Bütçe Niçin Ek Ödenek İster? Haldun DARICI (*) Ülkemizdeki bütçe uygulamalarıyla ilgili olarak yapılan bazı değerlendirmelerde, bütçelerin başlangıç hedefleriyle yılsonu gerçekleşmeleri arasında önemli farklar olduğu, dolayısıyla bütçelerin iyi hazırlanmadığı ileri sürülmektedir. Bu yönde yapılan eleştirilere kanıt olarak da her yıl ek ödenek kanunlarının çıkarıldığı belirtilir. Ayrıca alınan ek ödeneklerin büyüklüğü de diğer bir eleştiri konusu yapılır. Gerçekten de, ülkemizde bazı istisnai yıllar hariç bırakılırsa sürekli ek ödenek kanunları çıkarıldığı görülmektedir. Ancak bütçedeki ödeneklerin yeterli olmaması ve bunun sonucunda ilave ödenek için tekrar Meclise gidilmesi, bütçelerin iyi hazırlanmamasından mı kaynaklanmaktadır, yoksa bu ihtiyacın başka nedenleri mi bulunmaktadır? Ek ödenek konusu ile ilgili yapılan tartışmalarda, genellikle bu husus üzerinde durulmadan ek ödeneğe gidilmesi eleştiri konusu yapılmaktadır. Halbuki ek ödenek bir sonuçtur, Devletin o yıl içerisinde yapacağı hizmetler için bütçesinde öngördüğü ödenekler yetersiz kaldığı için alınır. Bu itibarla, kanaatimizce üzerinde durulması ve tartışılması gereken husus, ek ödenek alınması değil, niçin ek ödenek alındığı olmalıdır. Konunun nedenleri dikkate alınmadan yapılan eleştiriler eksik ve yanıltıcı değerlendirmelere neden olmaktadır. Bu itibarla, ek ödenek ihtiyacının hangi nedenlerden doğduğunun belirlenmesi gerekir. Ülkemizdeki Durum Ülkemizde her yıl bütçe kanunlarıyla birlikte Meclise sunulan belgelerden biri de ''Bütçe Gerekçesi''dir. Gerekçede, ekonomik gelişmelerle birlikte bütçe gider ve gelirleriyle ilgili ayrıntılı rakamlara da yer verilir. Bütçe gerekçesinde yer verilen bu tablolardan biri de, bütçelerin başlangıç ödenekleriyle yılsonunda ulaştıkları ödenek büyüklüklerini oransal olarak gösteren bir tablodur. 2002 Yılı Bütçe gerekçesinde yer alan bu tablo aşağıda belirtilmiştir. Haldun DARICI : Maliye Teftiş Kurulunda Maliye Başmüfettişi olarak görev yapmaktadır.
