KAMUDA PERFORMANS ESASLI BÜTÇE UYGULAMA SONUÇLARININ DEĞERLENDİRİLMESİ VE BU ÇERÇEVEDE PART (PROGRAM ASSESSMENT RATİNG TOOLS) SİSTEMİNİN İNCELENMESİ

KAMUDA PERFORMANS ESASLI BÜTÇE UYGULAMA SONUÇLARININ DEĞERLENDİRİLMESİ VE BU ÇERÇEVEDE PART (PROGRAM ASSESSMENT RATİNG TOOLS) SİSTEMİNİN İNCELENMESİ MESLEKİ YETERLİLİK TEZİ Hazırlayan AHMET CEMİL KURNAZ Tez Danışmanı AHMET KESİK Strateji Geliştirme Başkanı Ankara - 2010

KAMUDA PERFORMANS ESASLI BÜTÇE UYGULAMA SONUÇLARININ DEĞERLENDİRİLMESİ VE BU ÇERÇEVEDE PART (PROGRAM ASSESSMENT RATİNG TOOLS) SİSTEMİNİN İNCELENMESİ MESLEKİ YETERLİLİK TEZİ Hazırlayan AHMET CEMİL KURNAZ Tez Danışmanı AHMET KESİK Strateji Geliştirme Başkanı Ankara - 2010

ÖNSÖZ Kamuda Performans Esaslı Bütçe Uygulama Sonuçlarının Değerlendirilmesi ve Bu Çerçevede PART (Program Assessment Rating Tools) Sisteminin İncelenmesi başlıklı bu çalışma, Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Başkanlığı mesleki yeterlilik tezi olarak hazırlanmıştır. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile kamu mali yönetim alanında uygulamaya başlanan performans esaslı bütçeleme sistemi, kamu idarelerinin ulusal politika ve hedefler doğrultusunda stratejik plan hazırlamalarını ve bu planla uyumlu olarak bütçelerini performans esasına göre oluşturmalarını öngörmektedir. Bu sistemin uygulanmasında en önemli aşamayı, performans esaslı bütçeleme sonuçlarının değerlendirilmesi ve bu bilginin kamu kaynak tahsis sürecinde kullanılması teşkil etmektedir. Bu çalışmanın amacı kamu idarelerinde performans esaslı bütçe uygulama sonuçlarının değerlendirilmesine ilişkin yapının ayrıntılı olarak incelenmesi ve iyi uygulama örneği olarak Amerika Birleşik Devletlerinde uygulanan program değerlendirme ve derecelendirme araçlarının (PART) bu bağlamda ele alınmasıdır. Çalışmanın hazırlanmasında bana yol gösteren tez danışmanım Sayın Doç. Dr. Ahmet KESİK e, tez sürecindeki anlayışından dolayı Ali Mercan AYDIN a ve belgenin hazırlanmasında maddi ve manevi yardımlarını esirgemeyen çok değerli mesai arkadaşlarım Ahmet Emre ÖZ e, Nazife Demirhan a Hatice CELEP e ve Nalan KARAGÖZ e teşekkürü bir borç bilirim. Ahmet Cemil KURNAZ Ankara-2010 i

