hkm Jeodezi, Jeoinformasyon ve Arazi Yönetimi Dergisi 2005/92 www.hkmo.org.tr Arsa Düzenlemeleri Ýçin Önemli Bir Araç: Ýmar Programý Erdal KÖKTÜRK 1 Özet Türkiye de, imar planý uygulamalarý, harita mühendislik hizmetleri içinde önemli bir role sahiptir. Ýmar programýlarý da, imar planlarýnýn uygulanmasýný kolaylaþtýrmak için kullanýlmaktadýr. Dolayýsýyla, imar programýlarý ile arsa düzenlemeleri arasýnda önemli bir iliþki vardýr. Türkiye de, belediyelere, imar planlarýnýn yürürlüðe girmesinden en geç 3 ay içinde, bu planlarý uygulamak için, 5 yýllýk imar programlarýný hazýrlama görevi verilmiþtir. Bu görev, harita mühendislik hizmetlerinin belediye faaliyetleri içinde daha etkili olmasý gerektiðinin bir iþaretidir. Ancak, uygulamada beklenilen ve istenilen ölçüde etkili olunamadýðý görülmektedir. Makalede, imar programý konusu, harita mühendislik hizmetleri açýsýndan incelenmektedir. Ayrýca, imar programýnýn, daha iþlevsel olmasý için alýnmasý gereken önlemlere ve bu doðrultuda önerilere yer verilmektedir. Anahtar Sözcükler Ýmar programý, Belediyeler, Ýmar Planý, Arsa Düzenlemesi, Harita Mühendislik Hizmetleri Abstract An Important Tool For Land Subdivisions: A Town Development Programme In Turkey, urban planning applications have an important role in surveying engineering services. Town development programmes are also used to facilitate the application of urban planning. Accordingly, there is a special relation between town development programmes and land subdivisions. In Turkey, the municipalities are given the task of preparing the town development programme for the period of five years, and have 3 months to apply the urban planning, after the plannings are in effect. This task is a clear sign for the reqirement of surveying engineering services to be more active in the works of municipalities. However, it is seen that the efficiency achieved in practice is far below the expected level. In this article, the topic of town development programme is examined from the perspective of Surveying Engineering Services. Furthermore, the precautions that should be taken for the town development programme to be more efficient, and the suggestions in this regard are also included. Keywords Town Development Programme, Municipalities, Urban Planning, Land Subdivision, Surveying Engineering Services. 1. Giriþ Türkiye de kentleþme politikasý, uygulanabilir, kaynak yaratýcý, esnek, sürdürülebilir, stratejik ve eyleme dayanan bir planlama ve uygulama anlayýþýna sahip deðildir. Kentsel alanlarda, imar planý imar programý arsa düzenlemeleri arasýndaki iliþkiler de olmasý gerektiði biçimde kurulamamýþtýr. Bunun bir sonucu olarak, kentsel alanlarýn yalnýzca geniþletilmesini kolaylaþtýran ve yatýrýmlarýn bu amaçla yönlendirilmesini saðlayan yaklaþýmlar benimsenmiþ ve kentsel topraklar, kadastral ve imarlý alanlar þeklinde iki bölgeye indirgenerek, kentleþme politikasý yalnýzca birinciden ikinciye geçiþ olarak algýlanmýþtýr (ÝDMP 2003: 853). Bu süreç içinde, imar planlarýnda, konut ve ticaret gibi fonksiyonlar verilen parsellerde, ayýrma-birleþtirme (ifraztevhid) olarak bilinen uygulamalar yoðunlaþmýþtýr (3194 Sayýlý Ýmar Kanunu, Madde: 15, 16). Dolayýsýyla, imar planlarýnda, üzerinde bir veya birden çok yapý yapma olanaðý bulunan parsellerde, arsa düzenlemeleri yerine parsel bazýndaki uygulamalar giderek artmýþtýr. Bunun karþýsýnda, imar planlarýnda kamu hizmetlerine rastlayan parsellerin, süresi içinde ilgili kuruluþlar tarafýndan kamulaþtýrýlmamalarý nedeniyle bu parsel sahipleri maðdur edilmiþlerdir. Bunun bir sonucu olarak, planlama bütünlüðü bozulmuþ, imar planlarý bir bütün olarak uygulanma olanaðýný yitirmiþ ve giderek imar planlarýndaki deðiþiklik istemleri sistemin belirleyici unsuru haline gelmiþtir. Kentsel planlama ve uygulama anlayýþýndaki yetersizlikler, eksiklikler ve yanlýþlýklar yüzünden, imarlý parseller ile haksýz rant elde edilirken, süreç, imar planlarýnda kamu hizmetlerine rastlayan parsellerin aleyhine iþlemiþ ve bu durum, toplum içinde ve kiþiler arasýnda huzursuzluklara ve adaletsizliklere yol açmýþtýr. Ayrýca, kentlerdeki yapýlarýn imar planlarýna uygunluðunu denetleyecek mekanizmalarýn kurulamamasý yüzünden kaçak yapýlaþma artmýþ, tarihi doku tahrip olmuþ, doðal ve kültürel varlýklar da önemli derecede hasara uðramýþlardýr. Çaðdaþ kentleþmeye aykýrý oluþan yerleþme sistemini iyileþtirecek kentsel dönüþüm modellendirilemediði gibi, kentlerde, fiziksel ve sosyal çevre kalitesi düþmüþ ve buralarda yaþayanlarýn yaþam düzeyi azalmýþtýr. Yukarýda belirtilen geliþmelerin önemli bir nedeni, kent planlarýnýn uygulanmasýný saðlayacak araçlarýn etkili bir þe- 1 Dr. Müh., Beykoz Belediyesi, erdalkokturk@yahoo.com -12-

hkm 2005/92 Köktürk E., Arsa Düzenlemeleri Ýçin Önemli Bir Araç: Ýmar Programý kilde imar mevzuatýnda tanýmlanmamasý ve modellendirilmemesidir. Cumhuriyet dönemi boyunca, imar, belediye ve yapýya iliþkin çýkarýlan tüm yasalarda, imar planlarýnýn uygulanmasýnda tek araç olarak kamulaþtýrma öngörülmüþtür. Buna karþýn, planlamanýn tek uygulama aracýnýn arsa düzenlemeleri olmasý gerektiði ve arsa düzenlemelerine de ivedilikle iþlerlik kazandýrýlmasý gerçeði sürekli olarak göz ardý edilmiþtir. Bu yazýda, planlý ve programlý çalýþmalarýn her zaman savsaklandýðý ülkemizde, imar planlarýnýn uygulanmasýný saðlayacak imar programýnýn yerel yönetimler tarafýndan neden hazýrlanmadýðý ve imar programý içinde arsa düzenlemelerine niçin yer verilmediði konularý, neden sonuç iliþkileri çerçevesinde incelenmekte ve ayrýca, geleceðe iliþkin önerilere yer verilmektedir. 2. Ýmar Programýnýn Tarihsel Evrimi ve Arsa Düzenlemeleri ile Ýliþkisi Ýmar programý, kent planlarýný uygulayýcý makamlarýn imar planlarýný uygularken yararlandýklarý en önemli yetkilerden biri olarak görülmektedir (KELEÞ 1996: 130). Cumhuriyet döneminde çýkarýlan imar, belediye ve yapý ile ilgili tüm yasalarda da, imar programýna iliþkin ayrýntýlý kurallara yer verilmiþtir: 1. 03.04.1930 tarihli ve 1580 sayýlý Belediye Yasasý (Madde: 15/30, 16, 70, 71, 117/12), 2. 10.06.1933 tarihli ve 2290 sayýlý Belediye Yapý ve Yollar Yasasý (Madde: 5), 3. 09.07.1956 tarihli ve 6785 sayýlý Ýmar Yasasý (Madde: 30), 4. 6785 sayýlý Ýmar Yasasý nýn imar programýna iliþkin 30. maddesini deðiþtiren 11.07.1972 tarihli ve 1605 sayýlý Yasa, 5. 