Avrupa Birli i nde Reform Antlaflmas yla lgili Tart flmalar

Transkript

1 Avrupa Birli i nde Reform Antlaflmas yla lgili Tart flmalar Ercüment TEZCAN Avrupa Birli i nde temel metin tart flmalar bitmek bilmiyor. Bilindi i gibi 1951 ve 1957 de imzalanan üç temel metinle (AKÇT, AET ve AAET antlaflmalar ) yola bafllayan Avrupa bütünleflmesi geçen yar m as rl k serüveninde birçok defalar bu metinler üzerinde revizyonlar yapmak zorunda kald. Bu revizyonlar daha ziyade bu metinlere yeni eklemeler veya bunlar n yeni geliflmelere uyarlanmas fleklinde gerçekleflmifltir. 8 Nisan 1965 tarihli Brüksel Antlaflmas ndan (Füzyon antlaflmas da denir) bafllay p, bütçe ve mali kaynaklarla ilgili 22 Nisan 1970 tarihli Lüksemburg Antlaflmas ve bütçe prosedüründe Avrupa Parlamentosu nun yetkilerinin art r lmas ve Avrupa Say fltay n n oluflturulmas yla ilgili 22 Temmuz 1975 tarihli Brüksel Antlaflmas, son olarak da Avrupa Parlamentosu nun do rudan seçimlerle seçilmesi konusunda üye devlet temsilcilerinin 20 Eylül 1976 tarihli karar bu çerçevedeki k smi ve tematik revizyonlar oluflturmaktad r li y llara gelindi inde genel revizyonlar dönemi bafllam fl ve 1986 tarihli Tek Senetle bu konudaki ilk ad m at lm flt r. Ard ndan meflhur ve meflhur oldu u kadar da önemli olan Maastricht Antlaflmas gelmektedir ki asl nda bu antlaflma Avrupa Birli i aç s ndan bir kurucu antlaflmad r. Ancak yukar da bahsetti imiz 3 Topluluk Antlaflmas aç s ndan bir revizyon antlaflmas d r. Maastricht in ard ndan bilindi i gibi 1997 tarihli Amsterdam Antlaflmas gelmektedir ki Maastricht e nazaran daha mütevazi bir antlaflmad r. Bununla birlikte Bat Avrupa Birli i (BAB) gibi, Schengen flbirli i gibi, üçüncü sütunun revizyonu gibi konularda ciddi ilerlemeler sa lanm flt r. Ancak kurumsal reform konusunda yaflanan baflar s zl k Amsterdam n en büyük eksikli i olarak tarihe geçmifltir. Öyle ki bu konuda fiubat 2000 de yeni bir Hükümetleraras Konferans toplamak gerekmifltir. Bir baflka deyiflle yeni bir revizyon antlaflmas n n haz rl k çal flmalar na bafllanmak zorunda kal nm flt r. Bu haz rl klar sonucu hâlihaz rda yürürlükte olan Nice Antlaflmas yap lm flt r. Nice Antlaflmas n n en temel özelli i kurumsal yap n n 2004 y l nda gerçekleflecek olan genifllemeye uyarlanmas d r. Amsterdam Antlaflmas nda çözülemeyen kurumsal reform konusunun Nice Antlaflmas yla çözülmüfl olmas nedeniyle birtak m yazarlar Nice Antlaflmas için Amsterdam n bakiyesi (reliquat d Amsterdam) deyimini kullanmaktad rlar. Maastricht Antlaflmas ndan bu yana yap lan her revizyon antlaflmas bir sonrakine kap y aralam fl ve birtak m konular n bir sonraki Hükümetleraras Konferansta görüflülece i aç k bir flekilde ifade edilmifltir. Bir baflka deyiflle Maastricht ten bafllayan süreçte temel metinlerle ilgili olarak bir periyodik revizyon (révision périodique) ya da bak m politikas izlenmifltir. Bu politikaya Nice Antlaflmas da duyars z kalmam fl ve bu antlaflmaya ekli Birli in gelece iyle ilgili deklarasyonda afla daki 4 konuda 2001 y l nda bir tart flma ve fikir üretme süreci yaflanaca belirtilmifltir. 167