ÖZET KAMUDA PERFORMANS ESASLI BÜTÇE UYGULAMA SONUÇLARININ DEĞERLENDİRİLMESİ VE BU ÇERÇEVEDE PART (PROGRAM ASSESSMENT RATİNG TOOLS) SİSTEMİNİN İNCELENMESİ KURNAZ Ahmet Cemil Maliye Uzman Yardımcısı Mesleki Yeterlilik Tezi Haziran 2010, 147 sayfa 1980'li yıllardan itibaren birçok gelişmiş ülke kamu mali yönetim sistemlerinde reform girişimlerinde bulunmuştur. Genel olarak "özel sektör yönetim tekniklerinin kamu kesiminde hayata geçirilmesi üzerine kurulan söz konusu reformlar, yönetim ve bütçelemeye ilişkin yeni yaklaşımları ve araçları beraberinde getirmiştir. Söz konusu reformların temel amaçları, daha kaliteli hizmet sunumuna yönelik vatandaş taleplerinin karşılanması, kaynakların etkin ve etkili kullanımı, hesap verebilirliğin artırılması gibi hususları kapsamaktadır. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile kamu idarelerinde uygulama alanı bulan performans esaslı bütçeleme temelinde kamu mali yönetiminin faaliyet alanlarında devletin performansının belirlenmesini ve iyileştirilmesini öngörmektedir. Bu anlayış ile kamu kaynaklarının elde edilmesinde ve kullanılmasında, kamu idarelerinin etkinsiz ve verimsiz oldukları alanların tespit edilmesi buna yönelik önlemlerin alınması, sorumlulukların belirlenmesi ve nihai halde kamu hizmetlerinin sunumunda etkililik, verimlilik, ekonomiklik ve şeffaflık sağlanması hedeflenmektedir. Kamu idarelerinde performans esaslı bütçelemenin uygulama sonuçlarının değerlendirilmesi ve bu sonuçların kamu kaynak tahsisi kararlarının alınmasında kullanılması bu uygulamanın başarısı açısından en önemli basamağı oluşturmaktadır. Bu kapsamda tezin amacı kamu idarelerinde performans esaslı bütçeleme uygulama sonuçlarının değerlendirilmesinin incelemektir. Tez in ilk iki bölümünde kamu mali yönetimi ve bütçe üzerinde durulmuş, üçüncü bölümde oluşturulan kuramsal çerçevenin ardından son iki bölümde performans sonuçlarının değerlendirilmesi ile ilgili olarak sırasıyla Amerika Birleşik Devletleri ve Türkiye uygulamaları Maliye Bakanlığı özelinde ele alınmıştır. Anahtar Kelimeler: Performans Göstergesi, Kamu Kesiminde Performans Değerlendirmesi, İzleme ve Değerlendirme, PART ii

ABSTRACT EVALUATİON OF PERFORMANCE BASED BUDGET IMPLEMENTATION RESULTS IN PUBLIC AND SURVEYING THE PART (PROGRAM ASSESSMENT RATİNG TOOLS) SYSTEM IN THIS FRAMEWORK KURNAZ Ahmet Cemil Assistant Finance Expert Proficiency Thesis June 2010, 147 pages Many developed countries have attempted to reform their public financial management systems since the 1980 s. These reforms generally based on implementing management techniques of the private sector in the public sector have brought new approaches and tools to management and budgeting. The main objectives of these reforms include such issues as meeting citizen demands for better quality service delivery, efficient and effective use of resources, and increasing accountability. Based on performance-based budgeting started to be adopted in public administrations with the Public Financial Management and Control Law No. 5018, it is envisaged to determine and improve the performance of the state in activity areas of public financial management. With this approach, in acquisition and utilization of the public resources, it is aimed to detect the areas where public administrations are not effective and efficient, to take necessary measures, to define responsibilities and finally to ensure effective, efficient, economic and transparent delivery of public services. Evaluation of performance-based budget implementation results in the public sector and use of these results for making decisions on allocation of public resources constitute the most important step for the success of this practice. In this respect, the purpose of this thesis is to examine the evaluation of performancebased budget implementation results in public administrations. In the first two chapters of the thesis public financial management and budgeting are explained, in the third chapter a theoretical framework is formed and in the last two chapters Ministry of Finance cases of the US and Turkey are examined respectively in terms of evaluation of performance results. Anahtar Kelimeler: Performance Indicator, Performance Evaluation in Public Sector, Monitoring and Evaluation, PART iii

