İÇİNDEKİLER 1. GİRİŞ... 1 2. MALİ SAYDAMLIK VE IMF MALİ SAYDAMLIK İYİ UYGULAMALAR TÜZÜĞÜ... 5 2.1. MALİ SAYDAMLIK KAVRAMI VE TANIMI... 5 2.1.1. Kavram... 5 2.1.2. Tanım... 5 2.1.3. Mali Saydamlığın Yararları ve Sakıncaları... 6 2.1.3.1. Mali Saydamlığın Yararları... 6 2.1.3.2. Mali Saydamlığın Sakıncaları... 7 2.2. KAMU MALİYESİNDE SAYDAMLIĞIN GEREKLİLİĞİ... 8 2.3. KAMU MALİYESİNDE SAYDAMLIK NASIL SAĞLANIR?... 9 2.4. IMF TARAFINDAN BELİRLENEN MALİ SAYDAMLIK STANDARTLARI... 10 2.4.1. Rollerin Ve Sorumlulukların Açık Olması... 13 2.4.1.1. Kamu kesiminin Tanımlanması... 13 2.4.1.2. Kamu Kesiminin Ekonominin Diğer Sektörleri ile İlişkileri... 13 2.4.1.3. Kamu Kesimi İçinde Sorumlulukların Dağılımı ve Koordinasyonun Sağlanması... 14 2.4.1.4. Hükümet Faaliyetlerinin Koordinasyonu ve Yönetimi... 15 2.4.1.5. Yasal ve İdari Çerçevenin Önemi... 15 2.4.1.5.1.1. Vergilemenin Yasal Dayanakları... 16 2.4.1.5.1.2. Kamu Görevlileri Ahlaki Standartları... 16 2.4.2. Bilginin Kamuya Açık Olması... 17 2.4.2.1. Mali Faaliyetler Hakkında Etkin Bilgi... 17 2.4.2.1.1. Koşullu Yükümlülükler... 18 2.4.2.1.2. Vergi Harcamaları... 20 2.4.2.1.3. Yarı Mali Nitelik Taşıyan Faaliyetler... 20 2.4.2.1.4. Borç ve Mali Varlıklar... 21 2.4.2.2. Verilerin Yayınlanmasında Taahhüt ve Zamanlama... 22 2.4.3. Bütçe Hazırlama, Uygulama ve Raporlama Süreçlerinin Açık Olması... 22 2.4.3.1. Bütçe Dökümanı... 22 2.4.3.1.1. Orta Vadeli Bütçe ve Mali Sürdürülebilirlik... 22 2.4.3.1.2. Mali Kurallar... 22 2.4.3.1.3. Makro Ekonomik Çerçeve... 23
iv IMF Mali Saydamlık Standartları Çerçevesinde 2000 li Yılların Başlarında Türkiye de Mali Saydamlık 2.4.3.1.4. Yeni Politikalar Mevcut Yükümlülüklerden Ayırt Edilebilmelidir... 23 2.4.3.1.5. Başlıca Mali Riskler... 23 2.4.3.2. Bütçenin Sınıflandırılması... 23 2.4.3.3. Bütçe Uygulamaları ve İzlenmesi... 24 2.4.3.4. Mali Raporlama... 24 2.4.4. Ulusal Denetim ve İstatistik Organlarının Bağımsız Olması... 24 2.5. OECD TARAFINDAN BELİRLENEN MALİ SAYDAMLIK STANDARTLARINA İLİŞKİN ÇALIŞMALAR... 25 2.5.1. Mali Raporlar... 25 2.5.1.1. Bütçe... 26 2.5.1.2.Ön Bütçe Raporu... 27 2.5.1.3.Aylık Raporlar... 27 2.5.1.4. Altı Aylık Rapor (Yıl Ortası Raporu)... 27 2.5.1.5. Yılsonu Raporu... 28 2.5.1.6. Seçim Öncesi Raporu... 28 2.5.1.7. Uzun Dönemli Rapor... 28 2.5.2. Özel Açıklamalar... 29 2.5.2.1. İktisadi Varsayımlar... 29 2.5.2.2. Vergi Harcamaları... 29 2.5.2.3. Mali Yükümlülükler ve Mali Varlıklar... 29 2.5.2.4. Sabit Varlıklar... 30 2.5.2.5. Çalışanların Emekli Aylıklarına İlişkin Yükümlülükler... 30 2.5.2.6. Koşullu Yükümlülükler... 30 2.5.3. Tutarlılık, Kontrol Ve Muhasebeleştirme... 