2 1- Temel Haklar fiart n n statüsünün netli e kavuflturulmas ; 2- Ulusal Parlamentolar n Avrupa Birli i nin karar alma sürecindeki rollerinin art r lmas ; 3- Ulusal yetkilerle Avrupa Birli i nin yetkileri aras ndaki s n rlar n daha iyi belirlenmesi; 4- Kurucu metinlerin daha sade, basit ve anlafl l r hale getirilmesi. Bu sürecin ard ndan Aral k 2001 tarihli Laeken Zirvesi nde Avrupa Birli i liderleri aras nda bir Anayasa yapma fikri konusunda mutabakat sa lanm flt r. Bu mutabakat n ard ndan çal flmalara bafllanm fl ve bir anayasal antlaflma metni haz rlanarak 29 Ekim 2004 te Roma da imzalanm flt r. mzan n ard ndan onay süreci bafllam fl ve May s 2005 e kadar bu süreç sorunsuz devam etmifl ancak, Fransa da 29 May s 2005 te ve Hollanda da 1 Haziran 2005 te yap lan referandumlarda anayasal antlaflma kabul edilmemifltir. Bu sonuçlar n Anayasa n n onay süreci üzerinde çok ciddi olumsuz etkileri olmufltur. Özellikle Fransa daki referandumda anayasal antlaflman n kabul edilmemesi çok ciddi kafa kar fl kl na neden olmufltur. Bu noktada Fransa n n Almanya yla birlikte Avrupa bütünleflmesindeki ana eksen konumu tart fl l rken, di er yandan bireyler taraf ndan reddedilen bir metnin bireylere ra men yürürlü e girip giremeyece i konusu gündeme gelmifltir. Gerçi bu tart flmalar Avrupa Birli i nde ilk kez yaflanmamaktad r. Hat rlanaca gibi Maastricht Antlaflmas yla ilgili ilk referandumda Danimarka da da halk bu antlaflmay reddetmifl, ard ndan düzenlenen ikinci referandumda bu antlaflmaya onay vermifltir. Benzer durum Nice Antlaflmas n n onaylanmas sürecinde rlanda da yaflanm flt r. rlanda da da referandum tekrarland ktan ve halk onay al nd ktan sonra antlaflma yürürlü e girebilmifltir. Geçmiflte yaflanan bu iki örnekten yola ç karak ister istemez flu soru akla gelmektedir: Acaba Anayasal Antlaflma Fransa n n d fl ndaki bir ülkede, örne in sadece Hollanda da reddedilmifl olsayd, bu durumda di er üye devletler Hollanda ya bask yaparak referandumun tekrarlanmas n sa larlar m yd? Bu soruya önceki örneklerden yola ç karak verilecek muhtemel yan t evet olmaktad r. Bu durumda ister istemez Avrupa Birli i içinde Fransa n n ayr cal kl konuma sahip olup olmad konusu gündeme gelmektedir ki bu da di er üye devletlerin hofluna gitmese de bilinen bir gerçektir. ngiltere nin AET ye girmesi ya da Bofl Sandalye Krizi gibi birçok konuda Fransa n n diretmesi sonucu ya karar al namamaktad r ve süreç bloke olmaktad r, ya da ciddi güçlükler do maktad r. Hatta son dönemde Topluluk hukukuna ayk r olarak Alstom Firmas na verilen yüksek miktarda devlet yard m konusunda Komisyon un soruflturma açmamas gibi birçok konu da gene haf zalardad r. Fransa n n Avrupa Birli i içindeki bu imtiyazl konumu nedeniyle 2,5 y ll k bir sürede haz rlanan ve yaklafl k 11 milyon avroya mal olan Anayasal Antlaflma ne yaz k ki çöpe gitmifltir. Ancak Fransa ve Hollanda daki sonuçlar nedeniyle bir kaos olufltu u da 168

