GİRİŞ KAMU MALİYESİNİN KONUSU VE DİĞER BİLİM DALLARI İÇİNDEKİ YERİ

KAMU MALİYESİ ÖĞR. GÖR. MEHMET ÖZGÜN GİRİŞ KAMU MALİYESİNİN KONUSU VE DİĞER BİLİM DALLARI İÇİNDEKİ YERİ Kamu Maliyesinin Konusu: Dar anlamda kamu kelimesi, toplumu yöneten kesimi, başka bir ifadeyle devlet ya da devlet kurumlarını ifade eder. Buna karşılık geniş anlamda kamu kelimesi ise, ülkedeki halk veya toplum anlamında kullanılmaktadır. Maliye kelimesinin kökü ise mal dır. Mal tabiri ise, insan ihtiyaçlarını karşılayan, gelir ve gidere konu olan her türlü eşya anlamına gelir. Kamu Maliyesinin konusunun sadece kamuya veya devlete ait mallar olduğunu söylemek doğru değildir. Devlete ait mallar kamu maliyesinin konusu içerisinde elbette ki yer alır. Ancak kamu maliyesinin konusu, devletin kamu hizmetlerini yerine getirmek amacıyla mal ve hizmet üretimi amacıyla yaptığı harcamalar ve bu harcamaların kaynağını teşkil eden gelirlerdir. Bu nedenle kamu maliyesinin konusunu, kamu harcamaları ve kamu gelirleri şeklinde ifade etmek mümkündür. İktisadi faaliyetlerin amacı, insan ihtiyaçlarını karşılayan mal ve hizmetlerin üretilmesidir. İnsan ihtiyaçlarını karşılayan mal ve hizmetler, serbest piyasa ekonomisi kurallarına göre işleyen özel kesim tarafından veya serbest piyasa koşullarının geçerli olmadığı kamu ekonomik kesimi diye tabir edilen devlet tarafından üretilir. 1

Özel ekonomik kesimde insanların yeme, içme, giyinme vb. ihtiyaçlarını karşılayan kişisel mal ve hizmetler üretilirken, kamu kesiminde ise, başta savunma ve adalet hizmetleri olmak üzere toplumsal nitelikteki ihtiyaçları karşılayan mal ve hizmetler üretilmektedir. Serbest piyasa ekonomisinde üretilen mal ve hizmetlerin finansmanı, üretilen mal ve hizmetleri satın alan insanların ödedikleri bedellerdir. Buna karşılık, kamu kesiminde üretilen mal ve hizmetlerin finansmanı ise, devletin topladığı vergi gelirleridir. Buna göre Kamu Maliyesi; devletin toplumun ortak ihtiyaçlarının karşılanmasına ilişkin faaliyetlerini inceleyen bir bilim dalıdır. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu nun 4. maddesine göre ise, Kamu Maliyesi, gelirlerin toplanması, harcamaların yapılması, açıkların finansmanı, kamunun varlık ve borçları ile diğer yükümlülüklerini kapsar. Devletin sahip olduğu çeşitli kurumlar, geçmişten günümüze kadar nicelik ve nitelik bakımından çok değişmiş olmakla birlikte, devlet tüzel kişiliğinin hiç değişmeyen başlıca fonksiyonu, yasama (kanun yapmak), yürütme (kamu hizmetlerini yerine getirme) ve yargı faaliyetleridir. Toplumun ortak ihtiyaçlarının karşılanması için devletin yaptığı hizmetler kamu hizmeti olarak nitelendirilir. Kamu hizmetlerinin yerine getirilmesi, hiç şüphesiz harcama yapmayı gerektirmektedir. Kamu hizmetlerini yerine getirmek zorunda olan devletin, bu hizmetlerin finansmanı için gelire ihtiyacı vardır. Bu açıklamalardan sonra kamu maliyesini konusunu, Devletin kamu hizmetlerini yerine getirmek amacıyla vergi ve benzeri kamu gelirlerini toplaması, toplanan kamu gelirlerini çeşitli kamu hizmetlerine tahsis etmek için bütçe hazırlaması, kamu hizmetleri için harcama yapması ve kamu mallarının yönetimine ilişkin olaylardır şeklinde ifade etmek mümkündür. * Yurdun korunması askersiz olmaz, asker parasız toplanmaz, para, yurt mamur olmadıkça kazanılmaz, yurdun imarı siyaset olmadıkça mümkün olmaz, siyaset adaletten başka bir şeye dayanmaz (Osmanlı Sözü) 2

