MAL SÜRDÜRÜLEB L RL K: TEOR VE TÜRK YE UYGULAMASI

Transkript

1 May s 2013 MAL SÜRDÜRÜLEB L RL K: TEOR VE TÜRK YE UYGULAMASI Dr. Ayşe Kaya

2 MAL SÜRDÜRÜLEB L RL K: TEOR VE TÜRK YE UYGULAMASI Dr. Ayfle Kaya Yay n No: 292 stanbul, 2013

3 Türkiye Bankalar Birli i Nispetiye Caddesi Akmerkez B3 Blok Kat: Etiler- STANBUL Tel. : Faks : nternet sitesi: Bask -Yap m G.M. Matbaac l k ve Ticaret A.fi Y l Mah. MAS-S T 1.Cadde No: Ba c lar - STANBUL Tel : (pbx) Fax : bilgi@goldenmedya.com.tr nternet sitesi: Kitapta yer alan görüfller eser sahiplerine aittir. Türkiye Bankalar Birli i nin görüfllerini yans tmaz. Türkiye Bankalar Birli i bu kitab n hatas z olarak bas lmas nda gerekli özeni göstermekle birlikte kitaptaki olabilecek hatalardan dolay herhangi bir hukuki sorumluluk üstlenmemektedir. ISBN (Bas l ) ISBN (Elektronik) Sertifika No: Y Bask Tarihi: May s 2013

4 Mali Sürdürülebilirlik: Teori ve Türkiye Uygulaması Teekkür Bu çalma, Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Maliye (Kamu Ekonomisi) Anabilim Dalnda oybirlii ile kabul edilen doktora tezimin orjinaline sadk kalnarak hazrlanmtr. Çalma süresince bilgi ve deneyimleriyle bana yol gösterip, farkl bak açlar kazandrarak ufkumu genileten, insani ve akademik anlamda her daim rehber edineceim deerli hocam, tez danmanm Prof.Dr. Abuzer Pnar a, çalmann ampirik ksmnda bilgilerine skça bavurduum deerli hocalarm Prof.Dr. Selçuk Akçay, Prof.Dr. Muhsin Kar ve Doç.Dr. Abdullah Keskin e çok teekkür eder, sayglarm sunarm. Öte yandan, akademik hayata baladm günden bu yana, bilgi birikimini cömertçe paylaan, tez konumun belirlenmesinden tezin son halini almasna kadar geçen sürecin her aamasnda ciddi katklar bulunan ve asistan olarak yetimemde çok büyük emekleri olan, kymetli hocam Prof.Dr. Hüseyin en e sonsuz teekkür eder, sayglarm sunarm. Hocamn deerli katklar olmakszn bu çalma eksik kalrd. Son olarak ama sonuncu olarak deil, benden desteklerini hiçbir zaman esirgemeyen sevgili geni aileme ve çalmamn basl eser haline gelmesini salayan Türkiye Bankalar Birlii nin deerli kurum çalanlarna çok teekkür eder, sayglarm sunarm. stanbul 2013 Dr. Aye Kaya i

5 Türkiye Bankalar Birliği ii

6 Mali Sürdürülebilirlik: Teori ve Türkiye Uygulaması çindekiler çindekiler... III Tablolar Listesi... IV ekiller Listesi... V Grafikler Listesi... V Ksaltmalar Listesi... VI Giri... 3 Birinci Bölüm Türkiye de 1980 Sonras Dönemde Uygulanan Maliye Politikalar I Dönemi: Serbestleme ve Yapsal Dönüüm Sürecinde Maliye Politikas... 7 A. 24 Ocak 1980 Kararlar... 8 B. 24 Ocak 1980 Kararlar nn Amaçlar... 8 C. 24 Ocak 1980 Kararlar nn Sonuçlar... 9 II Dönemi: Finansal Liberalizasyon Sürecinde Maliye Politikas A. 5 Nisan 1994 Kararlar B. 5 Nisan 1994 Kararlar nn Amaçlar C. 5 Nisan 1994 Kararlar nn Sonuçlar III Dönemi: kiz Krizler ve Maliye Politikas IV Dönemi: Güçlü Ekonomiye Geçi Program Sürecinde Maliye Politikas V Dönemi: Küresel Finans Kriz Sonras Süreçte Maliye Politikas iii

7 Türkiye Bankalar Birliği kinci Bölüm Mali Sürdürülebilirlik: Teorik ve Kavramsal Çerçeve I. Sürdürülebilirlik Kavram II. Mali Sürdürülebilirlik: Tanm, Mahiyeti ve Kapsam A. Mali Sürdürülebilirlik ve Mali Yeterlilik Mali Sürdürülebilirlik Mali Yeterlilik B. Mali Sürdürülebilirliin Cebirsel Yorumu III. Mali Sürdürülebilirlie likin Temel Yaklamlar A. Muhasebe Yaklam B. Bugünkü Deer Kst Yaklam C. Ani Duru Yaklam D. Olaslkl Model Yaklam E. Beeri Kalknma Yaklam IV. Mali Sürdürülebilirlik Göstergeleri Üçüncü Bölüm Türkiye'de Mali Sürdürülebilirliin Analizi: Ampirik Bulgular I. Mali Sürdürülebilirlie likin Çalmalar: Literatür Taramas II. Yöntem: Zaman Serisi Analizi A. Birim Kök (Duraanlk) Testi Geniletilmi Dickey-Fuller (ADF) Birim Kök Testi Phillips-Perron (PP) Birim Kök Testi B. E-Bütünleme (Ko-Entegrasyon) Testi III. Tahmin Sonuçlar ve Bulgularn Deerlendirilmesi Genel Deerlendirme ve Sonuç Kaynakça iv

8 Mali Sürdürülebilirlik: Teori ve Türkiye Uygulaması Tablolar Listesi Tablo-1: Ekonomik Performansn Deerlendirmesi, Tablo-2: Balca Makroekonomik Göstergeler, Tablo-3: Güçlü Ekonomiye Geçi Program nn Çerçevesi Tablo-4: Merkezi Yönetim Bütçe Büyüklükleri, Tablo-5: Balca Kamu Maliyesi Göstergeleri, Tablo-6: Ekonometrik Yöntemlerle Mali Sürdürülebilirlii Test Eden Çalmalar Tablo-7: Ekonomik Göstergelerle Mali Sürdürülebilirlii Test Eden Çalmalar Tablo-8: Türkiye de Mali Sürdürülebilirlii Test Eden Çalmalar Tablo-9: Birim Kök Testi Sonuçlar, Tablo-10: Johansen E-Bütünleme Testi Sonuçlar, Tablo-11: Türkiye de Mali Sürdürülebilirlik için E-Bütünleme Testleri, ekiller Listesi ekil-1: Sürdürülebilirliin Snflandrlmas ekil-2: Birincil Bütçe Dengesi ve Mali Sürdürülebilirlik Arasndaki liki ekil-3: Birincil Bütçe Aç ve Mali Sürdürülemezlik Arasndaki liki.. 57 ekil-4: Muhasebe Yaklam ekil-5: Dönemleraras Bütçe Kst Yaklamna Göre Mali Sürdürülebilirlik Kriterleri Grafikler Listesi Grafik-1: Deikenlerin Zamana Göre Logaritmik Deiimi v

9 Türkiye Bankalar Birliği Ksaltmalar Listesi AB ABD ADF AET AIC BDDK BG BH BIC BM CRC DF EKK EMS FDF FPE GEGP GSMH GSYH HQ IMF KDV KT KKBG M1 M2 MDRI OVP PP PSFC SC TBMM TCMB : Avrupa Birlii : Amerika Birleik Devletleri : Geniletilmi Dickey-Fuller Birim Kök Testi : Avrupa Ekonomik Topluluu : Akaike Bilgi Kriteri : Bankaclk Düzenleme ve Denetleme Kurumu : Bütçe Gelirleri : Bütçe Harcamalar : Bayesian Bilgi Kriteri : Birlemi Milletler : Geri Ödeme Taahhüdü : Dickey-Fuller Birim Kök Testi : En Küçük Kareler Yöntemi : Avrupa Para Sistemi : Faiz D Fazla : En Son Tahmin Hatas : Güçlü Ekonomiye Geçi Program : Gayri Safi Milli Hasla : Gayri Safi Yurtiçi Hasla : Hannan-Quinn Bilgi Kriteri : Uluslararas Para Fonu : Katma Deer Vergisi : Kamu ktisadi Teebbüsü : Kamu Kesimi Borçlanma Gerei : Dar Tanml Para Arz : Geni Tanml Para Arz : Çok Yönlü Borç Hafifletme Birimi : Orta Vadeli Program : Phillips-Perron Birim Kök Testi : Kamu Sektörü Finansal Kst : Schwartz Bilgi Kriteri : Türkiye Büyük Millet Meclisi : Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankas vi

