This project is co-financed by the European Union and the Republic of Turkey Bu proje A Türkiye Cumhuriyeti EuropeAid/134454/D/SER/TR Türkiye de UES için en uygun yönetim modeline ilişkin Seçenek Değerlendirme Belgesi
Türkiye nin Sera Gazı Emisyonlarının İzlenmesi Mekanizmasına Destek için Teknik İÇİNDEKİLER PROJEYE GENEL BAKIŞ... 6 GİRİŞ 1 1. UES İÇİN MERKEZİ YA DA MERKEZİ OLMAYAN SEÇENEKLER: BAŞLICA ÖZELLİKLERİ, AVANTAJ VE DEZAVANTAJLARI, İDARİ, YASAL VE TEKNİK UYGULANABİLİRLİĞİ... 2 1. UES gerekliliklerinin özeti: BMİDÇS, KP, COP Kararları ve AB MMR kapsamında uygulanabilir rejim hakkında kısa bilgi... 2 2. UES için Merkezi ve Merkezi Olmayan Seçenekler: giriş niteliğinde açıklamalar ve genel ilkeler... 4 3. UES için merkezi ve merkezi olmayan seçenekler: başlıca özellikleri ve uygulanabilirlik değerlendirmesi... 7 3.1. Merkezi UES yönetimi modeline odaklanılması... 7 3.2. Merkezi olmayan UES yönetimi modeline odaklanılması... 9 3.3 Merkezi ve merkezi olmayan modellerin tablo halinde özeti... 11 2. UES YÖNETİM MODELLERİNİN UYGULANMASI: AB ÜYE ÜLKELERİNİN TECRÜBELERİNDEN ÇIKARILAN DERSLER VE UYGULAMALAR.... 12 1. Giriş... 12 2. Merkezi UES yönetim tecrübeleri... 13 2.1. İtalya... 13 2.2. Avusturya... 14 2.3. Finlandiya... 15 2.4. Hollanda... 15 3. Merkezi Olmayan UES yönetim tecrübeleri... 16 3.1. Düzeltmelerle beraber merkezi olmayan tecrübeler: Danimarka ve Yunanistan Örnekleri... 16 3.1.1. Yunanistan... 16 3.1.2. Danimarka... 17 3.2. Birleşik Krallık... 18 3.3. Fransa... 18 4. AB Üye Ülkelerinin mevcut uygulamalarından çıkarılan dersler... 19 3. TÜRKİYE DE UES: MEVCUT DURUM VE ÖNERİLEN YÖNETİM MODELİ... 21 1. Türkiye de mevcut UES ye genel bakış... 21 1.1. Mevcut yasal ve kurumsal yönetime odaklanılması... 21 1.2. Mevcut UES ve bütçe durumuna odaklanılması... 24 2. Türkiye için en uygun UES yönetim modeline ilişkin nihai tavsiyeler... 25 DOKÜMAN VE MEVZUATA İLİŞKİN KAYNAK LİSTESİ... 28 TÜRKİYE DE UES İÇİN EN UYGUN YÖNETİM MODELİNE İLİŞKİN SEÇENEK DEĞERLENDİRME BELGESİ, OCAK 2016 I
Türkiye nin Sera Gazı Emisyonlarının İzlenmesi Mekanizmasına Destek için Teknik Projenin Adı: Proje Ref. Numarası: Raporun Adı: Sayı 1 Türkiye nin Sera Gazı Emisyonlarının İzlenmesi Mekanizmasına Destek için Teknik EuropeAid/134454/D/SER/TR Türkiye de UES için en uygun yönetim modeline ilişkin Seçenek Değerlendirme Belgesi Versiyon 1 2 3 4 Tarih 25 Ocak 2016 Hazırlayan Alessandra Barreca Kontrol Eden Domenico Gaudioso, Christian Melis TÜRKİYE DE UES İÇİN EN UYGUN YÖNETİM MODELİNE İLİŞKİN SEÇENEK DEĞERLENDİRME BELGESİ, OCAK 2016 II
Türkiye nin Sera Gazı Emisyonlarının İzlenmesi Mekanizmasına Destek için Teknik Rapor Kapak Sayfası Projenin Adı: Proje Ref. Numarası: Sözleşme no: Ülke: Yüklenici Yüklenicinin Yerel Şubesi Adres Türkiye nin Sera Gazı Emisyonlarının İzlenmesi Mekanizmasına Destek için Teknik EuropeAid/134454/D/SER/TR TR2011/0327.21.02 01/001 Türkiye P.A.N.G.E.A. Società Cooperativa Consortile P.A.N.G.E.A. Società Cooperativa Consortile Merkezi İtalya Ankara Merkez Şubesi Nasuh Akar Mah. Prof. Osman Turan Sok. No: 4/3 Balgat, Ankara, Türkiye Telefon +90 (0)312 2847304 Faks +90 (0)312 2846174 Ε Posta İrtibat Kişisi info@pangeasc.com Andrea Porta Rapor Tarihi: 25 Ocak 2015 Raporun Yazarı: Alessandra Barreca Bu raporun içeriğinden yalnızca danışman firma sorumludur ve rapor hiçbir şekilde Avrupa Birliği nin görüşlerini yansıtmamaktadır. TÜRKİYE DE UES İÇİN EN UYGUN YÖNETİM MODELİNE İLİŞKİN SEÇENEK DEĞERLENDİRME BELGESİ, OCAK 2016 III
Türkiye nin Sera Gazı Emisyonlarının İzlenmesi Mekanizmasına Destek için Teknik KISALTMALAR FV İYR MFA İDKK HEKK İDHYKK CCCC CH 4 CITEPA CLRTAP CMP CO 2 CoGIS Comstat COP CRF DCE DECC DEFRA GM EBRD EEA EF EFDB EMEP EMEP/EEA ERT ESMAP ETS AB GSYİH GEF SG GIZ GWP HFC IETA INDC IPCC EPÜK ISPRA ISTAT KU KISAD KP LTI AKAKDO GTB MEDDE Faaliyet Verisi İki Yıllık Rapor Maliyet Fayda Analizi İklim Değişikliği Koordinasyon Kurulu Hava Emisyonları Koordinasyon Kurulu İklim Değişikliği ve Hava Yönetimi Koordinasyon Kurulu İklim Değişikliği Koordinasyon Konseyi; Metan (Fransa) Meslekler Arası Hava Kirliliği Çalışmaları Teknik Merkezi; Uzun Menzilli Sınır Aşan Hava Kirliliği Sözleşmesi Kyoto Protokolü ne Taraf Ülkeler Toplantısı işlevi gören Taraflar Konferansı Karbondioksit (İtalya) İstatistik Bilgiler Güvence Komisyonu; (İtalya) İstatistik Bilgilere ilişkin Politika ve Koordinasyon Komitesi; Taraflar Toplantısı Ortak Raporlama Formatı Danimarka Çevre ve Enerji Merkezi; (Birleşik Krallık) Enerji ve İklim Değişikliği Bakanlığı; (Birleşik Krallık) Çevre Gıda ve Kırsal İşler Bakanlığı; Genel Müdürlük Avrupa İmar ve Kalkınma Bankası Avrupa Çevre Ajansı Emisyon Faktörü Emisyon Faktörü Veritabanı Avrupa İzleme ve Değerlendirme Programı Hava Kirletici Emisyon Envanteri Rehberi (önceden EMEP CORINAIR olarak biliniyordu) Uzman Gözden Geçirme Ekibi Enerji Sektörü Yönetimi Destek Programı Emisyon Ticaret Sistemi Avrupa Birliği Gayri Safi Yurtiçi Hasıla Küresel Çevre Fonu Sera Gazı Alman Uluslararası İşbirliği Kurumu Küresel Isınma Potansiyeli Hidroflorokarbon Uluslararası Emisyon Ticareti Derneği Niyet Edilen Ulusal Katkı Hükümetlerarası İklim Değişikliği Paneli Endüstriyel Prosesler ve Solvent ve Diğer Ürünlerin Kullanımı (IPPU) (İtalya) Çevre Koruma ve Araştırma Enstitüsü; (İtalya) Ulusal İstatistik Kurumu; Kilit Uzman Kireç Sanayicileri Derneği Kyoto Protokolü Yasal, Teknik ve Kurumsal Analiz Arazi Kullanımı, Arazi Kullanımı Değişikliği ve Ormancılık Gümrük ve Ticaret Bakanlığı (Fransa) Ekoloji, Sürdürülebilir Kalkınma ve Enerji Bakanlığı; TÜRKİYE DE UES İÇİN EN UYGUN YÖNETİM MODELİNE İLİŞKİN SEÇENEK DEĞERLENDİRME BELGESİ, OCAK 2016 IV
