FİNANSAL İSTİKRAR KOMİTESİ : TEMEL AMAÇLAR VE KURUMSAL YAPI DEĞİŞİKLİĞİ ÜZERİNE NOTLAR 9 Ocak 2015
İÇİNDEKİLER 1. Özet 2. Finansal İstikrar Komitesi : İhtiyaç ve Hedefler 3. Finansal İstikrar Komitesi nin Mevcut Yapısı 3.1. Hukuki Yapı 3.2. Organizasyonel Yapı 4. Küresel Kriz Sonrası Finansal Mimaride Finansal İstikrar Komitesi Uygulamaları 5. Yasa Değişikliği Önerileri 5.1. Görev Değişikliği Önerileri 5.2. Kurumsal Yapı Değişikliği Önerileri 5.2.1 Hukuki Çerçeve 5.2.2 Organizasyonel Çerçeve Ek. Ülke Örnekleri (Tablo) 1
2 1. ÖZET
Bu çalışmanın amacı, ülkemizde sürdürülebilir ve kalıcı büyümenin elde edilmesi ve makroekonomik - finansal dengelerin korunması için ihtiyaç duyulan kurumsal altyapıya ilişkin öneriler sunulmasıdır. Makroekonomik dengelere (büyüme, istihdam, cari denge vs.) ilişkin kurumsal sorumlulukların net tanımlandığı, finansal aktarım mekanizması ve para politikalarının bu dengeler çerçevesinde (özellikle ülkenin potansiyel büyümesi dikkate alınarak) belirlendiği, finansal aktarım mekanizmasının sorunsuz ve toplumsal refahı destekler mahiyette çalışmasının sağlandığı bir kurumsal/finansal mimariye ihtiyaç duyulmaktadır. Merkez Bankası nın görev tanımında değişiklik yapılması söz konusu olduğu takdirde; Merkez Bankası nın yeni hedeflerini destekleyecek, tanımlanacak amaçlarla uyumlu araçları sağlayabilecek, para politikası ve finansal aktarım mekanizmalarının etkin kullanılabilmesi için ihtiyaç duyulan koordinasyonu hayata geçirecek, reel sektör gelişmelerini de dikkate alarak ekonomik/finansal politika kararlarını şekillendirecek bir yapısal düzenlemeye de özellikle ihtiyaç duyulacağı düşünülmektedir. Bu tarz bir düzenleme, Merkez Bankası nın görevlerinin büyümeye atıfla yeniden tanımlanması sürecinde sağlıklı bir geçişi ve sonrasında hedefe ulaştırabilecek bir yapıyı mümkün kılabilecektir. Ayrıca, Merkez Bankası dışında ilgili kurumların da benzer bir hedefe katkı önceliğiyle faaliyet göstermeleri ve Merkez Bankası gibi kendi yetkileri çerçevesinde makroekonomik dengeleri gözetme hususunda sorumlu kılınmaları mümkün olacaktır. Değinilen amaçların elde edilmesinde, ülkemiz ve diğer ülke örnekleri de dikkate alındığında, Finansal İstikrar Komitesi nin yeniden yapılandırılmasının en uygun seçenek olacağı düşünülmektedir. Amaç, yeni ve ek bir kurumsal yapı oluşturulması değil; mevcut yapının dünya örnekleri ve ülkenin ihtiyaçları çerçevesinde yeniden yapılandırılmasıdır. Küresel finansal kriz sonrasında, birçok ülkede gerçekleştirilen sıra dışı reformlarla farklı finansal mimariler ortaya çıkmış; bu dönemde gözlenen en önemli kurumsal değişim Finansal İstikrar Komitesi tarzı yapıların hayata geçirilmesi olmuştur. Amaç, yetki, organizasyon ve hukuki statü bakımından farklı modeller görülmekle birlikte bu komitelerin, para politikası kanalıyla makroekonomik dengelerin sağlanmasında yaşanan ve aşılamayan sorunlar nedeniyle daha geniş bir bakış açısı, güçlü bir araç seti ve güçlendirilmiş koordinasyonla sorunları çözmek üzere kuruldukları bilinmektedir. Genel trend de, bu raporda ülkemiz için önerildiği şekilde, bu tarz komitelerin makroekonomik dengelerin korunmasında rol üstlenmeleri yönündedir. Kritik bir husus, özellikle Merkez Bankası olmak üzere komite üyesi kuruluşların çoğunlukla bağımsız kurumlar olmaları ve Komite nin karar alma mekanizmalarında ve sorumluluk süreçlerinde bu özelliklere dikkate edilmesi ihtiyacıdır. 3
Ülkemizde finansal istikrarı güçlendirmek amacıyla 2011 yılında Finansal İstikrar Komitesi (FİK) kurulmuştur. Komite, görevleri itibariyle sadece finansal sistemin tamamını etkileyebilecek riskleri tanımlama, izleme ve bu risklerin azaltılması için gerekli tedbirleri alma hususlarında yükümlüdür. Bu yönüyle finansal istikrar kavramı en dar anlamıyla tanımlanmıştır. FİK in makroekonomik dengelere ilişkin açık bir hedefi, tanımlanmış görevi veya araç seti bulunmamaktadır. Özellikle para politikası kararları başta olmak üzere karar ve düzenlemelerin büyüme ve makroekonomik dengeler üzerinde etki analizleri yapılmamaktadır. Birçok ülke örneğinden farklı olarak, reel sektöre ilişkin veri ve analiz çalışmaları da yürütülmemektedir. Ayrıca, sistemik risk analizinde, düzenli veri takibi yapılmadığı gibi, erken uyarı sistemi ve stres testleri gibi araçları kullanan bir sistemik risk ölçüm modeli de bulunmamaktadır. Bu nedenle, önceden belirlenen bir risk