WEBER & BÜROKRASI KAVRAMI

Transkript

1 WEBER & BÜROKRASI KAVRAMI Bürokrasi bir toplumda tabandan yukarıya çıktıkça daralan bir yapı içinde örgütlenmiş olan, kişisel olmayan genel kurallar ve işleyiş ilkelerine göre çalışan sistem ve kurallar grubudur. Amacı resmi olarak idari işlevlerle olsa da uygulamada yorumlamalar nedeniyle bazen resmi olmayan etkilere açık olabilmektedir. Bürokrasi" kavramı, toplumumuzun hemen hemen her kesiminde duyulduğunda antipati oluşturan bu kavramlar; acaba gerçekten düşünüldüğü gibi insanlara modern işkence vasıtaları mıdır? Yönetim bilimleri terminolojisinde klasik yönetim teorileri arasında yeralan "Bürokrasi Modeli" acaba günümüz insanının anladığı bürokrasi kavramıyla aynı özellikleri mi taşımaktadır? Bürokrasi kavramı ansiklopedik olarak ele alındığında biraz daha kapsamlı ifade edilmektedir. Bu açıdan bürokrasi "İşlerin yürütülmesinde idarenin gücü yada etkisi,memurlar bürokratlar topluluğu ve devlet örgütüne ya da siyasi parti, sendika, işletme, v.b. bağlı üyelerin gücü" olarak tarif edilmektedir. Bürokrasi sözcüğü bureau ve cratie sözcüklerinden oluşur. Büro sözcüğü devlet işlerinin yapıldığı daireler için kullanılmaktaydı. Cratie ise eski Yunancada hakimiyet anlamına gelmektedir. İlk çağlarda ortaya çıkmış olan Mısır ve Çin medeniyetlerinin devlet sistemi içerisinde yeralan bürokrasi anlayışı, patrimonial (atadan kalma) bürokrasinin ilk ve en sade örnekleridir. "Çin de bürokrasi, Çin'in büyük ve yaygın bir devlet olması, kuzeyden gelen akınlara karşı büyük bir ordu beslemesi, kültürün saf olması gibi faktörlerin etkisiyle ortaya çıkmıştır. Öte yandan Çin hükümdarları derebeyliklerin genişlemesine engel olmak için kısa süreli hizmet, memurların doğup büyüdüğü bölgede görev yapmasının yasaklanması ve devlet memurluğuna giriş sınavları v.b. önlemler almışlardır. Bu önlemlerde Çin'de bürokrasinin gelişmesine neden olmuştur. Çin bürokrasisi genel esasları bakımından demokratik esaslara dayanmıştır. Eski Mısır'ın çok gelişmiş idari yapısının ortaya çıkışında, hükümdarın ilahların yeryüzündeki temsilcisi sayılması, planlı ekonomi sisteminin uygulanması gibi faktörler rol oynamıştır. Nil nehrinin Mısır'ın ekonomisinde oynadığı büyük rol nedeniyle nehir taşmalarının sulama tesisleriyle önlenmesi gerekmiş; bu iş, çok büyük bir memurlar sınıfının ortaya çıkmasına yol açmıştır. Eski Yunan ve Roma yönetimleri de önemli bürokrasiler olarak belirlemişlerdir. Ortaçağ'da Kilise örgütü, bürokrasinin en çarpıcı örneğini teşkil etmiştirler. Bu itibarla bürokrasiyi sadece

2 çağımızın olgusu saymak doğru bir değerlendirme değilse de çağımızın modern bürokrasileri ile Eski ve Ortaçağ'ın tarihi bürokrasileri arasında benzerliklerin yanı sıra önemli farklılıkların bulunduğu da unutulmamalıdır. Bürokrasinin başta gelen özelliğinin 'büyüklük' olması, belli bir yönetim ve örgütlenme şeklini ifade etmesi nedeniyle, tarih boyunca ordular da bürokratik örgüt tipini temsil etmişlerdir. Bürokrasinin devlet yönetimleri ile bağdaştırılması, hatta devlet yönetimleri ile birlikte ortaya çıktığı düşüncesi doğrudur. Fakat sanayileşme sonrasında ve özellikle de çağımızda devlet yönetimi dışında, özel kesimde de ortaya çıkmış olan dev boyutlu örgütlerin yönetim ve örgütlenmeleriyle devletin kamu yönetimi arasında benzerlikler yani bürokrasi bulunmaktadır. Bu kuruluşlar da tipik bürokratik örgütlerdir. Örgütlenme ve yönetim biçimi olarak bürokrasi, kamu yönetiminde, özel sektör alanında; fabrika, banka, okul ve firma yönetimlerinde, parti ve dernek gibi sosyal kuruluşların yönetiminde, uluslararası kuruluşlarda karşımıza çıkmaktadır. Teknolojik ilerleme ve sanayileşme ile birlikte ortaya çıkan yeni örgütlerdeki bürokrasiler için "modern bürokrasiler" kavramı kullanılmakta olup, bunların ortaya çıkmasında para ekonomisi, büyüklük, kapitalist sistem ve örgütlerden beklenen hizmetlerin artması gibi başlıca faktörler etkili olmuşlardır. 