03.05.1985 tarihli ve 3194 sayýlý Ýmar Yasasý (Madde: 10, 13, 33). Ýmar programý, tüzük ve genelgelerle de çeþitli düzenlemelere konu olmuþtur: 1. Bakanlar Kurulu nun 18.06.1957 tarihli ve 4/9153 sayýlý kararnamesi ile kabul edilen Ýmar Nizamnamesi (Resmi Gazete, Tarih: 17.7.1957, Sayý: 9657), (Madde: 23, 24, 25, 26), 2. Bayýndýrlýk ve Ýskan Bakanlýðý (BÝB) Teknik Araþtýrma ve Uygulama (TAU) Genel Müdürlüðü nün 12.06.1990 tarihli ve 1650 sayýlý Genelgesi (BÝB 1999: 119). Yukarýda belirtilen düzenlemelerle, uygulama imar planlarýnýn, uygulama için gerekli imar uygulama programlarýna esas olacak uygulama etaplarýný ve diðer bilgileri ayrýntýlarý ile göstermesi öngörülmüþ ve imar planlarýnýn; Planlý ve programlý çalýþmalar içerisinde, Etaplar halinde uygulanmasý gerektiði belirtilmiþtir (3194 Sayýlý Ýmar Yasasý, Madde: 5). Özellikle, 3194 sayýlý Ýmar Yasasý nýn 10. maddesinde, Belediyeler, imar planlarýnýn yürürlüðe girmesinden en geç 3 ay içinde, bu planý tatbik etmek üzere, 5 yýllýk imar programlarýný hazýrlarlar kuralýna yer verilmiþtir. Ýmar Yasasý nýn 18. Madde, Uygulama Yönetmeliði nin 5. maddesi de, Belediyelerin ve valiliklerin, 5 yýllýk imar programlarýna öncelik tanýmak, kentin geliþme ve gereksinmelerine göre yeterli miktarda arsayý konut yapýmýna hazýr bulunduracak þekilde, uygulama imar planlarýnda düzenleme alanlarýný saptamak, bu alanlarda imar planlarýný uygulamak zorunda olduklarýný belirtmektedir. Bu kesin kurallara göre, imar planlarýnýn, belirli süreler içerisinde gerçekleþtirilecek planlý ve programlý çalýþmalarla yaþama geçirilmesi gerekmektedir. Oysa bu kurallar, ülkemiz belediyelerince pek az iþletilmekte veya hiç iþletilmemektedir (KELEÞ 1996: 132). Bunun bir sonucu olarak, 15 veya 20 yýllýk dönemler içerisinde uygulanmak üzere hazýrlanan imar planlarý; 1. sürekli deðiþikliklerle yaz-boz haline gelen, 2. bir bütün olarak veya etaplar halinde uygulanma yeteneðini yitiren, 3. düzenleme ortaklýk payýnýn %40 ý aþtýðý durumlarda hiç uygulanamayan, 4. duvarlarý süsleyen, 5. giderek kenti bir bütün olarak kavrayamayan bir belge haline gelmektedirler. Ýmar planlarýnýn, uygulamada etkisiz kýlýnmasý, herkesi, kentlerin büyümesinin ve dönüþümünün ne ölçüde plan disiplini ile gerçekleþtiði sorgulamasýna yöneltmektedir. Çünkü, imar planlamasýndan amaç, düzenli bir kentsel geliþimi ve toplum yararýna uygun bir toprak kullanýmýný saðlamaktýr. Çoðu kez, imar planýnýn yapýlmasýyla bu amaçlara ulaþýldýðý ve her iþin bitmiþ olduðu düþüncesi de yaygýndýr. Oysa, imar planlarýný uygulamaya olanak saðlayan koþullarýn gerçekleþtirilmesi, kent planlamasýnýn ana sorununu oluþturmaktadýr. Bu açýdan denebilir ki, imar planlarýnýn uygulanmasý, bu sürecin en güç aþamasýdýr (YAVUZ vd. 1978: 344). Dolayýsýyla, imar planlarý ile benimsenen arazi kullanýþ kararlarýnýn (konut, ticaret, yol, park gibi iþlevlerin) sýnýrlarýnýn arazide (zeminde) iþaretlenmesi ve böylelikle imar planýnýn arazi ile iliþkisinin kurulmasý ve planýn yaþama geçirilmesi baþarýlmalýdýr (GÜRLER 1983: 139). Bu faaliyetlerin, bir imar planýnýn yürürlüðe girmesinin hemen ardýndan yapýlmasý zorunlu kýlýnýrsa, kentsel geliþmeye yön verilebilir ve kentsel toprak (arsa) politikasý kontrol altýnda yürütülebilir. Tersi durumda, imar planýnýn araziye (zemine) uygulanmasý saðlanmadan, buna baðlý gerçekleþtirilen diðer (ruhsat, teknik altyapý tesisleri, yol yapýmý ve diðer pek çok denetim faaliyetleri gibi) iþler baþarýlamaz. Türk hukuk sisteminde, imar planý, gerek imar programýnýn ve gerekse arsa düzenlemesinin yasal dayanaðý olarak kabul edilmektedir (Danýþtay 6. Dairesi, 21.03.1988, E.1987/1369, K.1988/416 sayýlý karar). Buna karþýn, Ýmar Yasasý incelendiðinde (3194 Sayýlý Yasa, Madde: 10, 13, 33), imar planlarýnda kamu hizmetlerine ayrýlan yerlerin edinilmesinde, yöntem olarak, yalnýzca kamulaþtýrma öngörülmektedir. Ayrýca, imar programýna alýnýncaya kadar mevcut kullanma -13-

Köktürk E., Arsa Düzenlemeleri Ýçin Önemli Bir Araç: Ýmar Programý hkm 2005/92 þeklinin süreceði hükme baðlanmýþ olmakla, bu yerlerde kiþilerin mülkiyet hakký imar planlarýyla sýnýrlandýrýlmýþ bulunmaktadýr. Belediyeler ve diðer kurum ve kuruluþlarýn, mali kaynak yetersizliðini gerekçe göstererek, imar planlarýnda kamu hizmetlerine ayrýlan yerleri kamulaþtýrmaktan kaçýnmalarý da uygulamada ciddi sorunlar yaratmaktadýr. Oysa, imar programýnýn, arsa düzenlemelerini de içermesi durumunda; 3194 sayýlý Ýmar Kanunu nun 18. Maddesinde 03.12.2003 tarihli ve 5006 sayýlý Yasa ile yapýlan deðiþiklikle (Resmi Gazete, Tarih: 17.12.2003) sayýlarý dokuza çýkartýlan düzenleme ortaklýk paylarý ile, düzenlemeye tabi tutulan yerlerin ihtiyacý olan, 1) Milli Eðitim Bakanlýðýna baðlý ilk ve orta öðretim kurumlarý, 2) yol, 3) meydan, 4) park, 5) otopark, 6) çocuk bahçesi, 7) yeþil alan, 8) ibadet yeri ve 9) karakol gibi genel hizmetler ve bu hizmetlerle ilgili tesislerin bulunduklarý yerlerin bedelsiz edinilmesi olanaklýdýr. Buna karþýn, arsa düzenlemelerine imar programý içinde yer verilmeyerek, bu yerlerin yalnýzca kamulaþtýrma yoluyla edinilmesinin öngörülmesi imar planlarýný uygulanamaz hale getirmektedir. Kaldý ki, imar planý uygulama yöntemlerinden biri olarak görülen kamulaþtýrmanýn, imar programýnýn gerçekleþtirilmesinde tek baþýna baþarýlý olamadýðý da bilinmektedir (KÖKTÜRK 1997a: 67). Ayrýca, imar programý ile arsa düzenlemeleri arasýndaki iliþkiler olmasý gerektiði bir þekilde kurulamadýðý gibi (KÖK- TÜRK 1997b), arsa düzenlemelerinin;...topraðýn gereðinden fazla ufalanmasýna yol açarak planlý çalýþmalarý engelleyen bir araç... (KELEÞ 1996: 138),...problem yaratan... bir planlama yöntemi... (ÇEÇENER 2000: 75), kadastro parsellerinin, imar planý ile getirilen düzene uygun kullanýlýþý yolundaki en ciddi müdahale (BÝB 1995: 25),...bir tür kamulaþtýrma... (GÜRLER 1983: 267), (Anayasa Mahkemesi nin 22.11.1963 Tarihli ve E.1963/65, K.1963/278 Sayýlý Kararý),...kamulaþtýrma gibi...idarenin mal edinmesi yollarýndan biri... (KALABALIK 2003: 203),...kamulaþtýrma dýþýnda (mülkiyet hakkýný) kendine özgü bir sýnýrlama olmayýp, bizatihi hakkýn özünü ortadan kaldýran anayasaya aykýrý bir düzenleme... (SANCAKDAR 1996: 217) þeklinde deðerlendirilmesi de yaþanan olumsuzluklarý artýrmýþtýr. Böylesi yanlýþ deðerlendirmelerin, kentsel alanlarda arsa sunumunu ve konut üretimini de olumsuz etkilediði söylenebilir. Ýmar uygulamalarýndaki hedefin plan öngörülerinin tümüyle gerçekleþtirilmesi olduðu ve imar programý yoluyla imar planlarýnýn daha kolay uygulanabileceði belirtilmekle beraber, belirtilen süreler içinde öngörüler gerçekleþmediði gibi, imar planlarý - imar programý - arsa düzenlemesi arasýndaki düzenekler de istenilen biçimde kurulamamýþtýr (YAVUZ vd. 1978: 347), (ARTUKMAÇ 1979), (GÜRLER 1983: 113), (ABAMA 1995: 353), (ÜNAL 1996: 39), (KELEÞ 1996: 131, 132 ). Dolayýsýyla, kentsel geliþmenin en temel araçlarýndan biri imar planlamasý, diðeri ise harita mühendislik hizmetleri arasýnda sayýlan arsa düzenlemeleri olduðu gerçeði, ülkemiz hukuk sisteminde ve öðretide gerektiði ve istenildiði biçimde yer bulamamýþtýr. imar programý ile ilgili kurallar, bunun en belirgin örnekleri arasýnda sayýlabilir. 