haritasına ve modeline göre çalışan, makroekonomik dengeler ve büyüme politikalarıyla ilgili etkileri de analiz eden bütüncül ve sistematik bir yaklaşımın eksikliği görülmektedir. Diğer taraftan, Finansal İstikrar Komitesi nin mevcut hukuki yapısı incelendiğinde; komitenin icrai karar alma yetkisi olmayan, etkinliği son derece sınırlı bir danışma ve eşgüdüm birimi olarak tanımlandığı görülmektedir. Bu nedenle, hukuki statünün etkin yönetim amacını kolaylaştıracak şekilde revize edilmesi ihtiyacı da söz konusudur. Ayrıca, Türkiye ekonomisinde cari denge, finansal aktarım mekanizması ve fiyat istikrarı ile büyüme arasında güçlü bir ilişki bulunması sebebiyle makro istikrar (güçlü, dengeli ve sürdürülebilir bir büyüme) ve finansal istikrardan (kredi piyasasının uzun dönem potansiyel büyümeyi destekleyecek şekilde çalışması) sorumlu bir koordinasyon birimi olacak şekilde Finansal İstikrar Komitesi nin yeniden yapılandırılması da önem arz etmektedir. Bu konuda yaşanan sahiplik-sorumlulukhesap verme karmaşasının da önüne geçilmesi gerekmektedir. Bu ihtiyaçlar çerçevesinde, ilk ve öncelikli olarak yapılması gerekenin, ülkenin potansiyel büyümesini ve makroekonomik dengelerini de gözeten bir yaklaşımla, Finansal İstikrar Komitesi nin görevlerinin aşağıdaki şekilde yeniden tanımlanması olduğu düşünülmektedir : 1. Finansal politikaların ve para politikalarının, makroekonomik dengeler (büyüme, istihdam, tasarruf, cari denge vs.) çerçevesinde, özellikle potansiyel büyümeyi de dikkate alarak belirlenmesinde koordinasyonu sağlamak, 2. Finansal aktarım mekanizmasının sorunsuz ve toplumsal refahı destekler mahiyette çalışmasını sağlamak, 4
3. Uygulanan politikaların büyüme başta olmak üzere makroekonomik etkilerini analiz etmek, 4. Finansal sektör reel sektör etkileşimlerini incelemek, reel sektörden finansal sektör aracılığıyla makroekonomik sisteme geçebilecek risk ve şokları (kur riski, pozisyon riski, fiyat balonu vs.) takip etmek, 5. Finansal sistemin tamamını etkileyebilecek risk ve kırılganlıkları belirlemek, ölçmek, modellemek ve bu risklerle ilgili uyarı ve politika önerilerinde bulunmak, 6. Görev alanı ile ilgili olarak, kamu kurum ve kuruluşlarından her türlü veri ve bilgiyi sağlamak, kurumlar arası iletişim ve koordinasyonu sağlayarak politika geliştirme sürecini hızlandırmak. Diğer bir önemli husus, bazı yasal değişikliklerle komitenin daha faal ve etkili bir işleyişe kavuşturulmasının sağlanmasıdır. Bu çerçevede, komiteye özgülenmiş müstakil bir kanun çıkarılması, bir teşkilat ve sekretarya oluşturulması, alt komisyonlar ve çalışma gruplarının tesisi, kurulun toplanma ve karar alma usullerinin belirlenmesi, hesap verebilirliği sağlamak üzere yürütme erkine düzenli raporlama yapılması, kararların gereğinin yerine getirilip getirilmediğini takip ve denetleme yetkisinin düzenlenmesi, yarı-yargısal bir yetkiyle üye kurumlar arasındaki görev ihtilaflarını çözmesi, kanun ve düzenleme taslaklarını incelemesi, gibi hususlar komitenin etkinliğini ve etkisini artırmak için üzerinde durulabilir mekanizmalardır. Son olarak, Finansal İstikrar Komitesi nin politika/araç geliştirme ve finansal riskleri takip konularında koordinasyonu iyileştirecek daha kurumsal ve yerleşik bir yapıya kavuşturulması önem arz etmektedir. Bu bağlamda, aşağıda belirtilen organizasyonel yapı değişikliklerinin uygulanabilir olduğu düşünülmektedir: Komite, kırılganlıkların değerlendirilmesi, politika geliştirme, uygulamaların takibi ve etki analizi ile veri izleme alanlarında alt çalışma grupları oluşturmalıdır. Komitedeki mevcut üyelere ek olarak, ilgili Bakanlık Müsteşarları ile reel sektör ve finansal sektör temsilcileri de düzenli ya da geçici üyeler olarak davet edilebilmelidir. Komite, kurumlara tavsiye niteliğinde karar alma yetkisine sahip olacaktır. Kurumlar, uy ya da açıkla prensibine bağlı olarak bu kararları uygulamakla ya da neden uygulamadıklarını açıklamakla mükellef olacaktır. 5
Komite ayrıca, gerekli görülen durumlarda, mümkünse yasa ve yönetmeliklerle tanımlanan, doğrudan karar alabilme yetkisine de sahip olacaktır. Komite düzenli olarak yılda en az altı toplantı yapacaktır. Komite başkanının isteği üzerine olağanüstü toplantı yapılması da söz konusu olabilecektir. Komite yılda iki kez Finansal İstikrar Raporu ve bir kez de Büyüme/İktisadi Faaliyet Raporu yayınlamakla yükümlü olacaktır. Komite bu raporları kendi bünyesinde hazırlayabileceği gibi üye kurumlara da hazırlatabilecektir. 6
