi şekilde nasıl yönetileceği ve izleneceği konusunda deneyim elde etmeyi amaçlamaktadır. Biyolojik Çeşitlilik ve Doğal Kaynak Yönetimi projesinin amacı Türkiye deki öncelikli koruma alanlarının korunması için yöresel bazda sürdürülebilir katılımcı sistemleri kurma ve sürdürülebilir orman ve doğal kaynak yönetimini sağlayacak kapasiteyi oluşturmak ve sağlanan deneyimleri geliştirmektir. Uygulanabilir Yeniden Yapılanma Seçeneklerinin Geliştirilmesi. Türkiye deki ormancılık sektörünün bugünkü yapısının özellikle kamu sektörü kuruluşlarının teşkilat yapısı ve kamu, özel ve yerel toplum sektörleri arasındaki sorumlulukların ayrılması, onları birbirine bağlayan mali ve bütçe temini konularının yeniden gözden geçirilmesi gerekmektedir. Yeniden yapılandırma analizleri, kaynaklarının toplumsal olarak en fazla talep edilen biçimde kullanımı ve bu kullanımı engelleyen mali, siyasal, kurumsal ve diğer kısıtlar belirlenerek en temel orman ünitesinden başlamalıdır. Analiz, düzenlemelerin yönetimini ve finansmanını öngörecek, arzulanan değişimleri ortaya koymak için gerekli yasal düzenlemeleri belirleyecek, böyle bir yapılanmanın sonuçlarını tahmin edecek (odun hammaddesi üretimine etkisi, diğer orman mallarının ve hizmetlerinin üretimi, gelir dağılımı ve istihdamı da dahil) ve bunun bütçeye etkisini ( mali ihtiyacını ve hükümet gelirinin herhangi bir kazanç-kaybı ) belirleyecektir. Bu tür bir değerlendirmenin hemen hemen tüm orman yönetim birimlerini kapsaması gerekmektedir, fakat bunun mali duruma ve acil sosyal konulara göre özel önem arz eden alanlarda başlaması mümkündür. Dünya Bankasının Potansiyel Rolü ve İleri Yönelik Adımlar Bu sektör incelemesi, Türk ormancılığının karşı karşıya olduğu problemlerin geniş bir şekilde gözden geçirilmesini ve bunu takip edecek olan politika ve kurumsal düzenlemeler konusunda genel önerileri ortaya koymaktadır. Önemli bir ileri adım, sektör önceliklerinde bir fikir birliği oluşturmak için bu raporda önerilen görüşlerin tartışıldığı ve geniş çapta tarafların katıldığı resmi süreç olacaktır. Dünya Bankası, ormancılık ve ilgili sektörlerdeki projeleri finanse etmede aktif rol oynadığından ve tarım politikaları alanlarındaki tartışmalara katkı sağladığından, bu incelemede ortaya çıkan politika sorunlarının ele alınmasında ileriye dönük olarak Banka desteğini sürdürecektir. Bankanın Türkiye ormancılığına geçmişte sağladığı desteğe uygun 9
olarak, Doğu Anadolu Havza Islahı ve Biyolojik Çeşitliliği Koruma Projelerindeki mevcut katılımı, tarım politikaları konusunda hükümetle devam eden diyaloğu, Türk ormancılığına Bankanın daha farklı şekillerde katkı sağlamasına neden olabilecektir. Bankanın öncelikleri, özellikle orman kaynaklarının çok amaçlı kullanımında ve bozuk orman alanlarının kullanımının ve yönetiminin geliştirilmesinde, ve bu alanların ağaçlandırma ve ıslahında yerel halkın ve diğer tarafların katılımının sağlandığı yerlerde orman kaynaklarının yoksulluğu azaltarak kullanımı ve çevre korumanın yaygınlaştırılması olmaktadır. Bu çabaların yaygınlaştırılması, yoksulluğun azaltılması, ağaçlandırma ve diğer ıslah faaliyetlerinin yerine getirilmesi için OGM nin performansında kaynakların elverişliliğine bağlı olan politika ve mali sistemlerin saptırıcı etkisinin dikkate alınması gerekmektedir. Tercih edilen bir seçenek, daha etkin ve esnek ticari ormancılık uygulamalarını, kırsal halkın ve diğer tarafların katılımıyla güçlenmiş bir yoksulluk azaltma ve çevre yönetimi anlayışını benimseyecek bir sektörel yeniden yapılanma programının işbirliği içinde ortaya konması olmalıdır. 10
