Türkiye de Yerel Düzeyde Kalkınma Hedefi ve Belediyeler

Türkiye de Yerel Düzeyde Kalkınma Hedefi ve Belediyeler

Gülsüm GÜRLER HAZMAN TÜRKİYE DE YEREL DÜZEYDE KALKINMA HEDEFİ VE BELEDİYELER Türkiye de Belediyeler ve Yerel Ekonomik Kalkınmaya Katkıları Ankara 2011

Türkiye de Yerel Düzeyde Kalkınma Hedefi ve Belediyeler Gülsüm GÜRLER HAZMAN Kamu Yönetimi Dizisi: 19 ISBN 978-975-02-1512-4 Birinci Baskı: Nisan - 2011 Sayfa Tasarımı: İlhan Eroğlu Kapak Tasarımı: İsmail Çam 187 Sayfa, 13,5x19,5 cm. 1. Yerel Ekonomik Kalkınma 2. Yerel Kalkınmada Belediyelerin Rolü 3. Yerel Kalkınma Politikaları 4. Yerel Kalkınma Hedefi 5. Yerel Ekonomik Kalkınmada Sınırlılıklar Seçkin Yayıncılık San. ve Tic. A.Ş. Bu kitabın her türlü yayın hakkı Seçkin Yayıncılık San. ve Tic. A.Ş. ye aittir. Yayınevinin yazılı izni olmadan, tanıtım amaçlı toplam bir sayfayı geçmeyecek alıntılar hariç olmak üzere, hiçbir şekilde kitabın tümü veya bir kısmı herhangi bir ortamda yayımlanamaz ve çoğaltılamaz. Yayın ve Dağıtım: Merkez Sağlık Sok. No: 21 Sıhhiye / Ankara Tel : (312) 435 30 30 Faks: (312) 435 24 72 satis@seckin.com.tr Şube Şube Strazburg Cad. No: 23/B Sıhhiye / Ankara Tel: (312) 230 52 62 ankarasube@seckin.com.tr Web Adresi www.seckin.com.tr / yayin@seckin.com.tr Ankara Adliye Sarayı K-Blok Zemin Kat Sıhhiye / ANKARA Tel: (312) 309 52 48 adliyesube@seckin.com.tr Baskı: Seçkin Yayıncılık, Tel: (0 312) 435 30 30 / Sertifika No: 12416 Şube Abide-i Hürriyet Cad. No: 179/E Şişli / İSTANBUL Tel : (212) 234 34 77 Faks: (212) 231 24 69 sislisube@seckin.com.tr

Önsöz Kentleşmenin hız kazanması, kent sorunlarını da beraberinde getirmektedir. Bu sorunlar her bir bölge için farklılık arz etmektedir. Bazı bölgeler için öncelikli sorunlar arasında ekonomik kalkınma yer alırken, bazı bölgelerde çevresel içerikli sorunlar, sosyal problemler, alt yapı sorunları daha fazla öncelik arz etmektedir. Kent sorunlarının karmaşıklığı, dikkatlerin kent yönetimine çevrilmesine neden olmuştur. Yeni kentsel yönetişim biçimlerinin ortaya atılması ve alınan başarılı sonuçlar, kent yönetiminde yönetişimin de önemini arttırmıştır. İyi yönetişim kavramı, ilk kez Habitat II Konferansının hazırlık çalışmaları sırasında dilimize kazandırılmıştır. İyi yönetişim, demokratik bir yönetimin kurulması için gerekli tüm ilkeleri içeren yeni bir anlayış olarak ifade edilmektedir. İyi yönetişim kavramı katılımcılık, hesap verebilirlik, etkinlik, saydamlık gibi temel ilkeler etrafında şekillenmektedir. Yönetişim kavramı sadece merkezi idare açısından ele alınan bir konu olmamıştır. Yerel yönetimler açısından yönetişim kavramı ele alınmakta ve iyi yönetişimin temel öğeleri oluşturulmaya çalışılmaktadır. Özellikle yerel yönetim reformları çerçevesinde demokratik yönetişim anlayışı ve daha fazla yerelleşme gibi konular ele alınmaktadır. Yönetişim kavramı kurumsal anlamda alınarak, sadece özel sektör için geçerli bir kavram olmayıp, kamusal alanları da kapsayan bir olgu olarak kabul edilmektedir. Kavram, ilk defa 1989 yılında yayımlanan Dünya Bankası nın bir raporunda good governance olarak yer almıştır. Raporda yönetişim üzerine açık bir tanım yapılmamış ancak terim, daha sonra OECD ve Birleşmiş Milletler tarafından da kullanılmıştır. Yönetişim kavramı yeni bir kavram olması nedeniyle birçok kaynakta bu kavramın değişik tanımları yapılmıştır. Türkiye Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü nün (TODAİE) çıkardığı kamu yönetimi sözlüğünde yönetişim:

6 Türkiye de Yerel Düzeyde Kalkınma Hedefi ve Belediyeler Bir toplumsal-politik sistemdeki ilgili bütün aktörlerin ortak çabalarıyla elde edilen sonuçların oluşturduğu yapı ya da dışarıdan bir baskı olmadan her bir aktörün birbirini etkilediği düzen olarak olarak tanımlanmıştır Yönetişim hakkındaki arayışlar sonucunda OECD nezdinde başlatılan çalışmalar sonucunda uluslar arası nitelik taşıyan Kurumsal Yönetişim İlkeleri, 1999 yılında yayınlanmıştır. Daha sonra bir çok ülkede olduğu gibi ülkemizde de bu konuda SPK ve İMKB ile birlikte TÜSİAD tarafından çalışmalar yapılmıştır. OECD nin 1999 yılında açıkladığı Kurumsal Yönetişim İlkeleri 5 ana başlık altında toplanmaktadır. Bunlar kısaca; hissedar haklarının korunması, hissedarlara eşit davranılması, diğer menfaat gruplarının rolleri, kamunun aydınlatılması ve saydamlık, yönetim kurulunun görev ve sorumluluğu, şeklindedir. Bu gelişmeler ile birlikte Türkiye de özellikle Dokuzuncu Kalkınma Planı çerçevesinde yönetişim kavramının yönetsel yapılara uygulanması için gerekli adımlar atılmıştır. Kamuda İyi Yönetişim başlıklı Özel İhtisas Komisyonu Raporu ile geleceğe yönelik yönetişim hedefleri ve stratejileri ele alınmıştır. Raporda yönetişim hakkında; merkezi otoritenin yukarıdan aşağıya doğru hakimiyetini esas alan klasik hiyerarşik yönetim anlayışı yerine tüm toplumsal aktörlerin karşılıklı işbirliği ve uzlaşmasına dayanan, katılımcılığı ve sivil toplum kuruluşlarını ön plana çıkaran, saydamlığı, açıklığı, hesap verme sorumluluğunu, yetki devri ve yerindeliği esas alan bir anlayışı anlatmak için kullanılan bir kavramdır., tanımı yapılmıştır. Yönetişim anlayışı ile birlikte; yerel, bölgesel, ulusal ve uluslararası pek çok aktörün sürece dahil edilmesi, koordinasyonun oluşturulması, ayrıca sivil toplum örgütlerinin karar alma süreçlerinde rollerinin artması üzerinde durulmuştur. Yönetişim anlayışının ülkemizdeki bir yansıması da bölgesel kalkınma ajanslarıdır. Bu ajansların temel mantığı ise kurulduğu bölgedeki bütün yerel ve merkezi birimlerin koordinasyon içerisin-