30 2.5.3.1. Muhasebe Yöntemleri... 31 2.5.3.2. Sistemler ve Sorumluluk... 31 2.5.3.3. Denetim... 31 2.5.3.4. Kamu Denetimi ve Parlamento Denetimi... 31 2.6. DÜNYADA MALİ SAYDAMLIK... 32 2.6.1. Birleşik Krallık (İngiltere)... 32 2.6.2. Yeni Zelanda... 34 2.6.3. Avustralya... 40 2.6.4. Fransa... 42 2.6.5. Amerika Birleşik Devletleri... 49 2.6.6. Arjantin... 52 2.6.7. Bulgaristan... 55 2.6.8. Çin Halk Cumhuriyeti Hong Kong Özel İdari Bölge... 60 2.6.9. Uganda... 64
İçindekiler v 2.6.10. Cameron... 69 2.7. SAYDAM OLAN ÜLKELERİN MALİ YAPISI... 73 3. TÜRKİYE DE MALİ YÖNETİMİN MEVCUT İŞLEYİŞİ VE TÜRKİYE DE MALİ SAYDAMLIĞIN IMF STANDARTLARI AÇISINDAN DEĞERLENDİRİLMESİ... 77 3.1. ROLLERİN VE SORUMLULUKLARIN AÇIK OLMASI... 77 3.1.1. Kamu Kesiminin Örgütsel Yapısı... 78 3.1.2. Kamu Kesiminin Mali Büyüklüğü... 79 3.1.3. Türkiye de Kamu Kesiminin Ekonominin Geri Kalanı İle İlişkisi... 82 3.1.3.1. Kamu Kesiminin Ticari Alandaki Faaliyetleri... 83 3.1.3.2. Devletin Bankacılık Sektörüne Müdahalesi... 86 3.1.3.3. Merkez Bankası ve Hükümet İlişkileri... 87 3.1.4. Mali Yönetimin Yapısı... 89 3.1.4.1. Merkezi İdarede Mali Yönetim... 90 3.1.4.2. Yerel Yönetimler ve Merkezi Hükümet İlişkisi... 91 3.1.5. Yasal ve İdari Çerçevenin Önemi... 92 3.1.5.1. Mali Yönetimde Yasal ve İdari Çerçevenin Saydamlığı ve Güvenilirliği... 93 3.1.5.2. Vergilere ilişkin yasal çerçeve... 94 3.1.5.3. Kamu Görevlileri ahlaki standartları... 95 3.2. BİLGİNİN KAMUYA AÇIK OLMASI... 98 3.2.1. Türk Bütçe Sistemi... 99 3.2.1.1. Konsolide Bütçe Kapsamı ve Büyüklüğü... 100 3.2.1.2. Türkiye de Konsolide Bütçe Kapsamının Darlığı Nedeniyle Yaşanan Sorunlar ve Bütçe Düalizmi... 106 3.2.1.3. Konsolide Bütçe Kapsamı Dışında Kalan Kamusal Harcama Alanları ve Kayıt Dışı Bütçe... 109 3.2.1.3.1. Dolaysız Harcama Alanları... 112 3.2.1.3.1.1. Fonlar... 113 3.2.1.3.1.2. Döner Sermaye... 115 3.2.1.3.1.3. Yerel Yönetimler... 117 3.2.1.3.1.4. Bağımsız Bütçeli Kamu Kuruluşları... 117 3.2.1.3.1.5. Vafık ve Dernekler... 119 3.2.1.3.1.6. Yardım Sandıkları... 120 3.2.1.3.2. Yardım Sandıkları... 120 3.2.1.3.2.1. Devlet Malı ve Taşınmazları... 121 3.2.1.3.2.2. Yarı Mali İşlemler... 122 3.2.1.3.2.2.1. KİT lerden Doğan Görev Zararları... 124