10 Mali Sürdürülebilirlik: Teori ve Türkiye Uygulaması TEFE THBH TL TMSF TÜFE VG WCD YTL : Toptan Eya Fiyat Endeksi : Transfer Harcamalar Hariç Bütçe Harcamalar : Türk Liras : Tasarruf Mevduat Sigorta Fonu : Tüketici Fiyat Endeksi : Vergi Gelirleri : Dünya Çevre ve Kalknma Komisyonu : Yeni Türk Liras vii

11 Türkiye Bankalar Birliği viii

12 Mali Sürdürülebilirlik: Teori ve Türkiye Uygulaması Özet Bu çalma Türkiye de 1980 ylndan günümüze kadar uygulanan ekonomi politikalarnn geliimini ele alarak balamaktadr. Bu amaçla son otuz yldr yaanan ekonomik krizler ve uygulanan politikalar Türkiye örneinden okunmaktadr. Çalmann amac dönemi için Türkiye de mali sürdürülebilirlii ampirik olarak analiz etmektir. Çalmada kullanlan verilere öncelikle birim kök testi uygulanm ve sonuçlar verilerin seviyelerinde duraan olmadn göstermitir. Bütün deikenler birinci farklarnda duraan bulunmutur. Ardndan uzun dönem e-bütünleme ilikisi Johansen (1988) testi kullanlarak incelenmitir. Son olarak mali sürdürülebilirliin test edilmesi için Hakkio & Rush (1991) n ve Quintos (1995) un modelleri kullanlmtr. Mali sürdürülebilirlik literatüründe ilk defa bu çalma yenilikçi bir bak içermektedir. Kamu gelirleri ve kamu harcamalarnn etkilerinin ayr ayr ortaya konulabilmesi için analizler söz konusu kalemler ayrtrlarak yaplmtr. Elde edilen sonuçlar dönemi için Türkiye de mali sürdürülebilirliin zayf formda olduunu göstermitir. Anahtar Kelimeler: Türkiye Ekonomisi, Maliye Politikas, Sürdürülebilirlik, Mali Sürdürülebilirlik, Mali Yeterlilik, Hükümet Bütçe Kst, Birim Kök Testi, E-Bütünleme Testi. Abstract This study embarks upon the development of economic policies which have been applied since 1980 to the present in Turkey. For this purpose, economic crises and policies which are implemented in the last three-decade are discussed. The aim of this study is to assess emprically the sustainability of fiscal policy for Turkey over the period of First of all time data unit-root tests are used, the result show that the variables are not stationary in level. All variables are stationary in first differences. Secondly, we test the long-run relationship between variables for which Johansen (1988) cointegration approach has been used. And finally, in the study to assess fiscal sustainability Hakkio & Rushs (1991) and Quinto s (1995) models are used. This study contains an innovative feature on fiscal sustainability literature. Analyses are modified by including various components of expenditure and revenue in order to be able to examine their separate effects. The evidence of the estimations reveals that fiscal sustainability is weak for Turkey over the period of Keywords: Turkish Economy, Fiscal Policy, Sustainability, Fiscal Sustainability, Fiscal Solvency, Government Budget Constraint, Unit-Root Test, Co-Integration Test. 1

13 Türkiye Bankalar Birliği 2

14 Mali Sürdürülebilirlik: Teori ve Türkiye Uygulaması Giri Günümüzde ülke ekonomileri için makroekonomik dengelerin salanmasnn yan sra, bu dengelerin sürdürülebilir olmas da önemli bir konu haline gelmitir. Son dönemlerde sürdürülebilirlik ile ilgili olarak gündeme gelen konulardan biri de bütçe açklarnn ve borçlarn sürdürülebilirliini kapsayan mali sürdürülebilirlik kavramdr. Mali sürdürülebilirlik, salkl ve tutarl bir iktisat politikas ve para politikasnn egüdümü için gerekli bir koul olarak kabul edilmektedir. Özellikle, Türkiye gibi uzun yllar boyunca hem kronik bütçe aç ve dolaysyla borç sorunu yaam olan, hem de IMF ve Dünya Bankas gibi uluslararas mali kurulularla yakn iliki içinde bulunan bir ülkede, mali sürdürülebilirlik üzerinde önemle durulmas gereken bir konudur. Söz konusu kurulular mali sürdürülebilirliin salanmasna, en az makroekonomik dengelerin salanmas kadar önem vermektedirler. Bu durum daha çok mali sürdürülebilirlik analizlerinin farkl makroekonomik göstergeler için de sonuçlar ortaya koymasndan ileri gelmektedir. Bilhassa, sürdürülemez bir maliye politikas gelecekte yüksek faiz oranlar nedeniyle ekonomik büyümenin yavalamasna neden olabilecek riskler tamaktadr. IMF tarafndan 1998 ylnda yaymlanan Mali Saydamlk Kurallar Yönetmelii nde mali sürdürülebilirlik için politikalarn tutarl ve kesin bir ekilde uygulanmasn salamak amacyla ülkelerin bütçelerini orta vadeyi kapsayacak ekilde hazrlamalar ve projeksiyonlar yapmalar önerilmektedir. IMF nin mali sürdürülebilirlik için talep ettii orta vadeyi kapsayacak bütçelerin hazrlanmasna Türkiye de de balanm ve bu dorultuda 2003 ylnda kabul edilen ve 1 Ocak 2006 dan itibaren de fiilen uygulamaya konulan 5018 sayl Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile orta vadeli harcama sistemine geçilmitir. Bu dorultuda yllk bütçeleme yöntemi yerine, çok yll bütçeleme yöntemi benimsenmi ve kamu bütçesi her yl, gelecek üç yl kapsayacak ekilde hazrlanmaya balanmtr. Çok yll bütçeleme yöntemi ile ekonomide uzun vadeli harcama planlar yaplarak, ekonomik ve mali istikrar salamak, sürdürülebilir kalknmay gerçekletirmek ve dolaysyla makroekonomik amaçlar yerine getirmek hedeflenmitir. Türkiye ekonomisi, özellikle 1980 li yllardan sonra sürekli artan bütçe açklarnn da etkisi ile yüksek kronik enflasyon deneyimleri yaamtr. Bütçe açklarnn artmas, kamu kesiminin borç yükünün artmasna yol açm ve finansman sorununu ortaya çkarmtr. Türkiye de 2002 sonras dönemde önce örtük enflasyon hedeflemesi stratejisi, ardndan da 2006 sonras dönemde, açk enflasyon hedeflemesi stratejisi benimsenmitir. Bu dönemde mali disiplinin salanabilmesi amacyla ciddi mali önlemler alnmtr. Alnan önlemler neticesinde hem Kamu Kesimi Borçlanma Gerei/GSYH oran, hem de Kamu Borç Stoku/GSYH oran bütçe açklar ve kamu borçlarna ilikin Maastricht Kriteri seviyesine çekilebilmitir. 3