2. FİNANSAL İSTİKRAR KOMİTESİ: İHTİYAÇ VE HEDEFLER 7
Küresel finansal kriz sonrasında, finansal istikrar kavramı uluslararası finansal düzenleyici otoritelerin temel gündem maddesi haline gelmiş olup finansal istikrar, makroekonomik dengelerin ve fiyat istikrarının sağlanması hususunda bir ön koşul olarak görülmektedir. Finansal istikrar, geniş kapsamı sebebiyle evrensel bir tanıma sahip olmamakta ve gerek bilimsel yazın gerekse dünyadaki farklı finansal düzenleyiciler tarafından çok çeşitli tanımlamalar yapılmaktadır. Ülkemizde ise finansal istikrarı güçlendirmek amacıyla kurulan Finansal İstikrar Komitesi nin görevlerinde, finansal istikrar en dar tanımıyla sistemik risk temelli, sınırlı bir perspektifte tanımlanmış, büyüme ve makroekonomik dengeler gözetilmemiştir. Türkiye ekonomisi açısından bakıldığında, cari denge, finansal aktarım mekanizması ve fiyat istikrarı ile büyüme arasındaki güçlü ilişki, finansal istikrarın sürdürülebilir ve kalıcı büyümenin elde edilmesindeki anahtar rolünü ön plana çıkarmakta ve başta TCMB olmak üzere düzenleyici otoritelerin finansal istikrarı kurgulama sürecinde bu rolü gözeten bir anlayışla ve koordinasyonla çalışmalarını gerekli kılmaktadır. Bu çerçevede, ilk ve öncelikli olarak atılması gereken adım, finansal istikrarın büyüme ve makroekonomik dengeleri ( cari açık, istihdam, vs. ) ve finansal sektör reel sektör etkileşimlerini de içine alan daha kapsamlı bir bakışla tanımlanmasıdır. Bu tanımlama, küresel gelişme ve trendlerle de uyumlu bir görünüm arz edecektir. Bu bağlamda, finansal istikrar hedeflerinin şu şekilde genişletilmesi mümkündür: Büyüme ve istihdam dahil makroekonomik dengelerin gözetilmesi ve korunması, Finansal aktarım mekanizmasının toplumsal refahı ve makroekonomiyi destekler mahiyette çalışmasının sağlanması, Finansal ve reel sektör arasındaki aktarım kanallarının makroekonomik dengeler lehine ve sistemik riske yol açmayacak şekilde çalışmasının sağlanması, olumsuz yayılma etkilerinin (iki yönlü) önüne geçilmesi, Sistemik riskin analizi, finansal risk ve kırılganlıkların gözetilmesi, gerekli risk yönetim tedbirlerinin alınması. Bu hedefler, TCMB nin ve diğer düzenleyici kurumların ülkenin makroekonomik hedefleriyle uyumlu çalışmalarını sağlayarak ülkenin istikrarlı bir büyüme patikasına girmesi hususunda faydalı olacaktır. Böylece ilgili tüm kurumların makroekonomik dengeleri önceleyerek faaliyette bulunmaları sağlanacaktır. 8
Hedeflerin gerçekleştirilmesi için kurumlar arası koordinasyonun düzenli, şeffaf ve hesap sorulabilir bir şekilde sağlandığı, politika/araç geliştirme ve sistemik risklerin takibi konusunda verimli çalışan, politikaların iletişimini etkin yürütebilen, geliştirilen politikalarının etki analizinin yapılabildiği bir kurumsal yapıya ihtiyaç duyulmaktadır. 9
3. FİNANSAL İSTİKRAR KOMİTESİ NİN MEVCUT YAPISI 10
3.1. Hukuki Yapı Finansal İstikrar Komitesi, 8 Haziran 2011 de 637 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile bir danışma ve eşgüdüm birimi olarak kurulmuştur. Komite nin tüzel kişiliği, teşkilatı, icrai karar alma yetkisi yoktur. Komite nin görevleri yine Kanun Hükmünde Kararname ile şu şekilde belirlenmiştir: Finansal sistemin bütününe sirayet edebilecek sistemik risklerin belirlenmesi, izlenmesi ve bu tür risklerin azaltılması için gerekli tedbir ve politika önerilerini tespit etmek, İlgili birimlere sistemik risklerle ilgili uyarılar yapmak, uyarı ve politika önerileri ile ilgili uygulamaları takip etmek, İlgili kurumlar tarafından hazırlanacak sistemik risk yönetim planlarını değerlendirmek, Sistemik risk yönetimine ilişkin koordinasyonu sağlamak, Görev alanı ile ilgili olarak, kamu kurum ve kuruluşlarından her türlü veri ve bilgiyi sağlamak, kurumlar arasında politikaların ve uygulamaların koordinasyonunu sağlamak, Mevzuatla yetki verilen diğer konularda karar almak. Komitenin görevleri mevcut haliyle sadece sistemik risk odaklı ve sınırlı bir perspektiften tanımlanmıştır. Komite, Hazine Müsteşarlığının bağlı olduğu bakanın başkanlığında, Hazine Müsteşarı, Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası Başkanı, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu Başkanı, Sermaye Piyasası Kurulu Başkanı, Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu Başkanından oluşur. Mevcut haliyle Komite, Komite yi oluşturan kurumlar üzerinde hiyerarşik bir makam veya organ olarak kabul edilemeyeceği gibi, söz konusu kurumlara emir, tavsiye veya telkinde bulunması hukuk düzeninin bütünlüğü içinde mümkün görülmemektedir. 11