vi IMF Mali Saydamlık Standartları Çerçevesinde 2000 li Yılların Başlarında Türkiye de Mali Saydamlık 3.2.1.3.2.2.2. Merkez Bankasına Kur Farkına Karşılık Verilen Tahviller... 127 3.2.1.3.2.2.3. Tahkimlerden Kaynaklanan Tahviller... 128 3.2.1.3.2.3. Koşullu Yükümlülükler (Contingent Liabilities)... 128 3.2.1.3.2.3.1. Garantili Dış Borçlar... 129 3.2.1.3.2.3.2. Devirli Krediler... 130 3.2.1.3.2.3.3. İç Kefaletler... 131 3.2.1.3.2.3.4. Mevduat Sigortası... 132 3.2.1.3.2.3.5. Yap İşlet / Yap işlet Devret Projeleri... 132 3.2.1.3.2.4. Yatırım Stoku (İhalesi Yapılmış Yıllara Sari Projelerden Oluşan)... 132 3.2.1.3.2.4.1. Diğer Koşullu Yükümlülükler... 133 3.2.1.3.2.5. Vergi Harcamaları... 133 3.2.1.3.2.6. Çeşitli Kanunlarla Getirilen Vergi Benzeri Düzenlemeler (Bütçeyle İlgili Kurulmayan ve Doğrudan Kuruma Aktarılan Gelirler)... 134 3.2.1.3.2.7. Dış Proje Kredisi Uygulaması... 134 3.2.1.3.3. Kayıt Dışı Bütçe... 135 3.2.2. Türkiye nin Borçlanma Durumu... 136 3.2.3. Mali faaliyetler Hakkındaki Bilgilerin Ulaşılabilirliği... 140 3.2.4. Verilerin Yayınlanmasında Taahhüt ve Zamanlama... 142 3.3. BÜTÇE HAZIRLAMA, UYGULAMA VE RAPORLAMA SÜREÇLERİ 142 3.3.1. Bütçenin Yapısı... 143 3.3.2. Türk Bütçe Sisteminin Tüzük Açısından Değerlendirilmesi ve Çok Yıllı Bütçe... 146 3.3.3. Türkiye de Bütçenin Hazırlanması... 148 3.3.3.1. Bütçenin Hazırlanması Süreci... 149 3.3.3.2. Bütçenin Kanunlaşması Süreci... 153 3.3.3.3. Ülkemizde Uygulanmakta Olan Program Bütçe Sisteminin Başarısızlığı ve Bütçenin Hazırlanması Sürecinde Karşılaşılan Sorunlar... 156 3.3.3.3.1. Program Bütçe Sisteminin İyi Uygulanamaması Nedeniyle Bütçe Hazırlaması Sürecinde Yaşanan Sorunlar... 157 3.3.3.3.2. Bütçe Hazırlama Sürecinde Karşılaşılan Yapısal Sorunlar.. 159 3.3.4. Kamu Mali Yönetiminin Dağınıklığının Bütçe Hazırlama Süreci Üzerindeki Olumsuz Etkisi... 160 3.3.5. Bütçenin Uygulanması... 161 3.3.5.1. Bütçe Uygulamasında Görev Alan Birimler... 162 3.3.5.1.1. Maliye Bakanlığı... 162
İçindekiler vii 3.3.5.1.2. Diğer Birimler... 163 3.3.5.2. Bütçe ödeneklerinin harcanması ve gelirlerin toplanması/163 3.3.5.2.1. Giderlerin Yapılması... 164 3.3.5.2.2. Gelirlerin Toplanması... 165 3.3.5.3. Bütçe Uygulamalarının İzlenmesi... 165 3.3.5.4. Bütçenin Uygulanması Sürecinde Karşılaşılan Temel Sorunlar 166 3.3.6. Bütçenin Uygulamasının Muhasebeleştirilmesi, Raporlama ve Kod Yapısı... 169 3.3.6.1. Bütçenin Muhasebeleştirilmesi ve Raporlanması... 169 3.3.6.1.1. Bütçe Dokümanı... 172 3.3.6.2. Bütçenin Muhasebe ve Raporlanması Sürecinde Karşılaşılan Temel Sorunlar... 173 3.3.6.3. Bütçenin Kod Yapısı... 175 3.3.6.4. Mevcut Bütçe kodlamasında Karşılaşılan Temel Sorunlar... 176 3.3.6.4.1.1. Sınıflandırma Problemleri... 176 3.3.6.4.2. Kod Yapısının Problemleri... 177 3.3.6.4.3. Uygulama Problemleri... 177 3.3.6.4.4. Altyapı Problemleri... 177 3.4. ULUSAL DENETİM VE İSTATİSTİK ORGANLARININ BAĞIMSIZ OLMASI... 177 4. TÜRKİYE DE KAMU MALİ YÖNETİMİNİN TÜZÜKTE YER ALAN STANDARTLARA ULAŞABİLMESİ İÇİN YAPILMASI GEREKENLER... 