Tavsiyelerin Özeti Sorunlar ve Stratejik Mevcut Durum Faktörler Orman Planlama Süreci Orman planlama süreci prensipler ve geleneksel uygulamalar odun hammaddesi üretimini gereğinden fazla özendirmiştir ve diğer orman mal ve hizmetlerine gereken önem verilmemektedir Fakirliğin Azaltılması Orman köylerinin bir çoğu sürdürülebilir olmayan şekilde orman kaynaklarını kullanmakta ve mevcut kırsal kalkınma programlarından yeterli derecede destek görememektedir. Tavsiyeler Biyolojik çeşitliliğin korunmasında geliştirilen yaklaşımların denenmesi gerekir. Korunan Alanların yönetiminde yeni model, deneyim ve kapasite geliştirilmelidir. Kamu kurumlarının örgütsel yapılanması, kamu, özel sektör ve yerel kuruluşlar arasında sorumluluklarının dağılımı ve bunları birbirine bağlayan finansal ve bütçeye ilişkin hükümlerin yeniden gözden geçirilmesi. (1) Katılımcı, çok-amaçlı deneme niteliğinde orman amenajman planlama uygulamalarının başlatılması. (2) Bu deneyimlere dayalı olarak temel yönetim amaçları doğrultusunda arazi(taşra) yönetim birimlerinin yeniden yapılandırılması ve çok amaçlı kullanım ve yerel tarafların katılımını öngörecek şekilde amenajman planlama prensip ve standartlarının yeniden düzenlenmesi Orman köylerinde fakirliğin azaltılmasına katkı sağlayacak girişimler başlatılmalıdır. İlgili kurumların katılımı ve ormana bağımlı en yoksul halka ait bir programın hedeflenmesi için gereken önlemlerin alınmasının yanısıra entegre (çok-sektörlü) kırsal kalkınma yaklaşımlarının dikkate 11
Yerel Denetim Orman kaynakları üzerindeki denetim, OGM nin planlayan ve karar veren bir kurum olarak merkezde toplanmıştır. Yerel tercihler oldukça politik ancak resmi olmayan şekilde seçkinlerin lehine, fakat yoksulların aleyhine olacak şekilde yapılmaktadır. Köylerin Kalkındırılması Orman köylerinin kalkındırılmasında ilk sorumluluk yeterli bütçesi olmayan ve bu bakımdan etkin çalışamayan ORKÖY e verilmiştir. OGM ayrıcalıklı hak kazanımı uygulamaları ile amacına ulaşmayan ve sürdürülebilir olmayan sübvansiyon sağlamaktadır. Diğer kamu kurumları, yerel kuruluşlar, ve orman köy toplulukları(çoğunluğu sınırlı tarım alanlarına sahip, uzak alanlarda yerleşmiştir) zayıf kalmaktadır. Çok sektörlü ve entegre kırsal kalkınma çabaları ve programları yoktur. Arazi Mülkiyeti Önemli orman alanlarında kadastro çalışmaları, orman sınırlarının belirlenmesi ve arazi tescil işlemleri henüz Bütçe tamamlanmamıştır. Bunun sonucunda oluşan mülkiyet sorunları, ağaçlandırma ve erozyon kontrolu gibi çalışmaları ve orman köylülerinin kendi tarım ve mera alanlarını kullanmalarını engellemektedir Orman kurumlarının bütçesi birbiriyle bağlantılıdır. AGM, MPGM ve ORKÖY bütçelerinin elemanları kanuni olarak belirlenir, ancak günün şartlarına uygun değildir. Sübvanse edilen odun hammaddesi satışları ile diğer kurumlara yapılan alınması gerekmektedir. Türkiye de Doğu Anadolu Havza Projesinde başarıyla uygulanan yerel halka dayalı kaynak yönetim yaklaşımları mevzuat, prensipler ve bütçe bir yöntemlerinin geliştirilmesi ile güçlendirilmelidir. Orman köylerindeki yoksulluğun azaltılmasında uygun bir strateji geliştirmede ORKÖY ün kullanacağı ve Orman köylerini dikkate alan Bir Yaşam Standard Ölçümü çalışması yapılmalıdır. Uygun çok sektörlü ve katılımcı kırsal kalkınma modelleri temsili orman bölgelerinde pilot projeler yoluyla denenmeli ve geliştirilmelidir. Orman kadastro çalışmalarının tamamlanması, orman alanlarının yasal sınırlarının belirlenmesi ve mülkiyet sorunlarının düzenlenmesi için bir program hazırlanmalıdır. Bütçe mevzuatının revizyonuna neden olacak olan OGM, AGM ve ORKÖY bütçe mekanizmalarının detaylı bir şekilde gözden geçirilmesi, Orman köylerine yapılan harcamalarının işlendirmelerinin gözden geçiril- 12
Kaynak Vergisi (Tarife) Reformu büyük miktarda transferler ve OGM nin döner sermaye bütçesinden çeşitli kamu hizmetlerinin finanse edilmesi Orman Genel Müdürlüğü nün etkinliğini ve bir ticari varlık olarak finansal başarısını zayıflatmaktadır. Kamu alanlarından elde edilen odun hammaddesi için OGM nin ödediği kaynak vergisi etkin sürdürülebilir orman yönetimi için gerçekçi bir finansal araç olmayabilir. mesi ve tahmini karşılıklarının hesaplanması Bir kaynak vergisi çalışması yapılmalıdır. Kaynak vergisi reformu OGM nin özel sektörün ödeme istekliliğince belirlenen kaynak işletimi düzeyinde işe girişmesini sağlayacak odun hammaddesi satış mekanizmalarının yeniden yapılandırılmasıyla birlikte ele alınabilir. 13