İÇİNDEKİLER ÖNSÖZ... i ÖZET...ii ABSTRACT...iii İÇİNDEKİLER... iv KISALTMALAR... vi ŞEKİLLER DİZİNİ...vii TABLOLAR DİZİNİ...viii GİRİŞ... 1 1. KAMU MALİ YÖNETİMİ VE KAMU BÜTÇESİ... 3 1.1. KAMU KESİMİ... 3 1.1.1. Kamu Kesiminin Kapsamı... 3 1.1.2. Kamu Kesiminin Yapılanması... 5 1.2. Türkiye de Kamu Mali Yönetimi... 9 1.2.1.Kamu Mali Yönetimine İlişkin Gelişmeler... 9 1.2.2. Türk Kamu Mali Yönetimine İlişkin Gelişmeler... 17 1.3. KAMU BÜTÇESİ... 30 1.3.1. Bütçenin Tarihi Gelişimi... 30 1.3.2. Türkiye de Bütçenin Gelişimi... 32 1.3.3. Bütçenin Niteliği... 33 1.3.4. Bütçeleme Sistemleri ve Gelişim Süreci... 35 2. KAMUDA PERFORMANS ESASLI BÜTÇELEME... 41 2.1. YASAL DAYANAK... 41 2.1.1. Kamu Mali Yönetimi Reformu ve 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu... 41 2.1.2. İkincil Mevzuat... 51 3. PERFORMANS SONUÇLARININ DEĞERLENDİRMESİNE GENEL BİR BAKIŞ... 58 3.1. PERFORMANS İLE İLGİLİ KAVRAMLAR... 58 3.1.1. Performans Kavramı... 58 3.1.2. Performans Ölçümü... 61 3.1.3. Performans Yönetimi... 71 3.1.4. Performans Değerlendirmesi... 73 3.1.5. Performans Denetimi... 74 4. PROGRAM DEĞERLENDİRME DERECELENDİRME ARAÇLARI (PART ANALİZİ)... 76 4.1. AMERİKA BİRLEŞİK DEVLETLERİNDE PERFORMANS DEĞERLENİDİRMESİNE İLİŞKİN GELİŞMELER... 76 4.2. PART TANIMI... 80 4.3. PART UYGULAMASI... 82 4.4. PART SONUÇLARI VE KARAR ALMA... 90 5. PERFORMANS SONUÇLARININ DEĞERLENDİRMESİ SİSTEMİNİN KAMUDA UYGULANABİLİRLİĞİ... 99 5.1. KAMU KESİMİNDE PERFORMANS... 99 5.1.1. Devletin Ekonomik Başarısızlığı... 102 5.1.2. Kamu Sektöründe Performans Sorunu... 103 iv

5.1.3. Performans Değerlendirmesinin Önemi... 105 5.2. KAMU KESİMİNDE PERFORMANS SONUÇLARININ DEĞERLENDİRİLMESİ... 110 5.2.1. Performans Sonuçları Değerlendirilmesi ve Bütçe İlişkisi... 112 5.2.2. İzleme ve Değerlendirme... 115 5.2.3. Performans Sonuçlarının Değerlendirilmesi Maliye Bakanlığı Uygulaması... 120 SONUÇ... 135 KAYNAKÇA... 140 v

KISALTMALAR AB ABS ABD BÜMKO DPT GAO GPRA GSYH IMF OECD OMB PART PII PPHR PMA SGB Avrupa Birliği Analitik Bütçe Sınıflandırması Amerika Birleşik Devletleri Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı Devlet Hesap Verebilirlik Ofisi (Government Accountability Office) Hükümet Performans ve Sonuçlar Yasası (Government Performance and Results Act) Gayrisafi Yurtiçi Hasıla Uluslararası Para Fonu (International Monetary Fund) Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Örgütü (Organisation for Economic Co-operation and Development) Merkezi Bütçe Ofisi (Office of Management and Budget) Program Değerlendirmesi Derecelendirme Aracı (Program Assesment Rating Tool) Performans Gelişim İnsiyatifi (Performance Improvement Incitives) Performans Programı Hazırlama Rehberi Başkanın Yönetim Gündemi (President s Management Agenda) Strateji Geliştirme Başkanlığı vi

ŞEKİLLER DİZİNİ Şekil-1 Performans Esaslı Bütçeleme Çerçevesi... 45 Şekil-2-Performans Esaslı Bütçelemenin Unsurları... 47 Şekil-3- Stratejik Plan, Performans Programı ve Bütçe İlişkisi... 54 Şekil-4- Farklı Bütçe Sistemlerinde Performans Kavramı... 69 Şekil-5- Derecelendirme Kategorilerine göre Kümülatif Program Sonuçları (2002-2007)... 91 Şekil-6- PART Performans Ölçümleri-1... 95 Şekil-7- PART Performans Ölçümleri-2... 96 Şekil 8- Performans Değerleme Süreci... 111 Şekil-9- Maliye Bakanlığı 2008-2012 Yılı Stratejik Plan Çerçevesi... 121 Şekil-10-Stratejik Plan-Performans Programı İlişkisi... 124 Şekil-11- İzleme ve Değerlendirme Raporu Örneği... 125 Şekil-12-Ulusal Nihai Amaca Örnek Model... 128 Şekil-13- Performans Programı İçeriği... 130 vii