181 4.1. TÜRKİYE DE KAMU KESİMİ KAVRAMI VE MALİ YÖNETİMDE SAYDAMLIĞIN SAĞLANMASI AÇISINDAN YAPILMASI GEREKENLER... 181 4.2. KAMU KESİMİNİN EKONOMİNİN GERİ KALANI İLE İLİŞKİSİ AÇISINDAN YAPILMASI GEREKENLER... 183 4.3. KAMU MALİ YÖNETİMİNDE DAĞINIKLIĞIN GİDERİLMESİ... 183 4.4. KAMUYA AİT TÜM MALİ BİLGİLERİN ULAŞILABİLİRLİĞİNİN SAĞLANMASI İÇİN YAPILMASI GEREKENLER... 184 4.5. KAMU MALİ MEVZUATINDA YAPILMASI GEREKENLER... 185 4.5.1. Anayasada Yapılması Gereken Değişiklikler... 186 4.5.2. Mali Yönetim ve Denetim Kanunu... 187 4.6. KAMU PERSONEL MEVZUATINDA YAPILMASI GEREKENLER... 191 4.7. TÜRK BÜTÇE SİSTEMİNDE YAPILMASI GEREKENLER... 192 4.7.1. Bütçe Kapsamının Genişletilmesi... 193 4.7.1.1. Fonların Kapatılması... 194 4.7.1.2. Döner Sermayelerin Kapatılması... 195
viii IMF Mali Saydamlık Standartları Çerçevesinde 2000 li Yılların Başlarında Türkiye de Mali Saydamlık 4.7.1.3. Diğer Bütçe Dışı Dolaylı ve Dolaysız Harcamaların Konsolide Bütçe Sürecine Dahil Edilmesi... 195 4.7.2. Performansa Dayalı, Çok Yıllı Bütçe Sistemine Geçiş... 196 4.7.3. Türkiye de Çok Yıllı Bütçe Hazırlama Süreci... 199 4.7.3.1. Ekonomik ve Mali Durum Raporunun Hazırlanması... 200 4.7.3.2. Bütçe Politikası Beyanı ve Sektör İncelemesi... 202 4.7.3.3. Maliye Bakanlığı İle Harcamacı Kuruluşların (Sektör Bakanlıklarının) Müzakereleri... 203 4.7.3.4. Üç Yıllık Sektör/Bakanlık Tavanlarının Belirlenmesi Çalışmaları... 204 4.7.3.5. Sektör/Bakanlık Bütçe Tavanlarının Bakanlar Kurulunca Onaylanması... 204 4.7.3.6. Bakanlar Kurulunca Belirlenen Harcama Tavanları Çerçevesinde Bakanlıkların Kendi Bütçelerini Hazırlamaları... 205 4.7.3.7. Maliye Bakanlığının Bütçe Tahminlerini Tekrar Gözden Geçirmesi ve Bütçe Kanun Tasarısının Meclise Sunularak Onaylanması... 206 4.7.4. Bütçenin Uygulanması... 206 4.7.5. Bütçe Uygulamasının Muhasebe, Raporlama ve Kod Yapısında Yapılması Gerekenler... 207 4.7.5.1. Bütçe Sınıflandırması ve Kod Yapısı... 207 4.7.5.2. Muhasebe ve Raporlama Yapısı... 209 4.7.5.2.1. Kamu Muhasebe Sisteminin Sınır, Hedef ve Amaçları... 209 4.7.5.2.2. Muhasebe Standartları... 210 4.7.5.2.2.3. Rapor Tanımları... 210 4.7.5.2.3. Kısa Vadeli Uygulama Programı (1 ile 3 Yıllık Sürede)... 210 4.8. DENETİM VE VERİ YAYINLAMA SİSTEMİNİN ETKİNLİĞİNİN ARTIRILMASI VE PERFORMANS DENETİMİNİN SAĞLANMASI İÇİN YAPILMASI GEREKENLER... 212 4.8.1. Mali Saydamlığın Sağlanması Açısından Denetim Sisteminde Yapılması Gerekenler... 212 4.8.2. Mali Saydamlığın Sağlanması Açısından İstatistiki Veri Yayınlama Sisteminde Yapılması Gerekenler... 213 5. SONUÇ... 214 KAYNAKLAR... 219 EK:1... 224 EK: 2... 228