T.C. BAġBAKANLIK POLĠTĠKA ANALĠZĠ VE KAMU POLĠTĠKALARININ ANALĠZ EDĠLMESĠNE ĠLĠġKĠN DÜNYA UYGULAMALARI BAġBAKANLIK UZMANLIK TEZĠ Hazırlayan M. NURĠ DĠLEKCĠ Tez DanıĢmanı AYTEKĠN YILMAZ Ankara-2013
BaĢbakanlık Uzman Yardımcısı Muhammed Nuri DĠLEKCĠ ye ait Politika Analizi ve Kamu Politikalarının Analiz Edilmesine ĠliĢkin Dünya Uygulamaları adlı çalıģma, komisyonumuz tarafından BaĢbakanlık Uzmanlık Tezi olarak kabul edilmiģtir. BaĢkan Adı Soyadı Unvanı Üye Adı Soyadı Unvanı Üye Adı Soyadı Unvanı Üye Adı Soyadı Unvanı Üye Adı Soyadı Unvanı
ÖZET Politika analizi, toplumu ilgilendiren herhangi bir problemin çözümü için uygulanmakta olan ya da uygulanması teklif edilen bir kamu politikasının ve muhtemel alternatif politikaların, baģta etkinlik olmak üzere ilgili tüm kamu politikası amaçları açısından değerlendirilmesi ve en makul politikanın tespit ve tavsiye edilmesi iģlemi olarak tanımlanabilir. ÇağdaĢ politika analizi teorisinde temel amaç etkinlik gibi siyasal arenada sahibi olmayan değerlerin savunuculuğunu yapmak ve bu değerleri kamu politikası oluģum süreçlerine enjekte etmektir. Böylece çeģitli birey ya da zümreler için iyi olanın değil toplum için iyi olanın tercih edilmesi sağlanacak, dolayısıyla genel toplumsal refahın artırılmasına hizmet edilecektir. Bu sebeple iyi bir politika analisti olmanın birinci Ģartı özgürlük, eģitlik, adil bölüģüm gibi etik-ahlaki-sosyal bir takım değerlere sahip olmaktır. Analist sahip olduğu bütün beģeri sermayesini, bu değerlerin kamu politikalarını Ģekillendirmesi için harcayacağına ve müģterisinin ya da kendisinin menfaati için bu değerlerden taviz vermeyeceğine en azından kendi vicdanında söz vermiģ olmalıdır. Tezde genel olarak politika analizinin tanıtılması amaçlanmıģtır. ÇalıĢma kapsamında önce genel geçer bir politika analizi tanımı yapılmaya çalıģılmıģ ardından politika analizi metodolojisi yazını incelenmiģ ve literatürde önemli bir yere sahip olan Weimer-Vining e ait rasyonalist (akılcı) yöntem esas alınarak politika analizinin nasıl yapılacağı anlatılmıģtır. Uygulama örneği olarak ise politika analizinin menģei olması hasebiyle Amerika, SayıĢtay raporlarının kalitesi nedeniyle Ġngiltere, yapmıģ olduğu baģbakanlık reformu sebebiyle Japonya, baģbakanlığında bir politika analiz birimi olması sebebiyle Finlandiya ve politika yapıcılar-politika uygulayıcılar ayrımına iyi bir örnek teģkil etmesi sebebiyle Ġsveç ülke örneklerine, ulaģılan bilgiler ölçüsünde yer verilmiģtir. Türkiye kısmında ise önce politika analizi açısından Türkiye nin hâlihazırdaki durumu resmedilmiģ, ardından bir takım iyileģtirme önerileri sunulmuģtur. Yapılan araģtırmalarda, dünya genelinde standart bir politika analiz sistemi olmadığı, hatta politika analiz kuramının kendisinin henüz bilimsel bir kuram olarak emekleme aģamasında olduğu, sahadaki politika analistlerinin henüz yeterince organize olamadıkları ve evrensel mesleki standartlar belirleyemedikleri görülmüģtür. BaĢbakanlık bünyesinde yapılacak politika analizi çalıģmalarının, kamu kaynaklarının kullanımında etkinliğin artırılmasına, karģılaģılan problemlere en makul çözümlerin üretilmesine ve politika analizi kuramının; disiplinler arası, yeni ve müstakil bir sosyal bilim dalı olarak rüģtünü ispat etmesine katkı sağlayacağı düģünülmektedir. i
ĠÇĠNDEKĠLER ÖZET... Ġ ĠÇĠNDEKĠLER... ĠĠ KISALTMALAR TABLOSU... VĠ TABLO VE ġekġller... VĠ GĠRĠġ... 1 BĠRĠNCĠ BÖLÜM TEORĠK ÇERÇEVE I. TANIM VE TARĠHSEL GELĠġĠM... 4 A. Tanım... 4 B. Tarihsel GeliĢim... 6 II. POLĠTĠKA ANALĠZĠNĠ GEREKLĠ KILAN ETMENLER... 11 A. Bilgi Kirliliği-Eksikliği... 11 B. Uzman Körlüğü... 12 C. BaĢarılı Uygulamalar... 13 D. TeftiĢten Farkı... 14 III. BĠR MESLEK OLARAK POLĠTĠKA ANALĠZĠ... 14 A. OECD Bünyesinde Politika Analisti Ġstihdamı... 16 B. Diğer Mesleklerle ĠliĢkisi... 17 C. Politika Analiz Sanatı... 20 D. Politika Analistinin Sosyal Sorumluluğu... 23 E. APPAM (Kamu Politikası Analizi ve Yönetim Derneği)... 25 IV. PROFESYONEL ETĠK... 26 A. Analitik Roller... 26 1. Objektif teknisyen rolü... 27 2. MüĢteri avukatı rolü... 27 3. Vaka odaklı analist rolü... 28 B. Değerlerin ÇatıĢması... 28 C. Değer ÇatıĢmalarına ĠliĢkin Bazı Örnekler... 33 V. POLĠTĠKA ANALĠZĠ ĠÇĠN BĠLGĠ TOPLANMASI... 34 ii