Türkiye nin Sera Gazı Emisyonlarının İzlenmesi Mekanizmasına Destek için Teknik MEECC ETKB MMD MMR ÇŞB GTHB OSİB BSTB MRV UDHB N 2 O NAMA UB NEB NEC NERI UE UER UES KDU NLA NTUA PvÖ ler PFC PMR PRTR PYK KG/KK SBI SBSTA SF 6 SISTAN SNIEBA SPO SWOT TANA TASK GHG TDE TÇMB ToR TÜBİTAK TÜİK UNDP BMİDÇS ÇG (Yunanistan) Çevre, Enerji ve İklim Değişikliği Bakanlığı; Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı İzleme Mekanizması Kararı (280/2004/EC) 280/2004/EC sayılı kararın yerine geçen (EU) 525/2013 sayılı sera gazı emisyonlarının izlenmesi ve raporlanmasıyla iklim değişikliğine ilişkin ulusal ve birlik düzeyinde diğer bilgilerin raporlanmasına dair yönetmelik Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Gıda Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı Orman ve Su İşleri Bakanlığı Bilim Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı İzleme, Raporlama ve Doğrulama Ulaştırma Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı Nitröz oksit Ulusal Ölçekte Uygun Azaltım Eylemleri Ulusal Bildirim Ulusal Enerji Dengesi Ulusal Emisyon Tavanı Danimarka Ulusal Çevre Araştırmaları Enstitüsü; Ulusal Envanter Ulusal Envanter Raporu Ulusal Envanter Sistemi Kısa Dönem Uzman Hollanda İşletme Ajansı; (Yunanistan) Ulusal Atina Teknik Üniversitesi / Kimya Mühendisliği Okulu; Politika ve Önlemler Perflorokarbon Piyasaya Hazırlık için Ortaklık (Avrupa Birliği) Kirletici Salım ve Taşınım Kayıt Sistemi Proje Yönlendirme Kurulu Kalite Güvence / Kalite Kontrol Subsidiary Body for Implementation to the BMİDÇS Subsidiary Body for Scientific and Technical Advice to the BMİDÇS Sülfür Hekzaflorit (İtalya) Ulusal İstatistik Sistemi; (Fransa) Hava Emisyonları ve Denetimleri Ulusal Sistemi; Kıdemli Program Yöneticisi Güçlü Yanlar, Zayıf Yanlar, Fırsatlar ve Tehditler Eğitim ve Destek İhtiyaç Analizi Türkiye nin Sera Gazı Emisyonlarının İzlenmesi Mekanizmasına Destek için Teknik Teknik Destek Ekibi Türkiye Çimento Müstahsilleri Birliği Teknik Şartname Türkiye Bilimsel ve Teknik Araştırma Kurumu Türkiye İstatistik Kurumu Birleşmiş Milletler Kalkınma Programı Birleşmiş Milletler İklim Değişikliği Çerçeve Sözleşmesi Çalışma Grubu TÜRKİYE DE UES İÇİN EN UYGUN YÖNETİM MODELİNE İLİŞKİN SEÇENEK DEĞERLENDİRME BELGESİ, OCAK 2016 V
Türkiye nin Sera Gazı Emisyonlarının İzlenmesi Mekanizmasına Destek için Teknik PROJEYE GENEL BAKIŞ Projenin Adı Proje Ref. Numarası Ülke Faydalanıcı Kurum: Genel Hedef Planlanan Çıktılar Türkiye nin Sera Gazı Emisyonlarının İzlenmesi Mekanizmasına Destek için Teknik Yardım Projesi EuropeAid/134454/D/SER/TR Türkiye Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Türkiye nin AB ile birlikte atmosferdeki sera gazı birikimlerini iklim sistemi üzerindeki tehlikeli insan kaynaklı etkiyi önleyecek bir düzeyde tutmaya yönelik BMİDÇS hedefine etkin ve etkili bir şekilde katkıda bulunma çalışmalarına destek verilmesi. 1. Kurumsal, yasal ve prosedürel düzenlemelerin mevcut olması ve envanter planlama, hazırlama ve yönetim süreçleriyle bağlantılarının kurulması. 2. BMİDÇS ve IPCC rehber ilkelerine paralel olarak tahminlerin ve raporlamanın iyileştirilmesine odaklanılarak Ulusal Envanter Raporlarının kalitesinin iyileştirilmesi. 3. Ulusal bildirimler ve iki yıllık güncelleme raporuna ilişkin unsurların hazırlanmasına dair veri kalitesinin ve teknik kapasitenin iyileştirilmesi. Teknik Destek Ekibi Teknik Destek Ekibi aşağıdaki uzmanlardan oluşmaktadır: Takım Lideri/İklim Değişikliği Uzmanı, Christian Melis Kilit Uzman 2 Kıdemli Hukukçu, Alessandra Barreca Kilit Uzman 3 Sera Gazı Envanteri Çalışmaları konusunda Kıdemli Uzman, Michael Gillenwater Kilit Uzman 4 Ulusal Bildirimler konusunda Kıdemli Uzman, Stelios Pesmajoglou Kısa Dönem Uzmanlar Gamze Çelikyılmaz Aydemir; Guido Bonati; Mario Contaldi; Riccardo De Lauretis; Domenico Gaudioso; Melina Mikelis; John O. Niles; Daniela Romano; Pinar Ozturk; Marina Vitullo; Barbara Gonella Proje başlangıç tarihi 25 Aralık 2014 Proje süresi 28 ay bitiş tarihi 25 Nisan 2017 TÜRKİYE DE UES İÇİN EN UYGUN YÖNETİM MODELİNE İLİŞKİN SEÇENEK DEĞERLENDİRME BELGESİ, OCAK 2016 VI
Giriş Bu rapor, Türkiye nin Sera Gazı Emisyonlarının İzlenmesi Mekanizmasına Destek için Teknik nde Bileşen 1 kapsamındaki ikinci çıktıyı oluşturmaktadır. Daha ayrıntılı bir şekilde ifade edilecek olursa, Bileşen 1 Yasal ve Kurumsal Durumun Değerlendirilmesi ve İyileştirilmesi, Atılması Gereken Adımların Tespit Edilmesi kapsamında Türkiye nin 525/2013/EU sayılı AB Yönetmeliği (MRR) gereklilikleriyle uyumlu bir şekilde uluslararası sera gazı emisyonları raporlama taahhütlerini yerine getirmesine destek olmak amacıyla mevcut kurumsal düzenlemelerin güçlendirilmesi hedeflenmektedir. Bu çerçevede, hazırlanan bu rapor Faaliyet 1.2 nin çıktısını oluşturmaktadır ve Ulusal Envanter Sistemi (UES) için iki kurumsal yönetim seçeneğine, yani merkezi ve merkezi olmayan seçeneklere yönelik bir analiz ve Türkiye için en uygun modele ilişkin tavsiyeler içermektedir. Türkiye de UES için en uygun yönetim yapısına ilişkin Seçenek Değerlendirme Belgesi başlıklı bu rapor 3 bölüm halinde yapılandırılmıştır ve Bileşen 1 kapsamında yapılması öngörülen faaliyetlere temel oluşturma amacını taşımaktadır. Söz konusu faaliyetler, Faaliyet 1.3 çerçevesinde planlanan Uygulama Belgesi/Eylem Planı nın hazırlanması ve Faaliyet 1.4 çerçevesinde buna binaen yasal taslakların hazırlanmasıdır. Daha ayrıntılı ifade edilecek olursa, 1. bölümde genel ve spesifik arkaplan bilgisi verilmektedir, merkezi ve merkezi olmayan sistem açısından ülke için en uygulanabilir seçenek tespit edilmeye çalışılmaktadır. Böylece, BMİDÇS, KP ve AB MMR uyarınca başlıca UES gereklilikleri kısaca hatırlatıldıktan sonra, UES yönetimine ilişkin iki seçenek sunulmakta ve analiz edilmektedir. Öncelikle, her iki seçenek için de geçerli olan uygulamaya ilişkin genel ilkeler, özellikler ve gereklilikler tespit edilmektedir. İkinci olarak, aynı bölüm içerisinde iki modelin her birine özgü belirli özellikleri, avantaj ve dezavantajlarıyla başlıca yasal, teknik ve bütçesel yansımaları analiz edilerek her modele ayrı ayrı odaklanılmaktadır. 2. bölümdeyse, seçilen bazı AB Üye Ülkelerinde iki modelin de uygulanmasına ilişkin bazı örnekler verilmektedir. AB Üye Ülkelerindeki uygulamaların seçilmesinin nedeni, projenin ve özellikle de Bileşen 1 in nihai amacı (Türkiye de UES nin 525/2013 sayılı AB Yönetmeliği ile uyumlaştırılması) göz önünde bulundurulduğunda, AB MMR gerekliliklerinin uygulandığı UES lere odaklanması açısından ortaya çıkan gerekliliktir. Bu bağlamda, AB Üye Ülkelerinde 4 merkezi UES ve 4 merkezi olmayan UES örneği sunularak bu deneyimlerin kurumsal ve mevzuata yönelik özelliklerine odaklanılmıştır. Özellikle de sorumluluğun ve koordinasyonun tek bir ulusal kurum tarafından yürütüldüğü sistemlerde, UE görevlerinin sürece katılan kurumlar arasında dağılımına dikkat çekilmiştir. Bu bölümün sonunda, AB Ülkelerinden seçilen örneklerde ortaya çıkan başlıca trendlerden çıkarılan bazı dersler ifade edilmekte ve bu çıkarılan sonuçlar, 1. bölümde belirtilen genel ve modele özgü ilkelerle, yapılan analiz sonuçlarıyla bağlantılandırılmıştır. Son olarak, 3. bölümde, ülkedeki mevcut durum kısaca belirtildikten sonra, Türkiye de UES için en uygun yönetim seçeneği ifade edilip buna ilişkin tavsiyeler verilmektedir. Nihai olarak tavsiye edilen seçenekte LTI Raporu kapsamındaki bulgular 1 göz önünde bulundurulmaktadır ve yapılan öneri şu kriterlere dayandırılmaktadır: seçilen modelin yasal, idari, kurumsal ve teknik uygulanabilirliği; seçilen modelin diğer modele kıyasla orantısallığı ve verimliliği. Seçenek Değerlendirme Belgesi çerçevesinde ortaya çıkan bulgular, Faydalanıcı ve paydaşlarla paylaşılacaktır, ayrıca 2016 Şubat ayının ortasında düzenlenecek bir günlük Uzman Çalıştayı kapsamında önerilen modelin üzerinde çalışılmak üzere onaylanması amacıyla yorumlarına açılacaktır. Daha ayrıntılı ifade etmek gerekirse, proje şartnamesi uyarınca, daha sonra Uygulama ve Eylem Planı çerçevesinde üzerinde ayrıntılı bir şekilde çalışılacak olan, Türkiye için en uygun model seçilecektir. 