TABLOLAR DİZİNİ Tablo-1- Analitik Bütçe Sınıflandırması ve Performans Esaslı Bütçeleme İlişkisi... 50 Tablo-2-Performans Ölçüm Sisteminin Kurulması ve Uygulanmasında Kritik Aşamalar... 64 Tablo-3- PART Kapsamında yer alan Program Başlık ve Türleri... 84 Tablo-4- Gereken PART Soru Bağlantıları... 89 Tablo-5- Sonuçlar ve Dereceleri... 93 Tablo-6- Performans Değerlendirmesinden Beklentiler... 108 Tablo-7- Karar Almak İçin Sıklıkla Performans Bilgisi Kullanan OECD Ülkeleri Maliye Bakanlıklarının Yüzdeleri... 114 Tablo-8- Sonuç odaklı İzleme ve Değerlendirmenin Tamamlayıcı Rolleri... 118 Tablo-9- Maliye Bakanlığı 2008-2012 Yılı Stratejik Planı, Stratejik Hedef ve Birim Sorumlulukları... 123 Tablo-10-2008-2009 Yılı Performans Göstergesi Kıyaslama... 127 Tablo-11- Birim-Hizmet (Çıktı)-Gösterge İlişkisi Tablosu... 134 viii

GİRİŞ Günümüz kamu mali yönetimi alanında yaşanan önemli gelişmeler kamu yönetiminin var olan yapısının değişmesini zorunlu hale getirmiştir. Bu değişiklik ihtiyacının ortaya çıkmasında ekonomik krizlerin yaşanması, kamu harcamalarının nitelik ve nicelik olarak artıyor olması ve vatandaşların devlet ile olan ilişkilerinin çeşitlenmesi etkili olmuştur. Bu gelişmeler, kamu kesiminin geleneksel fonksiyonlarının içeriğinin ve yerine getirilme şeklinin ciddi anlamda sorgulanmasına sebep olmuştur. Kamu kesimi tarafından kullanılan kaynaklar ve sunulan hizmetler salt olarak devletin var olma amacının bir gereği olmakla beraber halkın beklentileri, kamu kesiminin bu fonksiyonları yerine getirirken sadece ihtiyaçları karşılaması değil; bunu yaparken hem daha az kamu kaynağı kullanarak daha fazla hizmet sunması, hem de belli bir plan ve program çerçevesinde faaliyette bulunması ve son olarak bütün bu süreç boyunca halkın bilgilendirilmesi şeklindedir. Kamu mali yönetimi alanında gerçekleştirilmeye çalışılan reformların; etkinlik, verimlilik, hesap verebilirlik ve mali saydamlık gibi kavramlar etrafında şekillenmesinde bütün bu gelişmelerin de katkısının olduğu bir gerçektir. Söz konusu reformlar, kamu idarelerinin kamu kaynaklarını belirli bir plan çerçevesinde önceliklendirerek kullanmaları, bu sürecin takibi ve sonuçların raporlanması gibi başlıkları içermektedir. Bu sürecin bütün bileşenlerini kapsayan bir anlayış olarak stratejik yönetimin Türkiye deki kamu idarelerinde uygulanmaya başlaması kamu mali yönetiminde devrim niteliği taşıyan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile olmuştur. Ayrıca bu Kanunla sadece stratejik yönetim anlayışının çerçevesi çizilmemiş, bütçe süreci yeniden tanımlanmış, orta vadeli harcama programı kapsamında çok yıllı bütçeleme, tahakkuk esaslı muhasebe, iç kontrol, iç denetim ve dış denetim gibi kavramlarda Türk kamu mali yönetimindeki yerlerini almıştır. Söz konusu Kanunla hayata geçirilen bütün bu unsurlar stratejik yönetim anlayışının daha etkin uygulanabilmesi için de vazgeçilmez niteliktedir. 1