Kamu Maliyesi Biliminin Ortaya Çıkışı ve Diğer Bilim Dalları İle İlişkisi: Mali olaylara ilişkin konuların tarihi gelişimi araştırıldığında, bu konuların, önceleri iktisat bilimi içerisinde incelendiği görülür. Bilindiği gibi, iktisat biliminin konusu, insan ihtiyaçları ve bu ihtiyaçların en iyi şekilde nasıl karşılanacağı sorunudur. Zira ihtiyaçların çokluğu karşısında, kaynakların sınırlı oluşu, kıt kaynakların en iyi biçimde nasıl kullanılacağı sorununu gündeme getirmektedir. Kaynakların kıt oluşu, bu kaynakların alternatif kullanım alanlarının doğmasına yol açmaktadır. Alternatif kullanım alanlarının arasından en rasyonel olanını seçmek, önemli bir sorun olmaktadır. İnsan ihtiyaçlarının, karşılanma biçimine göre, başlıca iki ana grupta incelenebilir: 1-) Yemek, içmek, giyinmek ve barınmak gibi kişisel ihtiyaçlar, başka bir deyimle özel ihtiyaçlardır. Kişisel ihtiyaçların serbest piyasa ekonomisi sistemi içerisinde arz ve talep kurallarına göre karşılanması mümkündür. 2-) İç ve dış güvenlik gibi, toplumsal ihtiyaçlardır. Bu kategoride yer alan ihtiyaçların arz ve talep kurallarına göre karşılanması mümkün değildir. Gerek kişisel ihtiyaçları, gerekse toplumsal ihtiyaçları karşılayan kaynaklar sonsuz değildir. Yani, bütün ihtiyaçları karşılayabilecek kaynaklar kıttır. Bu nedenle, bütün ülkelerin ekonomik yapısı, iki ana kesimden oluşmaktadır. Bunlardan biri özel ekonomi kesimi, diğeri ise kamu ekonomisi kesimi olarak adlandırılmaktadır. Yirminci yüzyılın başına kadar olan devrede, bilim adamları mali olayları genel ekonomi konuları ile birlikte incelemişler ve kamu ekonomik faaliyetlerine ilişkin olarak, vergi teorisi üzerinde daha çok durmuşlardır. İlerleyen zaman içerisinde, mali kurumların işleyişinin hukuki açıdan ele alındığı görülmüştür. Daha sonra 1929 yılında yaşanan ve birçok ülkeyi etkileyen Dünya İktisat Buhranı ile birlikte devletin mali araçlarla ekonomiyi yeniden istikrara kavuşturma meselesi gündeme gelmiştir. Böylece, devletin kamu maliyesine ilişkin faaliyetleri artmış ve mali olayların çeşitli etkilerini değişik açılardan inceleme konusu yapılmaya başlanmıştır. Bu nedenle, günümüzde kamu maliyesi, genel iktisat teorisinin özel bir dalı haline gelmiştir. Bunun sonucunda, devletin vergi almak, borçlanmak, para basmak ve kamu harcamasında bulunmak gibi faaliyetleri ayrı birer inceleme konusu olarak ele alınmaktadır. Devletin fonksiyonlarında meydana gelen gelişmelere paralel olarak, kamu harcamaları da artmıştır. Kamu harcamalarının artması ise, vergilerin artmasına neden olmuştur. 3

I. BÖLÜM 1. KAMU EKONOMİK FAALİYETLERİ Üretim olanakları eğrisi anlatılacak. 2. KAMU EKONOMİSİ VE ÖZEL EKONOMİ ARASINDAKİ FARKLAR : A. Amaçları Açısından Kamu Ekonomisi ve Özel Ekonomi: Ekonomik faaliyetlerin temelinde yatan ana amaç fayda maksimizasyonudur. Bu çerçevede, özel ekonomik faaliyetlerin amacının kişisel faydaları arttırmak, kamu ekonomik faaliyetlerinin amacının ise toplumsal faydayı arttırmak olduğu söylenebilir. Her iki ekonomik birimin birleştiği ortak amaç, kıt kaynakların en iyi şekilde kullanılarak çok sayıda ihtiyacın en iyi şekilde karşılanabilmesini sağlamaktır. B. Karar Alma Süreci Açısından Kamu Ekonomisi ve Özel Ekonomi: Rasyonel davranmak zorunda olan ekonomik birimlerin, üretime karar vermeden önce cevaplaması geren bazı sorular vardır. Bunlar; Hangi mallar üretilmelidir, Üretilecek olan mallar nasıl üretilmelidir, Mallar kimler için üretilmelidir, Üretilecek olan malın miktarı ne kadar olmalıdır. Bu açıdan bakıldığında, kamu ekonomisi ile özel ekonomi arasındaki en temel farkın karar alma mekanizmalarının farklı oluşundan kaynaklanmaktadır. Özel kesimde bu sorulara piyasa güçleri (müteşebbisler), tüketicilerin talepleri doğrultusunda karar verirler. Ancak kamu kesiminde bu soruların cevabı ülkeyi idare eden siyasi otorite tarafından belirlenmektedir. Unutulmaması gerekir ki, kamu kesiminin alacağı kararların özel kesimi etkileme gücüde bulunmaktadır. Örneğin vergi oranlarını arttırarak özel kesimin elinden fonları kamu kesimine aktarabilir ve kişisel mal ve hizmet üretiminde kullanılabilecek fonları savunma ve adalet gibi kamu hizmetlerinin üretilmesinde kullanabilir. Kamu kesiminin ve özel kesimin, kıt olan ekonomik kaynakları kullanmak suretiyle gerçekleştirdikleri faaliyetlerinin işleyişini şu şekilde göstermek mümkündür; 4