Yılsonu Ek ve Kaydedilen Ödeneklerin, Konsolide Bütçe Başlangıç Ödeneğine Oranları (% ) (1992-2000) 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Başlangıç 100 100 100 100 100 100 100 100 100 Ödeneği Ek Ödenek 0,0 21,4 12,2 28,6 12,7 29,3 0,0 1,8 0,0 Kaydedilen 6,7 6,5 4,7 7,4 4,5 4,4 9,5 3,8 6,0 Ödenek Gelirli Gelirsiz 2,8 3,9 2,8 3,7 1,6 3,1 2,2 5,2 1,5 3,0 3,2 1,2 2,0 7,5 1,6 2,2 4,2 1,8 Yılsonu Ödeneği 106,7 127,9 116,9 135,9 117,2 133,7 109,5 105,6 106,0 Bütçe ödeneklerinin başlangıç ve yılsonu ödeneklerini gösteren bu tablo, aynı zamanda bütçeyle ilgili yapılan eleştirilerin temel dayanağı olmaktadır. Yapılan değerlendirmelerde, hemen her yıl ek ödenek alındığı, alınan ek ödeneklerin makul seviyeleri aşan ve bütçelerin yüzde 25'lerine ulaşan büyüklükte olduğu ve bu verilerden hareketle ülkemizde yapılan bütçelerin sağlıklı olmadığı ileri sürülmektedir. Bu konuda değerlendirmelerde bulunmadan önce, bütçedeki başlangıç ödeneklerinin nasıl artırıldığı üzerinde kısaca durmak yararlı olacaktır. Bütçelerin başlangıç ödenekleri, yıl içerisinde kaydedilen gelirli ve gelirsiz ödenekler ile Meclise müracaat edilerek alınan ek ödenekler ile büyür. Gelirli ödenekler, bütçede çeşitli hizmetlerin yerine getirilmesi için yıl içerisinde kaydedilen ödenekler olup gelir karşılıkları bulunduğu için bütçe dengesini bozmazlar. Gelirsiz ödenekler ise, çeşitli kanunlar uyarınca yıl içinde bütçeye kaydedilen ödeneklerdir ve bunların oranı yüzde 2'ler seviyesindedir. Bütçeye kaydedilen gelirli ve gelirsiz ödeneklerin oranı giderek azalan bir seyir takip etmekte olup, bu hiç şüphesiz olumlu bir gelişmedir. Bütçedeki ödenekleri büyüten en önemli unsur ise ek ödeneklerdir. Bütçe gerekçelerinde yer verilen tabloda, 1992 ila 2000 yıllarını kaplayan son dokuz yıllık dönemde, üç yıl hariç, her yıl ek ödenek alındığı ve alınan ek ödenek büyüklüğünün ortalama olarak yüzde 20'ler civarında olduğu görülmektedir. Bu husus, ek ödenek konusuyla ilgili yapılan tespitlerin yerinde olduğunu göstermektedir. Ancak sadece bu tabloya ve verilere bakarak, bütçeler hakkında değerlendirmeler yapmak yanıltıcı olacaktır. Sağlıklı bir değerlendirme için, ek ödenek ihtiyacının nereden kaynaklandığının üzerinde durulması gerekmektedir. Ek Ödenek İhtiyacının Nedenleri Bütçelerde ilave ödenek ihtiyacı, aşağıda belirtilen nedenlerden doğmuş olabilir.
l- Başlangıç Ödeneklerinin yetersizliği Devlet hizmetlerinin karşılığı olarak bütçede öngörülen ödenekler, başlangıçta bütçeye yetersiz olarak konulmuştur. Bütçe gelirleri yüksek gösterilirken, bütçe giderleri de özellikle düşük tutulmuş olabilir. 2- Yıl İçerisinde Ortaya Çıkan İhtiyaçlar Bütçenin uygulandığı yıl içerisinde ortaya çıkan deprem, su baskını gibi olağanüstü haller, kamu personelinin maaş ve göstergelerinde yapılan ek düzenlemeler, ilave yatırım ihtiyacı gibi nedenlerle ek ödenek ihtiyacı doğmuş olabilir. 