A. Doküman AraĢtırması... 36 1. Literatür taraması... 36 2. Ġstatistiki verilerin toplanması... 38 3. Ġnternetten araģtırma yaparken... 38 B. Saha AraĢtırması... 39 C. Doküman araģtırması ve saha araģtırması bulgularının birleģtirilmesi... 43 VI. KENDĠNĠZĠ ANALĠZ ETME... 46 VII. MÜġTERĠ ODAKLILIK... 48 ĠKĠNCĠ BÖLÜM POLĠTĠKA ANALĠZ YÖNTEMLERĠ I. GENEL DEĞERLENDĠRME... 50 II. AKILCI YÖNTEMĠN (WEIMER-VINING) ADIMLARI... 52 A. Problemin AnlaĢılması... 55 1. Bulguların değerlendirilmesi... 55 2. Problemin çerçevelenmesi... 56 3. Problemin modellenmesi... 57 B. Amaçların Belirlenmesi... 59 1. Amaçların muğlaklığı... 59 2. Amaçlar arasındaki ödünleģme... 64 3. Amaçlar ve politikalar ayrımı... 66 C. Çözüm Metodunun Seçilmesi... 68 1. Fayda-maliyet analizi... 71 2. Kalitatif fayda-maliyet analizi... 72 3. UyarlanmıĢ fayda-maliyet analizi... 73 4. Etkinlik-maliyet analizi... 73 5. Çok amaçlı analiz... 74 D. Göstergelerin Seçilmesi... 75 E. Alternatif Politikaların Belirlenmesi... 78 F. Alternatif Politikaların Göstergeler Bağlamında Etkilerinin Öngörülmesi... 83 G. Alternatif Politikalara Değer Biçilmesi... 84 iii
H. Değerlendirme ve Tavsiye Sunma... 86 1. Alternatiflerin değerlendirilmesi... 87 2. Tavsiyelerin sunulması... 89 III. POLĠTĠKA ANALĠZ RAPORUNUN YAZIMI... 90 A. EtkileĢimi Sağlamak... 91 B. MüĢterinin Dikkatini Canlı Tutmak... 92 C. Güven Kazanmak... 94 D. Son Kez Kendini Gözden Geçirme: Doğrusal ve doğrusal Olmayan YaklaĢımlar... 97 ÜÇÜNCÜ BÖLÜM DÜNYADA POLĠTĠKA ANALĠZĠ I. A.B.D.... 99 A. Federal DanıĢma Kurulları... 100 1. Federal kamu kurumunun sorumluluğu... 101 2. Federal danıģma kurulu kurulabilmesi için gerekli koģullar... 102 3. Kamu kurumu tarafından kurul baģkanı atanması ve diğer federal görevliler... 102 4. Kurul toplantılarına ve çalıģmalarına serbest katılım... 103 5. DanıĢma kurulu üyeleri... 103 B. ĠçiĢleri Bakanlığı Politika Analiz Ofisi... 104 C. DüĢünce KuruluĢları (Think-Tanks)... 105 D. Yasama Organı Bünyesinde Politika Analizi... 106 II. ĠNGĠLTERE... 109 A. SayıĢtay Raporlarının Kalitesi... 109 B. BaĢbakanlık ve Yıllık Kamu Kurumları Raporu... 110 C. DanıĢmanlar Kanunu... 111 III. JAPONYA... 112 A. BaĢbakanlık Reformu... 112 B. Hükümet Faaliyet Raporu Özeti (Koizumi nin Reformları)... 113 IV. FĠNLANDĠYA... 117 iv
A. BaĢbakanlık Politika Analiz Birimi... 117 B. Hükümet Faaliyet Raporu... 119 V. ĠSVEÇ... 120 A. Ġsveç Kamu Yönetim Modeli... 120 B. Politika Yapanlar ve Uygulayanlar Ayrımı... 123 DÖRDÜNCÜ BÖLÜM TÜRKĠYE DE POLĠTĠKA ANALĠZĠ I. MEVCUT DURUM... 126 A. Üst Politika Belgeleri... 127 B. Özel Ġhtisas Komisyonları... 128 C. ġuralar... 130 D. BaĢbakanlık Sektörel Ġzleme ve Değerlendirme Birimi... 131 E. DanıĢmanlar ve Yüksek DanıĢma Kurulları... 132 F. TBMM AraĢtırma Hizmetleri BaĢkanlığı... 134 G. DüĢünce KuruluĢları... 136 II. ÖNERĠLER... 137 A. BaĢbakanlık Kamu Politikaları Analiz Kurulu (PAK)... 137 B. Politika Yapıcılar ve Uygulayıcılar Ayrımı... 139 C. Hükümet Faaliyet Raporu... 140 D. ġeffaf Devlet Ġnternet Sayfası... 142 E. Yüksek DanıĢma Kurulları Kanunu... 143 F. DanıĢmanlar Kanunu... 144 G. Politika Analizinin Zamanlaması... 145 H. Yatay Network... 146 Ġ. Somut Göstergeler... 147 J. Saha ÇalıĢması... 148 SONUÇ... 150 KAYNAKÇA... 154 v