Stratejik yönetim anlayışının en önemli aşamalarından birisini, kaynak tahsisi ile performans programı uygulamasını birleştiren performans esaslı bütçeleme oluşturmaktadır. Performans esaslı bütçeleme, kaynak tahsisinin plan ve programlarda yer alan hedefler doğrultusunda, belirlenen performans kriterlerine göre yapılmasını ayrıca, bu sürecin takibini, uygulama sonuçlarının analiz ve değerlendirmesini öngörmektedir. Performans esaslı bütçelemenin bugünkü uygulama temelini, Amerika Birleşik Devletlerinde (ABD) 1950 lerde yapılan çalışmalar oluşturmaktadır. Performans esaslı bütçenin hayata geçirilmesinde kamu idarelerinin organizasyonlarının yeniden yapılanmasını, görev, yetki ve sorumlulukların bu çerçevede tekrar tanımlanmasını, performans yönetimi ve performans denetimine ilişkin bir yapının kurulmasını gerektirmektedir. Organizasyonlarında planlamayı ve programlar yoluyla kaynak yönetimini hayata geçirmeye çalışan kamu idareleri açısından çözülmesi gereken en önemli sorunlardan birisi, plan ve programa ilişkin uygulama sonuçlarının takip edilmesi ve değerlendirmesidir. Performans değerlendirmesinin yapılabilmesi için ilk aşamada performans sonuçlarının değerlendirilmesini sağlayacak bir kavram çerçevesinin tasarlanması ve bu çerçevede performans göstergelerinin seçiminden nihai aşamadaki analize kadar olan süreci kapsayan bir sistem gerekmektedir. Performans esaslı bütçe uygulama sonuçlarının değerlendirilmesi ile hem ulusal düzeyde hem de kamu idareleri düzeyinde kararların alınmasında etki edebilecek verilerin üretilmesi amaçlanmaktadır. Ayrıca bu sonuçların iç ve dış denetim alanında performans denetimi çerçevesinde değerlendirilmesi de beklenen bir diğer fayda olarak görülmektedir. Bu çalışmada, kamu mali yönetimi ve kamu bütçesine değinilecek, performans esaslı bütçelemenin temel çerçevesi çizilecek ve kamu idarelerinde uygulanmasına çalışılan performans esaslı bütçeleme sonuçlarının değerlendirilmesinin uygulanabilirliği ele alınacaktır. Ayrıca yine bu çalışma kapsamında A.B.D. tarafından uygulanmakta olan program değerlendirme ve derecelendirme araçlarına (Program Assessment Rating Tools, PART) ilişkin bir değerlendirme yapılacaktır. 2

Yukarıda sözü edilen unsurların hayata geçirilmesi sadece mevzuatın hayata geçirilmesi ve uygulama örneklerine ilişkin deneyimlerin direkt olarak kopya edilmesi ile değil, aynı zamanda kurumsal ve bireysel bir fikir dönüşümünü de gerektirmektedir. Bu dönüşüm sadece ülke genelindeki kamu idarelerinin değil vatandaşların da çağdaş yönetim tekniklerini benimsemesini gerektirmektedir. 1. KAMU MALİ YÖNETİMİ VE KAMU BÜTÇESİ 1.1. KAMU KESİMİ 1.1.1. Kamu Kesiminin Kapsamı Devletin ve diğer kamu kuruluşlarının kamusal ihtiyaçları karşılamak için yaptıkları devamlı faaliyetlere, kamu hizmeti denilmektedir. Devlet, bu hizmetleri yerine getirebilmek için idari birimler halinde örgütlenmiştir (Türk, Kamu Maliyesi, 1996:10). Bu idari birimler, kamu idaresi olarak devletin belli bir tür organlarını, kuruluşlarını ve faaliyetlerini ifade etmektedirler. Kamu hizmetleri kamu idarelerinin harcama yapmasını gerektirmekte, bu ise kamu harcamaları yoluyla gerçekleştirilmektedir. Kamu ihtiyaçlarının tatmini için yapılan kamu harcamaları kamu gelirleri ile finanse edilmektedir. Devletin kamu harcamaları ve kamu gelirlerinden oluşan mali hayatı bütçe çerçevesinde gerçekleşmektedir (Türk, Kamu Maliyesi, 1996:11) Kamu kesimi, hem halka yönelik faaliyetlerin yürütülmesini organize eden örgütlenmeyi hem de organize edilen örgütler tarafından yürütülen faaliyetleri kapsar. Kamu kesiminin kapsamı, kamu harcamaları, kamu gelirleri ve bütçe eliyle ekonomi içerisindeki yerinin ve büyüklüğünün belirlenmesi açısından önem arz etmektedir. Kamu kesiminin kapsamı tarih boyunca ortaya atılan görüşler çerçevesinde farklılık göstermiştir. Kapitalist ülkelerde kamu kesiminin kapsamı daraltılırken sosyalist ülkelerde göreceli olarak genişletilmektedir (Mutluer, Öner ve Kesik, Bütçe Hukuku, 2005:115). Ayrıca kamunun üzerine düşen fonksiyonlarının sürekli değişmesi kamu kesiminin sınırlarının sabit bir şekilde kalmamasının en önemli sebeplerinden birisidir (Mutluer, Öner ve Kesik, Kamu Maliyesi, 2007:24). Kamu kesiminin uluslararası sınıflandırmalara göre milli ekonomi, beş sektöre ayrılmakta, kamu sektörü ise genel yönetim ile kamu tarafından kontrol 3