15 Türkiye Bankalar Birliği Öte yandan 2002 ylnda IMF ile yaplan stand-by anlamasnda Kamu Kesimi Faiz D Fazlas/GSYH orannn da %6 seviyelerinde seyretmesinin önemi vurgulanm ve sk maliye politikasnn uygulanmasnn gereklilii ortaya koyulmutur ve 2007 yllarnda yaanan arz yönlü oklarn olaand boyutlara ulamas enflasyon hedeflerinin almasna, 2008 ylndaki küresel finans krizi ise enflasyon hedeflemesinin nominal çpa özelliinin ortadan kalkmasna neden olmutur. Yalnzca Türkiye de deil, gelimekte olan birçok ülkede de enflasyon hedefinin tutturulamamas, enflasyon hedeflemesinin sanldnn aksine zor bir para politikas stratejisi olduunu göstermitir krizi ile enflasyon hedeflemesine yeni bir kavram eklenmitir: Mali kural. Buna göre istikrar için yalnzca para politikasnn enflasyon hedeflemesi ile snrlandrlmas yeterli görülmemi, ekonomilerin ayrca sk maliye politikalarn gözeten mali kural ile donatlmas gerektii vurgulanmtr. Türkiye de de 2001 Krizi sonrasnda bir yandan faiz d fazla, bir yandan da enflasyon hedeflemesinin yannda mali kural örtülü olarak uygulanmtr ylnn son çeyreinden itibaren küresel ekonomide ortaya çkan daralmaya bal olarak Türkiye ekonomisi yavalama eilimine girmitir. Bu durum özellikle cari dönem ekonomik gelimelere daha duyarl olan dolayl vergilerde bir düüe yol açmtr ylnda küresel finans krizinin, hem ekonomideki daralma hem de krize kar alnan önlemler nedeniyle bütçe üzerinde olumsuz etkileri görülmütür. Kriz nedeniyle bütçe dengeleri üzerinde olumsuz etkiler ortaya çkmsa da orta vadede tekrar mali disiplinin salanmas, Türkiye nin temel öncelikleri arasnda yer almtr. Bu kapsamda dönemini kapsayan Orta Vadeli Program (OVP) ile maliye politikasnn temel hedefi, kamu kesiminin kaynak kullanmndaki artan payn azaltarak, yükselen kamu açklarn aamal olarak makul seviyelere düürmek olarak belirlenmitir. Ayrca maliye politikasnn uygulamasnda, para ve gelirler politikasyla uyum içinde, OVP ile belirlenen gelir, harcama, kamu aç ve borç hedefleriyle ilgili orta vadeli mali hedeflere ulalmas amaçlanmtr. Bu çerçevede kamu harcama politikas, kamu kaynaklarnn kullanmnda, belirlenen politika ve öncelikler dorultusunda hareket edilmesine, yürütülen faaliyet ve projelerin gereklilik, etkinlik ve verimlilik açsndan gözden geçirilerek salkl bir temele kavuturulmasna balanmtr. Kamu borçlanma politikasnn ise, finansman ihtiyacnn, iç ve d piyasa koullar ile maliyet unsurlar çerçevesinde belirlenen risk düzeyine göre orta ve uzun vadede mümkün olan en uygun maliyetle karlanmas esasna göre oluturulmas amaçlanmtr. Bu çalmann amac genelde; 1980 sonras süreçte Türkiye de uygulanan maliye politikalarnn mali sürdürülebilirlik perspektifinden analizini yapmak, özelde ise dönemleraras bütçe kst yaklamndan hareketle mali sürdürülebilirlii Türkiye ekonomisi ölçeinde aratrmaktr. Çalmada,

16 Mali Sürdürülebilirlik: Teori ve Türkiye Uygulaması sonras dönemde Türkiye de uygulanan maliye politikalarnn sürdürülebilir olup olmad analiz edilmektedir. Analize konu olan sürdürülebilirlik durumu kamu kesimi özelinde ele alnmaktadr. Çalmann temel hipotezi, derinleen bütçe açklar ve bununla birlikte artan kamu kesimi borçlarnn azaltlmas amacyla 1980 sonras dönemde uygulanan maliye politikalarnn mevcut durum için sürdürülebilir olup olmad sorusuna yant bulmaktr. Bir dier hipotez, uzun dönemde kamu gelirlerinin kamu harcamalarn finanse edip edemeyecei konusudur. Türkiye ekonomisinin yapsal durumu dikkate alnarak ve mali yaps göz önünde bulundurularak sürdürülebilirliin ya da sürdürülemezliin bütçe kalemleri itibariyle belirleyicilerini ortaya çkarmak bu çalmann temel sorunsallarndan biridir. Çalmada, Türkiye için mali sürdürülebilirlik literatüründe daha önceki çalmalarda uygulanmayan farkl bir yöntem benimsenmitir. Türkiye de mali sürdürülebilirlik üzerinde bütçe kalemlerinin etkilerinin görülebilmesi için dört ayr mali sürdürülebilirlik testi yaplmtr. Literatürde genellikle mali sürdürülebilirliin test edilmesi için bütçe harcamalar ve bütçe gelirlerinin kümülatif deerleri birlikte test edilmiken, bu çalmada harcama ve gelir kalemleri, bütçe harcamalar (BH), transfer harcamalar hariç bütçe harcamalar (THBH), bütçe gelirleri (BG) ve vergi gelirleri (VG) eklinde ilk defa bir ayrma tabî tutulmutur. Çalmann yöntemi, Türkiye de dönemini kapsayan yllk verilere dayal zaman serisi teknikleriyle, kamu kesiminin dönemler aras bütçe kstn temel alan bir bak açs kullanarak, mali sürdürülebilirlii analiz etmektir. Çalmada, mali sürdürülebilirliin test edilmesi amacyla Hakkio & Rush (1991) ve Quintos (1995) n modelleri kullanlmtr. Literatürde, uzun dönemde daha salkl tahminler sunduu için iki deikenli yöntem tercih edilmektedir. Bu çalmada da mali sürdürülebilirliin test edilmesi amacyla tek deikenli yöntemler yerine, Hakkio & Rush (1991) ve Quintos (1995) un iki deikenli yöntemi kullanlmtr. Çalmada öncelikle serilerin duraan olduklar seviyelerin tespiti amacyla Geniletilmi Dickey-Fuller (ADF) ve Phillips-Perron (PP) birim kök testleri kullanlmtr. Söz konusu testlerin deikenlerin birinci derece farkna uygulanmas sonucu elde edilen bulgular deikenlerin birinci farklarnn duraan olduunu göstermektedir. Deikenlerin zaman serisi özelliklerinin incelenmesinden sonraki adm, söz konusu deikenler arasnda uzun dönemli bir ilikinin olup olmadnn tespit edilmesi oluturmaktadr. Johansen (1988) e-bütünleme testi kullanlarak, Türkiye de döneminde lnbh-lnbg, lnthbh-lnbg, lnbh-lnvg ve lnthbh-lnvg serileri arasnda e-bütünleme olduu sonucuna ulalmtr. Daha sonra, Türkiye de mali sürdürülebilirlik üzerinde bütçe kalemlerinin 5

17 Türkiye Bankalar Birliği etkilerinin görülebilmesi için dört ayr sürdürülebilirlik testi yaplmtr. Bütün modeller için elde edilen bulgular, dönemi için mali sürdürülebilirliin salandn fakat sürdürülebilirliin derecesinin zayf olduunu göstermektedir. Çalmann organizasyonu, üç bölüm ile genel deerlendirme ve sonuç olacak ekilde tasarlanmtr. Türkiye de 1980 ylndan günümüze kadar uygulanan maliye politikalarnn geliimi bu çalmann birinci bölümünün konusunu oluturmaktadr. Bu bölümün balangç ve baz ara noktalar önemli siyasî dönüümler içeren ve bunlarla hatrlanacak yllar olmakla birlikte, dönemlendirmede kullandmz ölçüler esas itibariyle iktisadidir ve Türkiye ekonomisinin krlma noktalar dikkate alnarak oluturulmutur. Bu balamda çalmann ilk bölümünde sözünü ettiimiz dönüümleri hem belirleyen, hem de ksmen bu dönüümler tarafndan belirlenen ekonomi politikalarndaki deiimler, dönemleraras farkllklar ortaya koymaktadr. kinci bölümde mali sürdürülebilirliin teorik ve kavramsal çerçevesi ele alnmaktadr. Bu amaçla, öncelikle sürdürülebilirlik kavram açklanmakta; daha sonra da mali sürdürülebilirlik teorik ve kavramsal çerçevede incelenmektedir. Çalmann son bölümü olan üçüncü bölümde ise çalmann uygulama ksm yer almakta olup; burada, Türkiye de mali sürdürülebilirlik test edilmektedir. Bu amaçla öncelikle mali sürdürülebilirlie ilikin literatür taramas ele alnmakta ardndan da çalmada kullanlan zaman serileri analizine ilikin temel varsaymlarn ve kurulan hipotezlerin tanmlanmas için teorik bilgiler sunulmaktadr. Söz konusu bölüm, elde edilen sonuçlarn özetlendii ksmla devam etmekte ve ampirik bulgulara ilikin deerlendirmelerle son bulmaktadr. Genel deerlendirme ve sonuç bölümünde ise varlan sonuçlar nda Türkiye de mali sürdürülebilirliin nasl daha güçlü bir konuma getirilebileceine ilikin çözüm önerileri sunulmu ve genel bir deerlendirmede bulunulmutur. 6