3-Ekonomik Hedeflere Ulaşılamaması Bütçeyle birlikte öngörülen temel ekonomik hedeflere ulaşılamaması ve bu hedeflerdeki sapmalar nedeniyle de ek ödenek ihtiyacı doğmuş olabilir. Ek ödenek ihtiyacıyla ilgili olarak yukarıda belirtilen ihtimallerin ilki, çeşitli nedenlerle bütçeye yetersiz ödenek konulması, dolayısıyla bütçelerin olduğundan küçük gösterilmesidir. Ülkemizde bütçe hazırlığı, Başbakanlığın yayımladığı Bütçe Çağrısı ile başlamakta ve bütçeler uzun süren çalışmalar sonrasında tamamlanmaktadır. Bu çalışmalara, Maliye Bakanlığı, Hazine Müsteşarlığı ve Devlet Planlama Teşkilatı yetkilileri katılmakta ve bütçelerin nihai büyüklükleri sözkonusu kuruluşların ortaklaşa yaptıkları çalışmalar sonucunda belirlenerek Yüksek Planlama Kurulu ve Bakanlar Kuruluna sunulmaktadır. Bu itibarla, uzun bir dönemde ve ekonominin üst birimlerinin katılımıyla hazırlanan bütçelerde, ödeneklerin özellikle düşük belirlendiği ileri sürülemez. Ek ödenek ihtiyacıyla ilgili diğer bir ihtimal, yıl içerisinde ortaya çıkan ve önceden öngörülmeyen çeşitli ihtiyaçlarla ilgilidir. Ancak bütçemizde yıl içerisinde ortaya çıkan bu nevi ihtiyaçlar için makul ölçülerde ayrılmış yedek ödenekler mevcuttur. Belirtilen ihtiyaçlar, olağanüstü boyutlarda olmadığı takdirde, sözkonusu fonlardan karşılanır. Dolayısıyla yıl içerisindeki ihtiyaçların makul ölçülerdeki kısımlarının ek ödeneğe gidilmeden karşılanması mümkündür. Kanaatimizce ek ödenek ihtiyacının temel nedeni, bütçeyle birlikte öngörülen temel ekonomik hedeflere ulaşılamaması ve bu hedeflerdeki büyük sapmalardır. Bu itibarla bu konunun ayrı bir alt başlık altında değerlendirilmesi uygun olacaktır. Temel Ekonomik Göstergeler Bir ülke ekonomisi hakkında bilgi edinebilmek için öncelikle o ülkenin temel ekonomik göstergelerine bakılır. Bunlar, büyüme, fiyatlar, dış ticaret, cari işlemler dengeleri, bütçe büyüklükleri gibi çeşitli göstergelerden oluşur ve o ülke ekonomisinin durumunu ve genel gidişini gösterir. Bir ülkede fiyatlar ne düzeyde artmıştır, ne kadar üretim yapılmıştır, dış ülkelerde yapılan mal ve hizmet alımları sonucunda dış dengeler nasıl oluşmuştur, keza o ülkenin tüm bireyleri o sene ne kadar üretimde bulunmuşlardır, kamu ne kadar gelir elde etmiş, ne kadar harcama yapmıştır. Tüm bu soruların cevapları temel ekonomik göstergelerde bulunur.
Bir ülke ekonomisinin temel hedefleri belirlenirken, sözkonusu göstergelerin de uyum içerisinde olması gerekir. Büyüme, ithalat, ihracat, enflasyon, bütçe dengeleri gibi tüm göstergeler arasında yakın ilişkiler vardır ve bu göstergelerdeki gelişmeler birbirlerini etkiler. Bundan dolayıdır ki, ülkemizdeki bütçe büyüklükleri belirlenirken, diğer tüm ekonomik hedefler de saptanır ve bütçe büyüklükleriyle birlikte kamuoyuna açıklanır. Ülkemizde her yıl bütçeyle birlikte saptanan bazı ekonomik büyüklükler Ek 'te yer alan tabloda belirtilmiştir. Tabloda 1986 ila 2001 yılları arasında öngörülen ekonomik hedefler ile yılsonu gerçekleşmelerine