KISALTMALAR TABLOSU a.g.e. : Adı Geçen Eser a.g.m. : Adı Geçen Makale AIDS : Acquired Immune Deficiency Syndrome APPAM : Association for Public Policy Analysis and Management FDK : Federal DanıĢma Kurulu FACA : Federal Advisory Committee Act PAK : Politika Analiz Kurulu PAR : Politika Analiz Raporu BKPAK : Politika Analiz Kurulu CRS : Congressional Research Service PA : Politika Analizi BSĠDK : BaĢbakanlık Sektörel Ġzleme ve Değerlendirme Kurulu ÖĠK : Özel Ġhtisas Komisyonu YDK : Yüksek DanıĢma Kurulu s : Sayfa SGB : Strateji GeliĢtirme BaĢkanlığı PA : Politika Analizi DEA : Düzenleyici Etki Analizi PPBS : Planlama Programlama Bütçeleme Sistemi OECD : The Organization for Economic Co-operation and Development RĠP : Resmi Ġstatistik Programı SPK : Sermaye Piyasası Kurumu TÜĠK : Türkiye Ġstatistik Kurumu BDDK : Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu STK : Sivil Toplum Örgütü vb : Ve benzeri vs : Vesaire GSA : U.S. General Service Administration vi
TABLO VE ġekġller Tablo-1 Sistem Analizi ve Politika Analizinin Bazı Özellikler Açısından KarĢılaĢtırılması... 10 Tablo-2 OECD Tarafından Ġstihdam Edilen Politika Analistinin Özlük Hakları... 17 Tablo-3 Politika Analiz Yöntemlerinin KarĢılaĢtırılması... 51 Tablo-4 Amaçlar/Alternatifler Matrisi... 75 Tablo-5 Politika Analizini Anlatırken Dikkat Edilmesi Gereken Hususlar... 95 ġekil-1 Değer ÇatıĢmalarında Alternatif Tepkiler... 30 ġekil-2 Doküman AraĢtırması Ve Saha AraĢtırması Bulgularının BirleĢtirilmesi 44 ġekil-3 Rasyonelist (Akılcı) Modelin Adımları... 53 ġekil-4 Amaçların ÖdünleĢmesi ve Yapılabilirliği... 64 ġekil-5 Çözüm Metodunun Seçilmesi... 70 ġekil-6 Politika Yapanlar Ve Uygulayanlar Ayrımı... 125 vii
GĠRĠġ Politika analizinin özgün bir alan ve ayrı bir meslek olarak ortaya çıkıģı yeni olsa da karar vericilere politikalara iliģkin tavsiye sunma iģlemi antik bir sanat olarak eski çağlardan beri yapılmaktadır. Radin kitabına Machiavelli Ötesi: Politika Analizi RüĢtünü Ġspat Etmekte ismini vermiģtir çünkü ona göre politika analizi, kendisi de önemli bir danıģman olan Machiavelli nin bıraktığı mirasın üzerine inģa edilmektedir. 1 Politika analizinden maksat siyasi analiz değildir. Eğitim politikası, sağlık politikası, teģvik politikası vb. herhangi bir kamu politikasının analizidir. Bazı yazarlar kavram karmaģasından kurtulmak için siyasa analizi demektedir. TDK ya göre ise siyasa, politics in karģılığıdır. 2 Ġngilizcedeki policy (izlenen yol, yöntem) ve politics (siyaset) kelimelerinin ikisinin de Türkçesi olarak politika kullanılmaktadır. Ġki farklı anlam için tek kelimenin kullanılması, kavram karmaģası oluģturmaktadır. Belki de en doğrusu, politika analizi kuramı sosyal bilimler dünyasında kendisine müstakil bir yer bulana dek, kamu politikası analizi Ģeklinde kullanılması ve kavram karmaģasına son verilmesidir. Politika analizini uygulama öncesi, uygulama sırasında ve uygulama sonrası PA olarak üçe ayırmak mümkündür ve PA esas olarak uygulama öncesi yapılan bir faaliyettir. Uygulama öncesi PA ya kanun tasarıları için yapılan politika analizi örnek verilebilir. Burada politika analizi, yeni bir yasal düzenleme yapmadan önce, önerilen düzenlemenin muhtemel etkileri incelemek için yapılmaktadır (Düzenleyici Etki Analizi-DEA). Kamu politikası genelde kanunla oluģmaktadır. Dolayısıyla henüz kamu politikası oluģmadan önce politika analizi yapılmıģ olmakta ve teklif edilen politikanın en makul-etkin politika olup olmadığı araģtırılmaktadır. Benzer Ģekilde bazen hükümet ya da parlamento, henüz önerilen bir düzenleme yokken, sorunu tüm yönleriyle anlamak ve ona göre bir düzenleme yapmaya ya da yapmamaya karar vermek için politika analiz raporu hazırlanmasını istemektedir. 1 Beryl A. Radin, Beyond Machiavelli: Policy Analysis Comes of Age, Washington DC: 2000, s.11. 2 TDK, Büyük Türkçe Sözlük, <http://www.tdk.gov.tr/index.php?option=com_bts&arama=kelime&guid=tdk.gts.51e0015804f792. 31267714> (12 Temmuz 2013). 1