3 bir gerçektir. Oluflan bu kaostan kurtulmak için devlet ve hükümet baflkanlar düzeyinde birtak m kararlar al nm fl ve bu konuda Alman dönem baflkanl döneminde bir çözüm haz rlanmas konusunda mutabakat sa lanm flt r. Ancak Alman fiansölyesi Angela Merkel in, Avrupa Birli i yle ilgili konularda Fransa ya sorun ç karmamak ve deyim yerindeyse uyumlu çocuk rolünü oynamak fleklinde özetlenebilecek Almanya n n geleneksel politikas na uygun davranmas sonucu, Fransa ya tabiri caizse bir bonus daha verilmifl ve May s 2007 de Cumhurbaflkan seçilen Nicholas Sarkozy nin Mini Antlaflma ya da Reform Antlaflmas önerisi kabul edilmifltir. Dolay s yla Anayasay onaylayan 18 üye devlete ra men, Devlet ve Hükümet Baflkanlar 21 ve 22 Haziran 2007 tarihli Brüksel Zirvesi nde onay sürecini durdurmay ve yeni bir metin haz rlayarak bu süreci yeniden bafllatmay kararlaflt rm fllard r. Bu zirvede belirlenen takvime göre, 23 Temmuz 2007 tarihinden itibaren yeni bir Hükümetleraras Konferans toplanmas kararlaflt r lm flt r. Portekiz dönem baflkanl bu vesileyle yeni bir antlaflma tasla haz rlam flt r. Bu çerçevedeki temel amaç, 2007 sonu itibariyle nihai bir metin üzerinde uzlaflma sa layabilmek ve Haziran 2009 da yap lacak Avrupa Parlamentosu seçimlerinden önce onay sürecini tamamlayabilmektedir. fiu aflamada bu plan n ilk bölümü gerçekleflmifltir. Zira 19 Ekim 2007 tarihli gayri resmi Lizbon Zirvesi nde devlet ve hükümet baflkanlar Reform Antlaflmas üzerinde mutabakata varm fllar ve ifl 12 Aral k 2007 de at lacak imzaya kalm flt r. Bunun ard ndan onay süreci bafllayacak ve bu sürecin mümkün mertebe 2008 y l içinde bitirilmesine çal fl lacakt r. Hatta bu noktada liderler aras nda mümkün mertebe bu metni referanduma sunmama ve meclislerden y ld r m h z yla geçirme yönünde bir e ilim olufltu u iddia edilmektedir. Ancak flu aflamada hiçbir ülke referandum yapmama garantisi vermifl de ildir ve bu konuda üye devletler kendi iç hukuklar n n gere ini yapmada özgürdürler. Devlet ve Hükümet Baflkanlar taraf ndan Haziran 2007 tarihli Zirve de genel çerçevesi ortaya konan Mini Antlaflma, Hükümetleraras Konferansta yap lacak görüflmeler için bir temel teflkil etmifltir. Bafltan belirtmek gerekirse, Konferans sonucu üzerinde uzlafl lan antlaflma, hâlihaz rdaki antlaflmalar de ifltirici nitelikte bir antlaflmad r. Onlar n yerini almaktan ziyade onlar de ifltirmekle yetinmifltir. Reform Antlaflmas n n metnine bak ld nda Anayasa daki hükümlerinin % 95 inin korundu u görülmektedir. Bir baflka deyiflle 2005 te reddedilen Anayasal Antlaflma birtak m ufak çapl rötufllarla Reform Antlaflmas ad alt nda yeni bir kimlikle Avrupa Birli i nin gündemine gelmektedir. Asl nda bu noktada bir bak ma Anayasal Antlaflma n n tamamen heba olmad ya da Anayasal Antlaflma dan maksimum yararlan ld ortaya ç kmaktad r. Bir baflka anlat mla Anayasal Antlaflma ölmüfl, ancak onun küllerinden yeni bir antlaflma (Reform Antlaflmas ) do mufltur. Ancak Denys Simon un da belirtti i gibi Anayasal Antlaflma n n kabul edilmemesiyle yaflanan baflar s zl k çok k sa sürede unutulmufl ve anayasadan daha geri bir versiyon olan Reform Antlaflmas üzerinde Avrupal liderlerin uzlaflm fl olmalar büyük bir baflar olarak takdim edilmek- 169