20. Yüzyılın başlarında ünlü Alman sosyolog Max Weber tarafından ortaya konan ve klasik yönetim kuramının bir ayağını oluşturan "Bürokrasi Modeli" ise bahsedilen bürokrasi kavramından farklıdır. Weber'in ortaya koyduğu bir örgüt yapısı olarak bürokratik modelde görevler hiyerarşik bir sistem oluşturacak şekilde düzenlenmiştir. " Hiyerarşinin her kademesinde yetki ve görevler önceden belirlenmiş kanun,kaide ve idari kurallarla biçimsel olarak belirlenmiştir. İşler bölümlere ayrılarak, uzmanlaşmış kişiler tarafından, belirli kural ve standartlara uygun olarak; kişisel olmayan, formel bir şekilde yürütülür. İşlemler ve iletişim yazılı olarak yapılmakta, işgörenler emirlere yasal yetkiye dayandığı için uymaktadırlar." Yine Weber'e göre "Çağdaş devletin hukuk düzeni kanunlara dayandığı sürece kişilerin gözünde meşrudur. Bu meşruluk, hukuki meşruluğu aşıp toplumsal meşruluğu da kapsar. Çağdaş devletten söz edebilmek için bir siyasal toplulukta idari ve hukuki kuralların, idari örgütün zorlama gücünün ve meşru iktidar uygulamasının gözlemlenmesi gerekir." Weber bürokrasiyi bir örgüt modeli olarak ortaya koymuş ve aslında günümüzde bürokrasi nedeniyle ortaya çıktığına inandığımız bazı problemleri ortadan kaldırabilmek ve ideal organizasyon yapısını kurarak verimliliği artırmak istemiştir. Weber, bürokrasi kuralları olmadığı müddetçe çağdaş devletten söz edilemeyeceğinden bahsetmektedir. Bu farklılık nereden kaynaklanmaktadır? Acaba günümüz insanıyla Weber'in paradigmaları mı farklıdır? Eğer bu paradigmalar farklı ise Weber'in ve onun kurduğu model üzerinde çalışmalar yapan klasik

3 yönetim bilimcilerin paradigmasından bürokrasi anlayışı nasıldır? Ya da aynı kavrama biz ve onlar farklı anlamlar mı yüklemekteyiz? Weber e göre, çağdaş bürokrasinin somut işleyiş biçimi şöyledir: Yazılı kurallar örgüt içinde yer alan her bireyin hareketini belirler. Resmi yetki alanları kurallara göre düzenlenmiştir ve belli ilkeleri vardır. Bürokraside iş bölümü ileri düzeye ulaşmıştır. Kurumun amaçlarının yerine getirilmesi için kişilerin resmi görevleri belli kurallar çerçevesinde dağıtılmıştır. Bu resmi görevlerin yerine getirilmesi için gerekli emir verme yetkisi dengeli bir şekilde dağıtılmıştır. işlerin düzenli ve sürekli yürütülmesi için yetkilerin kullanılması belli kurallar altına alınmıştır. Sadece genel kurallara uygun niteliklere sahip olan kişiler istihdam edilmektedir. Kesin bir hiyerarşi vardır. Görev hiyerarşisi yetki düzeylerine göre belirlenmiştir. Küçük görevlilerin yüksek görevlilerce denetlenmesini sağlayan ast-üst ilişkisi vardır. Parçalanmış illerin koordinasyonunu sağlamak için otorite merkezileşmiştir. Yukarıdan aşağıya doğru uzanan bir emir zinciri vardır. Hiyerarşi içinde en üst daire kendinden bir aşağıdaki birimi kontrol eder. Çağdaş bürokrasinin yönetimi yazılı belgelere (dosyalara) dayanır. Bundan dolayı çok sayıda memur istihdam edilir. Çalışanları, maddi araçları ve dosyaları ile birlikte bu birime kamu sektöründe daire özel sektörde ise büro denir. Memurlar tam gün ve maaşlı çalışırlar. Daire ya da büronun yönetimi uzmanlık eğitimini gerektirmektedir. Kişilerin örgüt içinde kariyer yapmaları beklenir. Terfi yetenek, kıdem veya her ikisine bağlı sağlanır. Büro ve dairenin gelişmesine paralel olarak resmi işlerin niteliği buralarda çalışanların çalışma kapasitelerini tam olarak