Önsöz 7 de çalışıp bölgedeki her alanda maksimum verimin sağlanmasıdır. İyi yönetişimin Türkiye için gerekli olan koşullarını yaratmak amacıyla gerçekleştirilen çalışmalardan birisi ise yerel yönetimler reformudur. Bu çerçevede hazırlanan 10.07.2004 tarihli ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu 23.07.2004 tarihli ve 25531 sayılı Resmi Gazetede, 07.12.2004 tarih ve 5272 sayılı Belediye Kanunu ise 24.12.2004 tarihli ve 25680 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. 02.07.2005 tarihinde ise 5390 sayılı Kanun ile 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununda değişiklikler yapılmıştır. 5272 sayılı Belediye Kanununun yayımlanması ise Cumhurbaşkanı tarafından kısmen uygun bulunmayıp bazı maddeleri bir kez daha görüşülmek üzere TBMM ye gönderilmiştir. Bunun üzerine, 5393 sayılı Belediye Kanunu 13.7.2005 tarihli ve 25874 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. Yerel Yönetimler Reformu kapsamında hazırlanan bir başka kanun olan 10.7.2004 tarihli ve 5197 sayılı İl Özel İdaresi Kanunudur. Ancak bu kanun Cumhurbaşkanı tarafından yeniden incelenmesi için TBMM ye geri gönderilmiştir. Ardından kanunda değişiklikler yapılmış ve bunun üzerine 5391 sayılı İl Özel İdaresi Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun 13.7.2005 tarihinde yürürlüğe girmiştir. Gerek yapılan yasal düzenlemeler gerekse akademik çalışmaların sonucunda, yerel yönetim birimlerinden birisi olan belediyeler ve yönetişim kavramlarının birlikte ele alınmasıyla, belediyelere yüklenen misyonlar çeşitlenmiştir. Bu noktada ekonomik kalkınma açısından belediyelerden beklenen, belirli bir bölgede veya kentte yatırımların özendirilmesidir. Bunun için belediyelerin bölgedeki üretken güçler arasında aracılık yaparak, işbirliğini sağlanması gereklidir. Burada belediye diğer kentli aktörler veya paydaşlarla birlikte, yerel kalkınma alanında önemli bir sorumluluk üstlenmektedir. Yerel ekonomik kalkınma, yörenin ekonomisini canlandıracak politikaların uygulamaya konmasıyla birlikte yeni iş alanlarının

8 Türkiye de Yerel Düzeyde Kalkınma Hedefi ve Belediyeler oluşması, mevcut istihdamın kalitesinin arttırılması sağlanmış olacaktır. Bu bağlamda yerel ekonomik kalkınma bir yöredeki iş olanakları/alanları yaratmak suretiyle ekonomiyi canlandırma, işsizliği önleme ve yoksullukla savaş ile birlikte daha iyi bir sosyal hayat için geliştirilen yerel politikalardan oluşmaktadır. Bütün bu açıklamalardan yola çıkarak bu çalışma, son yılların en ilgi çeken konularından birisi olan yerel ekonomik kalkınma ve yerel yönetimlerin ve özellikle belediyelerin yerel ekonomik kalkınmada önemi ve yeri, konularının kavramsal boyutları, teorik temelleri, dünyada ve Türkiye de bu yönde atılan adımları tanıtmayı amaçlayan bir eserdir. Çalışmanın birinci bölümünde, yerel ekonomik kalkınmanın teorik temelleri üzerinde durulmuş ve temel hedefler ile politikalar ele alınmıştır. İkinci bölümde hedefleri ve politikaları belirlenen yerel ekonomik kalkınmanın sağlanmasında olmazsa olmaz nitelik taşıyan aktörler açıklanmıştır. Üçüncü bölümde yerel kalkınmanın vazgeçilmez aktörlerin birisi olarak belediyeler ele alınmıştır. Türkiye de belediyelerin ve büyük şehir belediyelerinin idari ve mali yapıları ele alınarak, son derece önemli bir aktör olan belediyeler hakkında bilgiler verilmiştir. Dördüncü ve son bölüm de ise, yerel anlamda ekonomik kalkınmada idari ve mali yapıları açıklanan belediyelerin rolü üzerinde durulmuştur. Bu amaçla belediyelerin bu sürece katkısı tartışılarak, karşılaşabilecekleri/karşılaştıkları sorunlar ele alınmıştır. Buradan yola çıkarak belediyelerin bu süreci başarıyla tamamlamasına yönelik öneriler üzerinde durulmuştur. Çalışmada yer alan muhtemel hataların ve eksiklerin tarafıma ait olduğunu belirterek, çalışmanın konuya ilgi duyan tüm okuyu-

Önsöz 9 culara faydalı olmasını dilerim. Kitabın basılmasında emeği geçen Seçkin Yayınevi çalışanlarına teşekkür ederim. Ayrıca bu günlere gelmemde katkısı ve desteği çok büyük olan anneme ve babama minnet duygularımı sunar ve eserin hazırlanmasında desteğini esirgemeyen sevgili eşim Ömer HAZMAN a ve oğlum Onur Mete HAZMAN a teşekkürler sunarım.. Yrd. Doç. Dr. Gülsüm GÜRLER HAZMAN 2011, Afyonkarahisar