KIT KAYNAKLAR Özel Ekonomi Serbest Piyasa Fiyat Mekanizması Kişisel İhtiyaçlar Kamu Ekonomisi Siyasal Karar Bütçe Süreci Toplumsal İhtiyaçlar İNSAN İHTİYAÇLARI Özel ekonomide denge, başka bir deyişle üretim miktarı ve fiyat, talep eğrisi ile arz eğrisinin kesiştiği yerde oluşmaktadır. Herhangi bir sebeple bir faktör değişirse bu durumdan fiyat ve üretim miktarı da etkilenmektedir. Buna karşılık kamu kesiminde, hangi mallarda ne kadar üretileceği devlet bütçesi ile belirlenir. Devlet bütçesi yasama organı tarafından yapılmaktadır. Yerel yönetimlerin bütçesi ise yerel yönetim meclisleri tarafından yapılmaktadır. Bu meclislerde bireyler tarafından seçilmiş temsilciler bulunmaktadır. Temsilciler, temsil ettikleri halkın ihtiyaç duydukları mal ve hizmetlerin üretimine karar verirler. Halk, kamusal mal ve hizmet tercihlerini seçim zamanlarında verdikleri oylarla devletin yönetimine talip olan siyasi gruplara iletilmektedir. Yönetimi elinde bulunduran siyasi gruplarda yeniden seçilebilmek için bu talepleri dikkate almak durumundadırlar. Bu nedenle, kamu kesimi tarafından ne kadar mal ve hizmet üretileceğine bir bakıma oylama mekanizmasının karar verdiği söylenebilir. 5

C. Ekonomik Rejim Sorunu Açısından Kamu Ekonomisi ve Özel Ekonomi: Kamu ekonomisi, esas itibariyle milli savunma, emniyet, adalet, eğitim, sağlık gibi toplumsal ihtiyaçları karşılayacak mal ve hizmetlerin üretimini gerçekleştirmek için ortaya çıkmış olmakla birlikte, bugün kişisel talebe konu olabilen ve tamamen özel nitelikteki ihtiyaçları karşılayan mal ve hizmetlerin üretimini de gerçekleştirmektedir. Bu durum ekonomik rejim sorununun ortaya çıkmasına neden olmuştur. Özel ekonomik faaliyetlerin yasaklandığı veya sınırlandırıldığı ve üretim araçları mülkiyetinin tamamının ya da tamamına yakınının devletin elinde bulunduğu ülkelerde, ekonomik sistemler sosyalist ekonomi olarak nitelendirilir. Sosyalist sistemlerde kararlar, bir plan dahilinde ve kişisel talepler doğrudan dikkate alınmadan, merkezi bir otorite tarafından alınır. Dolayısıyla bu sistemde, hangi malların ne miktarda, nasıl üretileceğine ve kimlere nasıl dağıtılacağına devletin organları karar verir. Ekonomileri tamamen devletin güdümünde olan ülkeler, tarihi süreç içerisinde kısa sayılabilecek bir uygulamadan sonra (yaklaşık 70 yıl) başarısızlığa uğramıştır. 1980 li yılların sonunda Sovyetler Birliği nin dağılmasıyla birlikte, dünyadaki sosyalist modeller terk edilerek, serbest piyasa ekonomisine geçilmiştir. 3. KAMU EKONOMİK FAALİYETLERİ HAKKINDA TEMEL KAVRAMLAR Devletin ekonomik faaliyette bulunmasını zorunlu kılan başlıca nedenler şunlardır; A. Kamusal (Toplumsal - Sosyal) Mal ve Hizmetler: Kamusal mal ve hizmetleri dört ana grup altında incelemek mümkündür. Bunlar; a. Tam (Mutlak) Kamusal Mal ve Hizmetler: Faydası bütün topluma ait olan mal ve hizmetlerdir. Bu tip mal ve hizmetlerin faydası birimlere bölünemediği gibi hiç kimse bu mal ve hizmetlerin faydasından da mahrum bırakılamaz. Ayrıca bu mal ve hizmeti tüketenler arasında bir rekabet de söz konusu olmamaktadır. Tam kamusal malların en tipik örneği milli savunma hizmetleridir. Tam kamusal mal ve hizmetlerin üretimi için gerekli olan finansman kaynağını devletin karşılıksız olarak topladığı vergi ve benzeri gelirler oluşturur. Ancak ne var ki, tam kamusal mal ve hizmetlerin faydasından vergi ödeyenler de ödemeyenlerde eşit ölçüde yararlanmaktadır. Tam kamusal mal ve hizmetlerin başlıca özelliklerini dört ana başlık altında açıklamak mümkündür. Bunlar; i. Tam Kamusal Mal ve Hizmetlerin Faydası Birimlere Bölünerek Pazarlanamaz: Tam kamusal mal ve hizmetlerin sağladığı fayda bireylere sunulmak üzere birimlere ayrılıp fiyatlandırılamadığından dolayı pazarlanamaz. 6