18 Mali Sürdürülebilirlik: Teori ve Türkiye Uygulamas Birinci Bölüm Türkiye de 1980 Sonras Dönemde Uygulanan Maliye Politikalar Türkiye ekonomisine neo-liberal politikalar perspektifinden bakldnda genelde ekonomideki özelde de kamu kesimindeki deiimin kökeni, 1980 lerin balarna kadar uzanmaktadr ylndan itibaren uygulamaya konulmu olan da açk büyüme politikalar, dönemin bütçe performans üzerinde olduu kadar günümüzdeki ekonomik sorunlarn oluumunda da birinci derecede rol oynamtr sonrasndaki Neo-liberal politikalara nasl gelindii ve kamu kesiminin urad yapsal dönüüm, ancak Türkiye nin içinden geçtii tarihsel koullarn gözden geçirilmesiyle anlalabilir. Çünkü farkl ekonomiler arasndaki etkileim kadar zaman içinde ekonomilerin devinimi de güçlü bütünsellik göstermektedir. Çalmann bu bölümünde, son otuz yldr uygulanan ekonomi politikalar Türkiye örneinden incelenmektedir. Bu temel üzerinden Türkiye de 1980 sonras dönemde uygulanan maliye politikalarnn ayrt edici özellikleri ortaya konulmakta ve bu politikalarn geliimi ele alnmaktadr. Böylece 1980 sonras dönemde Türkiye de uygulanan maliye politikalarnn, mali sürdürülebilirliin salanmasndaki etkileri analiz edilmek istenmektedir. I Dönemi: Serbestleme ve Yapsal Dönüüm Sürecinde Maliye Politikas döneminde yaanan siyasî ve ekonomik iki küçük çapl krizin ardndan, Türkiye'nin 1960'lardan beri uygulad politikalara son verilmek zorunda kalnmtr. Baz yönleriyle 1950'lere kadar geri götürülebilecek bu politikalarn temel özellii, devletin ekonomik faaliyetlere youn bir ekilde müdahil olduu ve iç talebe dönük ithal ikameci politikalar olmalardr (Boratav, 2011). Bu yapy sürdürmenin araçlar ise be yllk kalknma planlar, ar deerli döviz kuru, negatif faizlerle geniletici bir para politikas, düük tutulan Kamu ktisadi Teebbüsleri (KT) ürün fiyatlar ve devletin her alanda youn tevik, müdahale ve yönlendiricilii olmutur (Sönmez, 2009). Söz konusu ekonomik yap, planl dönemde kayda deer bir büyüme gerçekletirmise de politika dinamikleri ve d etkenler nedeniyle 1970 li yllarn ikinci yarsndan itibaren tkanm ve ekonomi çok ciddi bir borç kriziyle karlamtr ylndan itibaren söz konusu krizin yapsal bir nitelik tad anlalm ve bu anlaya paralel olarak da alternatif iktisat politikas araylar gündeme gelmitir yl banda iç ve d basklar sonucu da dönük, ihracata dayal büyüme modeli yönünde bir tercih yaplmtr. Böylece 1960 l yllardan beri olua gelen ithal ikameci sanayileme modeli, ihracata dayal büyüme modeliyle ikâme edilmek istenmitir. Bunun yannda dünya petrol krizi ile ülke içindeki politik istikrarszlklar da 24 Ocak Kararlar nn alnmasna ortam hazrlamtr. 7

19 Türkiye Bankalar Birlii A. 24 Ocak 1980 Kararlar 1970 lerin ortalarnda yükselen petrol fiyatlar, döviz darboaz, hammadde ktl gibi nedenlerle ortaya çkan salksz sanayileme, ekonomiyi 1980 lerde krize sürüklemitir ve 1979 yllarnda yürürlüe konulan istikrar programlar, politik istikrarszlk ve zayf hükümetler sebebiyle etkin bir ekilde uygulanamam ve bunun sonucunda yeni bir istikrar paketi hazrlamak ve uygulamaya koymak zorunlu hale gelmitir (en vd., 2007). Nitekim enflasyonu kontrol altna almak, d kaynak açn kapatmak, ktlklar önlemek ve ekonomiyi yeniden iler hale getirmek amacyla 24 Ocak 1980 tarihinde bir ekonomik istikrar program uygulamaya konulmutur (Karakayal, 2003). B. 24 Ocak 1980 Kararlar nn Amaçlar Literatürümüze 24 Ocak Kararlar olarak giren söz konusu program kapsamnda ksa ve uzun vadeli amaçlar ortaya konulmutur. Programn ksa vadeli amaçlar, acil d ödeme güçlüklerini ortadan kaldrmak, hzl bir yükseli trendine giren enflasyonu düürmek, ekonomide atl kapasiteleri harekete geçirerek büyüme hzn arttrmak ve isizlik orann düürmek olmutur (TCMB, 2002). Program, uzun vadede ise iki amaca odaklanmtr: Birincisi, kamu kesiminin küçültülmesi, ikincisi ise bütün kurum ve kurallar ile serbest piyasa ekonomisine ilerlik kazandrlmasdr. 24 Ocak Kararlar nn ana hatlar aadaki gibi özetlenebilir (Karluk, 2010): thal ikamesi yerine ihracata dayal sanayileme modelinin benimsenmesi, Faizlerin, fiyatlarn ve döviz kurunun serbest braklmas, Fiyat kontrollerinin kaldrlmas ve fiyatlarn arz ve talebe göre piyasada belirlenmesinin salanmas, Kamu kesimince üretilen temel mallara uygulanan sübvansiyonlarn kaldrlmas, KT lerin reforma tabî tutulmas ve özelletirilmesi, Bir yandan kamu harcamalarnn kslmas dier yandan kapsaml bir vergi reformuyla bütçe denkliinin salanmas, Yabanc sermayenin tevik edilmesi. 24 Ocak Kararlar, ekonominin yapsnda önemli deiiklikler yaplmasn ve piyasada fiyat mekanizmasnn tek yol gösterici olmasn temel ilke olarak benimsemitir. 24 Ocak Kararlar n önemli klan, ksa vadeli amaçlar gerçekletirmekten daha ziyade kalc ve ekonomide yapsal deiimi salamaya yönelik bir ekonomik gelime program nitelii tayor olmasdr (Kazgan, 2008). 8

20 C. 24 Ocak 1980 Kararlar nn Sonuçlar Mali Sürdürülebilirlik: Teori ve Türkiye Uygulamas 24 Ocak Kararlar ile ihracata dayal sanayileme modelini benimseyen Türkiye; böylelikle karlatrmal üstünlüklerini gözden geçirmi; tekstil, inaat ve hafif sanayi, ihracatn lokomotif sektörleri olmutur (Hepaktan, 2008). Alnan kararlar dorultusunda, altn ve döviz üzerindeki kontroller kaldrlm, para politikalarnn bütün araçlar ekonomi içindeki yerini alm, borsa gelimi, enflasyon gerileme sürecine girmitir (Karluk, 2010). yimser hava kendini d denge üzerinde de göstermitir. Ekonominin da açlmasn salamak, kaynak dalmnda etkinlii arttrmak ve iç pazar uluslararas sistemle bütünletirmek amacyla ihracata dayal sanayileme stratejisi izlenmeye balanmas sonucu 1983 sonras dönemde ihracat gelirlerinde önemli bir art salanm ve cari açk azalmtr. Özellikle deerlenmemi kur ve düük ücret politikalar da ihracat artnda önemli bir rol oynamtr. Uygulanan politikalar sonucunda dönemin askeri hükümetinin grevleri yasaklamas nedeniyle reel ücretlerin artmad, büyüme orannn yükseldii ve enflasyonda ani bir düüün gözlemlendii görülmektedir. Tablo-1, dönemin askeri hükümetinin ekonomik performansn özetlemektedir. Tablo-1: Ekonomik Performansn Deerlendirmesi, Makroekonomik Göstergeler Askeri Hükümet Dönemi Gelimeler Büyüme ve Sektörel Gelimeler stihdam Politikalar, Para Politikalar, Faiz ve Bankaclk Yapsal dönüüm program uygulanmasna ramen, düük saylmayacak bir büyüme oranna ulalmtr. Büyüme, atl kapasite harekete geçirilerek salanmtr. Tarm sektörünün GSMH içindeki pay azalrken sanayi ve hizmetler sektörünün pay artmtr. sizlik oran artmtr. Tarm sektöründeki igücü azalmtr. M1/GSMH oran fazla deimemitir. M2/GSMH oran ise önemli miktarda artmtr. Bu durum harcamalarn daha çok vadeli hesaplar üzerinden yapldn göstermektedir. Reel faizler artmtr. Dönem sonunda küçük bankalar ve bankerler iflas etmitir 1. 1 Küçük bankalarn ve bankerlerin balatt faiz yar 1982 yl sonunda büyük bir finansal kargaaya sebep olmutur. Mevduat sertifikalarn ve holding tahvillerini kendi borç senetleriyle birlikte pazarlayan ve sonunda sadece kasaya giren yeni parayla eski taahhütlerini karlamak zorunda kalan (Avrupa ülkelerinde Ponzi Finansman denilen yöntemi kullanan) bankerler, 1982 yl ortalarnda tümüyle çökmütür (Boratav, 2011). 9