yer verilmiştir. Bu tablo, ülkemizde istikrarsız bir büyüme ortamı bulunduğunu, enflasyonun bütün çabalara rağmen makul seviyelere çekilemediğini, ekonominin dış dengesinde de sorunlar bulunduğunu ortaya koymaktadır. Tablonun ortaya çıkardığı diğer bir sonuç ise, ekonomide öngörülen hedeflere ulaşılamaması ve bu hedeflerde önemli sapmalar olmasıdır. Ekonomide büyüme hızı yıllarca yüzde 4-5 olarak öngörülmesine rağmen, gerçekleşme genellikle bu hedeflerin altında olmuş ve hatta bazı yıllarda eksi olarak gerçekleşmiştir; diğer önemli bir ekonomik gösterge enflasyonda hedefler yüzde 30'lar civarında belirlenirken, gerçekleşmeler yüzde 60-70 seviyelerinde olmuştur. Dış ticaret dengesindeki gelişmeler incelendiğinde, bu göstergelerde de hedeflere ulaşıldığı söylenemez. Özetle ekonomide öngörülen hedeflere ulaşmada daima sıkıntılar olmuştur, hedeflere ulaşılan yıllarda da sağlanan başarılar sürekli olmamış ve istikrar sağlanamamıştır. Hedeflerdeki Sapmaların Bütçeye Etkileri Bütçenin hem gider hem de gelir büyüklükleri, ekonomik göstergelerdeki gelişmelere karşı son derece duyarlı olup, ekonomik gelişmelerden önemli ölçüde etkilenirler. Zira bütçe büyüklükleri, çeşitli unsurlarla birlikte ekonomik hedefler de gözönünde bulundurularak tespit edilir. Dolayısıyla, enflasyon oranlarında ve buna bağlı olarak faiz oranlarındaki gelişmeler, İthalat ve İhracat dengeleri, büyüme hızındaki artış veya azalışlar, bütçe dengelerini etkiler. Örneğin enflasyonun yükselmesi ve faiz oranlarının artması, bütçede öncelikle faiz ve personel ödenekleri üzerinde olumsuz etki yapar. Bütçedeki faiz ödenekleri, bir önceki yıllardaki borç stoku, yıl içerisinde yapılacak ilave borçlanmalar ve muhtemel faiz oranları dikkate alınarak belirlenir. Faiz oranlarının öngörülen seviyelerin üzerinde gerçekleşmesi, faiz ödeneklerinin yetersiz kalmasına neden olur. Bütçedeki personel ödenekleri de, mevcut kamu personeli, yıl içerisinde işe alınacak yeni personel, bazı kamu personelinin maaşlarında yapılacak ilave düzenlemeler ve bir sonraki yıldaki muhtemel enflasyon oranı gibi çeşitli hususlar dikkate alınarak belirlenir. Ayrıca son yıllardaki bütçe kanunlarında, kamu personelinin maaşlarının enflasyonda meydana gelecek gelişmeler çerçevesinde düzenleneceğini öngören hükümlere de yer verilmektedir. Bu itibarla, personel ödenekleri de fiyat artışlarına karşı oldukça duyarlı ödeneklerdir.
Kuruluşların hizmetlerini yerine getirmek için yaptıkları tüketim malları ve malzeme alımları, ısınma-aydınlatma gibi tüm hizmetleri de fiyat artışlarından etkilenir. Döviz kuru hedefinin üzerinde ortaya çıkan artışlar kamu kuruluşlarının, yurt dışından yaptıkları mal ve hizmet alımlarının, keza uluslararası kuruluşlara yapacakları ödemelerin artmasına neden olur. Bu listeyi uzatmak, ayrıntılara inmek mümkündür. Ancak ekonomik hedeflerdeki sapmalardan en fazla etkilenen ödeneklerin personel ve faiz harcamaları için ayrılan