1 Bkz. LTI Raporu, özellikle 2., 3. ve 4. bölümler, Bileşen 1 Faaliyet 1.1 kapsamında hazırlanması gereken çıktıyı oluşturan raporun ilk versiyonu 25 Aralık 2015 tarihinde, ikinci versiyonu 19 Ocak 2016 tarihinde sunulmuştur. Paydaşların yorumlarının dahil edildiği ikinci versiyon 20 Ocak 2016 tarihinde Sera Gazı Envanteri Çekirdek Grubu tarafından onaylanmıştır. TÜRKIYE DE UES İÇİN EN UYGUN YÖNETIM YAPISINA İLİŞKİN SEÇENEK DEĞERLENDİRME BELGESİ, OCAK 2016 Sayfa 1 / 29
1. UES için Merkezi ya da Merkezi Olmayan Seçenekler: başlıca özellikleri, avantaj ve dezavantajları, idari, yasal ve teknik uygulanabilirliği 1. UES gerekliliklerinin özeti: BMİDÇS, KP, COP Kararları ve AB MMR kapsamında uygulanabilir rejim hakkında kısa bilgi Ulusal Envanter Sistemi (UES), kaynak ve yutaklardaki sera gazı emisyonu ve azaltımlarının hesaplanması ile envanter bilgilerinin arşivlenmesi amacıyla Ek I taraf ülkeleri tarafından oluşturulan tüm kurumsal, yasal, teknik ve prosedürel düzenlemeleri kapsamaktadır. 2 Bu sistemin amacı Birleşmiş Milletler İklim Değişikliği Çerçeve Sözleşmesi (BMİDÇS) ve Kyoto Protokolü (KP) gerekliliklerinin yerine getirilmesini ve BMİDÇS taahhütlerinin uygulanmasına ilişkin Ek I taraf ülkelerinin kaydettiği ilerlemenin uluslararası düzeyde izlenmesini ve gözden geçirilmesini sağlamaktır. UES ye ilişkin iki yönetim seçeneğini analiz etmeden önce, uygulamadaki mevzuata kısaca bir göz atmak faydalı olacaktır. Ek I taraf ülkeleri tarafından oluşturulacak UES açısından yasal düzenlemeleri oluşturan uluslararası rejim ve AB rejimi Yasal, Teknik Kurumsal Analiz Rapor I 3 çerçevesinde kapsamlı bir şekilde anlatılmıştır. Bu nedenle, BMİDÇS, KP, COP Kararları ve 525/2013 sayılı AB Yönetmeliği (buradan itibaren MMR olarak anılacaktır) kapsamındaki düzenleyici çerçeve uyarınca mevcut başlıca UES yasal ve teknik gerekliliklerini hatırlatmak adına bu belgede daha ayrıntılı analiz için Yasal, Teknik Kurumsal Analiz Raporu na atıfta bulunmak yeterli olacaktır. Uluslararası düzeyde mevzuata ilişkin ana çerçeve, KP Madde 5.1 ve BMİDÇS Madde 4.1 6 ve 12.1 6 ile oluşturulmuştur. Daha ayrıntılı bakmak gerekirse, KP Madde 5.1 kapsamında, CMP tarafından kabul edilen rehber ve metodolojiler uyarınca, Ek I taraf ülkelerinin kaynak ve yutaklardaki sera gazı emisyonlarını ve azaltımlarını hesaplamak üzere bir ulusal sistem oluşturmaları öngörülmektedir. BMİDÇS Madde 4.1 2 ve 12.1 6 kapsamındaysa Ek I taraf ülkeleri için aşağıdaki bilgilendirme ve raporlama gereklilikleri belirlenmiştir: 4 BMİDÇS kapsamında onaylanan ve önerilen karşılaştırmalı metodolojileri kullanarak kaynaklardaki ve yutaklardaki insan kaynaklı emisyonlar ve azaltımlara ilişkin düzenli bir şekilde UE hazırlamak, yayınlamak ve güncellemek; Azaltım önlemlerine ilişkin ulusal programlar oluşturmak, uygulamak, yayınlamak ve güncellemek; İklim değişikliği açısından azaltımı amaçlayan ulusal politika ve önlemleri benimsemek; BMİDÇS hedeflerine ulaşmak amacıyla kabul edilen, planlanan ve/veya uygulanan adımların, politika ve önlemlerin açıklandığı, BMİDÇS hedefine ulaşılmasıyla ilgili her türlü bilginin yer aldığı Ulusal Bildirimleri hazırlamak ve düzenli aralıklarla BMİDÇS Sekreteryası na iletmek. BMİDÇS çerçevesinde kabul edilen rehberlerde daha ayrıntılı ilkeler belirtilmiştir: Sera gazı hesaplamaları için Ulusal Sistemlere ilişkin 19/CMP.1 sayılı CMP Kararı ve 20/CP.7 sayılı COP Kararları; 24/CP.19 sayılı COP Kararı ile revize edilen Ek I Taraf Ülkeleri için UE ye ilişkin Raporlama Rehberleri hakkında 18/CP.8 ve 14/CP.11 sayılı COP Kararları; Ek I Taraf Ülkeleri için Ulusal Bildirimlere ilişkin Raporlama Rehberleri hakkında 4/CP.5 sayılı COP Kararı; ve Ek I Taraf Ülkeleri için İki Yıllık Raporlara ilişkin Raporlama Rehberleri hakkında 1/CP.16 ve 2/CP.17 sayılı COP Kararları. 5 Ek I taraf ülkelerinin UES ye ilişkin yerine getirmeleri beklenen başlıca gereklilikler aşağıda Tablo 1 de kısaca ifade edilmiştir. 2 Bkz. 19/CMP.1 sayılı Karar. 3 Bkz. bu proje kapsamında 25 Aralık 2015 tarihinde ilk versiyonu, 19 Ocak 2016 tarihinde gözden geçirilmiş ikinci versiyonu sunulan ve 20 Ocak 2016 tarihinde onaylanan Yasal, Teknik ve Kurumsal Analiz Raporu Bölüm I ULUSAL ENVANTER DÜZENLEMELERİ, ULUSAL BİLDİRİMLER VE İKİ YILLIK RAPORLARA İLİŞKİN ULUSAL ÇERÇEVE VE AB REJİMİ. 4 Bu liste eksiksiz olmamakla birlikte, bu raporun kapsamı ve amacı uyarınca, UB ve UE lerin geliştirilmesiyle ilgili bilgilendirme görevlerine ilişkin BMİDÇS ve KP tarafından ortaya konulan genel gerekliliklerin konuyla en bağlantılı olanlarına yer vermektedir. 5 Bu belgelerin tamamına aşağıdaki adresten ulaşılabilir http://unfccc.int/documentation/decisions/items/3597.php TÜRKIYE DE UES İÇİN EN UYGUN YÖNETIM YAPISINA İLİŞKİN SEÇENEK DEĞERLENDİRME BELGESİ, OCAK 2016 Sayfa 2 / 29
Tablo 1: 24/CP.19 sayılı COP Kararı 21 22. paragraflar uyarınca Ek I UES tasarımı, işletme ve uygulama gereklilikleri 6 ULUSAL ENVANTER SİSTEMİ TASARIMI ve UYGULAMA GEREKLİLİKLERİ a) UE nin şeffaflık, tutarlılık, karşılaştırılabilirlik, tamlık ve doğruluğunun (TACCC) sağlanması 7 b) Planlama, hazırlık ve yönetim faaliyetlerinin tamamında UE kalitesinin sağlanması c) Kamu kurumları ve sürece dahil olan diğer kuruluşlar arasında kurumsal, yasal ve prosedürel düzenlemelerin oluşturulması d) UE nin zamanında hazırlanması için yeterli kapasite ve teknik uzmanlığın sağlanması e) UE açısından genel sorumluluğu üstlenecek tek bir kurumun belirlenmesi f) Yıllık UE nin zamanında hazırlanması ve ilgili COP Kararlarıyla uyumlu bir şekilde raporlanması g) UE nin planlanması, hazırlanması ve yönetimine ilişkin görevlerin yürütülmesi h) UE verilerinin hükümetten resmi onay almasının sağlanması Yukarıdaki tabloda belirtilen uluslararası düzenleyici çerçeve, AB düzeyinde 525/2013/EU sayılı Yönetmelik (MMR) ile uygulanmaktadır. Bu yönetmelikle AB ve Üye Ülkelerin UE, UB ve İYR leri için AB kapsamında bir izleme ve raporlama mekanizması oluşturulmaktadır. 