21 Türkiye Bankalar Birlii Tablo-1 in devam: Fiyat stikrar Fiyat istikrarna yönelik olarak dönem boyunca önemli saylabilecek gelimeler kaydedilmitir. Maliye Politikalar Kamu Harcamalar/GSMH ve Kamu Gelirleri/GSMH oran azalmtr. Personel harcamalar azalm, faiz ödemeleri artmtr. Toplam d borçlar artmtr. Ödemeler Dengesi ve Döviz Politikas Bu dönemin en baarl politikalarndan birisi ihracat miktarnda görülen hzl artlardr. thalat artlar snrl düzeyde kalmtr. hracat ve ithalatn GSMH içindeki pay ve ihracatn ithalat karlama oran hzla artmtr. Yabanc Sermaye Salanan kolaylklara ramen, dorudan yabanc sermaye giriinde dikkate deer bir art gerçekletirilememitir. Gelir Dalm ve Sosyal Politikalar Avrupa Ekonomik Topluluu na (AET) Yönelik Politikalar Kamu ve özel sektörde reel ücretler azalmtr. Gelir dalm ücretliler ve tarm sektörü aleyhine, faiz, rant ve kâr sahipleri lehine gelimitir. Askerî müdahale nedeniyle Karma Parlamento Komisyonu nun görevleri askya alnm, genel seçimlerin yaplmas ve TBMM nin oluturulmasna kadar yenilenmemesi kararlatrlmtr. Kaynak: Erdem vd. (2009). Ancak ksa vadeli istikrar politikalarndan uzun vadeli yapsal uyum politikalarna kayldkça geniletici maliye ve para politikalar enflasyonist finansman kaçnlmaz hale getirmitir (en vd., 2007). Bir baka ifadeyle uygulanan politikalar büyüme ve ödemeler dengesi açsndan baarl olmakla birlikte, enflasyon ve kamu maliyesi sorunlarnn daha da artmasna neden olmutur. Türkiye ekonomisi 24 Ocak Kararlar ile yapsal bir deiim sürecine girmi olmasna karn, bu kararlar ekonomide kalc istikrar salamakta istenilen sonucu verememitir (Kazgan, 2008). Ne var ki, büyümenin yeterli seviyede gerçeklemedii, isizliin azalmad aksine art gösterdii, gelir dalmnn daha da bozulduu, d borçlarn art gösterdii, bütçe d fon uygulamasnn yaygnlat, bütçe açklarnn balarda azal trendi gösterip 1983 ylndan sonra hzl bir yükselme trendine girdii ve dolaysyla kamu açklarnn artmaya balad görülmütür döneminde artan bütçe açklarnn finansmannda 10

22 Mali Sürdürülebilirlik: Teori ve Türkiye Uygulamas arlk, Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankas (TCMB) kaynaklarna verilirken, 1985 ylndan itibaren arlk iç ve d borçlanmaya kaydrlmtr. Böyle bir politika deiikliine gidilmesinde enflasyon kaygs önemli bir etken olmutur (Eilmez, 2004). Bütçe açklarnn finansmannda ksa vadeli sermaye girilerinden de faydalanmak amacyla 1983 ylnda balatlan sermaye hareketlerinin serbestletirilmesine yönelik çalmalar, bütçe açklarnn finansmanna kayda deer katkda bulunmutur. Ne var ki, 1980 ler boyunca bütçe açklar sürekli artmtr döneminde Bütçe Aç/GSMH oran ortalamas %2,9 iken, döneminde ise söz konusu oran ortalama olarak %3,1 eklinde gerçeklemitir (en vd., 2007) ylnda dönemin hükümeti tarafndan uygulamaya konulan arz yönlü iktisat politikalar, reel vergi gelirlerinin hzla azalmasna ve önemli bir bütçe açna yol açmtr. Konsolide Bütçe Aç/GSMH oran 1985 ylnda bir önceki yla göre iki kat artmtr. Söz konusu art, yllarnda konsolide bütçe finansman ihtiyacnda 5.6 kat, bono + tahvil stokunda 2.1 kat, yllarnda ise 1.7 kat olarak gerçeklemitir (Sönmez, 2009). Bütçe açklarnn artmasnda, GAP, telekomünikasyon, baraj, otoban, köprü gibi büyük ölçekli altyap yatrmlar, krsal kesimden kent merkezlerine doru hzlanan iç göçün yaratt harcama basks, vergi gelirlerinin harcamalara elik edememesi, arz yönlü iktisadn etkisi gibi çok farkl bir dizi unsur etkili olmutur (en vd., 2007). Bu dönemde kamu gelirleri konusunda bir takm düzenlemeler yaplmtr. 24 Ocak Kararlar yla uygulanmaya balanan yeni vergi reformu ile dolaysz vergilerin arlkta olduu vergi gelirleri yaps, dolayl vergilerin arlkta olduu bir yapya dönümütür. Bu konudaki en önemli gelime 1 Ocak 1985 itibariyle yürürlüe giren Katma Deer Vergisi (KDV) uygulamasdr. KDV nin uygulanmaya balamas ile birlikte vergi gelirlerinin GSYH içindeki pay yükselmeye balamtr. KDV, vergi gelirlerindeki azalmay bir yönüyle telafi etmi olsa da, dönem boyunca gerek finansman ihtiyacnn gerekse borç stokunun artmasna engel olamamtr. Bunun sebebi arz yönlü ve ihracatn teviki dorultusunda vergi sisteminde yaplan deiikliklerin, vergi gelirlerini ciddi ölçüde azaltm olmasdr. öyle ki gelir ve kurumlar vergilerinde yaplan düzenlemelerle baklklar arttrlm, muafiyet ve istisnalarn kapsam geniletilmi, gayrimenkul deer artlar vergi d braklm, menkul deer kazançlar üzerindeki vergi oranlar çok düük düzeylere çekilmi, gelir vergisi kapsamnda olmayan menkul deer artlar vergiye konu yaplmam, ihracat tevik yönünde vergisel özendirmeler 2 salanmtr. 2 Vergi iadesi, döviz kazançlar için vergi indirimleri vd. 11