3. Ýmar Programý Konusunda Merkezi Yönetimin Etkisi Türkiye de, kentleþme ve yerleþme düzeninin saðlanmasýnda zorlayýcý, kýsýtlayýcý ve yönlendirici kararlarla, ülke genelinde tekdüze kurallar koyan imar yasalarýnýn kendi içindeki eksiklikleri ve uygulamada yaþanan baþarýsýzlýklar kadar, imar programý konusunun, Bayýndýrlýk ve Ýskan Bakanlýðý tarafýndan uygulanabilir biçimde ele alýnmamasý da sorunlarýn artmasýnda etkili olmuþtur. Giderek artan konut talebi için gerekli arsa üretiminin saðlanamamasý; imar planlarýnda kamu hizmetlerine ayrýlan alanlarýn edinilmesinde yaþanan sorunlar; belediye bütçelerine imar programý için ödenek konulmamasý; Bayýndýrlýk ve Ýskan Bakanlýðý tarafýndan belediyelere öz kaynaklarý dýþýnda, 5 yýllýk imar programlarýna dayalý olarak, katký niteliðinde yapýlan yardýmlarýn yetersizliði, olumsuzluklarý artýran etkenler arasýndadýr. Belediyelerin imar planý uygulamalarýna yardým amacýyla, Bayýndýrlýk ve Ýskan Bakanlýðý bütçesinde yer alan ödeneklerin belediyelere tahsisi, harcama, mahsup ve denetimi, Belediyeler Ýmar Uygulamalarý Yardým Yönetmeliði ndeki esaslara göre yapýldýðý dikkate alýndýðýnda; Bayýndýrlýk ve Ýskan Bakanlýðý da, imar programý ile ilgili olarak genel bütçe vergi gelirleri ve akaryakýt tüketim vergisi fonundan belediyelere saðlanan ödemelerin denetiminde baþarýlý olamadýðýný kabul etmektedir (21.07.1992 tarihli ve 13348 sayýlý Yaz Teftiþi konulu Genelge), (BÝB 1999: 156-161). Ayrýca, belediyelerin 5 yýllýk imar programlarýnýn yapýmýnda dikkat etmeleri gereken konular da, Bayýndýrlýk ve Ýskan Bakanlýðý tarafýndan öngörülmektedir (TAU 12.06.1990 tarihli ve 1650 sayýlý Genelge), (BÝB 1999: 119). Buna göre: 1. Ýmar programlarý, belediye meclislerince kabul edilerek yürürlüðe gireceðinden, onaylanmak üzere ayrýca Bakanlýða gönderilmemesi, 2. Beþ yýllýk imar programýnýn, yalnýzca onaylý imar planý olan belediyelerce düzenlenmesi, 3. Programýn gün, ay ve yýl olarak tam beþ yýlý kapsamasý, 4. Beþ yýllýk imar programýnýn baþlangýç tarihinin belediye meclisinin aldýðý karar tarihi veya meclis kararýnda belirtilen daha sonraki bir tarih olabileceði, 5. Belediye meclisi kararýnda, yýllara göre ödenek konulmasý ile yapýlacak iþlerin önceliklerinin, yýllara bölünerek belirtilmesi, 6. Bir önceki programda olup ta gerçekleþtirilmeyen iþlerin, yeni yapýlan programýn ilk yýlý dilimine alýnmasý, 7. Beþ yýllýk imar programlarýnýn süreleri, bitimine kadar geçerli olacaðýndan program bitmeden yeni bir programýn yapýlmamasý, ancak önem ve öncelik taþýyan bir iþ olduðunda ek programýn yapýlmasý, 8. Program sürerken, imar planlarýnda deðiþiklik olmasý durumunda yeniden bir program yapýlmasýna gerek olmayýp, bu durumda ek program yapýlmasý, gerekmektedir. Belediyelerin beþ yýllýk imar programý aþaðýdaki belgeleri kapsamaktadýr: -14-

hkm 2005/92 Köktürk E., Arsa Düzenlemeleri Ýçin Önemli Bir Araç: Ýmar Programý 1. Belediye meclisi kararý, 2. Gerekçe raporu, 3. 1/1000 ölçekli uygulama ve parselasyon haritalarý, 4. 5 yýllýk imar programý çizelgesi, 5. Kamulaþtýrma bedelleri çizelgesi, 6. Yapý ve tesis bedelleri çizelgesi. Yukarýda kýsaca deðinilen, belediyelerin beþ yýllýk imar programlarýnda yer alan ana konular þu þekilde özetlenebilir: 1. Kamulaþtýrmalar, 2. Düzenlemeler, 3. Sosyal ve teknik altyapý uygulamalarý. Belediyelere öz kaynaklarý dýþýnda, beþ yýllýk imar programlarýna dayalý olarak, katký niteliðinde yapýlan yardýmlar ise üç kaynaktan saðlanmaktadýr: 1. Bütçeden saðlanan ödenekler, 2. Genel bütçe vergi gelirlerinden saðlanan ödenekler, 3. Akaryakýt tüketim fonundan saðlanan ödenekler. Yardýma konu hizmetler, belediyelerin onaylý 5 yýllýk imar programýnda bulunmasý koþuluyla kamulaþtýrma, düzenlemesosyal ve teknik altyapý uygulamalarý için þunlardýr: 1. Kamulaþtýrma; yol, yeþil alan, meydan, park, fuar ve mesire yerleri, çocuk bahçesi, otopark, açýk pazar yerleri, tarihi ve turistik eserlerin ve anýt çevrelerinin açýlmasý. 2. Düzenleme - Sosyal ve Teknik Altyapý Uygulamalarý; yol, tretuvar, bordür, meydan, fuar ve mesire yerleri, park, çocuk bahçesi, açýk pazar yeri, yeþil alan, tarihi ve turistik eserlerin çevreleri, anýt kaidesi ve çevresi, imar planýnda olup da yol baðlantýsý niteliði taþýyan köprüler, menfezler, çevre duvarlarý. Bayýndýrlýk ve Ýskan Bakanlýðý nýn yönlendirmesinde ve yukarýda belirtilen kapsamda ele alýnan imar programý nýn istekleri, beklentileri ve gereksinmeleri karþýlamadýðý görülmüþtür. Baþarýsýz sonuçlarýn bir örneði, imar planlarýnda kamu hizmetlerine rastlayan yerlerle ilgili uygulamalardýr. Bu konunun ayrýntýlý biçimde ele alýnmasýnda yarar vardýr. 4. Ýmar Planlarýnda Kamu Hizmetlerine Rastlayan Yerler, Kamulaþtýrma ve Kýsýtlýlýk Durumu 4.1. Hukuksal Durum Ýmar programlarý, planda, kamu hizmetlerine ayrýlan ve yapýya izin verilmeyen yerlerde, yapý yasaðýnýn uygulanmasý açýsýndan önemli bir öðedir. 3194 sayýlý yasanýn 10. maddesinde, Beþ yýllýk imar programlarý sýnýrlarý içinde kalan alanlardaki kamu hizmet tesislerine tahsis edilmiþ olan yerleri, ilgili kamu kuruluþlarý, bu program süresi içinde kamulaþtýrýrlar. Bu amaçla gerekli ödenek, kamu kuruluþlarýnýn yýllýk bütçelerine konulur hükmü yer almakta ve ayrýca, ayný maddenin ikinci fýkrasýnda, imar programlarýnda umumi hizmetlere ayrýlan yerler ile özel kanunlarý gereðince kýsýtlama konulan gayrimenkuller kamulaþ- týrýlýncaya veya umumi hizmetlerle ilgili projeler gerçekleþtirilinceye kadar bu yerlerle ilgili olarak diðer kanunlarla verilen haklar devam eder denilmektedir. 