3.2. Organizasyonel Yapı Komite belirli bir programa bağlı olmaksızın Hazine Müsteşarlığı nın bağlı olduğu Bakan ın başkanlığında toplanmaktadır. Komite yi oluşturan kurumların rol ve sorumlulukları açık değildir. Komite nin doğrudan sahip olduğu bir politika aracı bulunmamaktadır. Komite nin ana görevi olan sistemik risklerin belirlenmesi, izlenilmesi ve gerekli önlemlerin alınması hususunda düzenli çalışmalar yürütülmemekte ve komiteye bağlı alt çalışma grupları bulunmamaktadır. Sistemik risk analizinde, düzenli veri takibi yapılmadığı gibi, erken uyarı sistemi ve stres testleri gibi araçları kullanan bir sistemik risk ölçüm modeli de bulunmamaktadır. Komite nin karar almasına ve işleyişine ilişkin kurallar bulunmazken, alınan kararlarla ilgili herhangi bir yaptırım gücü de yoktur. Komite nin kamuoyuna açıklığı ve bilinirliği yok denecek kadar az olup kullandığı herhangi bir iletişim kanalı bulunmamaktadır. Komite nin hesap verme sorumluluğu düzenlenmemiştir. Komite, görev uyuşmazlıklarını çözmek gibi yarı-yargısal yetkilerden de yoksundur. 12
4. KÜRESEL FİNANSAL MİMARİDE FİNANSAL İSTİKRAR KOMİTESİ UYGULAMALARI 13
Küresel finansal kriz, klasik yaklaşımla sadece fiyat istikrarını hedefleyen politikaların uygulanmasının imkansız hale geldiği göstermiştir. Bu durum, merkez bankalarının finansal istikrar alanındaki rolü ile ilgili farklı alternatifleri gündeme getirmiştir. Kriz sonrasında, birçok ülke makroekonomik dengeleri ve riskleri gözeten yeni finansal politikaları uygulama kararı almıştır. Bu çerçevede, bazı ülkeler merkez bankalarının görev tanımlarına finansal istikrar kavramını eklerken bazı ülkeler de merkez bankasını da içine alan finansal istikrar ve makro ihtiyati politikalardan sorumlu resmi otoriteler kurmuşlardır. BIS (Bank for International Settlements) üyesi merkez bankalarını konu alan araştırmalar, üye bankaların % 80 inin resmi görev tanımları içinde finansal istikrar kavramının geçtiğini ve bu oranın giderek arttığını gösterirken, 2009 yılından bu yana makro ihtiyati politikalardan sorumlu otuzdan fazla kurumlar arası finansal istikrar konseyinin kurulduğuna dikkat çekmektedir ( 1 Detay için bakınız: http://www.bis.org/speeches/sp140606.pdf ). Küresel kriz sonrasında, finansal istikrar konusunda gerçekleştirilen sıra dışı reformlarla oluşan farklı alternatifler ve ülke uygulamalarında üç temel model dikkat çekmektedir: 1. Finansal istikrardan tek başına sorumlu olarak Merkez Bankası nın tanımlanmasına dayalı model, 2. Finansal İstikrar Komitesi nin eşgüdüm amacıyla kurumları biraraya getirir mahiyette, ancak bir kurum (genelde Merkez Bankası) bünyesinde yapılandırılması, 3. Kurumlardan organizasyonel olarak bağımsız yapılandırılan Finansal İstikrar Komitesi örnekleri. Öne çıkan ilk finansal mimari, merkez bankalarının parasal istikrarın yanında finansal istikrar konusunda da tek yetkili kurum olduğu yapılanmadır. Bu yapılanmaya en dikkat çekici örnek İngiltere dir. İngiltere, finansal istikrar alanında yaptığı kapsamlı çalışmalar ve düzenlemeler ile diğer ülkelere oranla daha gelişmiş bir finansal mimariye sahiptir. Ülkede merkez bankası için fiyat istikrarı ve finansal istikrar iki eşit ve ortak hedef olarak tanımlanmıştır. Bu çerçevede, 2013 yılında makro ihtiyati politikalardan sorumlu olarak Finansal Politikalar Komitesi (FPC), İngiltere Merkez Bankası (BOE) bünyesinde faaliyet göstermeye başlamıştır. Komite, ülkenin finansal sistemine karşı tehdit oluşturabilecek bütün risklerini tanımlamak, izlemek ve ortadan kaldırmakla görevli olarak çalışmaktadır. İkincil görevi de hükümetin büyüme ve istihdam hedeflerini desteklemek olarak tanımlanmıştır. Komite, yine BOE bünyesinde kurulan mikro-ihtiyati düzenlemelerden sorumlu İhtiyati Düzenleme Otoritesi (PRA) ve piyasa düzenlemesi, tüketici koruması ve faaliyet yönetiminden sorumlu Finansal Yürütme Otoritesi (FCA) gibi birimlerle koordinasyon içerisinde çalışmakta; bu birimlere tavsiyelerde bulunma ve yön verme yetkisini taşımaktadır. Birimlerin yönetim yapısında ortak üyeler bulunması sayesinde de etkin 14