kullanmalarını gerektirir. İşyerinin yönetimi öğrenebilir genel kuralara bağlıdır. Bürokratlar belli kurallara uymakla yükümlüdür. Bu kurallar kapsamlı ve istikrarlıdır. Bu kurallar hukuk, kamu yönetimi ve iş idaresini içerir ve özel bir eğitimi gerektirir. örgütte çalışan insanlar maddi kaynakların sahibi değildir. Yani bürokraside memurlar çalıştıkları dairelerin, oturdukları masaların veya kullandıkları büro aletlerinin sahibi değildirler. Bu yaklaşımlardan yola çıkarak, özetle şunları söyleyebiliriz; İdeal bürokrasi modelinde memurlar bütün gücünü, bulundurdukları pozisyonların gerektirdiği iş ve görevlerin yerine getirilmesine hasrederler. Memuriyet bir meslektir. Memur, bu mesleğin gerektirdiği uzmanlık bilgilerini, eğitim ve tecrübe ile kazanmış ve uzmanlaşmıştır." Memur resmi çalışmaları dışında otoriteye bağlı değildir, hürdür. Serbest iradeye dayanan bir anlaşma ile örgüte dahil olmuştur. Örgüte rasyonel ölçülerde sadık olması beklenir. İdeal bürokraside memur örgütte ömür boyu çalışmayı ve terfi etmeyi bekler. Çalışmaları kontrole tabidir. Bu nedenle disiplin altında çalışmak zorundadırlar.

4 Bürokrasinin olumlu özellikleri ele alındığında kompleks görevleri basitleştirmesi özelliği en önce gelir. Örgütler devamlı olarak karmaşık çözümler gerektiren karmaşık problemlerle karşılaşırlar. Çözümlerin bulunması ancak sorunların birbirleriyle bağlantılı, basit sorunlara bölünmeleriyle sağlanır. Bürokratik organizasyon bu şartı bütün organizasyonu uzmanlaşmış alt birimler dizisine bölerek sağlar. Bu birimler toplam operasyonun yalnızca bir safhasındaki sorumluluğu alırlar. Küçük parçalara ayrılan karmaşık problemler daha sonra bir grup eğitimli uzman tarafından incelenir,analiz edilir ve çözüme kavuşturulur. Bu uzmanlar problemlere maksimum etkinlik, hız ve doğrulukla karşılık verirler. Uzman bilgisinin kullanılması etkinliği ve amaca ulaşmayı artırır. Belirli bir faaliyet alanına iyi bir stratejiyle bağlanan hem kararlı bir çevre ve hem de mantıksal bir düzenleme içinde bürokratik kurallar çerçevesinde işlev yapan işletmeler, yüksek bir başarı ve etkinliğe ulaşabileceklerdir. Bu işletmelerin başarıları tepe yönetiminin çevre hakkında kusursuzca karar verme ve açık seçik bir strateji saptama yeteneğine bağlıdır. Mevcut biçimlendirme ile getirilen iyileştirmeler ve çağdaş yönetim teknikleri bürokratik örgüt modeline prestij ve uzun ömürlülük sağlarlar. Weber'e göre, bürokratikleşmiş bir yönetimde doğruluk, hırs, kesinlik, dosya bilgisi, süreklilik, gizlilik, birlik, tam bağımsızlık, sürtüşmenin maddi ve kişisel maliyetlerinin azaltılması optimum noktasına getirilir. Tüm öteki yönetim biçimleriyle karşılaştırıldığında uzmanlaşmış bürokrasinin, bu noktaların hepsinde daha üstün olduğu görülür. Weber saf bürokrasinin diğer örgüt şekillerine nazaran dakiklik, devamlılık, disiplin, ve güvenilirlik bakımlarından üstün olduğunu ileri sürmüştür. Weber'e göre saf bürokrasinin üstünlük sebeplerinden birisi de ileri ölçüde rasyonel olmasından kaynaklanmaktadır. Rasyonellik ve sonuçların önceden tahmin edilebilmesi, örgütün yaşaması ve gelişmesi bakımından önem taşır. Weber, bütün bu nedenlerle bürokrasinin kütle yönetimi için vazgeçilmez bir ihtiyaç olduğunu belirtmiştir. Weber in oluşturduğu bürokrasi kuramının sağlayabileceği ya da sağladığı bütün bu olumlu fonksiyonellerine rağmen eleştirmemek mümkün değildir. Weber in oluşturduğu kuramın temeli, Durkheim ın iş bölümü için oluşturduğu kuram ile benzerlik göstermektedir. İki kuramda herşeyin mükemmel olduğu durumlarda gerçekleşebilir. Ama bu günümüz çevresel koşullarından ve insan faktöründen ötürü mümkün değildir.