Uygulama sırasında yapılan PA ya yürütme organı tarafından yapılan ve uygulanmakta olan kamu politikasının, iddia olunan amaca hizmet etmekteki baģarısını ölçmek için yapılan analiz örnek verilebilir. Uygulama sırasında yapılan politika analizinde alternatiflerden biri mevcut politikadır. Mevcut politika zaten uygulanmakta olduğundan politikanın etkinliğine iliģkin kanıt bulmak daha kolay olacaktır. Uygulanmakta olan politikaya iliģkin yapılacak politika analiziyle, müģteriye henüz süreç yaģanırken raporlama yapılmakta ve zamanında müdahale etme imkânı sunulmaktadır. 3 Burada müģteri bakan, milletvekili, üst yönetici vb. herhangi bir karar alıcı olabilir. Uygulama sonrasında yapılacak PA ise yine yürütme organı içerisinde baģbakanlık ya da ilgili bakanlık bünyesinde yapılabilir. Herhangi bir kamu politikasının etkileri uygulama bittikten sonra tam olarak ortaya çıkıyor olabilir. Böyle bir PA, uygulaması biten politikanın beklenen sonuçları ortaya çıkarıp çıkarmadığını tespit etmek amacıyla yapılacaktır ve bu analize program değerlendirmesi de denmektedir. Uygulama sonrası hazırlanacak politika analiz raporu gelecekte oluģturulacak kamu politikalarına ıģık tutacaktır. Politika Analizi, Dünya Bankasınca 1998 yılında yayımlanan Kamu Harcamaları Yönetimi El Kitabında Orta Vadeli Harcama Sistemi bağlamında ele alınmıģtır. Türkiye de hazırlanan Orta Vadeli Programlarda, Dünya Bankasının öngördüğü Ģekilde, hükümetin ortaya koyduğu politikalara ne Ģekilde ulaģılabileceğini ortaya koyacak bir PA yapılmamaktadır. Söz konusu PA çalıģmalarının yapılması, hükümetin ortaya koyduğu politikalara iliģkin olarak idarelerin gerçekleģtirecekleri eylemlerin en baģtan izlenebilmesini (gerek faaliyet, gerekse de maliyet olarak) ve gerekli görülen yerlerde müdahale edilmesini de mümkün hale getirecektir. 4 PA nın esas BaĢbakanlığı ilgilendiren boyutu ise, Hükümet Programının uygulanmasını takip etmek amacıyla, hükümetin kurumlar aracılığıyla uygulamakta 3 M. Nuri Dilekci, Politika Analizi ve Hükümet Politikalarının Analiz Edilmesinde BaĢbakanlığın Rolü, İdarecinin Sesi Dergisi, 148. Sayı, Kasım-Aralık 2011, s.81-85. 4 Mirac Gülçiçek, Orta Vadeli Harcama Sistemi, yayımlanmamıģ BaĢbakanlık Uzmanlık Tezi (2010). 2
olduğu politikaların analiz edilmesidir. Çünkü Türkiye de BaĢbakanlığın misyonu Bakanlıklar ve diğer kamu kurum ve kuruluģları arasında iģbirliğini ve koordinasyonu sağlamak, gözetim ve denetim yapmaktır. 5 BaĢbakanlığın görevlerini sayarken hükümetin genel siyasetinin yürütülmesini gözetmek ve Hükümet Programının, uygulanmasını takip etmek ifadelerine yer veren BaĢbakanlık teģkilat kanunu, kurulacak politika analiz sisteminin yasal dayanağını oluģturmakta ve BaĢbakanlığın asli görevine iģaret etmektedir. 6 Hükümet iktidara geldiğinde bir program hazırlamıģtır ve çeģitli politika hedefleri belirlemiģtir. 7 Peki, uygulamalar ve kullanılan politika araçları nelerdir? Örneğin sağlık alanındaki çalıģmalar gerçekten de hükümetin sağlık politikası hedefine hizmet etmekte midir, iktidar süresinin sonuna doğru hükümet, sağlık alanında hedeflediği yere gelmiģ olacak mıdır? ĠĢte politika analizinde bu ve benzeri sorulara cevap aranmakta ve sorunlu alanlar için çeģitli öneriler geliģtirilmektedir. ÇalıĢma kapsamında birinci bölümde politika analizinin tanımı, tarihsel geliģimi, bir meslek olarak politika analizi gibi hususlara yer verilmiģtir. Ayrıca politika analizinde çok önemli yeri olan müģteri kavramı açıklanmıģ ve politika analizi için bilgi toplarken dikkat edilmesi gereken hususlar anlatılmıģtır. Ġkinci bölümde politika analizinin nasıl yapılacağı ve politika analiz raporunun nasıl olması gerektiği anlatılmıģtır. Üçüncü bölümde ise dünya uygulamalarına yer verilmiģtir. Dördüncü bölümde Türkiye de zaten yapılmakta olan ve politika analizi kapsamında değerlendirilebilecek uygulamalar anlatılmıģ ve bir takım iyileģtirme önerileri sunulmuģtur. 5 T.C. Başbakanlık (2011-2015) Stratejik Planı, s.4, Ankara: 2010. 6 M. Nuri Dilekci, a.g.m., s.82. 7 61. Hükümet Programı, <http://www.basbakanlik.gov.tr/forms/pggovprogramme.aspx> (25 Aralık 2012). 3