bir iletişim ve bilgi paylaşımı sağlanmaktadır. Komite, BOE bünyesindeki birimlere tavsiye niteliğinde kararlar almaktadır. Kurumlar, uy ya da açıkla prensibine bağlı olarak bu kararları uygulamakla ya da neden uygulamadıklarını açıklamakla sorumlu tutulmaktadır. Komitenin ayrıca, sermaye zorunlulukları, konjonktür karşıtı sermaye tamponu seviyeleri ve 2018 yılından itibaren geçerli olmak üzere de değişken kaldıraç oranları ile ilgili doğrudan karar alma yetkileri vardır. Komite, yılda dört kez toplanmakta ve iki kez Finansal İstikrar Raporu hazırlamaktadır. Komite toplantılarında alınan kararlar kamuoyu ile paylaşılarak şeffaf bir yapı oluşturulmuştur. Özetle, BOE bünyesinde finansal istikrar konusunda güçlü bir kurumsal yapı mevcuttur. İngiltere dışında birçok ülkede de benzer finansal mimariler gözükmektedir. Avrupa Birliği ülkeleri içinde Belçika, Çek Cumhuriyeti, Bulgaristan, Macaristan, İrlanda, Portekiz ve Slovakya da merkez bankaları ulusal seviyede makro ihtiyati politikalardan sorumlu kurumlardır. Asya kıtasında, Malezya, Çin, Singapur ve Tayland; Körfez ülkelerinde de Bahreyn, Umman, Kuveyt ve Katar merkez bankaları benzer bir şekilde ülkelerinde finansal istikrar konusunda en yüksek mercii durumundadır. Küresel kriz sonrasında öne çıkan ikinci finansal mimari, sekretaryası çoğunlukla merkez bankaları bünyesinde bulunmakla beraber, ülkenin tüm finansal düzenleyici otorite temsilcilerinin yer aldığı bir eşgüdüm kurumu yapısıdır. Bu yapıya en popüler örnek ABD de Dodd-Frank reformu ile kurulan Finansal İstikrar Gözetim Konseyi dir (FSOC). Konseyin en önemli görevi, finansal istikrara tehdit oluşturabilecek sistemik öneme sahip kuruluşları belirlemek ve FED in kapsamlı denetimine yönlendirmektir. Konsey, sistemik öneme sahip kuruluşlara gerektiğinde daha yüksek ihtiyati standartlar getirme ve düzenleyici kuruluşlara da bu konuda yönlendirmeler yapma yetkisine sahiptir. Hazine Sekreteri nin başkanlığında çeyreklik periyotlarda toplanan Konsey, çalışmalarını büyük bir şeffaflıkta sürdürmektedir. Konseyin, alt komiteleri ve çalışma grupları da mevcuttur. Benzer şekilde, Hollanda ve Fransa da da parlamentonun isteği üzerine merkez bankaları bünyesinde finansal istikrarı sağlayıcı güçlü yetkilendirilmiş düzenleyici otoriteler kurulmuştur. İkinci finansal mimariye bir başka örnek ise Avrupa Birliği nde küresel kriz sonrası finansal sistemin makro ihtiyati gözetiminden sorumlu olarak kurulan Avrupa Sistemik Risk Kurulu dur (ESRB). Üye ülkelerin finansal düzenleyici kuruluşlarına sistemik risklerle ilgili uyarı ve tavsiyelerde bulunan kuruluş, ABD deki FSOC dan farklı olarak herhangi bir konuda resmi yaptırım gücüne sahip değildir. Kurul, Avrupa Birliği denetleme otoriteleri ile koordinasyon içinde çalışarak sistemik risklerin belirlenmesi ve ölçülmesine dair niteliksel ve niceliksel göstergeleri belirlemektedir. Ayrıca, Uluslararası Para Fonu (IMF) ve Finansal İstikrar Kurulu (FSB) gibi uluslararası kuruluşlarla da koordinasyon içerisinde çalışmaktadır. 15
Ülkemizin de benzer bir yapıya sahip olduğu üçüncü finansal mimari, ülkedeki bütün finansal düzenleyici otoritelerin üyesi olduğu bağımsız bir finansal istikrar komitesi modelidir. Bu yapıya sahip ülkelere örnek olarak Almanya, Meksika, Avustralya ve Endonezya sayılabilir. Bu finansal mimaride, finansal istikrardan sorumlu otorite, genellikle ilgili bakan ya da müsteşar başkanlığında düzenli bir şekilde toplanmaktadır. Bakan ın komitedeki varlığı bir kriz ortamında bütün kamu kurumlarının güçlü koordinasyonunu sağlamada önemli bir rol oynamaktadır. Komite üyesi finansal kuruluşlar resmi yetki alanına giren komite kararlarını kendi yönetmeliğiyle çelişmemek kaydıyla uygulamakla yükümlüdür. Küresel kriz sonrası finansal istikrar alanındaki ülke yapılanmalarına ekte yer verilmiştir. (Ek) Özetle, küresel finansal krizle birlikte merkez bankalarının görev tanımlarına finansal istikrar kavramı da girmiş olup bu sorumluluk, ülkedeki kurumsal yapı çerçevesinde merkez bankalarının doğrudan veya dolaylı sorumluluğu olarak tanımlanmaktadır. Bu çerçevede, küresel finansal mimaride birçok reform yapılmıştır. Bu reformlar ışığında kurulan finansal istikrar otoritelerinin genel olarak bir üst politika oluşturucu, koordinasyon sağlayıcı ve iletişimi de yürüten bir role sahip oldukları göze çarpmaktadır. 16
5. YASA DEĞİŞİKLİĞİ ÖNERİLERİ 17