edilen mali ve mali olmayan şirketlerin toplamından oluşmaktadır (Arcagök ve Erüz, 2006:29). Kamu kesimini genişliğini belirleyen temel unsur, devletten beklenen görevlerin, devlet amaçlarının neler olduğuna ilişkin, toplumu oluşturan bireyler ve kurumlarca varılan uzlaşmadır. Devletin toplumun-ekonominin bütünün kapsayan çok yönlü politikalar izleyebilecek tek örgüt olması, çağdaş toplumlarda devletten beklenen görevlerin sayısını bir hayli genişletmektedir (Uluatam, 2005:17). Kamunun üzerine düşen fonksiyonların sürekli değişmesi nedeniyle, kamu kesiminin sınırlarını değişmez bir biçimde saptayabilmek oldukça güçtür. Teorik olarak kamu kesiminin büyüklüğünü tespitte, kamu gelirlerinin ülkenin toplam hasılası içindeki yeri, kamu harcamalarının ülkenin toplam harcamalarına oranı, kamu kesimi tarafından yaratılan tüm hasıla ile karşılaştırılması ve kamu kesiminde istihdam edilenlerin sayısının toplam istihdam edilenlerin sayısının toplam istihdam edilenlerin oranı gibi bazı ölçüler kullanılabilir. Bu ölçülerden hangisi ele alınırsa alınsın veya tümü birlikte değerlendirilsin birçok ülkede kamu kesiminin büyük boyutlara ulaştığı görülecektir. Kamu kesiminin kapsamının genişlemesinde hangi malların kamu kesimi ve hangi malların özel kesim tarafından üretileceği sorusu özel bir öneme haizdir. Bir ülkede üretilen mallar ve hizmetler üç grupta toplanabilir (Mutluer, Öner ve Kesik,2005:116). Üretildikleri zaman ortaya çıkan faydanın bölünemediği ve dolayısıyla kimin ne kadar yarar sağladığının tespitinin mümkün olmadığı mallar tam kamusal mallar olarak tanımlanmaktadır. Tam kamusal mal ve hizmetlerin bir yandan bireylerin gerçek tercihlerini açıklamayıp bedavacılık etmeye kalkmaları diğer yandan da, bu tercihler açıklansa bile, piyasada etkin bir fiyatlandırmanın ortaya çıkardığı sorunlar bu mal ve hizmetlerin üretiminin piyasa mekanizmanın bırakılamamasının iktisaditeknik gerekçesini oluşturmaktadır (Uluatam, 2005:32). Milli savunma hizmetleri ve güvenlik hizmetleri bu tür mallara örnek teşkil etmektedir. Tam kamusal mal ve hizmetler hemen hemen her ülkede kamu kesimi tarafından yerine getirilmektedir (Mutluer, Öner ve Kesik, 2005:116). 4