5 Bürokratik örgütler kişisel etkilerden uzak bir makine modeline benzetilir. Oysa insanın psikolojik ve sosyal bir varlık olması sebebiyle bu mümkün değildir. Bu özellikler kuramda göz ardı edildiği için örgüt içindeki insan davranışları insanın kişiliğini değiştirecek kadar ileri dereceye götürülür. Bununla beraber memurlar asıl amacın, örgütün tüm olarak amacına hizmet etmek olduğunu unutma eğilimindedirler ve birim amaçlarını daha fazla önemser duruma gelmektedirler. Bu da amaçlar hiyerarşisinin bozulmasına yol açar. Bürokrasi, iş bölümü ve uzmanlaşmayı sağlamak için azami derecede işlerin kategorileştirilmesi ve departmanlaşmadan bahsediyor olsada, bürokratik sebeplerden ötürü memurlar kendi iş uzmanlıklarının dışında da işler yapmak zorunda olabilirler. Düzeni korumak için konulan çok sayıda kural nedeniyle kontrolün sağlanamaması ve her şeyin yazılı yapılması zorunluluğu nedeniyle artan yoğun kırtasiyecilik ve kırtasiye trafiği de olumsuz yönlerden birisidir. Bir iş alımı sürecinde uyulması gereken aşamalar ya da hastaneye basit bir aşı için gidip, kağıt işlerinden ötürü 2 saat beklenmesi gibi durumlar buna en iyi örneklerdir. Son olarak, memurun ya da birimin görevi sona erse ve yararı ortadan kalsa bile bürokratik örgütteki bir ünitenin ortadan kaldırılması çok zordur. Mikro planda üniteler için gerekli olan bu kural makro planda örgütler içinde geçerlidir. Ayrıca çalışanlar da bu yönde davranma eğilimindedirler. Aynı zamanda bürokratik kurallar; iş görenler tarafından yanlış algılanarak bir hükmetme ve üstünlük aracı olarak kullanılıp, nihai amacın gerçekleştirilmesi için bir araç olmaktan çıkarılıp amaç haline getirilebilirler. Bürokrasiyi anlamanın ön şartlarından biri onun ne kötü ne de iyi olduğunun benimsenmesi gerçeğidir. Bürokrasi belli bir organizasyon tipini herhangi bir değer yargısı taşımadan tanımlayan nötr bir terimdir. Ahlaki normları organizasyonlara uygulayan birisi iyi ve kötü organizasyonların varolduğunu varsayabilir. İyi bir organizasyonu övmek ve kötü organizasyonu kötülemek bürokratik yapının doğasından kaynaklanmaz. Bürokrasi sadece etkili bir araç-amaç ilişkisine ulaşmak için kullanılan idari bir aparattır. Weber, büyük kuruluşların sözünü ettiği bürokrasi modelini benimsemelerinin, diğer bir deyişle, yukarıda sıralanan kural ve düzenlemelere göre örgütlenip yönetilmelerinin daha rasyonel olacağını ileri sürmektedir. Zira bu kural ve düzenlemeler, örgütlerin irrasyonel ve kötü yönetilmelerinin asıl nedenleri olan keyfiliği, taraflılığı ve düzensizliği ortadan kaldıracaktır. Weber, tanımladığı ideal bürokrasinin gerçek yaşamda var olmadığı ve bu nedenle fikirlerinin, uygulamanın içinde olan yöneticilere rehberlik etmesi yerine, örgüt kavramının gelişimine katkıda bulunacak bir başlangıç olduğunu düşünmek daha doğru olacaktır.