TÜRKİYE DE MAHALLİ İDARELERİN MALİ YAPISI Erhan USTA Devlet Planlama Teşkilatı 22 Mayıs 2008
Sunuş Planı Ülkemizde belediyelerin kaynak ve harcamalarının Gelişimi Artış nedenleri Kullanımı Belediyelerde borçlanmanın Önem kazanması Ortaya çıkardığı sorunlar Borçlanmaya ilişkin kurallar ve değerlendirilmesi Daha sağlıklı bir finansman yapısı için öneriler 2
Mahalli idareler maliyesi son 20 yılda hızla büyümüştür 2007 yılı mahalli idare harcamaları: 33 milyar YTL, GSYH nın yüzde 3,9 u. Mahalli idarelerin toplam kamu yatırımlarından aldığı pay: 1975 yılı yüzde 4; 2007 yılı yüzde 45. Bu durum, mahalli idareleri maliye politikası açısından daha önemli hale getirmiştir. 3
Mahalli idareler maliyesinin artan önemi Mahalli İdareler; Mali Büyüklük, 1975-2007 (%) 5 50 4 40 3 30 2 20 1 10 0 0 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002 2005 Harcama/GSYH-(Sol Eksen) Kam u Yatırımları İçerisindeki Pay-(Sağ Ek s e n) 4
Belediyelerin kaynak ve harcamalarının GSYH ya oranı 2007 ye gelindiğinde 1975 deki seviyesinin 4 katını aşmış, Kamu kesimi içerisindeki payı, 1975 yılındaki yüzde 4,5 olan seviyesinden 2007 yılında yüzde 12 ye yükselmiş, Faiz giderleri hariç tutulduğunda ise, kamu kesimi içindeki payı yüzde 4,6 dan yüzde 16,7 ye yükselmiştir. 5
Belediye kaynak ve harcamalarının artışında.. Büyükşehir belediyelerinin kurulması Yüksek şehirleşme hızı Yeni kurulan belediyeler Genel bütçe vergi payı oranlarının artırılması Ulusal ölçekte vergi yükü artışının yansıması 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu Üretilen bazı mal ve hizmetlerdeki fiyatlandırma politikası önemli rol oynamıştır. 6
Belediyelerde Mali Değişkenlerin Gelişimi 4 3 2 1 0 7 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002 2005 Harcama/GSYH GBVP/GSYH Yatırım/GSYH
Belediye Kaynak ve Harcama Artışının Kaynakları GSYH İçindeki Pay (Dönem Ortalaması) Farkın 1975-80 2002-07 Dağılımı (%) Kaynaklar 0,73 2,93 100,0 Genel Bütçe Vergi Payı 0,36 1,24 40,2 Özgelirler 0,33 1,19 39,3 Borçlanma 0,04 0,49 20,5 Harcamalar 0,82 2,95 100,0 Cari Harcamalar 0,55 1,33 36,7 Yatırım Harcamaları 0,15 0,70 25,6 Transfer Harcamaları 0,07 0,33 12,0 Borç Ödemeleri (Anapara ve Faiz Öd.) 0,05 0,60 25,7 Kaynak-Harcama Farkı 0,08 0,03 8
Belediye yatırım harcamaları istikrarsız bir seyir izlemektedir Belediye Harcamalarının Yüzde Dağılımı (Borç Ödemeleri Hariç) 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002 2005 Cari Yatırım Transfer 9
Borçlanma-Borç Ödeme Kısır Döngüsü Kamuya olan mali yükümlülüklerin zamanında yerine getirilmemesi Yüksek gecikme faizi Faiz dışı bütçe dengesinin çoğu zaman açık vermesi Genel bütçe payından borçlara mahsuben yapılan kesintilerin etkin olarak uygulanamaması 2002 ve 2006 yıllarında yapılan uzlaşmalarla bu kısır döngü aşılmaya çalışılmıştır. 10
Belediyelerin bütçe açıkları azalmasına rağmen borç servisi nedeniyle finansman ihtiyacı azalmamıştır Bütçe Dengesi /Gelirler(%) Yüzde 10 5 0-5 -10-15 -20-25 -30-35 -40-45 -50-55 1975 1978 1981 1984 1987 1990 Toplam Finansman İhtiyacı/Gelirler(%) 1993 1996 1999 2002 2005 11
Borçlanma ve Borç Ödemelerinin Dağılımı 1975-80 1981-85 1986-90 1991-95 96-2000 2001-07 Borçlanma İç Borçlanma 40,8 43,3 51,6 33,7 63,3 101,1 Dış Borçlanma 0,0 1,9 30,0 31,5 21,6 7,4 Diğer 59,2 54,8 18,4 34,8 15,1-8,5 Borç Ödemeleri İç BorçÖdemeleri 100,0 99,2 88,7 67,0 55,3 74,9 Dış Borç Ödemeleri 0,0 0,8 11,3 33,0 44,7 25,1 Anapara Ödemeleri 89,7 91,2 88,2 66,9 67,3 71,1 Faiz Ödemeleri 10,3 8,8 11,8 33,1 32,7 28,9 12
Belediyelerde Yatırımların Dış Borçlanmayla Finanse Edilme Durumu 65 60 55 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002 2005 Dış Borçlanma/Yatırımlar (%) 13