Bu nedenle tam kamusal mal ve hizmetlerin bedelini bireylere, yararlanma ölçülerine göre ödettirmek mümkün değildir. Dolayısıyla tam kamusal mal ve hizmetlerin, kar amacı ile çalışan serbest piyasa ekonomisi birimleri tarafından üretilmesi de mümkün değildir. ii. Tam Kamusal Mal ve Hizmetlerin Faydasından Kimse Mahrum Bırakılamaz: Kişisel ihtiyaçların karşılanması maksadı ile üretilmiş bir mal veya hizmeti, bedelini ödeyene sunmak, bedelini ödemeyeni ise bu mal ve hizmetin faydasından mahrum bırakmak mümkündür. Ancak tam kamusal mallarda bu durum söz konusu olmamaktadır. Dolayısıyla tam kamusal mal ve hizmetlerin finansmanına katılmasalar dahi toplumun hiçbir kesimi bu tip mal ve hizmetlerin faydasından dışlanamayacaktır. iii. Tam Kamusal Mal ve Hizmetlerin Tüketiminde Rekabet Yoktur: Kişisel ihtiyaçları karşılamak için üretilen malların satışa sunulan miktarı sınırlı, buna karşılık bu malı satın almak isteyen kişi sayısı fazla ise, bu kişiler birbirinin rakibi konumundadırlar. Ancak tam kamusal mal ve hizmetlerde böyle bir durum söz konusu değildir. iv. Tam Kamusal Mal ve Hizmetlerin Üretimi Devlet Tarafından Gerçekleştirilir: Kamusal mal ve hizmetler için kişisel talep miktarının varlığı söz konusu değildir. Kamusal ihtiyaçlar, insanların toplum halinde yaşamalarının bir gereği olarak ortaya çıkar. Devlet ise, toplumun organize şeklini oluşturur. Bu nedenle, kamusal ihtiyaçları karşılayan mal ve hizmetlerin üretimi sadece devlet tarafından gerçekleştirilir. b. Yarı Kamusal Mal ve Hizmetler: Bunlar hem kamusal hem de özel niteliği aynı anda bünyelerinde bulunduran mal ve hizmetlerdir. Bunun en önemli örnekleri, eğitim ve sağlık hizmetleridir. Bu tip mal ve hizmetlerin serbest piyasa koşullarına göre (arz ve talep dengesine göre) üretilmeleri de mümkündür. Bunun en temel nedeni, bu tip malların fiyatlandırılabilir ve pazarlanabilir oluşudur. Kısacası bu tip mal ve hizmetler için bir kişisel talep olgusundan bahsetmek mümkünüdür. Ancak ne var ki, günümüzde birçok devlet bu hizmetlerin büyük kısmını hala kendisi üretmektedir. Bunların tamamen özel sektöre bırakılması, bedelini ödeyemeyenlerin bu mal ve hizmetlerin faydasından tamamen mahrum bırakılmasına neden olacaktır. Yarı kamusal mal ve hizmetlerin, doğrudan sunulduğu kişilere sağladığı özel fayda ile toplumun diğer fertlerine sağladığı dış faydanın toplamına sosyal fayda denir. 7

Yarı kamusal nitelikteki mal ve hizmetler sadece eğitim ve sağlık ile sınırlı değildir. Tam kamusal mal ve hizmetler ile özel mal ve hizmetler arasında kalan, yani sunulduğu kimseye doğrudan bir fayda sağlarken toplumun diğer fertlerine de dolaylı bir fayda sağlayan her türlü mal ve hizmet, yarı kamusal mal ve hizmet sınıfına girer. Bu nedenle eğitim ve sağlık hizmetlerinin yanında, ulaştırma, haberleşme, sosyal güvenlik, sosyal yardımlar vb. daha bir çok hizmet yarı kamusal mal ve hizmetlerden sayılır. c. Erdemli Mallar: Bu tür mallar özel mal niteliğinde olmakla birlikte, tamamen piyasaya bırakıldığında yeterince üretilmediği için toplumsal refahı arttırmak ve yaygınlaştırmak amacıyla devlet tarafından da üretilen mallardır. Yaşlı ve