BĠRĠNCĠ BÖLÜM TEORĠK ÇERÇEVE I. TANIM VE TARĠHSEL GELĠġĠM Bu bölümde öncelikle politika analizi literatüründeki tanımlara yer verilmiģ ve ardından özgün bir politika analizi tanımı yapılmaya çalıģılmıģtır. Daha sonra ise politika analizinin tarihsel geliģimi ele alınmıģ ve Amerikan Ġlerlemeci Döneminden bu güne kadarki süreçte yaģananlar, kamu politikalarını bilimsel araģtırmaya dayandırma düģüncesinin doğuģu ve PPBS den PA geçiģ süreci kronolojik olarak sıralanmaya çalıģılmıģtır. A. Tanım Politika analizi kavramı, hedefe varmak için seçilen yol anlamına gelen politika (policy) ve Yunanca kökenli olup parçalarına ayırmak anlamına gelen analiz kelimelerinden oluģmaktadır. Dolayısıyla belirli bir hedefe giden alternatif yollardan (yöntemlerden) hangisinin en makul olduğunun araģtırılması anlamına gelmektedir. Politika analizi için literatürde kabul görmüģ tek bir tanım mevut değildir. Weimer-Vining e göre politika analizi, kamusal kararlara iliģkin sosyal değerlerle ĢekillenmiĢ ve müģteri odaklı bir tavsiyedir. Politika analizinin sosyal değerlerle donatılmıģ kiģilerce yapılması ve onun müģteri-vatandaģ odaklı olması bu tanımın dikkat çeken kısımlarıdır. 8 Politika analizi yapmak ve yapılmıģ politika analizinden istifade edebilmek için politika analizinin müģteri odaklı olduğunu hiç unutmamak gerekir. Bir politika analisti iģini yaparken bazen politikanın toplumsal sonuçlarını, onun bir vatandaģ 8 David L. Weimer ve Aidan R Vining, Policy Analysis: Concepts and Practice, United States: 2011, s.23. 4
ürerindeki etkisinin önünde tutabilir, toplumsal faydayı bireysel faydaya tercih edebilir. Dolayısıyla politika analistinin sosyal değerlerin idrakinde olması politika analizinin amacına ulaģması bakımından çok elzemdir. Dunn ise politika analizini siyasa problemlerini çözmek için siyasi ortamlarda kullanılabilecek siyasalarla ilgili bilgilerin üretilmesi ve dönüģtürülmesi için pek çok sorgu metodu ve argüman kullanan bir uygulamalı sosyal bilim disiplini olarak tanımlamaktadır. 9 Dye politika analizini, hükümetlerin ne yaptığını, niçin yaptığını ve bu yapılan Ģeylerin vatandaģların yaģamında herhangi bir değiģiklik yapıp yapmadığını anlamak ve öğrenmek Ģeklinde tanımlamıģtır. 10 Bardach a göre ise politika analizi sosyal ve siyasal bir aktivitedir. Dolayısıyla analist yaptığı analizin kalitesine iliģkin hem entelektüel hem de ahlaki bir sorumluluk üstlenmektedir. 11 Çevik tarafından yapılan tanımda ise ikili bir ayrım görülmektedir: Özgün bir kamu politikası arayıģı için yapılan analiz (birincil) ve mevcut bir kamu politikasının desteklenmesi için yapılan analizler (ikincil). Birincil kamu politikası analizi sistematik ve analitik yaklaģımlar geliģtirmeyi gerektirirken ikincil kamu politikası analizi ikna, güzel anlatım, sıralı aksiyoner adımların atılması gibi hususları zorunlu kılmaktadır. 12 Dolayısıyla politika analiz alanı henüz net olarak tanımlanmıģ değildir. Analist müģterisine yaptığı tavsiyeyi kabul ettirdiği zaman mı baģarılı olacaktır? Analist 9 Fatih Demir, Kamu Politikası ve Politika Analizi ÇalıĢmalarının Teorik Çerçevesi, Dumlupınar Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi, Sayı 30, Ağustos 2011. 10 Hasan Hüseyin Çevik, Süleyman Demirci, Kamu Politikası, Ankara: 2012, s.106. 11 Eugene Bardach, A Practical Guide For Policy Analysis, United States of America: 2011, s.xv. 12 Hasan Hüseyin Çevik ve Süleyman Demirci, a.g.e., s.70. 5
politika tercihinin ne kadar karmaģık ve çok boyutlu olduğunu müģterisinin anlayabileceği Ģekilde anlattığı zaman baģarılı sayılacak mıdır? Yoksa analist yayımlanmaya değecek ve meslektaģları tarafından ilgi görecek kalitede bir analiz yaptığında mı baģarılı sayılacaktır? Bu hususlar önümüzdeki yıllarda tartıģılmaya devam edecektir. 