23 Türkiye Bankalar Birlii Bunun yan sra 1980 lerde hzlanan fon uygulamas 3 da dolayl vergilerin paynn toplam vergi gelirleri içinde artmasnda etkili olmutur (Sönmez, 2009). Vergi oranlarn düük tutmak veya mevcut oranlarda indirimler yapmak, müteebbisleri üretim yapmaya tevik edecek ve böylece üretimde, istihdamda ve toplam refahta art olacaktr. Böyle bir vergi politikas dorultusunda, dönemin hükümeti özellikle ihracatn tevik edilmesi konusunda younlamtr. Ancak denetim sistemindeki yetersizlikler ve toplumunun yapsna özgü birtakm sebeplerden dolay, bu süreçte hayali ihracat gibi ekonomik hastalklar da ortaya çkmtr (Kazgan, 1995). Nitekim söz konusu dönemde, gelimi ülkelerde prestij kazanan arz yönlü iktisadn Türkiye de kötü bir taklidi söz konusu olmutur (Pnar, 2010) 4. IMF ile yaplan stand-by anlamasnn 1986 ylnda sona ermesi ve 1987 ylnda erken seçim kararnn alnmas etkisini hemen maliye ve para politikalar üzerinde göstermeye balamtr. 24 Ocak Kararlar çerçevesinde alnan kamu çalanlarnn maa ve ücretlerinin enflasyonun gerisinde tutulmas politikas ksmen terk edilmi, daha esnek bir maa ve ücret politikas izlenmeye balanmtr. Benzer ekilde, yüksek taban fiyatl destekleme almlar da uygulamaya konulmutur (Yldrm & Yldrm, 2002). Tüm bu gelimeler sonucunda 1988 yl banda Türkiye ekonomisi yeni bir krizle kar karya kalmtr lerin ikinci yarsnda özellikle de genel seçimlerin yapld 1987 ylnda seçimlerin de etkisiyle maliye ve para politikalarnda ciddi geveme olmutur. Öte yandan seçim sonras ortaya çkan devalüasyon beklentileri nedeniyle resmî kur ile serbest kur arasndaki makas giderek açlmtr. Ekonomideki olumsuz gelimeler bunlarla da snrl kalmam; enflasyon yükselirken üretim dümü, reel yatrmlar azalrken, yatrmlarda d ticarete konu olmayan sektörlere doru bir kayma olmu, tüketim artm, reel ücretler düerken faizler yükselmi, kamu açklar artm ancak cari ilemler dengesi fazla vermitir. Kamu kesiminde mal ve hizmetlerin fiyatlarnn maliyetlerinin altnda kalmas kamu açklarn arttrm, bu durum enflasyonu körüklemi ve sonuçta TL'den kaç balamtr lerin sonlarna doru Hazine de borçlanmada skntya dümü ve hatta ksa vadeli avans snrlarn bile zorlamaya balamtr. Nakit skntsna düen Hazine daha da ileri giderek vadesi gelen iç borçlarn anaparalarn TCMB ye ödettirmeye balamtr. O dönemde pek rastlanmayan bu durum limitlerin üzerine çkldn ifade eden bir kavram olan Krmz Bakiye tartmalarn gündeme getirmitir (Eilmez, 2004). Bunun üzerine Mart 1989 da Hazine ve 3 4 Mart 2012 itibariyle Babakanlk Tantma Fonu, Babakanlk Sosyal Yardmlama ve Dayanma Fonu, Özelletirme Fonu ve Savunma Sanayini Destekleme Fonu olmak üzere dört fon aktif durumdadr. Konuya bu açdan bakldnda Arz Yönlü ktisat n Türkiye için dorulanmad söylenebilir. 12

24 Mali Sürdürülebilirlik: Teori ve Türkiye Uygulamas TCMB ibirlii içine girerek bu bakiyenin Hazine tarafndan piyasada borçlanma yoluyla kapatlmasn salamlardr. Bir bakma 1988 yl, ekonominin yeniden darboaza girdii dönemin balangc olmutur. Enflasyon ciddi art göstermi (%68), iç ve d borçlar artm, D Borçlanma/GSMH oran %60 a ulamtr (Yay, 2002). Tüm bu olumsuz gelimeler üzerine dönemin hükümeti tarafndan 4 Ocak 1988 de bir dizi tedbirler alnm ve bu çerçevede mevduat faizleri yeniden serbest braklm; zorunlu karlk oran ile disponibilite oran arttrlmtr. Yine alnan tedbirler çerçevesinde ihracat dövizlerinin bankalara 6 ay içinde satlmas zorunlu hale getirilmi, ihracatta vergi iadesi arttrlm ve ithalat teminat oran da yükseltilmitir. Alnan tedbirler bunlarla da snrl kalmam; ekonomideki olumsuz gidiata engel olmak için 1988 ylnn sonunda hem KT ürünlerine önemli ölçüde zam yaplm, hem de kamu harcamalar kslmtr. Böylelikle iç talebin dizginlenmesi, ihracatn arttrlmas hedeflenmitir. Ancak bir yandan faizlerin yükselmesi, dier yandan kamu yatrmlarnn kslmas, özel kesim yatrm ve üretimini de olumsuz yönde etkilemitir. Finansal piyasalar bu ortamdan olumsuz olarak etkilenmi, döviz talebi artm ve TL'den kaç yeniden ba göstermitir. Böyle bir ortamda faizler daha da yükselmitir. TL'nin ar deerlenmesi, liberalleen sermaye hareketleri sonucunda ülkeye ksa vadeli sermaye giriini hzlandrmtr. Türkiye de 1990 yl banda sermaye hareketlerinin serbestlemesi ile art gösteren d açklar, ksa vadeli sermaye girileriyle finanse edilmeye balanmtr. Esnek-dalgal kur sistemine ramen ar deerli TL ve yüksek faiz ortamnda d açklar çok daha yüksek rakamlara ulamtr. Dolaysyla Türkiye, cari açk sorununu özellikle 1990 sonras daha fazla hissetmeye balamtr. Öyle ki Türkiye de bu istikrarsz büyüme döneminde ( ) hzla artan ithalat, hem açk, hem de üretim ve ihracat artna dayanmayan istikrarsz büyüme nedeniyle krizlere yol açmtr. Ancak bütçe açklar ve borç yükünün büyüklüü dikkate alndnda enflasyonist finansman kaçnlmaz olmutur. Böyle bir ortamda parasal hedefler belirlemek ve para arzn kstlayc politikalar uygulamak oldukça zorlamtr. Bunun üzerine, para arzndan daha ziyade para talebi ön plana çkarlm ve bu dorultuda faiz oranlar serbest braklmtr. Faizlerin serbest braklmasnn amac, bir taraftan tasarruflar arttrmak suretiyle yatrmlar için kaynak yaratmak iken; dier taraftan da, enflasyon orann düürmek olmutur (en vd., 2007). Ksaca, serbestleme ve yapsal dönüüm döneminde, iç ve d borçlanmaya arlk verilmi, kamu açklarnn ksa vadeli sermaye girii ile finansmann kolaylatrmak için 1983 ylnda balatlan sermaye hareketlerinin serbestletirilmesine yönelik çalmalar 1989 ylnda 32 sayl Karar ile tamamlanmtr. Söz konusu dönemde, kamu harcamalar hzla artarken vergi gelirleri buna elik edememi, bütçe açklar hzla 13