8 Daha ayrıntılı ifade etmek gerekirse, MMR tek tek Üye Ülkelerin UE lerinin biraraya getirilmesinden oluşan bir AB Envanter Sistemi oluşturmaktadır ve AB nin Üye Ülkelerin UE lerinin zamanında teslim edilmesini ve şeffaflık, doğruluk, tutarlılık, tamlık ve karşılaştırılabilirlik (TACCC) ilkelerini yerine getirmelerini sağlayarak sürekli iyileştirme döngüsünü uygulamayı amaçlamaktadır. MMR kapsamındaki başlıca hüküm ve gereklilikler aşağıda Tablo 2 de özetlenmiştir. Tablo 2: UE, UB ve İYR lere ilişkin MMR kapsamında belirtilen başlıca gerekliliklerin özeti 9 ULUSAL ENVANTER GEREKLİLİKLERİ AB Komisyonu na UE raporlamasını yapma yetkisine sahip ulusal kurumun (Odak Noktası) tayin edilmesi; (madde 3); Ulusal Envanter Sisteminin kurulması (madde 5.1); 6 Kaynak: Yazarın kendi ayrıntılandırma çalışması (Yasal, Teknik ve Kurumsal Analiz Raporu nda Tablo 1 den alınmıştır). 7 Bunlar TACCC kısaltmasıyla da ifade edilen ve iyi bilinen UE kalite hedefleridir, 24/CP.19 sayılı kararda paragraf 4.(a) (e) kapsamında belirtilen bu ilkelerin tanımları şu şekildedir: (a) Şeffaflık, envanter için kullanılan veri kaynakları, varsayımlar ve metodolojilerin, kullanıcılar tarafından raporlanan bilgilerin envanterin yeniden hazırlanması ve değerlendirilmesinin kolaylaştırılması amacıyla, net bir şekilde açıklanması gerektiği anlamına gelmektedir. Envanterin şeffaflığı, bilginin iletilmesi ve değerlendirmesi açısından projenin başarılı olmasında temel teşkil etmektedir. Genel raporlama formatı (CRF) tablolarının kullanılması ve yapılandırılmış ulusal envanter raporunun (UER) hazırlanması, bilgilerin şeffaflığına katkıda bulunmanın yanı sıra ulusal ve uluslararası gözden geçirme faaliyetlerini kolaylaştırmaktadır. (b) Tutarlılık, yıllık sera gazı envanterinin raporlanan tüm yıllar için sektörler, kategoriler ve gazların tamamına ilişkin tüm unsurlarıyla kendi içinde tutarlı olması gerektiği anlamına gelmektedir. Baz yıl ve onu takip eden tüm yıllar için aynı metodolojiler kullanıldıysa, kaynak ve yutaklarda emisyon ve azaltımların hesaplanmasında tutarlı veri setleri kullanıldıysa, envanter tutarlıdır. ( ). (c) Karşılaştırılabilirlik, Ek I Taraf Ülkelerinin envanterlerinde raporladıkları emisyon ve azaltım hesaplamalarının Ek I Taraf Ülkeleri arasında karşılaştırılabilir olması gerektiği anlamına gelmektedir. Bu nedenle, Ek I Taraf Ülkeleri, hesaplamaların yapılması ve envanterlerin raporlanmasında COP tarafından üzerinde uzlaşılmış metodoloji ve formatları kullanmalıdır. ( ). (d) Tamlık, yıllık sera gazı envanterinde asgari olarak 2006 IPCC Rehberlerinde metodolojilerin verildiği ya da COP tarafından ek metodolojilerin kabul edildiği tüm kaynak ve yutaklarla gazların yer alması anlamına gelmektedir. Tamlık aynı zamanda Ek I Taraf Ülkeleri tarafından kaynak ve yutakların coğrafi anlamda tam kapsam altına alınması demektir. (e) Doğruluk, emisyon ve azaltım hesaplamalarının, değerlendirilebildiği ölçüde, sistematik olarak gerçek emisyon veya azaltımların ne üzerinde ne de aşağısında olması ve belirsizliklerin uygulanabilir olduğu ölçüde azaltılması anlamına gelmektedir.. 8 AB izleme ve raporlama mekanizmasının BMİDÇS ve KP gereklilikleriyle tutarlı olması ve COP Kararları ndaki rehber ilkelerle uyum içerisinde olması gerekmektedir: (UES hakkında) 24/CP.19 sayılı kararla revize edilen 1/CP.15, 1/CP.16, 14/CP.11 sayılı kararlar ve (UB ve İYR ler hakkında): 4/CP.5 ve 2/CP.17 sayılı COP kararları. 9 Kaynak: Yazarın kendi ayrıntılandırma çalışması (Yasal, Teknik ve Kurumsal Analiz Raporu ndan alınmıştır). TÜRKIYE DE UES İÇİN EN UYGUN YÖNETIM YAPISINA İLİŞKİN SEÇENEK DEĞERLENDİRME BELGESİ, OCAK 2016 Sayfa 3 / 29
ULUSAL BİLDİRİM ve İKİ YILLIK RAPOR GEREKLİLİKLERİ Ulusal yetkili kurumların ilgili verilere erişiminin sağlanması (madde 5.2); Ulusal Envanter Sisteminin sürekli iyileştirilmesi (madde 5.1); Kalite hedeflerinin TACCC yerine getirilmesi (madde 5.1); İzleme ve Raporlama Odak Noktasının (yetkili envanter kurumu) belirlenmesi (madde 3); KG/KK oluşturulması ve uygulanması (madde 6.1.(a); X 2 dönemini kapsayan yıllık UE sera gazı emisyonlarının hazırlanması (madde 7.1); Ocak 2015 tarihi itibariyle ön UE nin yıllık olarak AB Komisyonu na raporlanması (madde 7.1); Yıllık UER nin 15 Mart tarihine kadar AB Komisyonu na sunulması (madde 7.3); Yıllık UE nin 15 Nisan a kadar BMİDÇS Sekreteryası na sunulması (madde 7.4) PvÖ ler, projeksiyonlar ve düşük karbonla kalkınma stratejilerindeki ilerlemeyi raporlama yetkisine sahip ulusal makamın tayin edilmesi; PvÖ lerin belirlenmesi, değerlendirilmesi ve raporlanmasına yönelik ulusal sistemin mevcut olması ve sürekli iyileştirilmesi (madde 12.1 ve 13.1); Projeksiyonların raporlanmasına ilişkin ulusal sistemin kurulması ve sürekli iyileştirilmesi (madde 12 ve 13.1); PvÖ ler ve projeksiyonların raporlanmasında kalite hedeflerinin (TACCC) karşılanması (madde 12.2); PvÖ ler ve projeksiyonların AB Komisyonu na iki yılda bir raporlanması (madde 13 ve 14); BMİDÇS hedeflerine ulaşılmasına yönelik ulusal ilerlemenin izlenmesi ve raporlanması (1.(b)) 2. UES için Merkezi ve Merkezi Olmayan Seçenekler: giriş niteliğinde açıklamalar ve genel ilkeler Merkezi yönetim modellerinde, görevler, yetkinlikler ve hizmetler ideal olarak merkezi yönetimin sorumlulukları kapsamında yer almaktadır ve kamu kurumları/kuruluşları tarafından merkezi düzeyde uygulanmaktadır. Merkezi olmayan yönetim modelindeyse, bunun tersine, bu tarz görev ve hizmetler hükümet dışındaki kuruluşlara/özel sektöre aktarılmaktadır. Fakat merkezi olmayan yönetim hiçbir şekilde kamu sektörünün zayıflatılması anlamına gelmemektedir çünkü merkezi hükümetin rolüne, belli bir ölçüde, yetki devri yapılmış faaliyetlerin denetimi ve koordinasyonu ya da en azından ulaşılan sonuçların doğrulanması açısından ihtiyaç duyulmaktadır. Merkezi olmayan yönetime yönelinmesinin ardında genellikle merkezi hükümetin insan kaynaklarının, teknik, idari ve mali kapasitesinin sınırlı olması, darboğazlardan ve gecikmelerden kaçınılması ya da faaliyet(ler)in daha verimli bir şekilde uygulanması fırsatının söz konusu olması gibi çeşitli etmenler geniş yelpazede yer almaktadır. Dolayısıyla, merkezi olmayan modelin hedefi verilen hizmetlerin güçlendirilmesi ve iyileştirilmesiyle ilişkilidir. UES lere ilişkin aşağıdaki iki alternatif yönetim modeli seçenekleri uygulanabilmektedir: 10 1. Sera Gazı UE ve UB faaliyetlerinin merkezi düzeyde kamu sektöründen bakanlıklar/kurumlar/kuruluşlar tarafından yürütüldüğü merkezi model; ya da 10 İki seçeneğin tanımı ve açıklamaları kısmen basite indirgenmiş olabilir çünkü 3. paragrafta da ifade edildiği üzere, ikisinde de nüanslar öngörülmektedir ve mümkündür, ayrıca hem merkezi hem de merkezi olmayan sistem daha sıkı ya da daha yumuşak bir şekilde uygulanabilmektedir. Bu nedenle, görevlerin kamu ve özel kuruluşlar arasında paylaştırılması konusunda ayrım her zaman çok da net olmayabilir. TÜRKIYE DE UES İÇİN EN UYGUN YÖNETIM YAPISINA İLİŞKİN SEÇENEK DEĞERLENDİRME BELGESİ, OCAK 2016 Sayfa 4 / 29