İçindekiler Önsöz... 5 Tablolar ve Şekiller Listesi... 15 Kısaltmalar Listesi... 17 Birinci Bölüm YEREL EKONOMİK KALKINMA I. YEREL EKONOMİK KALKINMA: TEORİK ÇERÇEVE... 19 Temel Bileşenler... 21 II. YEREL EKONOMİK KALKINMANIN BUGÜNÜ... 26 III. YEREL EKONOMİK KALKINMANIN ÖNEMİ VE SAĞLADIKLARI... 27 IV. YEREL ANLAMDA EKONOMİK KALKINMAYI ETKİLEYEN FAKTÖRLER.. 29 V. YEREL EKONOMİK KALKINMA İÇİN BAZI ÖNERİLER... 32 1. Yerel Ekonomik Kalkınma Hedefi için Sürdürülebilir Arz Zinciri Yönetimi Önerisi... 39 2. Yerel Ekonomik Kalkınma Ölçümü Önerisi... 40 VI. YEREL EKONOMİK KALKINMA STRATEJİLERİ... 41 İkinci Bölüm YEREL EKONOMİK KALKINMADA AKTÖRLER I. YEREL EKONOMİK KALKINMADA AKTÖRLERİN ROLÜNE GENEL BİR BAKIŞ... 47 II. YEREL KALKINMA POLİTİKALARI AÇISINDAN YEREL KALKINMA ARAÇLARI... 49 III. YEREL EKONOMİK KALKINMA AKTÖRLERİNDEN BAZILARI... 51 1. Aktörlerden Biri Olarak Yerel Yatırımcılar... 52

12 Türkiye de Yerel Düzeyde Kalkınma Hedefi ve Belediyeler 2. Bir Diğer Aktör: Yerel Yönetimler... 54 3. Bölgesel Kalkınma Ajansları... 56 3.1. Dünyadaki Bölgesel Kalkınma Deneyimleri (Türkiye ile İlişkiler Açısından).. 58 3.2. Türkiye deki Bölgesel Kalkınma Ajansları... 62 4. Sivil Toplum Kuruluşları... 67 5. Merkezi İdare ve Kamu Yatırımları... 69 Üçüncü Bölüm AKTÖRLERDEN BİRİSİ: BELEDİYELER VE TÜRKİYE DE BELEDİYELERİN İDARİ-MALİ YAPISI I. YEREL YÖNETİM KURULUŞLARI... 71 II. YEREL YÖNETİMLERİN GEREKLİLİĞİ VE NİTELİĞİ... 73 III. YEREL YÖNETİM İDARELERİNDEN BİRİSİ: BELEDİYELER... 77 1. Belediyelerin Kuruluşu ve Tarihi Gelişimi... 77 2. Belediyelerin Görevleri... 82 3. Belediyenin Organları... 83 4. Belediye Bütçesi ve Hazırlanma Süreci... 90 4.1. Belediye Gelirleri... 91 4.2. Belediye Giderleri... 108 5. Belediye Bütçelerinin Denetimi... 113 IV. BÜYÜKŞEHİR BELEDİYELERİ... 116 1. Türkiye de Büyükşehir Belediyelerinin Kuruluşu... 117 2. Büyükşehir Belediyelerinin Görevleri... 118 3. Büyükşehir Belediyelerinin Organları... 123 4. Büyükşehir Belediyelerinin Mali Yapısı ve Bütçeleri... 126 4.1. Büyükşehir Belediyelerinin Gelirleri... 128 4.2. Büyükşehir Belediyelerinin Giderleri... 131 5. Büyükşehir Belediyelerinin Denetimi... 134

Önsöz 13 Dördüncü Bölüm TÜRKİYE DE YEREL ANLAMDA KALKINMA HEDEFİ VE BELEDİYELERİN ROLÜ I. YEREL EKONOMİK KALKINMA HEDEFİ... 137 1. Yerel Yönetim Reformlarının Rolü... 139 2. Öngörülen Politikaların Organizasyonu ve Yönetimi... 142 II. YEREL YÖNETİMLERİN YEREL EKONOMİK KALKINMADAKİ ROLÜ... 144 III. YEREL YÖNETİM BİRİM OLARAK BELEDİYELERİN ROLÜ... 147 1. Belediyelerin Yerel Ekonomik Kalkınmada Rolünü Etkileyen Faktörler... 147 2. Yerel Kalkınmanın Başarısı İçin Belediyelere Düşen Görevler... 152 IV. YEREL DÜZEYDE KALKINMA HEDEFİNİN ÖNÜNDEKİ ENGELLER VE ÖNERİLER... 161 1. Yerel Ekonomik Kalkınma Sürecinde Belediyelerin Karşılaştıkları Sınırlılıklar164 2. Sınırlılıklara Yönelik Öneriler ve Deneyimler... 168 Genel Değerlendirme... 173 Kaynakça... 177 Kavramlar Dizini... 185 Yazarın Özgeçmişi... 187