4 tedir (bkz, Mini traité, traité simplifié ou traité mutilé : L Europe entre le possible et le souhaitable, Europe, juillet 2007, p. 1-2). Reform Antlaflmas n n metnine bak ld nda Anayasa ya nazaran baz hükümlerin de ifltirildi i baz hükümlerinse çok büyük bir de ifliklik olmaks z n korundu u görülecektir. De ifltirilen hükümlere bak ld nda bunlar n bir k sm n n Anayasa taraf ndan getirilen yeniliklerin yok olmas fleklinde oldu u, di er k sm n n da Anayasa ya nazaran bir tak m gerilemeler fleklinde oldu u görülecektir. Anayasa yla getirilen yeniliklerin yok olmas ba lam nda öncelikle Anayasa teriminin kaybolmas dikkati çekmektedir. Bu noktada yukar da da belirtildi i gibi Mini Antlaflma hâlihaz rdaki antlaflmalar n yerine geçecek bir metin de il, sadece onlar de ifltiren bir metin olacakt r. Kaybolan unsurlar aras nda 12 y ld zl Avrupa Birli i bayra, Avrupa Birli i Marfl, Avrupa günü gibi birtak m sembollere yap lan göndermeler de yer almaktad r. Ancak bu unsurlar n tamam Avrupa Birli i nde varl n devam ettirecektir. Ayr ca Anayasa n n, Birli in ortak politikalar n ve iflleyiflini düzenleyen III. Bölümünün de Mini Antlaflma da yer almad görülecektir. Ancak bu noktada da gerçek bir kaybolmadan söz etmek olanaks zd r, zira bu bölümdeki maddeler hâlihaz rdaki antlaflmalarda yer almaktad r. Nihayet Birli in amaçlar aras nda yer alan serbest ve haks z rekabete referans da silinmifltir. Ancak bu ilke de hâlihaz rdaki antlaflmalarda korunmufltur. Mini Antlaflma da, Anayasa ya nazaran ortaya ç kan gerilemeler aras nda özellikle Temel Haklar fiart ve üstünlük konular ndaki gerilemeler dikkati çekmektedir. fiartla ilgili olarak Anayasa n n II. Bölümünü oluflturan Temel Haklar fiart, Mini Antlaflma da tam metin olarak yer almayacakt r. Antlaflmada sadece fiarta bir gönderme yer alacakt r. Hukukçulara göre bu gönderme fiarta hukuken ba lay c bir nitelik sa lasa da Anayasaya nazaran gerileme oldu u gayet aç kt r. Dahas ngiltere fiarttan muaf tutulmufl, Polonya da baz istisnalar elde etmifltir. Üstünlükle ilgili olarak; Avrupa hukukunun ulusal hukuka nazaran önceli i olarak özetlenebilecek olan bu ilke, ngiltere nin talebi üzerine Mini Antlaflma da yer almam flt r. Sadece antlaflman n ekinde yer alan bir deklarasyon, Adalet Divan n n bu konudaki içtihad na gönderme yapmaktad r. Büyük bir de ifliklik yap lmaks z n korunan hükümlere bak ld nda bunlar n daha ziyade Anayasa taraf ndan kurumsal konularda daha önce gerçeklefltirilen ilerlemeler oldu u görülecektir. Bu ilerlemeler aras nda Birli in 2,5 y ll na istikrarl bir baflkanl a kavuflturulmas hususu öne ç kmaktad r. Böylece hâlihaz rda uygulanmakta olan 6 ayl k dönerli baflkanl k sistemi tarih olmaktad r. Ayn yaklafl m Komisyon un az say daki üyeden oluflumu ve Birlik D fliflleri Bakan n n statüsü konusunda da görülmektedir. Bununla birlikte Birlik D fliflleri Bakan, yeni antlaflmada bugün oldu u D fliflleri ve Güvenlik politikas Yüksek Temsilcisi ad yla yerini alacak, ancak Komisyon Baflkan Yard mc s ve D fliflleri Bakanlar ndan oluflan Konsey in baflkanl gibi görevleri devam ettirecektir. Bir baflka deyiflle Anayasal Antlaflma daki karma statü devam edecektir. Ayn çerçevede Komisyon un bir teklif haz rlamas için 1 milyon yurttafla tan nan yurttafl giriflimi de yeni antlaflmada yerini korumufltur. Bu çerçevede Birli in tek tüzel 170