3194 sayýlý Ýmar Yasasý nýn 13. maddesinin birinci fýkrasýnda ise; Resmi yapýlara, tesislere ve okul, cami, yol, meydan, otopark, yeþil alan, çocuk bahçesi, pazar yeri, hal, mezbaha ve benzeri umumi hizmetlere ayrýlan alanlarda inþaata ve mevcut bina varsa esaslý deðiþiklik ve ilaveler yapýlmasýna izin verilmez. Ancak, imar programýna alýnýncaya kadar mevcut kullanma þekli devam eder denilmektedir. Ýmar planlarýnda kamu hizmetlerine ayrýlan yerler, kamunun mülkiyetindeki arsalara rastlayabileceði gibi, özel mülkiyete konu arsalara da düþebilir. Ancak burada temel sorun, taþýnmaz iyesinin imar programýna alýnmamýþ ya da alýnýp da kamulaþtýrýlmamýþ taþýnmazý üzerindeki mülkiyet hakkýndan doðan yararlanma, kullanma gibi yetkilerini, Devletin ne kadar süreyle kýsýtlayabileceði; bir baþka anlatýmla, özel mülkiyet hakkýnýn verdiði yetkilerin kamu yararý gerekçesiyle süresiz olarak kýsýtlanýp kýsýtlanamayacaðýdýr. Bu sorunun yanýtý, yasanýn 13. maddesinin üçüncü fýkrasýnda verilmiþtir. Buna göre, parsel iyesi, imar planýnýn onaylanmasýndan baþlayarak beþ yýl sonra baþvurduðunda; 1. imar planlarýnda deðiþiklikler meydana gelmesi, 2. çevrenin özelliklerinden dolayý okul, cami ve otopark alaný ve benzeri genel hizmetlere ayrýlan alanlardan, ilgili kamu kuruluþunca yapýmýndan vazgeçildiðine iliþkin uygun görüþ alýnmasý, 3. tüm belirli çevredeki nüfus, yoðunluk ve donatým dengesinin belediyece yeniden irdelenmesi, koþullarýnýn birlikte gerçekleþmesi ve ardýndan yeni bir imar planý yapýlmasý durumunda inþaat hakkýný elde edebilecektir. Yürürlükten kalkan 6785 sayýlý Ýmar Yasasý nýn 1605 sayýlý yasa ile deðiþik 33. maddesinde de, imar planýnda kamu hizmetlerine (sosyal ve teknik altyapý tesislerine) ayrýlan yerlerden programa alýnanlarýn dört yýllýk dönem içinde, programa alýnmayanlarýn da iyesinin baþvurma gününü izleyen beþ yýl içinde yönetimce kamulaþtýrýlmasý gerektiði, belirtilen süre içinde kamulaþtýrýlmazlarsa, belediyelerin bu gibi yerlerde yapýya izin vermek zorunda olduklarý öngörülmekteydi. Görülüyor ki, 6785 sayýlý yasa, 3194 sayýlý yasaya göre daha kesin hükümlere ve belirgin kurallara sahipti. 3194 sayýlý Ýmar Yasasý nýn 13. maddesinin üçüncü fýkrasý, birinci fýkradaki imar planý içinde imar programýna alýnmýþ taþýnmazlarý kapsadýðý gibi; 10. maddede adý geçen, programa alýnýp da beþ yýl içinde kamulaþtýrýlmamýþ olan taþýnmazlarý da kapsamaktadýr. Ancak bu kuralýn uygulanmasýnda süre, ölçüt ve takdir konusundaki belirsizlikler, þu sorularý da beraberinde getirmiþtir: - Ýmar planlarýnda kamu hizmetlerine ayrýlan yerlerde, mülkiyet hakkýnýn yasal sýnýrlamasýnda ölçüt ne olacaktýr? - Ortaya çýkýþ nedeni haklý olsa bile, gerçekleþme þansý belirsiz bir kamu hizmeti için, kamu yararý etkeni, mülkiyet hakkýnýn sýnýrlanmasýnda geçerliliðini süresiz koruyacak mýdýr? - Yasanýn bu fýkrasýyla, taþýnmaz iyesinin inþaat yapmasýnýn, planýn onayýndan baþlayarak beþ yýllýk süre geçtikten sonra -15-

Köktürk E., Arsa Düzenlemeleri Ýçin Önemli Bir Araç: Ýmar Programý hkm 2005/92 yeniden ilgili kuruluþun görüþ ve isteðine baðlý tutulmasý, yönetimin istediði kadar sýnýrsýz ve sonu belirsiz bir süre ile kýsýtlanmasý ve bu alanlardan vazgeçildiði belirtildiðinde yeniden planlamaya alýnmasýna kadar bekletilmesi, bu sürenin birkaç beþ yýllýk dönemlerle yeniden ertelenmeyeceðinin güvencesinin olmamasý, mülkiyet hakkýnýn kullanýlmasýný eylemsel olarak ortadan kaldýrmakta mýdýr ya da güçleþmesine yol açmakta mýdýr ve dolayýsýyla hukuk devleti ilkeleriyle baðdaþmakta mýdýr? 4.2. Ýmar Programýna Ýliþkin Kurallara Anayasa Mahkemesi ve Danýþtay ýn Yaklaþýmý Anayasa Mahkemesi ne göre (21.06.1989 Tarihli ve E.1988/34, K.1989/26 Sayýlý Karar), kamu hizmetlerine ayrýlan yerlerin ne zaman kamulaþtýrýlmasý gerektiði, ya da yapýmýndan ne zaman vazgeçileceðinin belirlenmesi, hukuk devleti ile doðrudan ilgili bir konu deðildir. Bunun nedeni, 1982 Anayasasý nýn 65. maddesinde yer alan, Devlet, sosyal ve ekonomik alanlarda, Anayasa ile belirlenen görevlerini, bu görevlerin amaçlarýna uygun öncelikleri gözeterek mali kaynaklarýnýn yeterliliði ölçüsünde yerine getirir þeklindeki kuraldýr. Danýþtay da (6. Dairenin 17.05.1995 Tarihli ve E.1994/4947, K.1995/1985 Sayýlý Kararý), imar planý uygulamalarý, belediyelerin mali olanaklarý gözetilerek yasa gereði belirli bir program çerçevesinde gerçekleþtirileceðinden, bu konuda herhangi bir zorlamada bulunulamayacaðý görüþündedir. Bu durumda, imar planlarýnda kamu hizmetlerine rastlayan yerlerin, planýn onaylanmasýnýn hemen ardýndan kamulaþtýrýlmasý beklenemeyeceðine göre, bunun kabul edilebilir bir sýnýrýnýn da olmasý gerekmektedir. ABAMA (1995: 357) da, uygulamada belediyelerin bu maddeyi yanlýþ yorumladýklarý, imar planlarý ile getirilen kýsýtlamalarý sýnýrsýz bir yetki gibi algýladýklarý görüþündedir. Anayasa Mahkemesi de, belediyelerin, imar planlarýnýn yürürlüðe girmesinden en geç üç ay içinde bu planý uygulamak üzere beþ yýllýk imar programlarýný hazýrlayacaklarý belirtilmekle birlikte, yasada bu planlarýn tümünün hangi süre içinde programa alýnarak uygulanacaðýna iliþkin bir kurala yer verilmediði görüþündedir (29.12.1999 Tarihli ve E.1999/33, K.1999/51 Sayýlý Karar). Danýþtay a göre (6. Dairenin 16.03.1988 Tarihli ve E.1987/903, K.1988/389 Sayýlý Kararý), Ýmar Yasasýnda, imar planlarýnýn yürürlüðe girmesinden hemen sonra, parselasyon planlarýnýn yapýlmasý gerektiðini öngören ve bu konuda bir süre getiren kural bulunmamaktadýr. Bunun bir sonucu olarak, idare, yargý kararý yoluyla parselasyon planý yapmaya zorlanamaz. Kaldý ki, parsel sahibi, imar planlarýnýn onanmasýndan baþlayarak beþ yýl sonra, taþýnmazýnýn kamulaþtýrýlmasýndan vazgeçildiðinin belirtilmesine iliþkin istemine, ilgili kurumlarca olumsuz görüþ verilmesine dayanarak dava da açamaz. 4.3. Ýmar Planlarýnýn Ýmar Programý Yoluyla Uygulanmamasýnýn Sonuçlarý 4.3.1. Ýmar Planlarýnda Deðiþiklik Ýstemlerinin Artmasý Belediyelerce, uygulama imar planýnýn gerektirdiði imar hareketlerine, programdaki sýraya göre giriþileceðinden, buralarda taþýnmaz (arsa) iyesinin yapý yapmasýna izin verilmemesi amaca daha uygun görünmektedir. Oysa, bu yerlerin on, yirmi ve hatta kýrk yýl gibi sürelerle kamulaþtýrýlmamasý bir yana, yýllarca yapý yasaðý kapsamýnda bulunmalarýnýn kamu yararýna dayandýrýlmasý da inandýrýcýlýðýný yitirmektedir. Danýþtay da, özel mülkiyete konu taþýnmazlar üzerinde þu ya da bu isim altýnda çeþitli kereler yapýlan imar planý deðiþikliklerini yanlýþ bularak, idarelerin bu tür davranýþlarýný,...plan ana kararlarýný bozduðu...planlamada aranan süreklilik ilkesinin zedelendiði... þeklinde deðerlendirmekte ve öngörülen süre içinde kamulaþtýrma yapýlmamýþ ve anýlan planlarýn uygulanmasýna geçilmemiþ olmasýný,...arazi kullanýþ türünde tutarlýlýk bulunmadýðý... gerekçesiyle eleþtirerek, bu gibi durumlarda, parsel iyesinin imar planýnda deðiþiklik yapýlmasý yolundaki istemini reddetmek yerine...belediyenin çevredeki yapýlaþmayý ve yerleþme düzenini de dikkate alarak yeni bir plan çalýþmasý yapmasý gerektiðinin doðal olduðu... kararýný taþýmaktadýr (Danýþtay 6. Dairenin 05.10.1993 Tarihli ve E.1992/4804, K.1993/3954 Sayýlý Kararý), (6. Dairenin 20.10.1993 Tarihli ve E.1992/3665, K.1993/4391 Sayýlý Kararý). Var olan planlarýn