Ülkemizde FİK in dünya örnekleri ve ülkemizin ihtiyaçlarıyla uyumlu şekilde yapılandırılması için finansal istikrarın doğru tanımlanması ve hedeflerle uygun araçlara sahip etkin bir organizasyon yapısının oluşturulması temel adımlardır. Öncelikle finansal istikrarın açık, somut, ölçülebilir ve hesap verilebilirliğe uygun amaçlarla yeniden tanımlanması önem arz etmektedir. Amaçların tanımlanması kadar bu amaçlarla uyumlu ve hedeflere ulaşılmasını mümkün kılacak kurumsal çerçevenin oluşturulması da önem arz etmektedir. Bu bağlamda, Finansal İstikrar Komitesi nin etkin ve verimli çalışmasını sağlayacak hukuki ve organizasyonel yapı değişikliklerine ihtiyaç duyulmaktadır. Bu çerçevede oluşturulan bazı önerilere aşağıda yer verilmektedir. 5.1. Görev Değişikliği Önerileri Finansal İstikrar Komitesi nin görevleri incelendiğinde temel odak noktasının sadece sistemik risklerin tanımlanması ve bu risklere karşı alınabilecek tedbirler olduğu göze çarpmaktadır. Türkiye ekonomisinde finansal aktarım mekanizması ve fiyat istikrarı ile büyüme arasında güçlü bir ilişki bulunması sebebiyle finansal istikrar kavramının tanımı yapılırken tüm bu hassas dengelerin ve etkileşimlerin de dikkate alınması gerekmektedir. Mevcut tanımlamadan dolayı finansal istikrar göstergeleri olarak sadece cari açık, sermaye akımları oynaklığı ve aşırı kredi büyümesi gibi göstergeler incelenmektedir. Bu sınırlı yaklaşım sebebiyle, alınan makro ihtiyati tedbirlerin neredeyse tamamı sadece tüketim tarafına odaklanmaktadır. Makroekonomik dengeleri de gözeten bir yaklaşımla, Finansal İstikrar Komitesi nin görevleri kanun veya kanun hükmünde kararname değişikliği ile yeniden şu şekilde tanımlanabilir: 1. Finansal politikaların ve para politikalarının, makroekonomik dengeler (büyüme, istihdam, tasarruf, cari denge vs.) çerçevesinde potansiyel büyümeyi de dikkate alarak belirlenmesinde koordinasyonu sağlamak, 2. Finansal aktarım mekanizmasının sorunsuz ve toplumsal refahı destekler mahiyette çalışmasını sağlamak, 3. Finansal sektör reel sektör etkileşimlerini incelemek, reel sektörden finansal sektör aracılığıyla makroekonomik sisteme geçebilecek risk ve şokları (kur riski, pozisyon riski, fiyat balonu vs.) takip etmek, 4. Finansal sistemin tamamını etkileyebilecek risk ve kırılganlıkları belirlemek, ölçmek, modellemek ve bu risklerle ilgili uyarı ve politika önerilerinde bulunmak, 18
5. Finansal risklerle ilgili projeksiyonların ve uygulanan politikaların büyüme başta olmak üzere makroekonomik dengeler üzerindeki etkilerini analiz etmek, 6. Görev alanı ile ilgili olarak, kamu kurum ve kuruluşlarından her türlü veri ve bilgiyi sağlamak, kurumlar arası iletişim ve koordinasyonu sağlayarak politika geliştirme sürecini hızlandırmak. 5.2 Kurumsal Yapı Değişikliği Önerileri Finansal İstikrar Komitesi nin yukarıda belirtilen görevleri sağlıklı bir şekilde yerine getirebilmesi için politika/araç geliştirme ve finansal riskleri takip konularında koordinasyonu da iyileştirecek daha kurumsal ve yerleşik bir yapıya kavuşturulması önem arz etmektedir. Bu çerçevede, hukuki ve organizasyonel yapıda bazı değişiklikler gerekmektedir. 5.2.1 Hukuki Çerçeve Mevcut hukuki yapısıyla Finansal İstikrar Komitesi danışma ve eşgüdüm birimleri arasında kategorize edilmektedir. Dolayısıyla, komitenin tüzel kişiliği, teşkilatı, icrai karar alma yetkisi yoktur. Komitenin bugünkü yapısıyla etkinliği son derece sınırlıdır. Daha etkin ve faal bir Finansal İstikrar Komitesi nin varlığı için farklı bir hukuki yapı alternatifi üzerinde durulması gerekmektedir. Bu çerçevede, en sağlıklı alternatif, komitenin mevcut yapısına ilişkin bazı yasal değişikliklerle daha faal ve etkili bir işleyişe kavuşması olabilir. Bu değişiklikler şu şekilde özetlenebilir: Komiteye özgülenmiş müstakil bir Kanun çıkarılması, Bir teşkilat ve sekretarya oluşturulması, (Mevcut kurumlardan birinin bünyesinde olabilir) Alt komisyonlar ve çalışma gruplarının tesisi, Kurulun belirli aralıklarla olağan ve gerektiğinde olağanüstü toplanması, Karar alma usulünün, toplantı ve karar yeter sayılarının, vekalet ve oyların eşitliği konularının düzenlenmesi, Sır niteliği taşımayan kararların kamuoyuna açıklanması, Hesap verebilirliği sağlamak üzere yürütme erkine düzenli raporlama yapılması, Kararların gereğinin yerine getirilip getirilmediğini takip ve denetleme yetkisinin düzenlenmesi, Karar alırken, karara ilişkin iş bölümü yapması, Yarı-yargısal bir yetkiyle üye kurumlar arasındaki görev ihtilaflarını çözmesi, 19