13 Bütün bu tartıģmaların ıģığında politika analizinin tanımını yapmak gerekirse: Politika analizi, toplumu ilgilendiren herhangi bir problemin çözümü için uygulanmakta olan ya da uygulanması teklif edilen bir kamu politikasının ve muhtemel alternatif politikaların, baģta etkinlik olmak üzere ilgili tüm kamu politikası amaçları açısından değerlendirilmesi ve en makul politikanın tespit ve tavsiye edilmesidir. B. Tarihsel GeliĢim 1890-1920 yılları arasında Amerika da yaģanan Ġlerleme Dönemi (Progressive Era) boyunca Amerikan Devletinin yolsuzluklardan arındırılması ve tüm kamu hizmetlerinin en etkin Ģekilde sunulması için yoğun bir biçimde bilimsel çalıģmalar ve toplumsal eylemler yapılmıģtır. Ġlerlemecilere göre eski yöntemler israf ve etkisizliğe yol açmaktadır ve tüm kamu politikalarının bilimsel yöntemlere dayandırılması gerekmektedir. 14 Ġlerleme Döneminin etkisiyle hukukçular ve özellikle de bilimsel bilgiyi ve istatistiki verileri nasıl kullanacakları konusunda eğitim alan Harvard Law School mezunları kamu politikası alanında etkili olmuģlardır. Böylece hukukçuların danıģman olarak kamu kurumlarında istihdam edilmesine baģlanmıģtır. Dünya savaģından sonra ise stratejik karar alabilmek için sistem analizi ve operasyonel araģtırma 15 gibi yeni analitik tekniklerin geliģtirilmesini zorunlu kılmıģtır. 13 Beryl A. Radin, a.g.e., s.24. 14 Wikipedia, < http://en.wikipedia.org/wiki/progressive_era> (10 Nisan 2013). 15 Kamu yönetiminde problemlerin çözümü için ileri düzey analitik teknikleri ve matematik modelleri kullanan bilimsel yaklaģımdır. Arthur C. Clarke operasyonel araģtırmayı problemi onunla savaģmadan çözmek Ģeklinde tanımlamıģtır. <http://en.wikipedia.org/wiki/operations_research> (26 Nisan 2013). 6
Bu süreçle birlikte sosyal bilimcilerin karar alma sürecindeki önemli bir rol üstlenmiģlerdir. Fen bilimlerinde geliģen kurallar sosyal bilimlerde iki Ģekilde ortaya çıkmıģtır: Pozitivizm ve normatif ekonomik düģünce. Pozitivizm gerçeği sahteden ayırmak için laboratuvar deneylerini kullanır. Normatif ekonomik düģünce ise rasyonel düģünen ve davranan bireylerden oluģan bir piyasa teorisini esas alır. 1950 lerin sonlarına gelindiğinde baģlangıç seviyesinde de olsa teknolojik geliģmelerin de etkisiyle analitik teknikleri kullanma biçimi değiģmiģtir. Yehezkel Dror bu süreci kamusal karar alma sürecinin iktisat bilimi tarafından iģgali olarak tanımlamıģtır. Ona göre ekonomik yaklaģım her kararı kaynakların yeniden tahsisi olarak görmektedir ve bu durumun kendisi bir ekonomik problemdir. 16 1961 yılında Amerikan savunma bakanlığında Planlama Programlama, Bütçeleme Sisteminin (PPBS) kurulması ve ardından baģkan Lyndon Johnson döneminde tüm federal kurumlara geniģletilmesiyle kamu politikası sürecinde yaģanan geliģmeler kurumsal bir sistem haline getirilmiģtir. BaĢkan John Kennedy in savunma bakanı Robert McNamara Harvard Business School mezunu ve Ford Motor Company in eski baģkanıydı. Getirilen analitik yaklaģım McNamara döneminde iyice desteklenmiģ ve geliģtirilmiģtir. PPBS düģünce kuruluģları (think-tanks) tarafından da desteklenmiģ ve önerilmiģtir. 1948 yılında California da kurulan RAND Corporation hükümet için (özellikle de savunma bakanlığı için) analitik çalıģmalar yapmaya baģlamıģtır. McNamara nın talebi üzerine RAND, PPBS den sorumlu olmak üzere bir Sistem Analizi Birimi kurulmasını çalıģmıģtır. PPBS salt maliyetlerin azaltılmasının değil kaynakların alternatiflere en rasyonel biçimde dağıtılmasını amaçlayan bir sistemdir. 17 Günümüzde PPBS yi eleģtirenler de vardır ona sahip çıkanlar da. Hatta PPBS ve 16 Yehezkel Dror, Ventures in Policy Sciences, New York: Elsevier, 1971, s.226; naklen, A. Radin Berly, a.g.e., s.14. 17 Ġlhan Atilla Dicle, Planlama-Programlama-Bütçeleme Sistemi (PPBS), <http://www.google.com.tr/ > (10 Nisan 2013). 7