İkinci tür mal ve hizmetler, faydalarının bir kısmı topluma ait olduğu için bölüştürülmesi mümkün olmayan fakat toplumsal fayda dışındaki diğer faydaların ise üretilen malı satın alan veya sunulan hizmetten yararlananlara ait olan yarı kamusal mal ve hizmetlerdir. Milli eğitim ve sağlık hizmetleri bu mal ve hizmetlere örnek olarak verilebilir. Milli eğitim hizmetleri, ülkenin eğitim seviyesini yükselterek toplumun geneline fayda sağladığı gibi, bu hizmetten yararlananlar ileride daha iyi olanaklar elde ederek kendi getirilerini de artırabilirler. Son olarak, sağladıkları fayda itibarıyla tam olarak bölünebilen ayrıca söz konusu faydanın doğrudan doğruya ve tamamıyla ilgili mal ve hizmeti satın alan kişiye ait olduğu özel mal ve hizmetler yer almaktadır. Günümüzde bu tür mal ve hizmetler özel kesim tarafından üretilmektedir (Mutluer, Öner ve Kesik,2005:117). Ayrıca kamu kesiminin kar elde etme amacının olmaması ve kamu kesiminde siyasal kararların esas olması tam kamusal mal ve yarı kamusal malların bölünemeyen faydalarının kamu tarafından üretilmesi ile açıklanabilir. Özel kesimin ise üretimdeki kar elde etme güdüsü ve üretim yaparken piyasa kararlarının etkili olması faydaları direkt olarak o mal ve hizmeti elde eden kişiye ait olan özel mal ve hizmetlerin üretmesini açıklamaktadır. Kamu kesiminin sınırlarının belirlenmesi açısından yarı kamusal mal ve hizmetlerin hangilerinin kamu kesimi hangilerinin özel kesim tarafından üretileceği sorusu önemlidir. Özet olarak kamu kesiminin sınırları ve yapılanması bu kararları alacak olan devletin siyasi yapılanması ve ekonomik ve sosyal tercihler ile yakından ilişkilidir (Mutluer, Öner ve Kesik, 2005:118). Ayrıca kamu kesiminin bir ekonomi içerisindeki yer ve büyüklüğü gelirler, harcamalar, katma değer, istihdam gibi değişik kıstaslardan yararlanılarak da ifade edilmektedir. 1.1.2. Kamu Kesiminin Yapılanması Kamu kesiminin yapılanmasına, ülkenin siyasi, coğrafi, ekonomik ve sosyal durumları biçim verir. Bu noktada kapitalist veya sosyalist sistemlerin farklı devlet yapılanmaları öngördüğü gibi merkezi ve federal devletlerde kamu kesiminde farklı yapılanma biçimlerine sahiptirler (Mutluer, Öner ve Kesik, 2005:118). Ayrıca 5

devletin üstlendiği hizmetlerin tümünün sağlanması bütün ülkeye yayılan ve çok sayıda kamu personeli kullanan bir devlet örgütünün varlığını gerektirir. Uygulamada bu yapılanma için iki temel görüş etrafında birleşilmektedir. Merkezi ve adem-i merkeziyet olarak tanımlanabilen bu seçenekler, devlet kesimi içinde görev ve yetkileri dağılımı ile ilgili iki farklı anlayıştan hareket eder. Merkeziyetçi örgütlenmede devletin yüklendiği tüm görevler ve bunları yerine getirebilmek için kullanılacak tüm araçların merkezi devlet örgütünde toplanmasını önerir. Adem-i merkeziyetçi görüş ise mümkün olduğunca çok sayıda görevin ve bu görevlerin ifası için gerekli araçların merkezi devlet dışında, bu örgütten kısmen ya da tamamen bağımsız örgütlere bırakılmasını ister (Uluatam, 2005:51). Merkezi bir örgütlenme içinde bütün hizmetler bir merkezde toplanmış ve karar alama ile alınan kararları uygulama yetkisi, ilke olarak, merkezi otoriteye bırakılmıştır. Böyle bir düzenlemede hizmetler merkez hiyerarşisine dahil olan, bir başka deyişle bir idari özerkliğe sahip olmayan kamu görevlileri tarafından yürütülür Adem-i merkezi merkeziyetçi bir örgütlenme de ilgili kuruluşların idari ve mali özerkliğe sahip olmaları asıldır. Bunun sonucu olarak da adem-i merkeziyetçi örgütler bir tüzel kişiliğe sahip oldukları gibi kendilerine ait bir bütçeye sahiptirler (Uluatam, 2005:53). Adem-i merkeziyetçi bir örgütlenme iki şekilde uygulanabilmektedir. Yer bakımından adem-i merkeziyet (yerel idareler) Hizmet bakımından adem-i merkeziyet (özerk kuruluşlar) Yer bakımından adem-i merkeziyetçi örgütlenmenin temel nedeni, vatandaşların siyasal karar alma sürecinde yer alımları dolayısıyla demokratik bir rejimin somut olarak uygulanmasını gerçekleştirilmesi, yerel ihtiyaçların merkezi örgütünden daha yakın ilişki içerisinde bulunulan bir yerel idare içerisinde çözülmesinin mümkün olmasıdır. Ayrıca merkezi hükümet günümüzde birçok ülkede son derece büyümüştür. Bu durum aşırı büyüyen örgütlerde olduğu gibi yoğun bir bürokrasi ve kırtasiyeciliğin kamu kesiminde de artmasına neden olmuştur (Uluatam, 6