deðiþtirilmesi amacýyla yapýlan baþvurularýn belediyelerce incelenmesi sýrasýnda, ilgili kurum görüþleri, belediyelerce göz önünde tutulacak bir görüþ niteliðinde, bir baþka deyiþle gör niteliðinde bir ön iþlem olduðundan, dava konusu edilebilecek kesin ve yürütülmesi gerekli bir iþlem niteliðinde deðildir (Danýþtay 6. Dairenin 18.01.1995 Tarihli ve E.1994/3836, K.1995/298 Sayýlý Kararý). Dolayýsýyla, imar planlarýnýn yapýlmasý ya da deðiþtirilmesinde ilgili bakanlýk veya kurumlardan alýnan bilgi, rapor, görüþ ve düþünceler, inceleme sürecinin bir parçasýný oluþturan hazýrlýk iþlemleridir. Ýcrai niteliði bulunmayan bu görüþler, kendiliðinden hukuki bir sonuç doðurmayacaðý için kesin uygulanmaya hazýr ve yürütülmesi zorunlu bütün unsurlarý ile tamamlanmýþ ve yeni bir hukuksal durum yaratma gücüne ve yeterliliðine sahip bir iþlem olarak kabul edilmemektedirler (SANCAKDAR, 1996: 183). Bununla birlikte, imar planýnda deðiþiklik yapýlmasý ile ilgili olarak, idarece istenilen tüm koþullarý yerine getiren parsel iyesinin isteminin, belediye baþkanýnca ya da yetkili kýldýðý makamca bir yazý ile doðrudan reddedildiðine de sýkça rastlanmaktadýr. Oysa, imar planlarýnýn yapýmý, onayý ve deðiþtirilmesi istemleri hakkýnda karar verme yetkisi, belediyelerde yalnýzca belediye meclislerine ait bulunmaktadýr. Dolayýsýyla, belediye baþkaný ya da yetkili kýldýðý makamýn, plan deðiþikliklerine iliþkin istemleri, belediye meclisine göndermek yerine, ilgilisine gönderilen bir yazý ile reddetmeleri -16-

hkm 2005/92 Köktürk E., Arsa Düzenlemeleri Ýçin Önemli Bir Araç: Ýmar Programý Ýmar ve Belediye Yasalarýna aykýrýdýr (3194 Sayýlý Yasa, Madde: 8; Yeni 5216 eski 3030 Sayýlý Büyükþehir Belediye Yasasý, Madde: 14; 1580 Sayýlý Yasa, Madde: 70). Belediyelerdeki bu tür yetki kullanýmý, karar organlarýný görev yapamaz duruma getirdiði gibi, iþlerin kurumsallaþmasýný da olumsuz etkilemekte, baþta belediye baþkaný ve yetkili kýldýðý makam gelmek üzere, kiþilerin keyfi ve sorumsuz davranýþlarýný özendirmektedir. Sonu belirsiz geliþmelere yol açan idari yetki kullanýmý yerine, imar planý deðiþikliði istemlerinin belediye meclisine gönderilerek, alýnacak karara göre yargýsal denetimin devreye konulmasý, "Hukuk Devleti" ilkesine daha uygun düþmektedir. Ýmar Planý Yapýlmasý ve Deðiþikliklerine Ait Esaslara Dair Yönetmeliðin 21. maddesine göre, imar planlarýnda bulunan sosyal ve teknik altyapý alanlarýnýn kaldýrýlmasý, küçültülmesi veya yerinin deðiþtirilmesine iliþkin plan deðiþiklikleri zorunlu olmadýkça yapýlamaz. Zorunlu durumlarda deðiþiklik yapýlabilmesi için; 1) sosyal ve teknik altyapý alanýndaki tesisi gerçekleþtirecek ilgili yatýrýmcý bakanlýk veya kuruluþun görüþünün alýnmasý, 2) bölge içinde eþdeðer yeni bir alanýn ayrýlmasý gerekmektedir (Danýþtay 6. Dairenin 17.03.1998 Tarihli ve E.1997/1300, K.1998/769 Sayýlý Kararý). Ýmar programýnýn yapýlmamasý ya da ilgili idarece parselin kamulaþtýrýlmamasý durumunda, plan deðiþikliklerine iliþkin istemlerin yeniden yönetmelikteki kurallara göre deðerlendirilmesi, 3194 sayýlý Ýmar Yasasý nýn 8. maddesinde yer alan,...onaylanmýþ planlarda yapýlacak deðiþiklikler de yukarýdaki usullere tabidir... kuralýnýn bir sonucudur. Nazým plan ana kararlarýný bozucu fonksiyonel deðiþikliklerin plan deðiþikliði yoluyla yapýlamayacaðýný belirten yönetmelik kuralý (Madde: 24), söz konusu deðiþikliklerin ancak imar planýnýn yeniden yapýlmasý ile olanaklý olduðuna iliþkin yargý kararý da (Danýþtay 6. Dairenin, 27.12.1990 Tarihli ve E.1990/1030, K.1990/3042 Sayýlý Kararý), yetkide ve usulde paralellik ilkesi gereði, imar planý ne þekilde yapýlmýþsa deðiþikliðin de o þekilde yapýlmasýný öngörmektedirler. Tersi durumda, usulde paralellik ilkesine uyulmamasý, imar planýnýn þekil unsuru açýsýndan sakatlanmasý sonucunu doðurmakta ve iptalini gerektirmektedir (SANCAKDAR 1996: 145), (KALA- BALIK 2003: 101). Plan deðiþikliði konusundaki bu kesin kurallara karþýn, gerek 3194 sayýlý Ýmar Yasasý nda (Madde: 10, 13, 33) ve gerekse Ýmar Planý Yapýlmasý ve Deðiþikliklerine Ait Esaslara Dair Yönetmelikte (Madde: 3, 9), imar planlarýnýn uygulanmasýný saðlayan imar programlarýnýn içeriði konusunda bir hüküm bulunmamaktadýr. Belirtilen eksiklik, plan uygulamalarýnýn yeterince önemsenmediðini göstermektedir. Öte yandan, planlarýn uygulanmasýnýn yapýmýndan daha önemli olduðu söylenebilir. Çünkü, planlar uygulandýðý zaman ancak ondan bekleneni saðlayabilirler. Ýmar mevzuatýnda, bu boþluk, plan uygulamasýný yapmayanlar ve savsaklatanlar hakkýnda yaptýrýmlar getirilerek doldurulabilir. Kaldý ki, mevcut durum, kamu hizmetlerine ayrýlan parsellerde yýllarca uygulama yapýlmamasý halinde, parsel iyelerinin plan deðiþiklikleri istemlerinin bir çevrim içine sokulmasýna ve sonu belirsiz biçimde ertelenmesine de yol açmaktadýr. Danýþtay da (6. Dairenin 17.03.1998 Tarihli ve E.1997/1300, K.1998/769 Sayýlý Kararý), bu kapsamdaki parsel iyelerinin istemlerinin yönetmelik kurallarýna tabi tutularak çözülmesi görüþündedir. Oysa, Ýmar Planý Yapýlmasý ve Deðiþikliklerine Ait Esaslara Dair Yönetmeliðin 21., 22., 23. ve 24. maddeleri incelendiðinde, parsel iyelerinin yeniden idarenin görüþ ve isteklerine baðýmlý hale getirildiði görülmektedir. Ýdari yargýnýn da, soruna kalýcý çözüm getiremediði anlaþýlmaktadýr. Bunun nedeni, idari yargý yetkisinin, idari eylem ve iþlemlerin yalnýzca hukuka uygunluðunun denetimi ile sýnýrlý olmasýdýr. Çünkü, idari mahkemeler, yerindelik denetimi yapamazlar (Anayasa, Madde: 125, Fýkra: 4, 2577 sayýlý Ý.Y.U.Y., Madde: 2/2). 4.3.2. Ýmar Planlarýnýn Deðiþtirilmesi Koþullarý Bilindiði üzere, kentin gerçek verileri ve gereksinmeleri ile uyumlu biçimde olmasý düþünülen yerleþme biçiminin tasarlanmasý amacýyla yapýlan imar planlarý, bir ölçüde olasýlýklara ve varsayýmlara dayanmaktadýr. Verilerin doðru belirlenememesi ve geliþme yönü ve hacmindeki tahmin yanlýþlýklarý nedeniyle hedeften sapmalar olabileceði gibi, elde olmayarak yapýlan yanlýþlýklar yüzünden de imar planlarýnýn deðiþtirilmesi gerekebilir (SANCAKDAR 1996: 146), (KALABALIK 2003: 98). Dolayýsýyla, belirli ölçütlere göre hazýrlanan imar planlarý, zamanla planlanan alandaki koþullarýn zorunlu kýldýðý þekilde ve imar mevzuatýnda (yasada ve yönetmelikte) gösterilen esas ve usule iliþkin koþullarýn varlýðý ve deðiþtirilme ilkelerine uyularak ve gereksinmelerle uyumlu bir þekilde her zaman deðiþtirilebilir ve düzeltilebilirler. Bununla birlikte, idarenin her idari iþlem gibi, her zaman yeni bir imar planý yaparak, mevcut imar planlarýný ortadan kaldýrmasý ya da geri almasý