Son 20 yıl içerisinde belediyelerin kaynaklarının yüksek oranda artmasına karşın Yerel hizmet talebinin hızlı şehirleşme süreciyle birlikte sürekli olarak artması, Mali yapıda disiplini sağlayacak tedbirlerin tam olarak alınamaması, Yapısal nitelikteki sorunlar (ölçek ve mali kapasite yetersizliği), Kötü mali yönetim ve kaynakların verimsiz kullanılması, sonucu belediyelerin mali yapısında bozulma ve borç stokundaki artış kaçınılmaz hale gelmiştir. 14
Belediyelerin kaynak ihtiyacının finansmanında dört unsur ön plana çıkmıştır. Büyük bölümü Hazine garantisi ile gerçekleştirilen dış borçlanma ve devirli krediler Kamu kuruluşlarına karşı mali yükümlülüklerin yerine getirilmemesi şeklinde yaratılan iç borçlanma İller Bankası kredileri Ücret ve fiyatlandırma mekanizmaları 15
Borçlanmaya İlişkin Düzenlemeler 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun, 5393 sayılı Belediyeler Kanunu 5216 sayılı Büyükşehir Belediyeleri Kanunu 5302 sayılı İl Özel İdareleri Kanunu 5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunu Bütçe Kanunları 16
Borçlanmaya İlişkin Kurallar Borç stokunun geçmiş yıl gelirlerinin yüzde 100 ve yüzde 150 sini aşamaması Güncellenmiş geçmiş yıl gelirlerinin yüzde 10 una kadar olan borçlanmaların meclis kararıyla, bu oranı aşanların ise İçişleri Bakanlığının onayıyla yapılabilmesi Dış borçlanmanın sadece yatırımlar için yapılabilmesi Tahvil ihracının sadece yatırım programında yer alan projeler için yapılabilmesi İleri teknoloji ve büyük tutarda maddî kaynak gerektiren alt yapı yatırımlarının borç stoku limiti dışında tutulması Dış borçlanmanın Hazine izniyle yapılabilmesi Hazine garantilerine bütçe kanunlarıyla sınır getirilmesi 17
Borçlanma Kurallarının Değerlendirilmesi Yeni borçlanma süreci iyi bir şekilde kurgulanmıştır. Çünkü; Borçlanma gibi uzun dönemli etkileri olacak bir mali işlemde öncelikle yerel karar vericilerin onayı aranmaktadır. Daha sonra duruma göre DPT, Hazine ve İçişleri Bakanlığının onayı gerekmektedir. Böylelikle; Yerel mali kararlar ile ulusal düzeydeki politikalar arasında uyum gözetilmektedir. Merkezi düzeyde denetim mekanizması oluşturulmaktadır. 18
Ancak, Borçlanma her ne kadar yeni düzenlemelerle belli kurallar altına alınsa da, uygulamada temel borç birikim mekanizmasının ertelenen yükümlülükler olması, borçlanma sürecindeki karar alma ve onay süreçlerini etkisiz hale getirmektedir. Borç birikimi mali planlamanın sonucu olarak değil, yıl içindeki yerel bütçe uygulamalarının ve merkez tarafından alınan kararların sonucu olarak oluşmaktadır. 19
Borç Stoku Limiti Borç stokuna kaynakların belli bir düzeyinde tavan konularak temelde mahalli idarenin uzun vadeli mali istikrarı ve makro düzeyde kamu maliyesinde disiplin hedeflenmiştir. Ancak, bu oranın yeterli ayrım yapmadan tüm mahalli idareler için tek oran olarak uygulanması düzenlemenin etkinliğini azaltmaktadır. DPT de 2006 yılında yapılan bir çalışma, farklı gelişmişlik düzeyindeki ve nüfus ölçeğindeki belediyelerin çok farklı borçlanma kapasitelerine sahip olduğunu ortaya koymuştur. 20
Son Düzenlemeler 5747 sayılı Kanun Belediye ve İl Özel İdareleri Gelir Yasa Tasarısı Stratejik Plan ve Performans Programı 21
Borçlanmaya İlişkin Öneriler Borçlanma limitleri tüm mahalli idareler için tek bir oran olarak değil, gruplar bazında farklılaştırılmış şekilde uygulanmalıdır. Borçlanma konusunda piyasa mekanizmasının çalıştırılması öncelikli olmalıdır. Merkezi idare garantili borçlanmalar sadece sosyal niteliği yüksek, az sayıda proje için kullanılmalıdır. 22
Borçlanmaya İlişkin Öneriler Borçların genel bütçe vergi paylarından mahsubuna yönelik düzenleme, güçlü ve istikrarlı bir şekilde çalıştırılarak yerel yöneticilerin borç ödeme algısı ve alışkanlığı değiştirilmelidir. Mahalli idarelerde mali yönetim kapasitesi güçlendirilmelidir. Belediye birlikleri yatırım projelerinde ve bu projelerin finansmanında daha etkin olarak kullanılmalıdır. 23
Sabrınız için teşekkürler 24