Tablo 1: Tablo 2: Tablolar ve Şekiller Listesi Geleneksel Kalkınma ve Yerel Ekonomik Kalkınma Arasındaki Farklar... 20 Bölgesel Gelişmenin Geleneksel ve Yeni Ekonomide Geçerli Olan Araçları... 25 Tablo 3: Yerel Ekonomik Kalkınmadan Beklenenler... 29 Tablo 4: Beş Yıllık Kalkınma Planlarında Bölgesel Gelişme İlkeleri, Hedefleri ve Araçları... 37 Tablo 5: Bölgesel Gelişmede Dinamikler, Öneriler ve Aktörler... 49 Tablo 6: Vergi Gelirlerinin ve Harçların Toplam Belediye Gelirleri İçindeki Payı (%)... 100 Tablo 7: 1980 2004 Kesin Hesaplara Göre Belediye Gelirleri (milyon TL)... 106 Tablo 8: Belediyelerin Bütçe Gelirlerinin Gerçekleşme Oranları (2006 2009)... 107 Tablo 9: 1994 2003 Belediye Harcamalarının Toplam Yerel Yönetim Harcamaları İçindeki Yeri (%)... 111 Tablo 10: 2006 2009 Yerel Yönetim Türlerine Göre Harcama Miktarları (1.000 TL)... 112 Tablo 11: 2006 2009 Tüm Belediyelerin Bütçe Gider Gerçekleşmeleri... 112 Tablo 12: Büyükşehir Belediye Gelirleri (2006 2009) (Bin TL)... 130 Tablo 13: Büyükşehir Belediyelerinin Vergi Gelirlerinin Öz Gelirleri ve Toplam Gelirleri İçindeki Payı... 131 Tablo 14: Büyükşehir Belediye Bütçe Giderleri (2006 2009) (Bin TL)... 133 Tablo 15: Büyükşehir Belediyelerinin Giderlerinin Toplam Giderleri İçindeki Payı (2007 2009)... 133 Şekil 1: Yerel Ekonomik Kalkınma Stratejilerinin Tanımlayıcı Bileşenleri... 24 Şekil 2: Proje Yönetim Aşamaları... 42 Şekil 3: Belediyelerin Öz gelirleri... 94

Kavramlar Dizini A Adem i Merkeziyet 31 B Bölgesel Eşitsizlikler 57 D Dışsal (Exogenous) Faktörler 30 Doğu Anadolu Projesi Ana Planı 36 Doğu Karadeniz Bölgesel Gelişme Planı 36 E Ekonomik Gelişme Boyutu 159 Ekonomik Kalkınma Programları 32 G Geleneksel Ekonomi 25 Geleneksel Kalkınma 20 Güneydoğu Anadolu Bölgesel Kalkınma Projesi 36 H Hiyerarşik Denetim 114 İ İdari Vesayet 114 K Kalkınmada Öncelikli Yöreler 36 Küçük ve Orta Ölçekli İşletmeler 53 Kültürel Çoğulculuk Boyutu 160 M Mali Tevzin 91 P Proje Değerleme Aşaması 154 Proje Hazırlama Aşaması 153 Proje Tasarım Aşaması 153 Proje Uygulama Aşaması 154 Proje Yönetim Aşamaları 42

186 Türkiye de Yerel Düzeyde Kalkınma Hedefi ve Belediyeler S Sivil Toplum Kuruluşları 67 Siyasal Katılım Boyutu 160 Sosyal Paylaşım ve Kapsayıcılık Boyutu 159 Sosyo Ekonomik Gelişmişlik Endeksi 36 Sürdürülebilir Arz Zinciri Yönetimi 39 T Tanımlayıcı Bileşenler 24 Toplumsal Temelli Organizasyonlar 53 Y Yeni Ekonomi 25 Yerel Yönetim Reformları 140 Yeşilırmak Havza Gelişim Projesi 36 Z Zonguldak Bartın Karabük Bölgesel Gelişme Projesi 36