da kabul edilemez (KALABALIK 2003: 99). Ýmar planý deðiþikliklerinin, imar planý uygulamasýnda ortaya çýkacak sorunlarý çözücü nitelikte olmasý kaydýyla, arazi kullanýþlarýnýn biçiminde, büyüklüðünde, konumunda, yoðunluðunda ya da planýn bütünlüðü içinde planlanan yörenin çevre, ulaþým, trafik gibi iliþkilerinin kapsamlý bir biçimde ele alýnarak kamu yararýna uyarlýk bulunup bulunmadýðýnýn araþtýrýlmasý sonucu yapýlmasý gerektiði, yargý ve öðretide de benimsenmiþ bulunmaktadýr. Ýmar planlarýnýn yapýlmasý ve deðiþikliklerinin yargýsal denetiminde, þehircilik ilkeleri, planlama esaslarý ve kamu yararýnýn varlýðý temel koþul olmakla beraber, özelliði nedeniyle imar planýnýn bütünlüðü ve genel yapýsý da gözetilmektedir. Ayrýca onaylanmýþ planlarda yapýlacak deðiþikliklerin amaç yönünden yargýsal denetimi, bu deðiþikliði zorunlu kýlan nedenlerin irdelenmesi yoluyla yapýlmak-ta, idarenin iþlem tesisine dayanak gösterdiði konularýn gerekçelere baðlanmasý istenmektedir (Danýþtay 6. Dairenin 19.10.1999 Tarihli ve E.1998/4628, K.1999/4900 Sayýlý; 23.12.1999 Tarihli ve E.1998/5655, K.1999/6830 Sayýlý; 14.12.1999 Tarihli ve E.1998/7240, K.1999/6551 Sayýlý Kararlarý). Kat artýrýmý yoluyla ya da yeþil alan, park, çocuk bahçesi, -17-

Köktürk E., Arsa Düzenlemeleri Ýçin Önemli Bir Araç: Ýmar Programý hkm 2005/92 eðitim ve saðlýk tesisleri gibi kullaným alanlarýný konut, ticaret veya sanayi gibi kullanýmlara dönüþtürülerek yapýlan ve yoðunluk artýþýna yol açan plan deðiþiklikleri, nazým imar planý ana kararlarýný etkileyici nitelikte deðerlendirilmekte ve bu gibi durumlarda yapýlacak iþlemlerin, uygulama imar planý yaný sýra, nazým imar planýnýn da yeniden ele alýnarak deðiþtirilmesini zorunlu kýlan revizyon imar planý kapsamýnda olmasý gerektiði belirtilmektedir (TEKÝNBAÞ 1995), (SANCAKDAR 1996: 144), (KALABALIK 2003: 100). Ýmar Planý Yapýlmasý ve Deðiþikliklerine Ait Esaslara Dair Yönetmelikte de, uygulama imar planýnda, bir kadastro parseli üzerindeki sosyal ve teknik alt yapý fonksiyonunun kaldýrýlmasý, küçültülmesi ya da yerinin deðiþtirilmesi de içinde olmak üzere yapýlacak plan deðiþikliklerinde, nazým imar planý ana kararlarýný da içeren kapsamlý irdelemelerin yapýlmasý öngörülmektedir (Madde: 21, 22, 23, 24). Anýlan yönetmelikte, imar planlarýnýn yapýlmasý ve deðiþtirilmesi ayrýntýlý düzenlemelere konu edilirken, imar planlarýnýn uygulanmasýný saðlayacak imar programýna eþdeðer biçimde deðinilmemesi dikkat çekicidir. Görülüyor ki, uygulama imar planýnda kamu hizmetlerine ayrýlan kadastro parsellerinin; 1. Beþ yýllýk imar programýna alýnmamasý, 2. Tesisi gerçekleþtirecek ilgili yatýrýmcý kuruluþ tarafýndan kamulaþtýrýlmamasý, durumlarýnda bu yerlerle ilgili plan deðiþikliði istemlerinin karþýlanmasý sanýldýðý kadar kolay deðildir. Bununla birlikte, bir uygulama imar planýnda tamamý ya da büyük bir kýsmý konut, ticaret veya sanayi gibi yerlere rastlayan kadastro parsellerinin iyeleri, parsel bazýnda yapýlan ayýrma-birleþtirme iþlemleri ile kolayca imar haklarýna kavuþmaktadýrlar. Bu durum, imar planlarýnýn, bazý taþýnmaz iyelerinin varlýklý hale gelmelerine aracýlýk ettiði þeklindeki düþüncelerin toplum içinde ve kiþiler arasýnda yerleþmesine neden olmaktadýr. Kamu düzeninin saðlanmasý amacýyla yürürlüðe konulan imar planlarýnýn, elde edilen imar haklarý açýsýndan, taþýnmaz iyeleri arasýnda eþitsizliklere ve haksýzlýklara yol açtýðý görülmektedir. Taþýnmazlarý konut, ticaret, sanayi gibi fonksiyonlara rastlayanlarý varlýklý duruma getirirken, sosyal ve teknik altyapý tesislerine rastlayanlarýn mülkiyet haklarýný idarenin süresiz ve sonu belirsiz takdirine býrakan yasa ve yönetmelik kurallarý ve uygulama biçimleri, tapu kütüðünde kayýtlý kadastro parselleri arasýnda eþitsizliklere yol açmakta ve giderek plana herkesin uymasý gereken bir belge niteliði verilmesini olumsuz etkilemektedir. Dolayýsýyla, imar planlarýnýn etaplar halinde uygulanmasý (arsa düzenlemesi) yerine, tek bir kadastro parselinde yapýlan uygulamalar (kamulaþtýrma ya da ayýrma-birleþtirme) yüzünden planlama-uygulama bütünlüðü bozulmakta, sosyal ve teknik altyapý alanlarýnýn edinilmesi güçleþmekte ve kentsel hizmetlerin maliyetleri artmaktadýr (KÖKTÜRK 1997b: 15). Kaldý ki, kadastro parsellerinden kamu hizmetlerine (yol, yeþil alan, park gibi) ayrýlan kýsýmlarýn bedelsiz terk edilmesiyle, parselin geri kalan kýsmýnda ve inþaat yapýmýna elveriþli yerler dýþýnda, imara uygun olmayan artýk kýsýmlar da oluþmakta ve dolayýsýyla imara uygun, düzenli parsel oluþ- -18- turma hedefi istenildiði biçimde gerçekleþmemektedir. Ýmar mevzuatýnda sýnýr düzeltmelerinin yapýlmasýný kolaylaþtýrýcý düzenlemelerin olmayýþý da, þekil açýsýndan bozuk, zorlamalý yapý koþullarýna yol açmaktadýr. Kaldý ki, sosyal ve teknik altyapý tesislerinin kadastro parsellerine farklý biçimlerde isabet etmesi yüzünden, her bir parselden düzenleme ortaklýk payý ya da bedelsiz terk adýyla farklý miktarlarda kesintiler yapýlmakta, az kayýplý kadastro parsellerindeki imar uygulamalarý önceliði alarak imar planlarý bir bütün olarak araziye (zemine) uygulanma olanaðýný yitirmektedir. Ýmar uygulamalarý konut, ticaret veya sanayi gibi yerlere rastlayan parseller üzerinde yoðunlaþýrken, kamu hizmetlerine ayrýlan yerlerde imar uygulamalarýnýn ne zaman yapýlacaðý belirsizliðini sürdürmektedir. Ayrýca, tamamý ya da büyük bir kýsmý kamu hizmetlerine ayrýlan yerlerin, ilgili kurumlarca akçalý kaynak yetersizliði yüzünden yýllarca kamulaþtýrýlmamalarý da bu yerlerin uzun süreler boþ bekletilmelerine neden olmaktadýr. Bu durum, sosyal ve teknik altyapý tesislerine rastlayan parsellerde fonksiyon deðiþikliði (ve dolayýsýyla imar planý deðiþikliði) istemlerini artýrmaktadýr. 4.3.3. Özel Durumlar Ýmar programlarýnýn, imar etkinlikleri açýsýndan bir diðer yasal etkisi de, daha önce 6785/1605 sayýlý yasanýn 11. maddesiyle düzenlenmiþ olan ve halen 3194 sayýlý yasanýn 33. maddesinde yer alan, geçici yapýya izin verilmesiyle iliþkilidir. Ýmar planlarýnda kamu hizmetlerine ayrýlan yerlerde kalan ve beþ yýllýk imar programýna alýnmayan taþýnmazlarýn, üzerinde yönetmeliðe göre uygun yapý yapýlmasý olanaklý olanlarýna, iyesinin isteði üzerine on yýllýk geçici yapý izni verilebilecektir. 3030 Sayýlý Kanun Kapsamý Dýþýnda Kalan Belediyeler Tip Ýmar Yönetmeliðinin 21. maddesi uyarýnca, yükseklikleri doðal zeminden 6.50 metreyi, brüt inþaat alaný 250 m 2 yi geçmemek kaydýyla, olabildiðince sökülerek baþka bir yere taþýnabilecek malzemeden ve buna uygun bir sistemde inþa edilmek koþuluyla izin verilen geçici yapýnýn, gerek parselin tümüne göre oransýzlýðý ve ileride belediyece her an yýktýrýlabilme kuþkusu, gerekse taþýnmazýn emsallerine göre konjoktürel deðerlenmeden uzak kalmasý nedeniyle tatmin edici bulunmadýðý þeklinde eleþtirilmiþtir (AMD 1991: 296). Geçici yapýya izin verilmesinin yapý yasaðý kuralýný çok büyük ölçüde yumuþattýðý, belediyelerin olup bittilerle karþýlaþmamak için titizlik ve özen göstermeleri gerektiðine de iþaret edilmiþtir (YAVUZ vd. 1978: 410). Ýmar programýnýn bir baþka yasal etkisi 3194 sayýlý yasanýn cephe hattýna iliþkin 12. maddesinde görülmekle birlikte bu kurallar seyrek uygulanmaktadýrlar. 4.4. Ýmar Programý Konusunda Anayasa Mahkemesi ne Ýptal Baþvurularý Yukarýda yapýlan deðerlendirmelerden de görüldüðü üzere, içinden çýkýlamaz sorunlar yaratan uygulamalarýn dayanaðý