kimsesizlerin himayesine yönelik hizmetler, kültür ve sanatsal hizmetler, sosyal konutların inşası, parklar, kreşler, öğrencilere yönelik yurtların yapımı ve herkese açık spor tesislerinin yapılması bu gruba örnek olarak gösterilebilir. Gelir düzeyi düşük olan bireylerin hayat standartlarının yükseltilebilmesi için bu çeşit malların üretimi devlet tarafından gerçekleştirilir veya piyasa güçleri tarafından gerçekleştirilen üretime devlet destek olur. d. Kulüp Mallar: Kulüp diye isimlendirilen bir organizasyonun, sadece kendi üyelerinin yararlanabilmesi için ürettiği mal ve hizmetlerdir (tenis kulübü, golf kulübü vb). Kulübün ürettiği mal ve hizmetlerin faydasından genellikle kulüp üyeleri dışındakiler yararlandırılmaz. B. Dışsallıklar: Bir üreticinin veya tüketicinin, faaliyetleri dolayısıyla diğer üretici veya tüketicileri dolaylı olarak etkilemesine dışsallık denir. Bir ekonomik birimin faaliyetlerinden diğer bir ekonomik birim olumlu bir şekilde etkileniyorsa pozitif dışsallık şeklinde isimlendirilirken diğer durum ise negatif dışsallık olarak isimlendirilmektedir. a. Dışsallık Türleri: Aşağıdaki dört şekilde gruplandırılabilir; i. Üreticiden Üreticiye Olan Dışsallıklar: Herhangi bir üreticinin üretim faaliyetlerinin başka üreticileri olumlu ya da olumsuz etkilemesi yoluyla ortaya çıkan dışsallıklardır. Örneğin; bir patates fabrikasının artıklarının, ilgili bölgedeki hayvan üreticileri tarafından kullanılması üreticiden üreticiye pozitif dışsallıktır. ii. Üreticiden Tüketiciye Olan Dışsallıklar: Herhangi bir üretim faaliyetinden, bazı tüketicilerin olumlu veya olumsuz olarak etkilenmesine denir. Örneğin; herhangi bir üretim tesisinin yol açacağı çevre kirliliğinin bireyleri etkilemesi üreticiden tüketiciye negatif dışsallık olarak örneklendirilebilir. 8

iii. iv. Tüketiciden Üreticiye Olan Dışsallıklar: Herhangi bir tüketicinin, tüketim faaliyeti sırasında üreticilere sağladığı olumlu veya olumsuz etkilere denir. Örneğin, bir tüketicinin bir firmaya ait mallara olan olumlu görüşlerini çevresindekilere anlatması suretiyle ilgili firmanın satışlarının artmasına tüketiciden üreticiye pozitif dışsallık denir. Tüketiciden Tüketiciye Olan Dışsallıklar: Herhangi bir tüketicinin, tüketim faaliyeti dolayısıyla başka tüketicilere olan olumlu ya da olumsuz etkisine tüketiciden tüketiciye olan dışsallık denir. Örneğin; bir kişinin kendisi için toplamış olduğu bilgileri, oluşturduğu web sitesinde diğer tüm kullanıcılara açık tutması tüketiciden tüketiciye pozitif dışsallıktır. Yüksek sesle müzik dinleyen birinin komşularına verdiği rahatsızlık ise negatif dışsallık olarak kabul edilebilir. 4. KAMU EKONOMİK FAALİYETLERİNİN AMAÇLARI Kamu ekonomik faaliyetlerinin temel amacının toplumsal refahın yükseltilmesi olduğu söylenebilir. Toplumun refahının yükseltilmesi, GSMH nın arttırılması ve bunun toplum bireyleri arasında adil dağıtılması ile olur. Buna göre, kamu ekonomik faaliyetlerinin temel amaçlarını şu şekilde sıralayabiliriz. a. Ekonomik Büyüme ve Gelişmenin Sağlanması: Ekonomik büyüme, bir ülkede, belirli bir dönemde üretilen mal ve hizmetlerin toplam tutarındaki artışı ifade eder. Ekonomik gelişme ise, üretim miktarındaki artış ile birlikte, ekonomideki olumlu yapısal değişmeyi yani kalite olarak iyileşmeyi ifade eder. Ekonomik gelişmenin sağlanabilmesi için üretimin arttırılmasının yanında eğitim, sağlık ve kültürel diğer sosyal hizmetlerin kalitesinin de arttırılması gerekir. Ekonomik büyüme ve gelişmenin sağlanabilmesi için devlete önemli görevler düşmektedir. Bilindiği gibi, üretimde kullanılan kaynaklar kıt ve bunların alternatif kullanım alanları çoktur. Kaynak kullanımında etkinlik, kıt kaynakların en yüksek toplumsal faydayı sağlayacak üretim alanlarına tahsisi ile sağlanabilir. Devlet müdahalesinin olmadığı ve sadece özel sektörün bulunduğu bir ekonomide rasyonel kaynak dağılımı her zaman için gerçekleşmez. Ekonomik büyüme ve gelişme için ayrıca ihracatın arttırılması da gerekmektedir. Bu nedenle ihracatın desteklenmesi önem arz etmektedir. 9