ödenekler olduğunu belirtmek gerekir. Bütçelerimizin son dönemlerde yüzde 60 ila 70 oranındaki bir kısmı personel ve faiz harcamalarına ayrıldığından, özellikle fiyat artışları ve faiz oranlarındaki gelişmelerin söz konusu ödenekler üzerindeki olumsuz etkisi hayli yüksek boyutlarda olmaktadır. Aynı dönemlerde alınan ek ödeneklerin büyük bir kısmının faiz ve personel ödeneklerine ayrılması, ekonomideki olumsuz gelişmelerden en çok bu kalemlerin etkilendiğini ortaya koymaktadır. Ekonomik hedeflerde yüksek seviyelerde sapma olduğu yıllarda, bütçenin ödenek ihtiyacı da buna paralel olarak üst seviyelere çıkmaktadır. Örneğin, oransal olarak en yüksek ek ödenek alınan 1995 ve 1997 yılları, ekonominin hedeflerin üzerinde büyüdüğü, enflasyonun yine hedeflerin oldukça üzerinde gerçekleştiği dönemlerdir. Buna mukabil ek ödenek alınmayan 1992-1998 ve 2000 yıllarında, mali yılbaşında öngörülen ekonomik hedefler ile yılsonundaki gerçekleşmeler arasında önemli sapmalar görülmemektedir. Bu göstergeler, bütçenin ödenek ihtiyacının ekonomik gelişmelerle yakından ilgili olduğunu, ekonomik göstergelerin hedefler doğrultusunda gerçekleşmesi halinde bu ihtiyacın asgari seviyelere indiğini veya ortadan kalktığını göstermektedir. Değerlendirme Devlet bütçesinde yer alan ödeneklerin yeterli olmaması nedeniyle ek ödeneğe müracaat edilmesi ve bu durumun diğer makroekonomik göstergelerle ilişkisi konusunda yapılan tespitler ve değerlendirmeler maddeler halinde aşağıda sıralanmıştır. l- Ek ödenek, Devlet hizmetlerinin karşılığı olarak bütçeye konulan ödeneklerin yetersiz kalması nedeniyle, Hükümetin Meclise müracaat ederek aldığı ödeneklerdir. 2- Ülkemizde sık sık ek ödenek kanunları çıkarılmaktadır ve alınan ödeneklerin yılsonu ödeneklerine oranı yüzde 20'ler seviyelerine kadar çıkabilmektedir. 3- Ülkemizde ek ödenek kanunlarına oldukça sık müracaat edilmesinin nedeni, kanaatimizce ekonomideki istikrarsızlık ve yüksek enflasyondur.
4- Enflasyonun tek haneli seviyelere inmesi halinde, ihtiyaç duyulabilecek ek ödeneklerin oranı da tek haneli seviyelerde olacaktır. 5- Bütçede öngörülen hedeflere ulaşılması ve bu çerçevede yıl içerisinde tekrar ödenek talebinde bulunulmaması için bütçe ödeneklerinin sağlıklı şekilde tespit edilerek bütçede yer verilmesi gereklidir, ancak yeterli değildir. Yeterli olması için bütçeyle birlikte bir uyum içerisinde tespit edilen makroekonomik göstergelerde de hedeflere ulaşılması ve bu hedeflerde önemli sapmalar ortaya çıkmaması gerekir. Aksi taktirde bütçeler ne kadar mükemmel hazırlanırsa hazırlansın, ekonomik hedeflerdeki sapmalar bütçe büyüklüklerini de etkilemekte ve ek ödenek ihtiyacı kaçınılmaz olmaktadır. Sonuç olarak, dileğimiz bütçe ve ek ödenek konusuyla ilgili olarak yapılan eleştirilerde, belirtilen konuların teknik özelliklerinin, karmaşık yapılarının, nedenlerinin de dikkate alınması ve bu çerçevede daha sağlıklı değerlendirmeler yapılmasıdır.