2. Sera Gazı UE ve UB faaliyetlerinin özel sektörden kuruluşlardan dışardan hizmet alımı şeklinde yürütüldüğü (merkezi hükümetin denetim ve koordinasyon rolünün mümkün olduğu ölçüde çeşitli seviyelerde korunduğu) merkezi olmayan model. Yukarıdaki paragrafta belirtilen uluslararası düzeyde ve AB düzeyinde uygulanan rejimler çerçevesinde UES tasarımı, uygulanması ve amaçlarına ilişkin önemli ve zorunlu yükümlülükler mevcuttur. Ancak bu kapsamda UES açısından en uygun yönetim modeli seçeneğine ilişkin, yani: merkezi ya da merkezi olmayan modelin uygulanması zorunluluğu (ya da tercihen gerekliliği) hususunda, herhangi bir yükümlülük getirilmemektedir veya tavsiye bile verilmemektedir. Bu iki olası seçeneğe yönelik tanım ve özellikler bile belirtilmemektedir ya da özetlenmemektedir. Bu durum esasında mevzuatta bulunan bir boşluk olmaktan ziyade, bir çözümün her duruma uygulanabileceği yaklaşımının bu konuda mümkün olmamasının ortaya çıkardığı bir sonuçtur. Aslına bakılacak olursa, iki seçenekten hiçbiri tam anlamıyla en iyi model değildir ve her ikisinin de avantajları ve dezavantajları mevcuttur. 11 Bir UES nin merkezi modele ya da merkezi olmayan modele göre oluşturulması hakikaten de o ülkenin kendi ulusal yasal, idari, teknik ve mali koşul ve ihtiyaçlarına bağlıdır, dolayısıyla da konu sadece ulusal egemenlik kapsamındaki kararlara kalmaktadır. Ancak bu iki seçenekten en uygununun seçilmesinde göz önünde bulundurulması gereken birkaç temel unsur bulunmaktadır. Öncelikle, ülkede aşağıdaki konulara ilişkin tablonun netleştirilmesi gerekmektedir: UES ye yönelik uluslararası gereklilikler ve AB gereklilikleri; Uluslararası mevzuat ve AB müktesebatı uyarınca sera gazı emisyonlarının hesaplanması, raporlanması ve bu konuya ilişkin bilgilendirme yapılması açısından kendi görev ve sorumlulukları; İki seçenekle de ilgili ulusal kurumsal, yasal, teknik ve mali durum, boşluk ve ihtiyaçlar, güçlü ve zayıf yönler; İki seçeneğin ortaya koyduğu fırsat ve zorluklar; Seçeneklerin ortaya çıkaracağı sonuçlar. İkinci olarak, ülkenin uluslararası/ab ve ulusal konulara ilişkin yukarıda sıralanan hususları göz önünde tutarak ulusal duruma göre iki seçeneğin uygulanabilirliğini ve hangisinin en uygun tercih olacağını değerlendirmesi gerekmektedir. Kendi tercihini bu temelde yapmalıdır. Üçüncü ve son olarak, ülkenin verilen kararı somut olarak uygulamaya dökmek amacıyla ihtiyaç duyulan yasal, idari, teknik ve mali zemini hazırlaması gerekmektedir. Bu üç temel adım şu şekilde özetlenebilir: 11 İki seçeneğe ilişkin daha ayrıntılı analiz için bkz. sonraki paragraflar. TÜRKIYE DE UES İÇİN EN UYGUN YÖNETIM YAPISINA İLİŞKİN SEÇENEK DEĞERLENDİRME BELGESİ, OCAK 2016 Sayfa 5 / 29
1. ADIM her seçeneğe ilişkin uluslararası ve AB gerekliliklerinin + ulusal durumun, ihtiyaç ve güçlüklerin net bir şekilde ortaya konulması 2. ADIM 1. adım kapsamındaki bulgular temelinde en uygun seçeneğin değerlendirilmesi ve bu değerlendirme uyarınca nihai tercihin yapılması 3. ADIM verilen kararın uygulanması amacıyla yasal, idari, mali ve teknik altyapının geliştirilmesi Yukarıda ifade edilen 3 adımlık prosedür kapsamında, özellikle de 1. ve 2. adımlar çerçevesinde öncü rol oynayan kimi çok önemli faktörler vardır. Bu faktörler şunlardır: tercih yapması beklenen ülkenin kurumsal kapasitesi, insan kaynakları ve teknik becerilerinin yanı sıra mali kaynakları/kısıtları. Daha ayrıntılı ifade etmek gerekirse, iklimle ilgili alanlarda güçlü ve uzun süreli bir deneyimle verimli, oturmuş kurumsal yapının varlığı merkezi yönetim yönünde tercihin yapılması açısından belirleyici olabilmektedir. Aynı minvalde, güçlü teknik becerilere sahip yeterli insan kaynağının mevcut olması da ülkeleri merkezi seçeneğe yönlendirmektedir. Bunun aksine, ülke içinde yeterli uzmanlığı bulunmayan ya da bu teknik veya teknik olmayan çalışmaların tamamını ya da çoğunu yapabilecek yeterli sayıda personele sahip olmayan ülkeler UES açısından dışardan hizmet alma seçeneğini tercih etme eğiliminde olabilmektedirler. Bu bağlamda, iki seçenek arasından en maliyet etkin çözümün tercih edilmesi amacıyla yeni ulusal kurumların kurulması, mevcut kamu kurumlarının insan kaynaklarının güçlendirilmesi ya da UE faaliyetlerinin dışardan kuruluşlara devredilmesi seçenekleriyle bağlantılı maliyetlerin dikkatli bir şekilde değerlendirilmesi gerekmektedir. Son olarak, mevcut ulusal yasal çerçeve de verilecek kararı biri ya da diğeri yönünde etkileyebilir. Örnek vermek gerekirse, ulusal mevzuata göre belirli politika ve konuların (çevre/iklim değişikliğine ilişkin azaltımlar/sera gazı emisyonları yönetimi) merkezi düzeyde ele alınmasının zorunlu olması gibi olasılığı düşük ama imkansız da olmayan bir durum söz konusu olduğunda, ilgili yönetim modelinin gerekli yasal, idari ve mali önlemlerle birlikte uygulanması gerekmektedir. Her durumda, yukarıda belirtilen faktörler göz önünde bulundurulduğunda karar en baştan verilmelidir ve yapılacak faaliyetlere ilişkin rol ve sorumluluklar net bir şekilde paylaştırılmalıdır. Yetkili bir ulusal makam tayin edilmelidir ve yapılacak faaliyetlerin zamanlaması ve prosedürlere ilişkin takvimin iyi bir şekilde düzenlenmelidir. Bu kapsamda, her iki yönetim modeli de planlama, hazırlık ve yönetim aşamalarının tamamında sisteme ilişkin düzenlemeleri içeren özel bir yasal çerçevenin oluşturulmasını gerektirmektedir. Esasında, görevlerin kuruluşlar arasında nasıl paylaştırılacağının öngörüldüğü UE planlama aşaması, üç UE aşaması arasında yönetim modeline yönelik verilecek kararın ilk ve en çok etkilediği aşamadır. Fakat verilecek kararın UE hazırlama ve yönetim aşamalarına da yansıyacağı ve bu iki aşama üzerinde de sonuçlara yol açacağı aşikardır. Aşağıdaki iki bölümde, modellerin özelliklerine ve uygulamaya yönelik sonuçlarına ilişkin daha derinlemesine bir analiz yapılabilmesi adına iki model ayrı ayrı ele alınmaktadır. TÜRKIYE DE UES İÇİN EN UYGUN YÖNETIM YAPISINA İLİŞKİN SEÇENEK DEĞERLENDİRME BELGESİ, OCAK 2016 Sayfa 6 / 29