b. Ekonomik İstikrarın Sağlanması: Ekonomik istikrar, temel ekonomik değişkenlerin (istihdam seviyesi, fiyatlar genel seviyesi, dış ticaret vb.) dengede olmasını ifade eder. Ekonomide yaşanan enflasyon, durgunluk, işsizlik ve ödemeler dengesi açıkları, önemli istikrarsızlıklar olarak kabul edilebilir. Ekonomik yapı içerisinde zaman zaman oluşan istikrarsızlıkların giderilebilmesi sadece serbest piyasa ekonomisince gerçekleştirilebilecek bir olgu değildir. Bu nedenle devletin bazı tedbirler alması kaçınılmazdır. İlgili tedbirlerin amacı, bozulan ekonomik dengeleri yeniden kurmaktır. c. Gelir Dağılımında Adaletin Sağlanması: Gelir dağılımı bir ülkede, milli gelirin çeşitli gelir grupları arasındaki dağılımını ifade eder. Devlet bu amacı gerçekleştirebilmek için vergi politikası araçlarından yararlanabileceği gibi düşük gelir gruplarının tükettiği temel tüketim maddelerini düşük fiyatla veya bedelsiz olarak onlara sunabilir. II. BÖLÜM KAMU HARCAMALARI 1. Kamu Harcamalarının Tanımı ve Kapsamı: Dar anlamda kamu harcamasını; devlet bütçesi ile yapılan harcamalardır şeklinde tanımlayabiliriz. Geniş anlamda kamu harcamasını ise; devlet bütçesi ile yapılan harcamalara ilave olarak devlet bütçe sistemi dışında yer alan diğer kamu kurum ve kuruluşlarının yaptığı harcamalar ile vergilerde istisna ve muaflık uygulaması nedeniyle devletin almaktan vazgeçtiği gelirlerin toplamıdır şeklinde tanımlamak mümkündür. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu nun 3/h maddesi kamu giderini; kanunlara dayanılarak yaptırılan iş, alınan mal ve hizmet bedelleri, sosyal güvenlik katkı payları, iç ve dış borç faizleri, borçlanma genel giderleri, borçlanma araçlarının iskontolu satışından doğan farklar, ekonomik, mali ve sosyal transferler, verilen bağış ve yardımlar ile diğer giderleri kapsar şeklinde tanımlamıştır. 2. Kamu Harcamalarının Gelişimi: Tarih boyunca, devletin toplum hayatı içinde üstlendiği fonksiyonlarda sürekli artış olmuştur. Bu artışa paralel olarak, kamu harcamaları da sürekli bir artış eğilimi göstermiştir. Kamu harcamalarının büyüklüğünü, toplam kamu harcamalarının GSMH içindeki payını hesaplayarak ölçmek mümkündür. 10

Kamu harcamalarının artışı, hiç kuşkusuz devletin üstlendiği görevlerin ve buna bağlı olarak kamusal faaliyetlerin artmasından kaynaklanmıştır. Devletin asli görevi toplumun içi ve dış güvenliğini sağlamak olmakla birlikte, bunun yanında, ekonomide büyüme ve istikrarın sağlanması ile gelir dağılımının düzeltilmesi de devletin görevleri arasına girmiştir. Devletin ekonomiye müdahalesi ile birlikte kamu harcamaları da artmaya başlamıştır. Bu artış olağanüstü dönemlerde daha da hızlanmış ve adeta bir sıçrama şeklinde olmuştur. 3. Kamu Harcamalarının Artış Nedenleri: Kamu Harcamalarının Artış Nedeni Görünüşte Artış Nedenleri Gerçekte Artış Nedenleri Kamu Hizmetlerinin Para İle Gördürülmesi Para Değerinin Düşmesi (Enflasyon) Bütçe Usullerinin Değişmesi İktisadi ve Sosyal Yapıdaki Değişmeler Savaş ve Savunma Giderlerindeki Değişmeler Sanayileşme ve Teknolojik Gelişmeler Nüfus ve Şehirleşmenin Artışı A. Kamu Harcamalarının Görünüşte Artış Nedenleri: i. Kamu Hizmetlerinin Para İle Gördürülmesi: Geçmiş dönemlerde, bazı kamu hizmetleri ayni olarak yerine getirilirdi. Osmanlı döneminde asker