5 kiflili inin de korundu unu belirtmek gerekir. Bu durum, hâlihaz rdaki 3 sütunun birlefltirilmesiyle gerçeklefltirilmifltir. Bu da asl nda daha önce Anayasal Antlaflma yla gerçeklefltirilen bir geliflmedir. Bununla birlikte Fransa ve ngiltere nin talebi üzerine 2. sütunun uluslararas karakteri daha da güçlendirilmifltir. Kurumsal hükümler aras nda nitelikli ço unluk kural n n uygulama alan n n 51 yeni alana daha geniflletildi i görülecektir. Bunlardan cezai konular aras nda olan, adli ve polis iflbirli i alan (3. sütun) dikkati çekmektedir. Bu geniflletmenin Avrupa Parlamentosu nun yarar na oldu unu belirtmek gerekir. Bu çerçevede ayr ca çifte ço unluk kural n n korundu unu belirtmek gerekir. Bu kurala göre bir karar n al nmas için üye devletlerin % 55 ve Birli in toplam nüfusunun % 65 ço unlu unun sa lanmas gerekir. Bu flekilde belirtilen kural n içeri i korunmas na ra men, Polonya n n talebi üzerine uygulama 2014 e ertelenmifltir. Ayr ca geçifl dönemi olarak adland r lan aras nda bir üye devlet, hâlihaz rda Nice Antlaflmas nda yer alan kurallar n uygulanmas n isteyebilecektir. Dahas bir karar n al nmas n engellemek için gereken az nl a yak n bir üye devlet grubunun bulunmas halinde, görüflmelerin sürdürülmesine iliflkin bir mekanizma da yeni düzenlemede öngörülmüfltür. Nihayet kurumsal çerçevede ulusal parlamentolar n rollerinin güçlendirildi ini belirtmek gerekir. Birlik düzeyindeki bir teklif ya da metni incelemek için ulusal parlamentolara tan nan 6 haftal k süre 8 haftaya ç kar lm flt r. Ayr ca ulusal parlamentolar n basit ço unlukla itiraz etmeleri durumunda Komisyon teklifini de ifltirecek veya geri çekecektir. Kurumsal konular n d fl nda di er birtak m konular da dikkati çekmektedir. Bunlardan öncelikle Birlikle üye devletler aras ndaki yetki paylafl m n ele almak gerekir. Buna göre gümrük birli i, ticaret, rekabet ve para politikas gibi konular Birli in münhas r yetkileri aras nda yer al r. Oysa sosyal politika, iç pazar, enerji ve araflt rma gibi konulardaki yetkiler üye devletlerle paylafl lmaktad r. Bunun yan s ra Hollanda n n talebi ve Fransa n n deste i üzerine kamu hizmeti konusunda bir protokol kabul edildi ini belirtmek gerekir. Bu protokol kamu hizmetinin öneminin alt n çizmekte, Birli in ortak de erlerine dikkat çekmekte ve ulusal otoritelerin temel rollerine vurgu yapmaktad r. Birli in genifllemesiyle ilgili olarak Mini Antlaflma, Devlet ve Hükümet Baflkanlar taraf ndan kararlaflt r lan üyelik kriterlerine gönderme yapmaktad r. Bu çerçevede Hollanda n n Kopenhag Kriterleri nin aç kça yeni antlaflmada an lmas n talep etti ini belirtmek gerekir. Dolay s yla Hollanda n n bu talebi k smen karfl lanm flt r. Güçlendirilmifl iflbirli iyle ilgili hükümlerin yeni düzenlemede ana hatlar yla korundu unu belirtmek gerekir. Hatta sosyal politika ve cezai konularda adli ve polis iflbirli i gibi alanlarda güçlendirilmifl iflbirli iyle ilgili flartlar daha da yumuflat lm flt r. Ayr ca ngiltere ye ra men savunma konular ndaki iflbirli i de korunmufltur. Bitirirken yukar da ana hatlar yla ele al nan Reform Antlaflmas yla, Avrupa Birli i nin kurucu metinleri üzerinde yeni bir tart flma daha bafllat lm fl oldu unu belirt- 171

6 mek gerekir. Bafllat lan bu tart flma ne ilktir, ne de son olacakt r. Bu noktada Avrupa Birli i ndeki devlet adamlar, önceki dönemlerde oldu u gibi bu ba lamda da uzlafl lar bulmaya çal flacaklard r. Böylece belki de uzun bir zaman daha Avrupa bütünleflmesinin gelece i, sa lanacak küçük uzlafl larla flekillenecektir. 172