politika analizi arasındaki iliģkiye Ģüpheyle yaklaģan PPBS nin politika analizinin geliģimini yavaģlattığını düģünenler de vardır. 18 Fakat hiç Ģüphe yoktur ki PPBS nin kökleri mikroiktisat ve refah iktisadı teorilerine dayanmaktadır ve PPBS yöntem olarak operasyonel araģtırma, fayda-maliyet ve etkinlik-maliyet analizi, program bütçe ve sistem analizini kullanmaktadır. PPBS sürecinin kendisi zaten amaçların ve maliyetlerin analist tarafından belirlenmesini ve yine analist tarafından mevcut ve önerilen programların etkinliğinin değerlendirilmesini gerektirmekteydi. Analitik planlama süreci bütçe sürecine bağlanarak, akademik çalıģmalar gerçek dünyadaki kaynak tahsisine tercüme edilmiģuygulanmıģ ve böylelikle stratejik yönetim sürecini bütçeye bağlamanın ilk ciddi adımı atılmıģtır. 19 PPBS en azından üç amaca hizmet etmiģtir: Çok dağınık bir yapısı olan Savunma Bakanlığını bir bütün olarak ele alınması, baģta kamu alımları olmak üzere kaynak tahsisinde ve kullanımında etkinliğin artırılması ve son olarak daha iyi kararlar için bilgi üretilmesi. Savunma bakanlığında kurulan birim tüm kamuya örnek olmuģtur. Birimin amacı sistematik, rasyonel ve bilimsel temele dayanan bir danıģmanlık hizmeti sunmak olduğu için zamanla politika analizinin temel unsurları olan problemin tanımlanması, kriterlerin belirlenmesi, alternatiflerin geliģtirilmesi, etkilerin tahmin edilmesi ve tavsiyelerin sunulması adımlarını içerir hale gelmiģtir ve politika analiz ofisine dönüģmüģtür. 20 Kurulan politika analiz ofisleri geleneksel bürokratik tutumlardan olabildiğince uzak durmaya baģlamıģlardır. Ofisteki analistler unvanı (rütbesi) ne olursa olsun üst yöneticinin makamına rahatça girip çıkabilmekteydiler. Analistler herhangi bir kamu 18 Berly A. Radin, a.g.e., s.16. 19 Berly A. Radin, a.g.e., s.15. 20 Berly A. Radin, a.g.e., s.15. 8
politikasına iliģkin yeterli teknik bilgiye ve uzmanlığa sahip değillerdi ancak analiz teknikleri üzerine uzmanlaģmıģlardı. Geleneksel bürokrasideki uzmanlık alanları onların yaptığı iģi tanımlamakta yetersiz kalıyordu. Uygulama ilerledikçe bu kiģilerin yaptığı iģ kariyer uzmanlık değil siyasi atamalarla gelinen ve belirli bir süreliğine ifa edilen bir görev bir (tür istisnai memuriyet) olarak kabul edilmeye baģlandı. Analistlerin çoğu RAND tecrübesine sahipti ve ekonomi veya operasyonel araģtırma üzerine doktora yapmıģ kiģilerden oluģuyordu. Kısa süre içinde Whiz Kids (gelecek vadeden baģarılı gençler) olarak anılmaya baģladılar ve tüm kamuda görünür hale geldiler. 21 1965 te Amerikan Bütçe Ġdaresi bir genelge yayınladı ve tüm kurumlarda PPBS yi uygulamak üzere bir birim (politika analiz ofisi) kurulmasını ve personelin bu konuda eğitilmesini zorunlu kıldı. AĢağıdaki tabloda PPBS nin gereği olarak yapılan sistem analizi ve daha geliģmiģ-kapsamlı hali olan politika analizi karģılaģtırmalı olarak sunulmuģtur. 21 Berly A. Radin, a.g.e., s.16. 9
Tablo-1: Sistem Analizi ve Politika Analizinin Bazı Özellikler Açısından KarĢılaĢtırılması Temel disiplin Temel vurgu Özellik Sistem Analizi Politika Analizi Meslek mensuplarının taģıması gereken temel vasıflar Temel karar kriterleri Temel yöntemler Temel lokasyon Kamusal karar alma süreçlerine uygulandığında elde edilen çıktı Meslek mensuplarının bilgi ve becerilerini artırma için yapılması gerekenler A. Radin, a.g.e., s.25 Ekonomi, operasyonel araģtırma, niceliksel karar bilimleri. Kantitatif analiz Parlak, gelenek dıģı ve yüksek bir analitik kapasite. Kaynak tahsisinde etkinlik Ekonomik analiz, kantitatif model oluģturulması. PPBS nin merkezi olan merkezi bütçe idaresinde, kurumların bütçe birimlerinde ve analiz birimlerinde. Bazı yönlerden net bir biçimde daha iyi kararlar alınması, kompleks siyasi meselelere uygulanması durumunda muhtemel bir bumerang etkisi Üniversite müfredatında bazı değiģiklikler yapılması. Sistem analizindekilere ileveten siyaset bilimi, kamu yönetimi, davranıģ bilimlerinin bir kısmı ve özellikle de politika (policy) bilimleri. Kalitatif analiz, yeni alternatiflerin üretilmesi ve mümkün olduğunda kantitatif analiz. Sistem analizindekilere ilaveten olgunluk, siyasi ve idari realiteye açık bir vukufiyet, hayal gücü ve idealistik realizm. Sosyal, ekonomik ve siyasal verimlilik baģta olmak üzere birden çok kriter. Sistem analizindekilere ilaveten yaratıcı ve fütürist düģünce Sistem analizindekilere ilaveten farklı türlerdeki tüm sosyal yönlendirme birimleri. Oldukça karmaģık ve siyasi yönü olan durumlara iliģkin daha iyi kararlar alınması, kamu politika yapım sürecinde geniģ çaplı iyileģmeler, siyasal tartıģmalara eğitici etki. Siyasa bilimler ve kamu yönetimi alanlarında akademik anlamda değiģiklikler yapılması, disiplinler arası yeni bir politika (policy) bilim dalının oluģturulması. Ka yn ak: Ye he zk el Dr or, Ve ntu res in Po lic y Sci en ces, Ne w Yo rk: Els evi er, 19 71; na kle n, Be ryl 10