yetiştirmek için uygulanan tımar, has ve zeamet uygulamaları buna örnek olarak verilebilir. Yakın dönemlerde bile kişilerin yol, okul veya hastane yapımlarında bedeni olarak ve hiçbir ücret almadan çalışmaları ayni olarak kamu hizmetlerinin gördürülmesine örnektir ve devlet bütçesi içerisinde yer almaz. Ülkemizde belirli şartları taşıyan her Türk vatandaşının herhangi bir karşılık almadan belirli bir süre fiili askerlik hizmetinde bulunmaları da kamu hizmetlerinin ayni olarak gördürülmesidir. Bu hizmet para karşılığında gördürülürse hiç şüphesiz kamu harcamalarında o oranda artış olacaktır. Ancak bu suretle meydana gelen artış, gerçekte bir artış değildir. Zira daha önce gördürülen hizmette bir artış anlamı taşımamakta, daha önce parasız gördürülen bir hizmetin ücret karşılığı gördürülmeye başlamasıdır. ii. Para Değerinin Düşmesi (Enflasyon): Para değerinin düşmesi ile birlikte, satın alınan mal ve hizmetlere ödenen bedel, en az para değerindeki düşme oranında artar. Bu nedenle, parası değer kaybeden devlet, aynı miktardaki kamu hizmetleri için her yıl daha fazla harcama yapmak zorundadır. Para değerindeki düşme sonucu, kamu harcamalarının rakamsal olarak artması kamu hizmetlerinin de arttığı anlamına gelmez. 11

iii. Bütçe Usullerinin Değişmesi: Eski dönemlerde devlet bütçesi uygulamalarında safi (net) gelir usulü tatbik ediliyordu. Bu usule göre, her devlet dairesi, bir yıl içinde yaptığı harcamaları, yine aynı yıl içinde elde ettiği gelirlerden düştükten sonra artan safi gelirlerini hazineye gönderir ve devlet bütçesinde bu gelir fazlası yer alırdı. Harcamaları gelirlerinden fazla olan devlet daireleri ise, gelirlerine tekabül eden harcama miktarını düştükten sonra kalan harcama fazlasını devlet bütçesinde gösterirlerdi. Ancak bu usul zaman içinde terkedilmiş ve tüm kamu gelir ve giderlerinin bütçede gösterilmesini gerektiren gayri safi bütçeleme usulü uygulanmaya başlamıştır. Bu usule göre, kamu gelirleri devlet hazinesinde toplanarak tüm kamu harcamaları buradan gerçekleştirilir. Yani gelirlerle giderlerin mahsup edilmesi söz konusu olmamaktadır. Gayrisafi usule geçildikten sonra kamu harcamalarında bir artışın olduğu gibi bir görüntü oluşmuştur. Ancak bu artış reel bir artış olmayıp görünüşte bir artışı ifade etmektedir. B. Kamu Harcamalarının Gerçekte Artış Nedenleri: i. İktisadi ve Sosyal Yapıdaki Değişiklikler: Devletin ekonomiye müdahale etmesi, yeni görevler üstlenmesi, piyasadaki dengesizlikleri gidermek için tedbirler alması kamu harcamalarını artırmaktadır. Devletin, belirli alanlarda, özel sektörün eksikliklerini giderebilmek için yatırımlar yapması, durgunluk dönemlerinde, genişletici politikalar izleyerek harcamalarını artırması gibi devlet tarafından yapılan bu harcamalar, hem miktar hem de nitelik itibarıyla yeni ve fazla harcamalardır. Bu durumda kamu harcamaları gerçekten artmaktadır. ii. Savaş ve Savunma Harcamalarındaki Artış: Savaş ve savaş sonrası imar faaliyetlerinin finansmanı sorunu başta olmak üzere, ülkelerin içinde bulundukları jeopolitik konuma bağlı olarak alacakları savunma tedbirleri, kamu harcamalarını arttıran önemli sebeplerden biridir. Devletler sürekli olarak savaş halinde olmasalar bile her an savaşa gireceklermiş gibi hazır olmak durumundadırlar. Bu da ancak yeni teknoloji ve silahların edinilmesi ile mümkün olabilmektedir. Bu savunma ve savaşa hazır olma çabası, kamu giderlerini gerçekte arttıran bir etmen olarak karşımıza çıkmaktadır. 12