25 Türkiye Bankalar Birlii artmtr. Bu dönemde, vergi gelirlerinin harcamalarn gerisinde kalmasnn yan sra, düük vergi kapasitesi, düük vergi gayreti gibi yapsal nedenlerin dnda, yüksek enflasyonun vergi gelirlerinin reel deerini andrmas ve politik bir tercih olarak vergilerin üzerine gidilmemesi de bütçedeki dengesizliklerde etkili olmutur (en vd., 2007). II Dönemi: Finansal Liberalizasyon Sürecinde Maliye Politikas 1980 lerin sonlarna doru yaklaldnda uygulamaya konulan döviz kuru artn düük tutmak yoluyla enflasyonu düürme politikas, 1989 ylnda sermaye hareketlerinin serbestlemesiyle hz kazanmtr (Doan, 1999) ylnda balatlan sermaye hareketlerinin serbestleme süreci, 1989 yl Austos aynda 32 sayl karar ile tamamlanmtr. Sermaye hareketlerinin serbest braklmas, bütçe açklarnn finansmannda ksa vadeli sermayenin kullanlmasn olanakl hale getirmitir. Özellikle döneminde d borç geri ödemeleri younlamtr. D borç ödemeleri genelde iç borçlanma ile finanse edilmek zorunda kalnmtr. Bu da faiz oranlarnn daha da yükselmesine zemin hazrlamtr. Faiz oranlarnn yükselmesi sonucu ksa vadeli sermaye hareketleri hzlanm ve nihayet 1990 ylnda zirveye ulamtr. Söz konusu ksa vadeli sermaye girii, ithalatn finansman ve ayn zamanda bütçe açklarnn finansmannda kullanlmtr. TL nin reel olarak deer kazanmas ve iç talebin artmas, ihracatçlar iç piyasa için üretim yapmaya tevik etmi ve bunun sonucunda da ihracat azalmtr. Ancak, ksa vadeli sermaye girilerindeki art, TL nin ar deerlenmesi sonucunu yaratmtr. Bu da, bilinçli olarak deeri düük tutulan TL nin ve düük ücret politikasnn salad rekabet avantaj ile ihracata dayal büyümeyi olumsuz yönde etkilemitir. Bunun üzerine 1988 ylndan itibaren ücret artlarnn enflasyon artndan düük tutulmas politikasndan vazgeçilmi; yüksek ücrete ve ar deerlenmi TL ye dayal sermaye birikim modeli 5 benimsenmitir (Kazgan, 1995). Bu yeni birikim modeli için daha önce bask altna alnan ücretlerde, hem iç talebi canlandrmak hem de sosyal tepkileri önlemek için yüksek ücret politikas uygulamalarna balanmtr. Bu uygulama sonucunda iç talep ve ithalatta patlama yaanmtr ylnda sermaye hareketlerinin serbest braklmasyla birlikte TL reel olarak deer kazanmaya balam, kur deerli tutulduundan, ksa vadeli sermaye hareketlerini yurtiçine çekebilmek için faiz oranlar yüksek tutulmak zorunda kalnmtr. 5 Sermaye birikimi, en genel tanmyla bir üretim biriminin belli bir dönemdeki mal ve hizmet üretme kapasitesi olarak tanmlanmaktadr. Sermaye birikimi ile ilgili ayrntl bilgi için Bkz.Saygl vd., (2002). 14

26 Mali Sürdürülebilirlik: Teori ve Türkiye Uygulamas Bir taraftan sermaye hareketlerinde yaplan serbestleme, dier taraftan yüksek ücret politikas ekonomide iç ve d dengeyi olumsuz yönde etkilemitir ylnda ba gösteren Körfez Krizi durumu daha da kötületirmi; üretim, yatrm ve fiyat beklentileri üzerinde olumsuz etkiler yaratmtr. Krizin savaa dönümesi Ortadou pazarnn daralmasna, turizm faaliyetlerinin gerilemesine ve uluslararas sermaye hareketlerinin yavalamasna neden olmutur yl sonunda erken seçime gitme kararnn alnmas ile birlikte uygulanan geniletici maliye politikas, 1991 ylnn ikinci yarsndan itibaren 6 ay süren ksa süreli bir canlanma yaratmtr. Ancak bu politika ekonomideki olumsuz gidiat durdurmada yeterli olmamtr. Öte yandan TL nin reel olarak deerlenmesiyle birlikte, bankalar ve firmalar d borçlanmaya hz verme eilimine girmilerdir. TL nin yabanc paralar karsnda reel olarak deer kazanmasyla birlikte sürekli artan bütçe açklar, 1989 ylndan itibaren reel igücü maliyetinde verimliliin üzerindeki artlar, döneminde yüksek kronik enflasyonla birlikte, d açn giderek artt bir ortam oluturmutur (Doan, 1999). Dönemin hükümeti, tüm bu olumsuz gelimelerin üstesinden gelmek için ksa vadeli sermayeyi cezbedici tedbirlere yönelmitir. TL nin konvertibl olmasn ve mali piyasalarn serbestletirilmesini gerekli klan bu yolla, ihracata dayal büyüme den sermaye ithali aracl ile ithalata yönelik büyüme ye geçi bu dönemde söz konusu olmutur (Kazgan, 1995). Enflasyon tehdidi nedeniyle bütçe açklarnn finansmannda arlk 1984 ylndan balayarak yava yava TCMB kaynaklarndan iç ve d borçlanmaya doru kaydrlmtr (en vd., 2007). Ancak burada hemen ifade edelim ki, sürekli artan bütçe açklar karsnda Hazine, TCMB den salad ksa vadeli avans olanandan da kolay kolay vazgeçememitir. Hazine nin kulland ksa vadeli avans miktar da, artarak devam etmitir. Bunun yannda genelde özel kesime, özelde de bankalara d borçlanma yolu da açlmtr. Bir bakma bankalar üzerinden iç borca dönütürülen özel kesim d borçlar, büyük ölçüde kamu iç borçlanma kâtlar aracl ile Hazine tarafndan fon temininde kullanlm ve bütçe açklar finanse edilmitir. Bunun süreklilii için de faizlerin yüksek tutulmas kaçnlmaz olmutur. Sonuç olarak hem kamu ve özel kesimin borç yükü artmaya balam, hem de borçlarn vade yaps ksalmtr. Tüm bu gelimeler, Türkiye ekonomisini finansal açdan da da baml hale getirdii gibi, bankalarn açk pozisyonlarnn büyümesine ve dolaysyla 1994 krizine zemin hazrlamtr (Özatay, 2011). Kamu açklarnn giderek artmasndan kaynaklanan ar iç ve d borçlanma, giderek bir ksr döngü haline dönümü, borcun borçla finansman noktasna kadar uzanmtr. Kamu kesiminin ar kaynak talebi, kamu iç borçlanma kâtlarnn ihracn arttrm bu da para ve sermaye piyasalarnn yeterince gelimemi olmasnn da etkisiyle zaten yüksek olan faizlerin daha da yükselmesine neden olmutur. Faiz oranlarndaki ar yükselme, reel faizin 15

27 Türkiye Bankalar Birlii yüksek olmasna ve ksa vadeli sermaye giriinin daha da fazlalamasna ortam hazrlamtr. Söz konusu sermaye girileri ayn zamanda döviz kurlar üzerinde bir bask oluturmutur. Bu bask neticesinde kur art hz ile faiz arasndaki marj artm ve sermaye giriinin daha cazip hale gelmesiyle kendi kendini besleyerek büyüyen bir süreç ortaya çkmtr: Yüksek faiz-düük kur sarmal. Bu durum bankaclk sektörünün varlklaryla yükümlükleri arasnda ortaya çkan para birimi uyumazlnn, baka bir ifadeyle açk pozisyonlarnn ve dolaysyla kur riskinin artmasna yol açmtr ylnda KT açklar, altyap yatrmlar, ücret ve maalardaki hzl artlar, Körfez Sava ve terörle mücadele gibi iç ve d ekonomik ve siyasî nedenlerle artan ve faizler üzerinde büyük bask yaratan kamu açklarnn finansman maliyeti düürülmek istenmitir. Bu amaçla, borçlanma miktarna snrlamalar getirilerek faiz oranlar düürülmeye balanm ancak yüksek enflasyon, yüksek cari ilemler aç ve bütçe açklar gibi iç ve d dengesizliklerden dolay TL ye güven azalm ve sonuçta TL yi elde tutmann çekicilii kalmamtr. D kaynak bulmakta zorlanan Hazine, iç piyasadan da borçlanmay azaltma yoluna gidince, zorunlu olarak TCMB kaynaklarn youn olarak kullanmaya balamtr (Bahçeci, 1997). Yine 1993 ylnda çkarlan iki yasayla Hazine nin TCMB den kullanabilecei avans miktar artrlmtr. Faiz oranlarn düürme hedefi gerei TCMB interbank faiz oranlarn yükseltmemitir. Piyasadaki likidite fazlas, devalüasyon beklentisiyle 1994 ylnn balarnda dövize yönelmitir. Kurlar hzlanmaya balam ve 1994 yl banda resmi kur ile serbest kur arasndaki fark ar derecede artmtr. Özetle, Türkiye ekonomisi, 1994 ylna tarihinin en büyük ikiz aç ile girmitir ylnda bütçe açnn ve cari açn gayri safi yurtiçi hâslaya oranlar srasyla %3 ve %1,3 olarak gerçekleirken, 1994 ylnda daha da yükselmi ve srasyla %3,9 ve %2,5 e ulamtr (Tunçsiper & Sürekçi, 2011). Yüksek cari açk iktisadi birimlerde devalüasyon beklentisini artrm, bu durum ekonomide döviz talebini daha da yükseltmitir. Bu gelimeler üzerine, TL yaklak %14 orannda devalüe edilmitir. Bu devalüasyonu, 1 ve 17 Mart tarihlerindeki iki devalüasyon izlemitir. TL nin yabanc paralar karsndaki deer kayb Nisan ayna kadar sürmütür. Yerli parann yabanc paralar karsndaki deer kaybnn hzlanmas sonucu kur-faiz makas daralm, açk pozisyonlarn kapatma yarnda olan bankalarn da dövize hücum etmeleri sonucu TCMB rezervleri hzla erimeye balamtr (Gülolu & Altunolu, 2002). Bütün bu gelimelere bir de Ocak 1994 de önde gelen uluslararas rating kurulular Moodys ile Standart and Poors un, Türkiye nin kredi notunu düürmesi ve üç bankann kapatlmas eklenince ekonomi büsbütün krize sürüklenmitir 6. Bankaclk kesiminde ve ekonominin genelinde istikrarszla 6 Burada Türkiye de 1994 Krizi nin ortaya çkmasnda, 24 Ocak 1980 Kararlar nn iç finansal piyasalara dönük serbestletirme uygulamalarnn da etkisinin olduunu belirtmekte fayda 16