hkm 2005/92 Köktürk E., Arsa Düzenlemeleri Ýçin Önemli Bir Araç: Ýmar Programý olan yasa kuralýnýn anayasaya aykýrý olduðu savýyla iptali için Anayasa Mahkemesi ne baþvurulmuþtur. Ýmar Yasasý nýn 13. maddesinin üçüncü fýkrasýnýn, kiþilerin mülkiyet haklarý üzerinde süresi belli olmayan bir sýnýrlamaya neden olduðu iddiasýyla iptali için yapýlan baþvuru; ileride bir fayda getirmeyecek yatýrýmlarý önlediði, bu gibi yerlerin kamu yararý kararý alýnmasý üzerine kamulaþtýrýlmasýnýn olasý olduðu, kiþilerin yasaya aykýrý ve keyfi davranýþlardan, yargý yoluna baþvurmak yoluyla korunabilecekleri, gerekçeleriyle beþe karþý altý oyla reddedilmiþtir (Anayasa Mahkemesi nin 21.6.1989 Tarihli ve E.1988/34, K.1989/26 Sayýlý Kararý), (Resmi Gazete; 05.12.1989-20363). Bu karardan 10 yýl sonra, 3194 sayýlý Ýmar Yasasý nýn 13. maddesinin birinci ve üçüncü fýkralarýnýn iptali için yeniden Anayasa Mahkemesi ne baþvurulmuþtur. Anayasa Mahkemesi, bu baþvuru üzerine; mülkiyet hakkýna getirilen sýnýrlamanýn, malikin taþýnmazý üzerindeki tasarruf hakkýný belirsiz bir süre için kullanýlamaz hale getirerek bir hukuk devletinde kiþinin hak ve özgürlükleri ile kamu yararý arasýnda bulunmasý gereken dengenin bozulmasýna yol açarak hukuk güvenliðini yok ettiði, mülkiyet hakkýný kullanýlamaz hale getirdiði, sýnýrlamayý aþan, hakkýn özüne dokunan bir nitelik taþýdýðý, gerekçeleriyle, bu kez görüþ deðiþtirmiþ ve Ýmar Yasasý nýn belirtilen kurallarýný iptal etmiþtir (Anayasa Mahkemesi nin 29.12.1999 Tarihli ve E.1999/33, K.1999/51 Sayýlý Kararý), (Resmi Gazete; 29.12.2000-24094). Ýmar Yasasý nýn iptal edilen kurallarý nedeniyle meydana gelecek hukuksal boþluðun, kamu düzenini tehdit ve kamu yararýný ihlal edici nitelikte görülmesi nedeniyle, kararýn 29.06.2000 tarihli Resmi Gazete de yayýmlanmasýndan altý ay sonra yürürlüðe girmesi öngörüldüðü halde, belirtilen sürede yasama ve yürütme organýnca herhangi bir düzenleme yapýlmamýþtýr. Anayasa Mahkemesi nin iptal kararý ardýndan, imar programý gereði kamulaþtýrýlacak sosyal ve teknik altyapý alanlarýnýn neler olduðu belirsizliðini sürdürürken, kamu hizmetlerine ayrýlan yerlerin edinilmesinde ne tür bir yol izleneceðine iliþkin yasal düzenlemelerin yapýlmamasý da önemli boþluklar yaratmýþtýr. Ýmar Yasasý nýn 10. maddesi ile, belediyelere beþ yýllýk imar programý yapma zorunluluðu getirilmesine karþýn, özel mülkiyet konusu taþýnmaz, bu programa alýnmamýþ ise kamulaþtýrýlamaz. Bu durumda yeniden 13. maddedeki kuralýn iþletilmesi gereklidir. Programa alýnmýþ olan taþýnmazlar da kamulaþtýrýlmayabilir. Yasanýn 13. maddesinin ikinci fýkrasý, Birinci fýkrada yazýlý yerlerin kamulaþtýrma yapýlmadan önce plan deðiþikliði ile kamulaþtýrmayý gerektirmeyen bir amaca ayrýlmasý halinde demekle, 10. maddenin imar programýna alýnmýþ taþýnmazlarýn beþ yýl içinde kamulaþtýrýlacaklarý ilkesine ayrýk bir uygulama getirmiþtir. Ancak, Ýmar Yasasý nýn 13. maddesinin birinci fýkrasýnýn Anayasa Mahkemesi tarafýndan iptal edilmesi nedeniyle yukarýda belirtilen, birinci fýkrada belirtilen yerler deyimi yaný sýra, 33. madde de yer alan, 13. madde de belirtilen hizmetlere ayrýlmýþ olan ve haklarýnda bu madde hükmünün tatbiki istenen parseller deyiminden ne tür yerlerin kastedildiði de dayanaksýz kalmýþtýr. Bilindiði üzere, Ýmar Yasasý nýn iptal edilen 13. maddesinin birinci fýkrasýnda; 1) resmi yapýlar, 2) (resmi) tesisler, 3) okul, 4) cami, 5) yol, 6) meydan, 7) otopark, 8) yeþil saha, 9) çocuk bahçesi, 10) pazar yeri, 11) hal, 12) mezbaha gibi on iki farklý yer sayýldýktan sonra,...ve benzeri umumi hizmetlere ayrýlan alanlarda... deyimine de yer verilmiþti. Anayasa Mahkemesi de, iptale iliþkin vermiþ olduðu 29.12.1999 tarihli ve E.1999/33, K.1999/51 sayýlý kararýnda,...maddede belirtilen umumi hizmetlere ayrýlan alanlarda... deyimi yaný sýra,...madde de belirtilen hizmetlere ayrýlan alanlarýn... deyimini de kullanarak, sözü edilen on iki adet yerin genel ifadelerle sayýsýnýn daha fazla artýrýlamayacaðýný kabul etmiþtir. Anayasa Mahkemesi, sözü edilen maddeyi amacýna göre deðil lafzýna (sözüne) göre yorumlamýþ ve madde de belirtilen taþýnmaz türlerinin sýnýrlý olduðuna ve geniþletilemeyeceðine karar vermiþtir. 5. Genel Deðerlendirme ve Sonuç Ýmar Yasasý nýn gerek 10. maddesi ve gerekse 13. ve 33. maddeleri birlikte incelendiðinde, imar planlarýnda kamu hizmetlerine ayrýlan yerlerin edinilmesinde, yöntem olarak, yalnýzca kamulaþtýrma öngörülmektedir. Ayrýca, imar programýna alýnýncaya kadar mevcut kullanma þeklinin süreceði hükme baðlanmýþ olmakla, bu yerlerde kiþilerin mülkiyet haklarý imar planlarýyla sýnýrlandýrýlmýþ bulunmaktadýr. Belediyelerin ve diðer kurumlarýn, akçalý kaynak yetersizliklerini gerekçe göstererek imar planlarýnda kamu hizmetlerine ayrýlan yerleri kamulaþtýrmaktan kaçýnmalarý, uygulamada ciddi sorunlar yaratmaktadýr. Ýmar programý içinde, arsa düzenlemelerine yer verilerek bu olumsuzluklar giderilebilir. Belediyelerin, imar planlarýnýn kesinleþmesinden baþlayarak üç ay içinde, bu planlarý uygulamak üzere imar programý hazýrlamalarýný düzenleyen yasa maddesi (3194, Madde: 10), uygulama bulamamaktadýr. Bu nedenle, imar programýna iliþkin kurallarýn yeniden ele alýnmasý gerekmektedir. Anayasa Mahkemesi nin 3194 sayýlý Ýmar Yasasý nýn 13. maddesinin birinci ve üçüncü fýkralarýný iptal eden kararýnda (29.12.1999 Tarihli ve E.1999/33, K.1999/51 Sayýlý Karar), imar planlarýnýn uygulamaya geçirilmesindeki kamusal yarar karþýsýnda mülkiyet hakkýnýn sýnýrlanmasýnýn demokratik toplum düzeninin gerekleriyle çeliþen bir yönü bulunmadýðý belirtilmekle beraber, iptal baþvurusunda bulunan mahkemenin, adeta mülkiyet hakký imar programýna endekslenmiþtir þeklindeki iddiasý,...imar programýna iliþkin kuralýn neden olduðu belirsizliðin kiþisel yarar ile kamu yararý arasýndaki dengeyi bozarak mülkiyet hakkýný kullanýlamaz hale getirmesi, sýnýrlamayý aþan hakkýn özüne dokunan bir nitelik taþýmaktadýr... denilerek haklý bulunmuþtur. Bu durumda, merkezi ve yerel yönetimlerin imar -19-