II. POLĠTĠKA ANALĠZĠNĠ GEREKLĠ KILAN ETMENLER Politika analizine baģlanmadan önce onun neden önemli olduğu ve benzerlerinden farkının ne olduğunun anlaģılmasının önemli olduğu düģünülmektedir. Bu sebeple politika analizinin gerekli kılan etmenler aģağıda açıklanmaya çalıģılmıģtır. A. Bilgi Kirliliği-Eksikliği Her gün geliģen ve büyüyen Türkiye de bir kısmı ihtiyaçlar doğrultusunda bir kısmı ise dünyadaki yeni eğilimlere uyum sağlamak amacıyla sürekli yeni kurumlar ihdas edilmektedir. Ekonomi politikasını ele alacak olursak: SPK, BDDK, Merkez Bankası, Maliye Bakanlığı, Hazine MüsteĢarlığı, Ekonomi Bakanlığı vs. çok sayıda yetkili idare vardır. Bir sağlık politikasında ya da eğitim politikasında da durum farklı değildir. Çoğunlukla gerekli olan ve önemli görevler ifa eden bu kurumların sayısındaki artıģ, çok baģlılık ve bilgi kirliliği (eksikliği) risklerini de beraberinde getirmektedir. Hükümetin politikalarının uygulanmasından ve hedeflerine ulaģılmasından birinci derecede sorumlu olması anlamında, yürütmenin yetki ve sorumluluğu en fazla ve dolayısıyla en güçlü ismi olan baģbakan, bu önemli görevini tam olarak yerine getirebilmek için politika analiz raporlarına ihtiyaç duyacaktır. 22 Ehil kiģilerce hazırlanan ve BaĢbakanlığın perspektifinden bakarak, teorinin içinde kaybolmadan ama aynı zamanda sağlam bir teorik temele de oturan ve sahadaki durumu hem çıktı hem sonuç açısından ele alan PA raporları, karar alma mekanizmalarına çok önemli bir katkı yapacak ve karar alıcıların en isabetli kararları almak için ihtiyaç duydukları bilginin tamamını sağlayacaktır. Ekonomi teorisinde sıkça ele alındığı üzere, eksik bilgiyle doğru kararlar almak ve bu kararlar sonucu uygulanan politikalarla hedeflere ulaģmak neredeyse imkânsızdır. 23 22 M. Nuri Dilekci, a.g.m., s.82. 23 M. Nuri Dilekci, a.g.m., s.82. 11
B. Uzman Körlüğü MüthiĢ bir bilgi bombardımanına tutulduğumuz bu çağda insanoğlu çareyi ihtisaslaģmakta bulmuģtur. Bir konuda derinlemesine bilgi sahibi olabilmek Ģeklinde tarif edebileceğimiz uzmanlaģmanın birçok faydasının yanında uzman körlüğü olarak adlandırılan çok önemli bir de zararı vardır. Bu kavramı, yalnız bir konuda uzmanlaģan bir bilim insanının baģka bir konuda hiç bilgi sahibi olmaması, olaylara uzmanı olduğu bilimin penceresinden bakması, o sahanın peģin kabulleri anlamına gelen varsayımlarından hareket etmesi, dolayısıyla yaptığı değerlendirmelerin resmin tamamını göremeyen ve çok boyutlu bir meseleyi bir bütün olarak (içerdiği ve ortaya çıkardığı tüm etkileģimlerle birlikte) ele almaktan uzak değerlendirmeler olması durumu olarak tanımlayabiliriz. Mevlânâ Mesnevi'sinde bunu çok güzel bir benzetmeyle dile getirir; meģhur Körlerin Fil Tarifi meseli... Fil bir bütündür ama kör insanlara Bu nedir? diye sorulduğunda, birisi bacağını tutar ağaç olduğunu söyler, burnunu tutan hortum, püskülünü tutan fırça der; hiçbiri bütünü tarif ederek, Ben bir fil tutuyorum diyemez. 24 BaĢbakanlık taki uzmanlar tarafından; sektör uzmanlarından yararlanarak, gerektiğinde yerinde incelemeler yaparak, tüm paydaģların görüģleri alınarak hazırlanan ve farklı uzmanlık alanlarına ve iģ deneyimlerine sahip uzmanlarca nihai Ģekli verilecek PA raporları, uzman körlüğü ile sakatlanmamıģ raporlar olarak, adeta karar alıcıların yolunu aydınlatan bir fener iģlevi görecektir. 25 24 Semazen.net, <http://www.semazen.net/yazar_yazi.php?id=1005> (11 Nisan 2013). 25 M. Nuri Dilekci, a.g.m., s.84. 12