28 Mali Sürdürülebilirlik: Teori ve Türkiye Uygulamas yol açan döviz açk pozisyonlarnn daha fazla artmamas için baz önlemlerin alnmas kaçnlmaz hale gelmitir. Bu amaçla 5 Nisan Kararlar çerçevesinde baz önlemler alnmtr. A. 5 Nisan 1994 Kararlar 1988 ylndan itibaren sermayenin serbest dolamna bal olarak ülkeye giren ksa vadeli sermaye giriinin yaratt geçici rahatlk, ithalat ve tüketimde arta neden olmutur. Reel igücü maliyetlerindeki art ve kamu finansman açklar bu tabloya eklenince özellikle 1993 ylnda finans sektöründe balayan skntlar, reel ekonomiye sçramtr 7. Kamu kesimi açklarndaki art, yüksek enflasyon, yanl borçlanma politikas ile birleince, reel faizler yükselmi ve cari ilemler açnda ciddi arteklinde kendini gösteren sorunlar makroekonomik dengeleri tümüyle bozmutur. Bu gelimeler sonucunda, faiz d açn genilemesi, reel igücü maliyetinde art, reel kurda fazla deerlenme (yerli parann yabanc paralar karsnda deerinin artmas, dier bir deyile dövizin ucuzlamas), ksa vadeli d yükümlülüklerin hzla büyümesi, özellikle 1993 ylnda cari açkta patlama, finansal kriz için yeterli koullar yaratmtr. Toplam d borç stoku 1989 ylnda yaklak 42 milyar dolardan 1993 ylnda 67 milyar dolara yükselmitir. Ayn dönemde, ksa vadeli d borç stoku 6 milyar dolardan 18,5 milyar dolar düzeyine gelmi, ancak TCMB brüt döviz rezervi yllarnda 6 milyar dolar seviyelerinde kald için mali yatrmclara yeterli bir güvence oluturmamtr. Kredi notunun düürülmesi ve Hazine ihalelerinin iptali gibi olaylarla bozulan güven ortamnda tetiklenen kriz sonucu, 1993 ylnda 9 milyar dolara ulaan net sermaye girii 1994 ylnda 4,2 milyar dolar düzeyinde net sermaye çkna dönümütür (DPT, 1997). Makroekonomik dengelerde görülen tüm bu bozulmalar 1994 ylna gelindiinde daha da netleerek Türkiye ekonomisini sürdürülemez bir noktaya tamtr. Hiperenflasyon ve durgunluun birlikte yaand bir konjonktüre 7 vardr. Söz konusu kriz döneminde, özel bankaclk sektöründe, reel ekonomi tarafndan salkl bir sermaye alt yaps ile desteklenmeyen hzl bir gelime yaanmtr arasnda 8 i yabanc olmak üzere 19 ticari banka [Adabank, Bank Kapital, Bank Mellat, Bank Europa, Birleik Türk Körfez Bankas, BNP-Ak-Dresdner Bank, Chemical Bank, Deutzche Bank, Fiba Bank, Finansbank, Interbank, JP Morgan Chase Bank, Koçbank, Marmarabank, Midland Bank, Tekfenbank, Tekstil Bankas, Türkiye Emlak Bankas, TYT Bank] açlmtr. Finansal serbestletirme nedeniyle yükselen kredi faiz oranlar, geri dönmeyen krediler sorununu yaratrken, döviz cinsinden ve ksa vadeli borçlanp TL cinsinden uzun vadeli krediler veren bankalarn açk pozisyonlar ve para ve vade uyumazlklar arlamtr krizinde bankalar iflasa sürüklendiinde, bankalardan kaç durdurmak için mevduatlara %100 güvence getirilmitir. Buna ramen 1994 krizinde üç banka -Marmara Bank, TYT Bank, Impexbank- iflasa sürüklenmitir (Erdem, 2010). Krizin finansal kesim kaynakl ve enflasyonun maliyet kökenli olmas sonucu artan maliyetler, satlar düürerek baz sektörleri durma noktasna getirmitir. Sektörel büyüme oranndaki düüler sonucu, GSMH nin gerilemesi ve ekonomik durgunluk içinde yaanan yüksek enflasyon ekonomide stagflasyonist döneme girildiinin sinyallerini vermitir. 17

29 Türkiye Bankalar Birlii ekonomiyi sokmamak, enflasyonu düürmek, TL ye istikrar kazandrmak, ekonomik ve sosyal kalknmay sosyal dengeleri de gözeten bir temel oluturarak istikrar sürekli klacak yapsal reformlar gerçekletirmek gibi amaçlarla, 5 Nisan 1994 tarihinde ondört aylk bir ekonomik önlemler paketi uygulamaya konulmutur. B. 5 Nisan 1994 Kararlar nn Amaçlar 5 Nisan Kararlar, ilke olarak, kamu maliyesinin disipline edilerek kamu açklarnn kontrol altna alnmas etrafnda dönen bir önlemler paketi olarak ortaya çkmtr. Bu dorultuda, yüksek oranda KT zamlar, tarmsal destekleme almlarnn daraltlmas, ücret artlarnn snrlandrlmas, baz vergilerde oran artlar, özelletirme programnn hzlandrlmas ve kayt d ekonomiyi kaytl hale getirecek önlemlerin alnmas gibi bir dizi sert tedbir ivedilikle uygulamaya konulmutur. Söz konusu kararlar dorultusunda, gelir ve kurumlar vergisi mükelleflerinin 1994 ylnda beyan ettikleri matrahlar üzerinden ek bir vergi alnmas, bir defaya mahsus olmak üzere; net aktif ve edeer matrah ile birden fazla konutu olanlardan düük oranl bir vergi alnmas gibi tedbirler uygulama koyulmutur (Ataç, 2002). Böylelikle de enflasyonu düürerek ekonominin hzla istikrara kavuturulmas ve ekonomide istikrar sürekli klacak yapsal reformlarn gerçekletirilmesi hedeflenmitir. 5 Nisan 1994 Kararlar nn amaçlar aadaki gibi sralanabilir (DPT, 1994): Ek vergi alnarak kamu gelirlerinin arttrlmas ve ücret artlarnn enflasyonun altnda tutulmas da dahil olmak üzere çeitli bütçe kalemlerinde ksntya gidilerek kamu harcamalarnn kslmas ve sonuçta da konsolide bütçe açnn ve kamu kesimi borçlanma gereinin düürülmesi, TL nin dolar karsnda deer kazanmasnn önlenmesi ve böylelikle d ticaret açklarnn kontrol altnda tutulmas, Hazine borçlanmasn çekici hale getirebilmek için balangçta enflasyonun çok üstünde bir faizle kât satlmas ve zaman içinde bu faizin düürülmesi, Enflasyonun hzla düürülmesi, TL ye istikrar kazandrlmas, ihracat artnn hzlandrlmas, ekonomik ve sosyal kalknmann salanmas, sosyal dengeleri de gözeten sürdürülebilir bir temelin oluturulmas, Ekonominin hzla istikrara kavuturulmas ve istikrar sürekli klacak yapsal reformlarn gerçekletirilmesi, Gelirlerin, ekonominin rekabet gücünü dikkate alan ve verimli istihdam destekleyen bir yapda gelitirilmesi, 18