EKONOMİK HEDEFLER VE GERÇEKLEŞMELER (1986-2001) 1986 1987 1988 1989 1990 1991 Hedef Ger. Hedef Ger. Hedef Ger. Hedef Ger. Hedef Ger. Hedef Ger. I- BÜYÜME (Yüzde Değişme) GSMH 5.0 8.1 5.0 7.5 5.0 3.6 5.0 1.9 5.7 9.2 5.9 0.3 II- FİYATLAR(Yüzde Değişme 1-GSMH Deflatörü 27.0 31.0 24.0 38.4 48.0 65.8 49.0 66.3 54.0 54.4 45.0 59.2 2- TEFE YIL SONU 25.0 24.6 20.0 48.9 33.0 69.2 38.0 62.3 54.0 48.6 45.0 59.2 III- DIŞ TİCARET (Milyon $) 1-İhracat (FOB) 8,700 7,457 8,550 10,190 12,325 11,662 12,485 11,625 12,863 12,959 14,100 13,593 2- İTHALAT (CIF) 12,000 11,105 12,125 14,158 16,360 14,335 16,320 15,792 17,785 22,302 23,100 21,047 3- DIŞ TİCARET AÇIĞI -3,400-3,648-3,575-3,698-4,035-2,673-3,835-4,167-4,922-9,343-9,000-7,454 4- CARİ İŞLEMLER DENGESİ -695-1,465-975 -806-885 1,596-235 961-874 -2,625-2,370 250 IV- DOLAR KURU (Yıllık Ortalama TL) 560 669 800 856 1,270 1,421 2,170 2,121 2,997 2,608 3,680 4,170 (*) GSMH Büyümesi ile Deflatör 1986-1994 Yılları Eski GSMH'ye Göredir.
1992 1993 1994 1995 1996 Hedef Ger. Hedef Ger. Hedef Ger. Hedef Ger. Hedef Ger. I- BÜYÜME (Yüzde Değişme) GSMH 5.5 6.4 5.0 8.1 4.5-6.1 4.4 8.0 4.5 7.1 II- FİYATLAR (Yüzde Değişme) 1-GSMH Deflatörü 52.0 63.5 51.0 67.4 54.0 107.3 43.2 87.2 69.0 78.0 2- TEFE YIL SONU 42.0 61.4 47.0 60.3 48.2 149.6 22.5 65.6 67.7 84.9 III- DIŞ TİCARET (Milyon $) 1- İhracat (FOB) 15,800 14,715 16,950 15,345 17,200 18,106 19,500 21,636 25,000 23,225 2- İTHALAT (CIF) 23,300 22,872 25,800 29,428 30,300 23,270 27,000 35,709 41,000 43,627 3- DIŞ TİCARET AÇIĞI -7,500-8,157-8,850-14,083-13,100-5,164-7,500-13,212-16,000-10,582 4- CARİ İŞLEMLER DENGESİ 945-974 -1160-6433 -4460 2,631 430-2339 -3800-2,437 IV- DOLAR KURU (Yıllık Ortalama TL) 6332 6869 10,270 10986 17,750 29,704 42,280 45,705 75,000 81,137
EKONOMİK HEDEFLER VE GERÇEKLEŞMELER 1997 1998 1999 2000 2001 Hedef Ger. Hedef Ger. Hedef Ger. Hedef Ger. Hedef Ger.Tah. I- BÜYÜME (Yüzde Değişme) GSMH 4.0 8.3 3.0 3.9 3.0-6.1 5.5 6.1 4.5-8.5 II- FİYATLAR (Yüzde Değişme) 1-GSMH Deflatörü 65.0 81.2 64.0 75.3 44.4 55.8 42.5 51.6 18.0 60.3 2-TEFE YIL SONU 57.7 91.0 50.0 54.3 35.0 62.9 20.0 32.7 10.0 80.0 III- DIŞ TİCARET (Milyon $) 1-İhracat (FOB) 29500 26261 29,000 26973 30,000 26587 28250 27774 34,250 30500 2- İTHALAT (CIF) 50000 48,559 50,000 45,922 53,000 40687 46000 54,502 39,790 41000 3- DIŞ TİCARET AÇIĞI -20500-15358 -21,000-14220 -23,000-10443 -14713-22377 -5,540-5540 4- CARİ İŞLEMLER DENGESİ -5600-2,638-4,900 1,984-3,600-1360 -2848-9819 2,896 2896 IV- DOLAR KURU (Yıllık Ortalama TL) 135000 151,429 240,000 260,040 374,000 417,581 575,030 623,947 714,000 1,233,000