II. bölümdeyse, AB Üye Ülkelerinden UES lere ilişkin bazı iyi uygulama örneklerine dair karşılaştırmalı bir genel bakış sunulup deneyimlerden çıkarılan dersler ifade edilmektedir. Farklılıklara rağmen, iki yönetim seçeneğinin asgari düzeyde bir standardın ortaya konması çerçevesinde bazı ortak unsurlar içerdiği ve her ikisinin de belirli yasal, idari ve mali sonuçları olduğunu öngörmek mümkündür. İlginç bir şekilde, avantaj ve dezeavantajlar sıralanırken değerlendirilen model ve uygulamadaki etkinliğine bağlı olarak aynı husus hem avantaj hem dezavantaj olabilmektedir. Ayrıca, her ikisinin de uluslararası düzeyde ve AB düzeyinde uygulanan gerekliliklerle ve nihai hedef olarak bu çerçevede tavsiye edilen kalite hedefleriyle (TACCC) tutarlı olması gerekmektedir. 3. UES için merkezi ve merkezi olmayan seçenekler: başlıca özellikleri ve uygulanabilirlik değerlendirmesi 3.1. Merkezi UES yönetimi modeline odaklanılması Bir önceki paragrafta da öngörüldüğü üzere, merkezi bir UES yönetiminde, planlama, hazırlık ve yönetim faaliyetleri kamu kurumları tarafından yerine getirilmektedir. Bu kurumlar genellikle iklim değişikliği/çevre/enerji politikaları alanında yetkin bakanlıklar ve/veya devlet kurumları ve/veya Ulusal İstatistik Kurumlarıdır. Bu model çerçevesinde, ulusal kurumsal, idari ve teknik yapıya göre merkezileşme daha yüksek ya da daha düşük derecede uygulanabildiği için yaklaşımların birarada olması da söz konusu olabilmektedir. Örneğin, başlıca üç olasılık düşünülebilir: 12 1. Faaliyetlerin tamamının tek bir bakanlık ya da devlet kurumu tarafından yürütülmesi; (yüksek düzeyde merkezileştirme) veya 2. Faaliyetlerin tek bir devlet kurumunun desteğiyle tek bir bakanlık tarafından yürütülmesi; (orta düzeyde merkezileştirme) veya 3. Faaliyetlerin birden fazla bakanlık ve/veya devlet kurumundan oluşan, koordinasyonu sağlanan çok kuruluşlu, görev ve sorumlulukların net bir şekilde paylaştırıldığı ve karar alma yetkisine sahip bir kuruluşun liderlik ettiği bir yapı içerisinde yürütülmesi. Katılımcı kuruluşlar aynı zamanda çalışma grupları ve kurulları kapsamında da faaliyetlerini yürütebilirler. (daha yumuşak düzeyde merkezileştirme). Yukarıda ifade edilen bu üç alt seçenekten birinin seçilmesi belirli yasal, teknik ve mali sonuçların ortaya çıkması anlamına gelmektedir, bu sonuçlar raporun devamında anlatılmaktadır. Yasal konulara ilişkin olarak, bu üç modelin hepsinde, sürece dahil olan kuruluşların rol, görev ve yetkilerini düzenleyen yasal bir çerçeveye (yüksek düzeyde merkezileştirmede de aynı şekilde) ve tek bir ulusal kurumun odak noktası/yetkili makam olarak tayin edilmesine ihtiyaç vardır. Bu bağlamda, katılımcı kuruluşların karar alma, yürütme ya da nihai doğrulama veya onaylama yetkileri açısından ilgili görev ve yetkinlikleri, uygun bir yasal mevzuatla belirlenmektedir. Merkezileştirmenin yüksek düzeyde uygulandığı modelde, karar alma ve yürütme yetkileri dağılımının belli olması ihtimali yüksektir, halbuki diğer iki alt modelde sürece dahil olan kurumlar arasında görevlerin daha dikkatli bir şekilde paylaştırılması ve koordinasyonun sağlanması için daha çok çaba sarf edilmesi gerekmektedir. Modele dahil olan kamu kuruluşu sayısı arttıkça (ve merkezileştirme seviyesi düştükçe), kurumlar arasında görev dengesinin ve faaliyetlere ilişkin koordinasyonun sağlanmasına olan ihtiyaç da artmaktadır. Dolayısıyla, tek bir bakanlığın/kurumun olduğu modelden ziyade, çok kurumlu/kuruluşlu merkezi modelde, denetleme ve karar alma yetkisine sahip, koordinasyonu ve liderliği üstlenen bir makamın bulunmasına yönelik vurgu ve güçlük daha fazla olmaktadır. Merkezileştirme seviyesinin yüksek olduğu durumlarda bile UE hazırlamaktan sorumlu tek bir ulusal kuruluşun görevlerini tek başına yerine getiremeyeceğinin, en azından veri toplama ve sağlama açısından diğer bakanlıkların/kuruluşların desteğinin ciddi önem arz ettiğinin altını çizmekte fayda vardır. 12 Merkezileştirmenin ülkenin kurumsal ve idari sistemindeki ülkeye özgü durumlar nedeniyle burada ifade edilen üç modelden biraz daha farklı olarak diğer alt modeller vasıtasıyla da uygulanabileceğini göz önünde bulundurarak uygulamada sıkı bir sınıflandırma yapmanın zor olabileceğini dikkate almakta fayda vardır. Ancak farklılıklar nüanslardan ibaret olacaktır, dolayısıyla yukarıda açıklanan başlıca üç alt model, UES merkezi yönetim modelinin en belirleyici ve temsili örnekleri olarak düşünülebilir. TÜRKIYE DE UES İÇİN EN UYGUN YÖNETIM YAPISINA İLİŞKİN SEÇENEK DEĞERLENDİRME BELGESİ, OCAK 2016 Sayfa 7 / 29
Birden fazla kurumun yönetime katıldığı durumlarda, bu kurumlar arasındaki işbirliğinin tercihen bu amaçla hazırlanan mutabakat zabıtları veya resmi olmayan anlaşmalar vasıtasıyla düzenlenmesi gerekir. Böylece, genellikle ele alınması gereken en kritik konulardan birini oluşturan, veri ve bilgi paylaşımının son tarihlere uyularak zamanında yapılması konusunda koordinasyon ve verimlilik sağlanmış olmalıdır. Yukarıda 2. paragrafta da öngörüldüğü üzere, en uygun modelin seçilmesi büyük ölçüde UES yi oluşturması beklenen ülkeye özgü yasal, kurumsal, teknik ve mali faktörlere bağlıdır. Bu nedenle, halihazırda iklim konularıyla ilişkili sağlam bir kurumsal çerçeve ve ileri düzey idari yapıya sahip ülkelerde merkezi model daha etkili ve uygulanabilir bir seçenek olacaktır. Mevcut ulusal mevzuat sisteminin UES yönetimine tam uymadığı durumlarda, kimi yasa değişikliklerine zaten ihtiyaç duyulacaktır. Bu bağlamda, her türlü yasal ve kurumsal boşluk, UES kapsamındaki yasal düzenlemeleri oluşturan birincil ve ikincil mevzuatların kabulüyle doldurulabilmektedir. Teknik ve mali konulara gelince, UES kurumlarında yeterli sayıda ve yetkin personelin bulunması belirleyici bir etkendir. Aslında, gerekli görevleri yerine getirebilecek ve iş yüküyle başa çıkabilecek yeterli sayıda ve deneyimli personele sahip ülkeler için merkezi model daha uygundur. İnsan kaynakları ve/veya teknik yetkinlikler açısından olması muhtemel boşluklar, mevcut personelin sayısının artırılması ve/veya kapasite oluşturma programları vasıtasıyla ihtiyaca uygun, sistematik eğitimlerle kapatılabilir. Bu müdahalelerin bütçeye ilişkin ortaya çıkaracağı belirli sonuçların, en başta şu doğrudan faktörler nedeniyle değerlendirilmesi gerekmektedir: UES konusunda çalışacak her kişinin brüt maaş maliyeti; çalışma alanının, altyapısının ve bakımının ortaya çıkaracağı maliyetler, iletişim araçları (telefon, faks, internet, posta), donanım, yazılım ve güncelleme maliyetleri; UES personelinin (bir kısmının) ulusal