Köktürk E., Arsa Düzenlemeleri Ýçin Önemli Bir Araç: Ýmar Programý hkm 2005/92 programý konusunu kapsamlý biçimde ele alarak yeniden gözden geçirmeleri gerekmektedir. Ýmar programý ile getirilen kýsýtlamanýn, iyenin taþýnmazý üzerindeki tasarruf hakkýný belirsiz bir süre için kullanýlamaz hale getirdiði, bir hukuk devletinde kiþinin hak ve özgürlükleri ile kamu yararý arasýnda bulunmasý gereken dengeyi bozduðu ve hukuk güvenliðini yok ettiði deðerlendirmesi dikkat çekicidir. Merkezi ve yerel yönetimlerin, bu uyarýyý göz önünde bulundurarak uygulamalara yön vermeleri gerekmektedir. Belediyelerin büyük bir çoðunluðu, imar programýna iliþkin kurallarýn pek az iþletilmesi veya hiç iþletilmemesinin nedenlerini, mali sorunlara, kadro yetersizliðine, merkezi yönetimin (hükümetin) ilgisizliðine ve imar planlarýnýn henüz yapýlmamýþ olmalarýna baðlamaktadýrlar (YAVUZ vd. 1978: 356). Mevcut durumda, belediyeler, hýzla deðiþen toplumun ve özellikle kentlerde yaþayanlarýn gereksinmelerini yanýtlayamaz duruma gelmiþlerdir. Belediyelerin, 5 yýllýk imar programlarý da dahil, yürüttükleri imar etkinliklerinin, yurttaþ katýlýmý ve sivil toplum örgütlerinin etkin denetimine ve kontrolüne baðlý tutulmamasý da var olan olumsuzluklarý artýrmaktadýr. Sonuç olarak, Ýmar yasalarýnda, belediyeler için hazýrlanmasý ve uygulanmasý zorunlu kýlýnan imar programlarý konusundaki evrimsel geliþmelerden ve uygulamalardan çýkarýlabilecek sonuçlar þunlardýr: 1. Arsa düzenlemeleri, planlamanýn tek uygulama aracý olarak kabul edilmelidir. Yürürlükteki mevzuatýn, belediye ve mücavir alan sýnýrlarý dýþýnda, valiliklere de imar programý hazýrlama görevi vermesi gerekmektedir. 2. Belediyelerin ve valiliklerin, imar programlarýný ve plan öngörülerini yaþama geçirmedeki baþarýsýzlýklarýný ortadan kaldýrmak için en uygun yol, imar programýnýn imar planlarý ile birlikte onaylanmasý ve yürürlüðe girmesidir. 3. Ýmar programýnýn uygulanmasý her þeyden önce, akçalý olanaklara baðlýdýr. Belediyeler, bütçe ve akçalý kaynak konusunda merkezi yönetime baðýmlýdýrlar. Kaldý ki, Anayasa da, yerel yönetimlere görevleriyle ilgili gelir kaynaklarý saðlanýr denilmekle beraber (1982 Anayasasý, Madde: 127), belediyelerin gelirleri konusundaki sorunlar da devam etmektedir. Devlet gelirlerinden paylar, devletin belediyelere yardýmý, 2464 sayýlý Belediye Gelirleri Yasasý, 1319 sayýlý Emlak Vergisi Yasasý baþta olmak üzere, belediye gelirlerine iliþkin kurallar, belediyelerin imar programý görevi dikkate alýnarak yeniden düzenlenmelidir. 4. Arsa düzenlemeleri, uygulama imar planlarýnda belirlenen etaplar halinde ve planlar ile birlikte yürürlüðe giren imar programýna göre uygulanmalýdýr. 5. Ýmar planý bulunan alanlarda, arsa düzenlemeleri yapýlarak uygulama sonuçlarý tapu kütüðüne tescil edilmeden, kadastral parsellere göre veya imar yoluna cephesi bulunmayan parsellere göre yapý ruhsatý düzenlenmemelidir. 6. 1/1000 ölçekli uygulama imar planlarý, onbeþ veya yirmi yýllýk dönemler içerisinde uygulanmak üzere hazýrlanmaktadýrlar. Bu durumda, bir imar planý, eylemsel olmasa da kuramsal olarak üç veya dört imar programý döneminde gerçekleþme olanaðý bulmaktadýr. Oysa, kentin teknik altyapý tesislerinin ve diðer kentsel hizmetlerin baþarýlmasý için, gerek uygulama imar planý ve gerekse arsa düzenlemelerinin bir an önce yapýlmasý gerekmektedir. Dolayýsýyla, plandaki tüm fonksiyonlarýn arazide sýnýrlarý belirlenmeden, kentsel arsa üretimi saðlanmadan ve kamu hizmetlerine ayrýlan yerlerin mülkiyeti ilgili kuruluþlara geçmeden kentsel hizmetlerin karþýlanmasý büyük sakýncalar yaratmaktadýr. Bunun için, arsa düzenlemelerinin tamamýnýn, ilk imar programý dönemi içinde tamamlanmasý zorunludur. 7. 3194 sayýlý Ýmar Yasasý nýn 10. maddesinde, imar programýný hazýrlamayan belediyeler için herhangi bir cezai ve mali yaptýrýmýn öngörülmemesi de kentlerimizdeki çarpýk, düzensiz ve saðlýksýz yapýlaþmayý körüklemiþtir ve körüklemeye de devam etmektedir. Baþta Ýçiþleri Bakanlýðý Mahalli Ýdareler Genel Müdürlüðü olmak üzere, belediyeler üzerinde denetimi bulunan kurumlarýn, imar planý, imar programý ve arsa düzenlemeleri konularýnda yerel yönetimlerin görevlerini yerine getirip getirmediklerini denetlemeleri ve kusuru görülenler hakkýnda cezai ve mali yaptýrýmlarýn kararlýlýkla uygulanmasýný saðlamalarý zorunludur. Bu denetimlerin, imar programý hazýrlama konusunda, idareleri ve görevlileri yönlendirici, yol gösterici ve bilgilendirici iþlevlere de sahip olmasýna özen gösterilmelidir. Kaynaklar: ABAMA (ABACIOÐLU) M.: Açýklamalý Ýçtihatlý Ýmar Kanunu Mevzuatý ve Uygulamasý, Seçkin Kitabevi, Ankara, 1995. AMD.: Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi Sayý :25 (AMD), Ankara Üniversitesi Basýmevi, s. 276-300, Ankara, 1991. ARTUKMAÇ S.: Türk Ýmar Hukuku (Beþinci Baský), Turhan Kitabevi, Ankara,1979. BÝB.: Belediyeler Ýmar - Altyapý ve Konut Rehberi, Bayýndýrlýk ve Ýskan Bakanlýðý (BÝB), Teknik Araþtýrma ve Uygulama Genel Müdürlüðü, Yayýn No: 80, Ankara, 1995. BÝB.: Genelgeler (01.01.1989-31.12.1998), Bayýndýrlýk ve Ýskan Bakanlýðý (BÝB), Teknik Araþtýrma ve Uygulama Genel Müdürlüðü, Yayýn No: 99, Ankara, 1999. ÇEÇENER H. B.: Ýmar Hukuku ve Kentleþme Sürecindeki Olumsuzluklar, TMMOB Mimarlar Odasý Ýstanbul Büyükkent Þubesi Yayýný, Ýstanbul, 2000. GÜRLER M.: Ýmar Planlarý ve Uygulama Tekniði, TMMOB Harita ve Kadastro Mühendisleri Odasý Yayýný, Ankara, 1983. ÝDMP.: Ýstanbul Deprem Master Planý, Ýstanbul Büyükþehir Belediyesi, Ýstanbul, 2003. KELEÞ R.: Kentleþme Politikasý, Ýmge Kitapevi, 3. Baský, ISBN 975-533- 053-4, Ankara, 1996. KÖKTÜRK Erdal.: Belediyelerin 5 Yýllýk Ýmar Programlarý (Ýzlenceleri), Harita ve Kadastro Mühendisleri Odasý 81, (1997a), 52-69, Ankara. KÖKTÜRK Erdal.: Ýmar Uygulamalarýnda Karþýlaþýlan Sorunlar ve Kavramlaþma, 6. Harita Kurultayý, 03-07 Mart 1997, (11-34), Ankara, 1997b. SANCAKDAR O.: Belediyenin Ýmar Planý Yapmasý Deðiþtirmesi ve Ýptal Davasý, Yetkin Yayýnlarý, ISBN 975-464-072-6, Ankara, 1996. TEKÝNBAÞ B.: Mücavir Alanlar ve Fiziksel Planlama, BÝB Teknik Araþtýrma ve Uygulama Genel Müdürlüðü, 69, Ankara, 1995. ÜNAL E.: Ýmar Planlama Uygulama, BÝB Teknik Araþtýrma ve Uygulama Genel Müdürlüðü, 85, Ankara, 1996. YAVUZ F., KELEÞ R. ve GERAY C.: Þehircilik (Sorunlar-Uygulama- Politika), AÜ SBF, Yayýn 415, Ankara, 1978. -20-