Görev alanıyla ilgili Kanun ve düzenleme taslaklarını incelemesi. Söz konusu değişikliklerin yapılması halinde Finansal İstikrar Komitesi; teşkilatı ve devamlılığı ile yardımcı kuruluş hukuki niteliğine yaklaşan, diğer taraftan üyelerinin bağımsızlığı özelliği ile de danışma ve denetim birimlerine benzeyen atipik, kendine özgü bir yapı haline gelecektir. 5.2.2 Organizasyonel Çerçeve Finansal İstikrar Komite sinin organizyonel çerçevede temel ihtiyacı, makroekonomik dengelerin ve finansal istikrarın sağlanabilmesine imkan tanıyacak ve kurumlar arası koordinasyon sorunlarının ve zaman kayıplarının önüne geçecek şekilde yeniden dizayn edilmesidir. Bu çerçevede, aşağıda belirtilen organizasyonel yapı değişiklikleri uygulanabilir: Komitenin alt çalışma gruplarının Grafik 1 deki gibi olmasında fayda görülmektedir. Grafik 1. Finansal İstikrar Komitesi ve Alt Çalışma Grupları FİK Kırılganlıkların Değerlendirilmesi Çalışma Grubu Politika Geliştirme Çalışma Grubu Uygulamaların Takibi ve Etki Analizi Çalışma Grubu Veri İzleme Grubu Komitedeki mevcut üyelere (Hazine Müsteşarlığı nın bağlı olduğu Bakan, Hazine Müsteşarı, Merkez Bankası, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu, Sermaye Piyasası Kurulu ve Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu Başkanları) ek olarak ilgili Bakanlık Müsteşarları ile reel sektör ve finansal sektör temsilcileri de düzenli ya da geçici üyeler olarak davet edilebilecektir. Bu üyeler oy hakkına sahip olmayacaklardır. Komite, kurumlara tavsiye niteliğinde karar alma yetkisine sahip olacaktır. Kurumlar, uy ya da açıkla prensibine bağlı olarak bu kararları uygulamakla ya da neden uygulamadıklarını açıklamakla mükellef olacaktır. 20
Komite ayrıca, gerekli görüldüğü durumlarda doğrudan karar alabilme yetkisine de sahip olacaktır. Komite düzenli olarak yılda en az altı toplantı yapacaktır. Komite başkanının isteği üzerine olağanüstü toplantı yapılması da söz konusu olabilecektir. Toplantı kararları, toplantı tarihini takip eden 5 iş günü içinde kamuoyu ile paylaşılacaktır. Komite yılda iki kez Finansal İstikrar Raporu, bir kez de Büyüme Raporu yayınlamakla yükümlüdür. Komite bu raporları kendi bünyesinde hazırlayabileceği gibi üye kurumlardan birine de hazırlatabilecektir. Komitenin toplantı karar ve tutanaklarının, resmi yazışmalarının ve çalışma grupları tarafından yürütülen projelerin kayıt altına alındığı bir arşiv oluşturulacaktır. Özetle, Finansal İstikrar Komitesi nin Kanunu nda yer alan görevlerin yukarıdaki belirtildiği gibi yeniden belirlenmesi ve bu görevlerin gerçekleştirilebilmesi için gerekli kurumsal yapının yukarıda bahsedilen hukuki ve organizasyonel çerçevedeki değişiklikler ile oluşturulması sonucunda, ülkenin potansiyel büyümesini ve makroekonomik dengeleri de göz önünde bulunduran daha sağlıklı bir finansal mimariye sahip olacağı düşünülmektedir. 21
EK. ÜLKE ÖRNEKLERİ (TABLO) 22
Tablo 1. Finansal İstikrar Komitesi Dünya Örnekleri Ülke / Birlik Finansal İstikrar Kuruluşu Yapı Oy Hakkına Sahip Üyeler Karar Mekanizması Diğer İngiltere Financial Policy Committee İngiltere Merkez Bankası'nın bir alt komitesi İngiltere Merkez Bankası Başkanı (Başkan), Finansal İstikrar, Para Politikası ve İhtiyati Düzenlemeler'den sorumlu Başkan Yardımcıları, 4 bağımsız üye ve Finansal Yürütme Otoritesi (FCA) Başkanı Oy Çokluğu Yılda en az dört toplantı yapmakta ve iki kez Finansal İstikrar Raporu yayınlanmakta ABD Financial Stability Oversight Council FED bünyesinde kurulan bir kuruluş Hazine Sekreteri (Başkan), FED Başkanı, Ulusal Bankaları Denetim Kurumu (OCC) Başkanı, Tüketici Finansal Koruma Bürosu (CFPB) Yöneticisi, Menkul Kıymetler ve Borsa Komisyonu (SEC) Başkanı, Federal Mevduat Sigortası Fonu (FDIC) Başkanı, Türev Piyasalar Düzenleyici Otoritesi (CFTC) Başkanı, Federal Konut Finansmanı Ajansı (FHFA) Yöneticisi, Ulusal Kredi Birliği Yönetim Kurulu (NCUAB) Başkanı ve Devlet Başkanı tarafından atanan bağımsız bir sigortacılık uzmanı. Üyelerin en az 2/3'ünün desteği Yılda en az dört toplantı yapmakta, iki kez Finansal İstikrar Raporu yayınlanmakta ve bu toplantılar gerektiği ölçüde kamuoyuna açılmakta Avrupa Birliği European Systemic Risk Board Avrupa Merkez Bankası bünyesinde kurulan bir kuruluş ECB Başkanı (Başkan) ve Başkan Yardımcısı, üye ülkelerin merkez bankaları başkanları, Avrupa Komisyonu ndan bir üye, Avrupa Bankacılık Otoritesi Başkanı, Avrupa Sigorta ve Emeklilik Otoritesi Başkanı, Avrupa Menkul Kıymetler ve Piyasalar Otoritesi Başkanı, Bilimsel Danışma Komitesi Başkanı ve 2 Başkan Yardımcısı, Teknik Danışma Komitesi Başkanı. Oy Çokluğu Yılda en az dört toplantı yapmakta ve yıllık rapor yayınlanmakta Almanya Financial Stability Committee Bağımsız Kuruluş 23 Maliye Bakanı ya da Bakanlık'tan gelen en üst düzey temsilci (Başkan), Alman Merkez Bankası, Federal Finansal Denetim Otoritesi (BaFin) ve Maliye Bakanlığı nın üçer temsilcisi. Oy çokluğu Yılda en az dört toplantı yapmakta ve yıllık rapor yayınlamakta