ve uluslararası toplantılara katılımını sağlamak amacıyla ortaya çıkan maliyetler ve eğitim maliyetleri. Son olarak, merkezi yönetimin başlıca avantaj ve dezavantajlarına ilişkin değerlendirmelerin bir taslağını oluşturmak faydalı olur. Merkezi modelin ana avantajı, iklim konularına ilişkin ulusal deneyim ve yetkinliklerin pekiştirilmesiyle birlikte mevcut kurumsal kaynakların kullanımıdır. Şayet halihazırda kurumsal zemin mevcutsa, kamu yönetiminde ekonomik verimliliğin sağlanması ve mevcut kamu kaynaklarının optimum düzeyde kullanılması açısından da bu model en uygun seçenek olacaktır. Sonuç itibariyle, konuyla da ilişkili olarak, merkezi model UE hazırlanması çerçevesindeki kurumsal kapasitenin ve belleğin oluşturulmasını ve sürdürülmesini kolaylaştırmaktadır. Bu da nihayetinde UES açısından uzun vadeli sürdürülebilirliğin sağlanması anlamına gelmektedir ve sektördeki ulusal kapasitenin verimliliğini ve devamlılığını artırmaktadır. UE hazırlama sürecinin tekrar eden bir süreç olduğu göz önünde bulundurulduğunda, bu alanda kuvvetli bir kurumsal deneyimin oluşturulması ve korunması çok önemli ve faydalı olacaktır. Buna ek olarak, merkezi bir UE planlama, hazırlama ve yönetim modeli kamu yönetiminin şeffaflığının ve hesap verebilirliğinin sağlanması açısından daha tatmin edicidir. Çünkü bu süreç doğrudan, nihayetinde BMİDÇS ve AB taahhütleri konusunda hesap verecek, ve çoğu zamanda ulusal iklim değişikliği azaltım politikalarının oluşturulmasına doğrudan katılım sağlayan ulusal makamların kontrolü ve sorumluluğu altındadır. Fakat bu modelde, özellikle mevzuat konularını ilgilendiren önemli zorluklar da mevcuttur. Daha belirgin bir şekilde ifade etmek gerekirse, mevzuat konularına ilişkin başlıca risk, sürece dahil olan kuruluşların görev, sorumluluk ve yetkilerine yönelik kapsamlı yasal düzenleme hazırlama ihtiyacının, bu kuruluşlar arasında muhtemel yetki çatışmaları ve bürokrasiyi de beraberinde getirecek aşırı yasal düzenlemeyle sonuçlanma ihtimalidir. Bu nedenle, UES mevzuat çerçevesinin hazırlanmasında daha iyi yasal düzenleme ilkelerinin uygulanması ve sürecin verimliliğinin olabildiğince artırılması büyük önem arz etmektedir. Merkezileştirme kimi zaman (hatta çoğunlukla) görevleri yalnızca UE hazırlanmasından ibaret olmayan, daha ziyade birçok paralel ek faaliyeti de yerine getiren mevcut insan kaynaklarıyla yönetilmesi gereken kamu idaresi üzerinde iş yükü oluşturabilmektedir. Dolayısıyla merkezileştirme ek personel ihtiyacı doğurabilmektedir. Konu merkezileştirmenin mali unsurlarıyla bağlantılıdır. Bu bağlamda, mevcut ulusal kapasite (personel sayısı ya da deneyimi açısından) sınırlı olduğunda olası boşlukları doldurabilmek amacıyla ortaya çıkacak ilk maliyetler ana endişe kaynaklarıdır. Gerçekten de UE alanında çalışacak personel sayısının artırılması, bir ön yatırımın yanı sıra durumun devam ettirilmesi ve emekli olanların yerine yeni personelin alınması gibi zaman içerisinde ortaya çıkacak maliyetleri de gerektirmektedir. Aynı durum sektörel eğitim veren UE personeli kapasitesinin güçlendirilmesi ihtiyacı için de geçerlidir. TÜRKIYE DE UES İÇİN EN UYGUN YÖNETIM YAPISINA İLİŞKİN SEÇENEK DEĞERLENDİRME BELGESİ, OCAK 2016 Sayfa 8 / 29
Bu durum gerekli kapasitenin oluşturulması için gerekli sürecin uzun olması nedeniyle daha da kötüleşebilmektedir. Her halükarda, ihtiyaç duyulan zaman ve maliyetlerin getireceği negatif etkilerin, daimi bir zeminde oluşturulacak ulusal uzmanlığın ortaya koyacağı pozitif etkilerle azaltılacağı düşünülebilir. Bu sayede nihayetinde maliyetli olacak periyodik dışardan hizmet alımı uygulamasından kaçınılabilecektir ve bu da kesinlikle uzun vadeli, sürdürülebilir UES ye katkı sağlayacaktır. 3.2. Merkezi olmayan UES yönetimi modeline odaklanılması UES için merkezi olmayan yönetim modelinde, yerine getirilecek faaliyetler için özel sektörden hizmet alımı öngörülmüştür. Faaliyetlerin dağıtılması, iklim değişikliği, çevre konuları ve istatistik verilerinin yönetimi ve işlenmesi alanlarında kanıtlanmış uzmanlığa sahip özel kuruluşların lehine olacak bir husustur. Danışmanlık şirketleri, araştırma merkezleri veya üniversiteler genelde bu çalışmalar için görevlendirilen kuruluşlardır. Merkezi yaklaşımdaki durumda olduğu gibi, söz konusu bu yönetim modeli daha düşük veya daha yüksek olmak üzere farklı seviyelerde merkezden uzaklaştırmayı (decentralization) sağlayan çeşitli alt modeller aracılığıyla uygulanabilir. Basitleştirmek gerekirse, aşağıda verilen iki alt model uygulaması merkezi olmayan bir UES için söz konusu olabilir : 13 1. Faaliyetlerin birkaç tane özel kuruluşa, danışmanlık şirketine veya bir grup danışmana dağıtılması (yüksek seviyede bir merkezden uzaklaştırma) 2. Faaliyetlerin tek bir özel kuruluşa, danışmanlık şirketine veya bir grup danışmana verilmesi (daha yumuşak bir merkezden uzaklaştırma) Yukarıda belirtildiği gibi, merkezi olmayan modele geçiş genel olarak, bütün UE hazırlığı ve yönetimi işgücüne katılma noktasında yeterli kapasiteye sahip olmayan (personel sayısının veya teknik uzmanlığın yeterli olmaması nedeniyle) ülkelerde görülmektedir. Bu nedenle söz konusu faaliyetleri dışarıdan özel bir kuruluşa (veya tek bir öncü kurumun altında görevleri koordineli bir biçimde paylaşacak birden çok özel kuruluşa) verme ihtiyacı doğmaktadır. Bunlara karşın, UE görevlerini bu alanda önemli tecrübelere sahip başka kuruluşlara vermiş, yüksek seviyede gelişme kaydetmiş bazı ülkelerde de uygulanabilmektedir. 14 Bu yönetim yaklaşımının başlıca yasal ve mali sonuçlarına değinmeye başlamadan önce, kesişen doğası ve uygulanabilirliği bakımında merkezi model analizinin altında halihazırda vurgulanmış bazı ana ilkelere değinmek faydalı olacaktır. Öncelikle, merkezi olmayan yönetimin seviyesinin daha güçlü mü yoksa daha yumuşak mı olacağı işin başında belirlenecek ve mevcut kurumsal, insan, teknik ve mali kaynaklar göz önünde bulundurularak ulusal koşullara bağlı olacaktır. İkinci olarak, merkezi olmayan bir modelde bile, UE geliştirmeden sorumlu olarak görevlendirilen özel öncü kuruluş (veya sürece dahil olan birden fazla kuruluş) izole bir biçimde hareket etmeyecektir. En azından sonuçların nihai olarak onaylanması ve genel koordinasyonun sağlanması bakımından bir kamu kuruluşu tarafından denetim söz konusu olacaktır (zorunlu olmamakla birlikte, bu genellikle BMİDÇS ve AB ye bilgi vermekle yükümlü olan UE odak noktası/tek ulusal yetkili kuruluş olmaktadır). Bu durum, özel kilit kuruluşların yanı sıra, ilgili bakanlıkların da katılımını gerektiren veri sağlama konusunda da geçerlidir. Bir kamu kuruluşu tarafından gözetimi yapılmalıdır. Bütün bunlara ek olarak, UE hazırlama ve yönetme faaliyetlerinin özel bir kuruluşa veya kuruluşlara verilmesi, uluslararası ve AB rejimleri uyarınca, UES den sorumlu ulusal bir kamu kurumunun atanması ( tek ulusal yetkili kuruluş veya ulusal odak noktası şeklinde isimlendirilir) için yasal yükümlülüğü ortadan kaldırmaktadır. Ek olarak, yetkilerin, rollerin ve sorumlulukların dağıtılması konusundaki çerçeve çok net bir biçimde belirlenecek ve SG UE değerlendirmesi doğru bir birincil veya ikincil yasal kaynak tarafından gerçekleştirilecektir. Son olarak, UE planlama aşamasının ilkesel olarak model seçiminden etkilenmesine karşın, yönetim aşaması da dahil olmak üzere, merkezi olmayan sisteme geçiş aynı zamanda bu süreçleri takip eden UE geliştirme aşamalarına da yansımaktadır. 