iii. iv. Sanayileşme ve Teknolojik Gelişmeler: Ekonomik büyüme ve kalkınmanın gerçekleştirilebilmesi için yeni teknoloji üretiminin sağlanması veya üretilmiş olan yeni teknolojilerin ülkeye kazandırılabilmesi gerekmektedir. Bu durumda genellikle devletin öncülüğünde yapılır. Teknolojik alanda yapılan araştırmaların maliyetinin son derece yüksek ancak sonucun kesin olumlu olmaması nedeniyle özel sektör bu alanda fazlaca yatırım yapmaya hevesli değildir. Bu nedenle, devlet, teknoloji alanındaki gelişmeleri ülkeye kazandırmak için doğrudan girişimde bulunduğu gibi, bu alanda faaliyet gösteren fertleri ve özel ekonomi birimlerini çeşitli yönlerden teşvik edici tedbirler alır. Bu yüzden, teknolojik gelişmelerin izlenmesi ve ülkeye kazandırılması kamu harcamalarını arttıran gerçek nedenler arasında yer almaktadır. Nüfus ve Şehirleşmenin Artışı: Devlet, nüfus artışına paralel olarak kamu hizmetlerini de artırmak zorundadır. Eğitim, sağlık, alt yapı, ulaşım vb. kamu hizmetlerinin nüfusun artışı oranında genişletilmesi ihtiyacı, kamu harcamalarını arttıran nedenlerdendir. Nüfus artışı ve şehirleşme, fert başına kamu hizmetlerinin birim maliyetini yükseltici bir etki yapar. Şehirlerdeki yol, su, kanalizasyon, haberleşme şebekesi ve benzeri altyapı hizmetlerinin nüfus artışı nedeniyle genişletilmesinin birim maliyeti çok yüksek olacaktır. 4. Kamu Harcamalarındaki Artışı Açıklamaya Yönelik Görüşler i. Adolph Wagner (Wagner Kanunu): Kamu harcamalarındaki artış kanununu ilk kez Wagner formüle etmiştir. Wagner e göre, kamu harcamalarındaki artışın tek nedeni devlet faaliyetlerinin artmasıdır. Devlet faaliyetleri ise, toplumların sosyal olarak gelişmesi ile artmaktadır. Sosyal gelişmenin önlenebilmesi mümkün olmadığından, Wagner e göre kamu harcamalarının artışının önlenmesi de mümkün değildir. ii. Peacock Wiseman (Sıçrama Tezi): Peacock ve Wiseman a göre, iktisadi ve sosyal buhranlar meydana geldiğinde, kamu gelirlerinde ve dolayısıyla kamu harcamalarında ciddi yükselmeler yaşanması kaçınılmazdır. Ekonomide durum tekrar normale döndüğünde ise, kamu gelirleri ve kamu giderleri tekrar eski haline dönmemekte ve yeni oluşan seviyeden devam etmektedir. Örneğin, savaş gibi bir sosyal buhran zamanında, devlet, savaş için gerekli olan silah ve teçhizatın satın alınabilmesi için kamu harcamalarını arttırmaktadır. Artan kamu harcamalarının finansmanı içinse hiç şüphesiz kamu gelirlerini arttırmak zorunda kalacaktır. Savaş bitip durum tekrar eski haline döndüğünde ise, ne kamu harcamaları nede kamu gelirleri eski haline dönmeyecek ve yeni oluşan denge düzeyinde seyrini sürdürecektir. 13

Devletin, kamu harcamalarını ve kamu gelirlerini azaltamamasının nedeni, buhran nedeniyle zarar gören ekonomiyi yeniden düzeltmek zorunda olmasıdır. Toplam Harcama Toplam Giderler Sivil Giderler t Savaş Öncesi Savaş Dönemi Savaş Sonrası Peacock ve Wiseman a göre, savaş yıllarında devlet kamu harcamalarını arttırırken, kamu harcamalarının içinde savunma giderlerini arttıracak sivil giderleri ise azaltacaktır. Toplam kamu harcamaları içindeki bu değişiklik, savaş bittiğinde eski haline dönecektir. Ancak unutulmamalıdır ki, toplam harcama tutarı eski haline dönmeyecek, sadece askeri harcamalar ile sivil harcama bileşeni eski haline dönecektir. Bu duruma, yerini alma etkisi denilmektedir. iii. Henry Carter Adams: Kamu harcamalarının artış nedenlerinin ülkeden ülkeye farklılıklar göstereceğini savunur. Çünkü, kamu harcamalarının artmasına neden olan sosyal ve iktisadi faktörler, ülkeden ülkeye farklılık gösterecektir. iv. Niskanen: Kamu harcamaların artışını, bürokratların daha fazla gelir, prestij ve güç istemelerine bağlamaktadır. Niskanen e göre, bürokratlar prestijlerini, oylarını, maddi durumlarını arttırmak için, kamu harcamalarını arttırırlar. Yani bu harcamaları kendi çıkarları için kullanırlar. 14