Ülke / Birlik Finansal İstikrar Kuruluşu Yapı Oy Hakkına Sahip Üyeler Karar Mekanizması Diğer Fransa Prudential Supervisory Authority Fransa Merkez Bankası bünyesinde kurulan bir kuruluş Fransa Merkez Bankası Başkanı (Başkan) ve ilk iki Başkan Yardımcısı, ülkedeki finansal sistem düzenleme otoritelerinin temsilcileri, bankacılık, ödeme sistemleri, yatırım hizmetleri, tüketici koruması ve sigorta alanından uzmanlar Oy çokluğu Yıllık rapor yayınlamakta Hollanda Financial Stability Committee Hollanda Merkez Bankası bünyesinde kurulan bir kuruluş Hollanda Merkez Bankası (DNB) Başkanı (Başkan), Düzenleme Genel Müdürü ve Para İşleri ve Finansal İstikrar Genel Müdürü; Finansal Piyasalar Otoritesi (AFM) Başkanı, Strateji, Politika Geliştirme ve Uluslararası İlişkiler Dairesi Başkanı; Maliye Bakanlığı Genel Sekreteri ve Finansal Piyasalar Genel Müdürü. Üyelerin en az 2/3'ünün desteği Yılda en az iki toplantı yapmakta ve yıllık rapor yayınlamakta İrlanda Financial Stability Committee İrlanda Merkez Bankası'nın bir alt komitesi İrlanda Merkez Bankası Başkanı (Başkan) ve Başkan Yardımcıları, denetim, ekonomi ve operasyonlardan sorumlu Genel Müdürler Oy birliği Yılda iki kez rapor yayınlamakta Meksika Financial Stability Council Bağımsız Kuruluş Maliye Bakanı (Başkan), Meksika Merkez Bankası, Maliye ve Kamu Kredileri Sekreterliği, Ulusal Bankacılık ve Hisse Senetleri Komisyonu, Ulusal Sigorta ve Maliye Komisyonu, Ulusal Emeklilik Tasarrufları Sistemi Komisyonu ve Banka Tasarruflarını Koruma Enstitüsü temsilcileri Oy birliği Yıllık rapor yayınlamakta ve Devlet Başkanı'na finansal istikrar konusunda danışmanlık yapmakta Malezya Financial Stability Executive Committee Malezya Merkez Bankası bünyesinde bir alt komite 24 Malezya Merkez Bankası Başkanı (başkan) Başkan Yardımcısı ve Malezya Hazinesi tarafından atanan beş temsilci Oy birliği Finansal piyasalar aracı kurumları, fon yönetimi şirketleri ve özel emeklilik fonları Menkul Kıymetler Komisyonu (SC) tarafından denetlenmekte
Ülke / Birlik Finansal İstikrar Kuruluşu Yapı Oy Hakkına Sahip Üyeler Karar Mekanizması Diğer Endonezya Financial System Stability Coordination Forum Bağımsız Kuruluş Maliye Bakanı (Başkan), Endonezya Merkez Bankası (BI) Başkanı, OJK( bankacılık aktiviteleri, sermaye piyasaları, sigorta ve emeklilik fonları ile diğer finansal kurumların denetim organı) Başkanı ve Tasarruf Sigortası Kurumu Başkanı Oy birliği - Hong Kong Financial Stability Committee Bağımsız Kuruluş Finansal Hizmetler ve Hazine Sekreteri (Başkan), Hong Kong Para Otoritesi, Sigorta Temsilciler Ofisi ve Menkul Kıymetler ve Vadeli Sözleşmeler Komisyonu temsilcileri - Finansal istikrar görevi Maliye Bakanlığı ve Hong Kong Para Otoritesi arasında paylaşılmakta ve komite sadece koordinasyon görevi görmekte Japonya Financial Crisis Response Council Bağımsız Kuruluş Başbakan (Başkan), Kabine Sekreteri, Maliye ve Finansal Hizmetler Bakanları, Finansal Hizmetler Ajansı (FSA) temsilcisi ve BOJ Başkanı Oy birliği Konsey, finansal kriz ortamında koordinasyonu sağlamakla yükümlü Avustralya Council of Financial Regulators Bağımsız Kuruluş Avustralya Merkez Bankası Başkanı (Başkan), Avustralya İhtiyati Düzenleme Otoritesi, Avustralya Menkul Kıymet ve Yatırım Komisyonu ve Hazine temsilcileri - Konsey bir tavsiye makamı olarak düzenli olarak toplanmakta ve finansal istikrar alanında çalışmalar yürütmekte Katar Financial Stability Committee Katar Merkez Bankası bünyesinde bir alt komite 25 Katar Merkez Bankası Başkanı (Başkan), Katar Finansal Piyasalar Otoritesi Başkan Yardımcısı ve Katar Finansal Kuruluşlar Düzenleme Otoritesi yöneticileri Oy birliği Komite kararları Katar Merkez Bankası yönetim kurulu tarafından onaylandıktan sonra uygulanabilmekte