15 13 10 numaralı dipnotta belirtilen katı bir sınıflandırma içerisinde bulunan zorluklara ilişkin değerlendirmeler aşağı yukarı burada da uygulanmaktadır. 14 Bkz. Bu Raporun İkinci Bölümünün sonlarında analiz edilen Birleşik Krallık ve Fransa örnek çalışmaları TÜRKIYE DE UES İÇİN EN UYGUN YÖNETIM YAPISINA İLİŞKİN SEÇENEK DEĞERLENDİRME BELGESİ, OCAK 2016 Sayfa 9 / 29
Özellikle hukuki boyut olmak üzere, dikkatleri söz konusu yönetim yaklaşımının en ilgili sonuçları üzerinde yoğunlaştırdığımız zaman, yerine getirilmesi gereken birincil gereklilik, UES hukuki temelinin kabul edilmesidir. Ulusal hukuk sistemine bağlı olarak, temel bir çerçeve yasa, bir kararname, bir Bakanlar Kurulu Kararı veya eşdeğer bir yasa olabilir. Bu yasa UES yi kuracak, tek ulusal yetkili kuruluşu belirleyecek ve UE görevlerinin özel bir kuruluşa verilmesi seçiminin resmileştirilmesi de dahil olmak üzere rollerin, yeterliliklerin ve sorumluluklarının belirlenmesi üzerine en azından temel bazı kuralları ortaya koyacaktır. Bu tarz bir yasa, MMR uyarınca, UE nin onaylanması ve BMİDÇS Sekretaryası ile AB Komisyonu na gönderilmesi konusunda nihai olarak yetkilendirilen ulusal kuruluşun, görevlendirilen kuruluşu denetlemesi imkanını da öngörmektedir. Sonuç olarak, merkezi olmayan model, UES yi kuran ve ana yapısını ve işlevini belirleyen genel bir mevzuat çerçevesinin kabul edilmesi yükümlülüğünü ortadan kaldırmamaktadır. Tam tersine, söz konusu model UE görevlerinin özel bir kuruluşa verilmesini sağlamak için ek hukuki bir adımın atılmasını gerektirmektedir. Gerçekten, görevlerin dağıtılması, kamu hizmetlerinin dışarıdan hizmet alımı yoluyla yerine getirilmesini düzenleyen yürürlükteki ulusal mevzuatta ifade edilen daha fazla yasal gereklilik ve prosedürlere uygun olmak durumundadır. Bu genel olarak şu anlama gelmektedir. En uygun altyükleniciler seçilmek üzere ihalelere davet edilecektir ve ilgili kamu ihalesi prosedürü tatbik edilecektir. Bu noktada, sadeleştirilmiş prosedürler araştırma enstitüleri gibi belirli kurumların lehine uygulanabilir. Prosedürün sonuçlanmasından sonra, kamu kurumu ve ihaleyi kazanan yüklenici arasında bir sözleşme imzalanacaktır. Yürürlükteki ulusal kanuna göre, bir alternatif olarak, kamu kurumuyla görevlendirilen kuruluş arasında, sağlanacak danışmanlık hizmetlerine ilişkin çerçeve danışmanlık sözleşmesi yapılabilir. Bütün bunlara ek olarak, birincil mevzuat gereklilikler (sözleşmeye göre belirlenen ihale prosedürü ve UE hukuki temeli), zamanında, etkin ve güvenilir bir veri akışının temin edilebilmesi için ÇŞB tarafından, UE geliştiren özel kurum ile ilgili kilit veri sağlayıcılar arasındaki anlaşmalar veya gayri resmi düzenlemeler ile entegre edilmelidir. Son olarak, bu yönetim yaklaşımının ana avantaj ve dezavantajlarının planını ortaya koymak faydalı olacaktır. Öncelikle, halihazırda altı çizildiği üzere, merkezi olmayan sistemin kullanılması, söz konusu görevleri yerine getirmek konusunda kamu kaynaklarının yetersiz kaldığı durumlarda, UE geliştirmede gecikmelerin ve yetersizliklerin ortaya çıkma riskini bertaraf etmektedir. İkinci olarak, teoride, daha az bürokratik işlemlerin olduğu, daha sade ve etkin bir prosedürle karşı karşıya kaldığı göz önünde bulundurulduğunda, özel sektörün hizmet sunumu konusunda daha etkin ve zamanında hareket edeceği düşünülebilir. Şu husus da dikkate alınabilir: merkezi olmayan sistemin uygulanması eğitim, kapasite geliştirme ve benzeri zaman alıcı veya hazırlık faaliyetlerini zorunlu kılmadığından, görevlerin doğrudan yerine getirilmesini sağlamaktadır. Genel olarak, anahtar teslim hizmet şekli ortaya koyduğundan, kamu idaresinin zorlu görevleri yerine getirmesi konusunda rahatlamasını sağlayarak daha ivedi ve yumuşak bir prosedür izleyebilir. Tüm bunlara ek olarak, oldukça aşikar bir başka husus da, yüksek seviyede teknik becerilerin tecrübeli, kendisini bu işe adamış personel tarafından ortaya konmasını sağlamasıdır. Ne var ki, parasal bir bakış açısıyla konuya yaklaşırsak, ülke, özellikle danışmanlık piyasasının ücretlerinin öngörülemezliğinden ötürü ve yerel pazarda makul ücretli tatminkar tekliflerin bulunmamasından dolayı, gereğinden yüksek rakamlarla hizmetleri dışarıya verme riski ile karşı karşıya kalabilir. Ayrıca, merkezi olmayan sistemin uygulanması şeffaflık ve hesap verebilirliğin olmaması, odak noktasının normalde iklim değişikliği politikaları ve taahhütlerinden doğal olarak sorumlu olan kamu kurumlarından, iklimle ilgili ulusal görevlere ilişkin uyumun sağlanması ile güçlü bir şekilde bağlantılı olan faaliyetleri uygulama görevi verilen özel sektöre kayması gibi riskleri de ortaya koyabilir. Bu bakımdan, kimin muhtemel hatalardan, uygunsuzluklardan ve gecikmelerden nihai olarak sorumlu olacağını belirlemek amacıyla, bu konu ulusal yetkili makam ile özel sektör arasında yapılacak anlaşmalarla kesin surette düzenlenmelidir. Son olarak, uluslararası ve AB hukukunda UE geliştirmenin bir ülkenin temel vazifesi olduğu akılda tutularak, merkezi olmayan modelin uygulanması belli ölçüde sorgulanabilir. Bu nedenle makul itici güçler kullanılarak (personel ve uzmanlık eksikliği) gerekçelendirme ihtiyacı bulunmaktadır. Kamu otoritesinin UE geliştirmek için görevlendirilen kurumlar üzerindeki denetim yetkisini desteklemek önemlidir. 15 Böyle bir bağlam içerisinde, UE dokümantasyonunun ana kopyasının kaydının tek ulusal yetkili kuruluşun bünyesinde tutulması UE yönetiminin merkezi olmayan doğasını etkilemeyecektir. Çünkü, dokümantasyon ve arşivleme görevlendirilen kurumun sorumluluğu altında kalacaktır. TÜRKIYE DE UES İÇİN EN UYGUN YÖNETIM YAPISINA İLİŞKİN SEÇENEK DEĞERLENDİRME BELGESİ, OCAK 2016 Sayfa 10 / 29