2005:54). Bazı hizmetlerin maliyetinin yerel düzeyde yerine getirilmesi neticesinde azaltılabilmesi yerel idare oluşumunun bir diğer sebebidir (Uluatam, 2005:55). Hizmet bakımından adem-i merkeziyetçi yapının nedenleri ise, günümüz karmaşık tolum yapısı içinde merkezi yönetimin karar almada çok yetersiz kalmasıdır. Merkezi yönetimin ağır karar alma ve geniş denetim nitelikleri, özellikle iktisadi niteliği ağır basan hizmetler açısından önemli bir sakınca oluşturmaktadır. Ayrıca bazı hizmetlerin siyasal iktidarın etkisinden uzak olarak yerine getirilmesi toplum tarafından önemli bir gereksinim olarak görülmektedir. Merkez bankası, radyo televizyon gibi kurumların bu etkiden uzak bir şekilde yönetilmesi gerekliliği örnek teşkil etmektedir (Uluatam, 2005:55). Ülkemiz açısından kamu kesimi örgütlenmesi ele alınacak olursa, merkezi yönetim, mahalli idareler, hizmet yerinden yönetim kuruluşları kamu meslek kuruluşları ve bağımsız idari kuruluşlar şeklinde bir yapılanma mevcuttur. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile örgütlenme yeniden düzenlenmiştir. Bu kanunla ayrıca genel yönetimin kapsamı yeniden belirlenmiş, bütçe türleri yeniden tanımlanmış ve bütçe türleri belirlenmiştir (Arcagök ve Erüz, 2006:30). Merkezi Yönetim Merkezi yönetim, ülkenin daha çok genelini ilgilendiren ve toplumsal nitelikte hizmetlerin yönetiminin merkezden yapılabilmesini sağlamak amacını taşır. Merkezi yönetimde kararlar devlet tüzel kişiliği adına alınır. 5018 sayılı Kanunda merkezi yönetim genel yönetim altında tanımlanmıştır. (Mutluer, Öner ve Kesik, 2005:118) Mahalli İdareler Mahalli İdareler, etkileri belirli bir coğrafi alan ile sınırlı olarak kamusal faaliyet göstermek üzere kurulan kurumları ifade etmek için kullanılır. Mahalli idareler, yukarıda değinilen yer bakımından adem-i merkezi örgütlenmenin devlet içindeki somut hali olarak da tanımlanabilir. Merkezi idare tarafından sunulan mal ve 7

hizmetlerin belirli bölgeler içerisinde ve etkin olarak yerine getirilmesi gerekliliği mahalli idare kavramının ülkemiz devlet örgütlenmesi içerisindeki durumunu güçlendirmiştir (Mutluer, Öner ve Kesik, 2005:118). Hizmetsel Kamu Kuruluşları Hizmetsel kamu kuruluşları, merkezi ve yerel yönetimlerin günümüzdeki durağan ve karmaşık yapıları bazı kamusal hizmetlerinin hızlı ve siyasi baskılardan uzak bağımsız otoriteler tarafından sunulması gerekliliği sebebiyle devlet örgütlenmesi içerisindeki yerini almıştır. Genel olarak hizmetsel kamu kurumlarının özeliklerini; merkezi veya yerel kamu yönetimi kurumlarına bağlı olma, uzmanlık alanlarında kurulma, yetki ve görevleri kuruluş amacıyla sınırlı bulunma, mal varlıklarının devlet statüsünde sayılması şeklinde belirlemek mümkündür (Mutluer, Öner ve Kesik, 2005:118). Kamu Meslek Kuruluşları Kamu kurumu niteliği gösteren kamu meslek kuruluşları, meslek mensuplarının sahip oldukları mesleklerinin çıkarlarını koruma amacıyla kurulmaktadır. Anayasa nın 135 inci maddesinde kamu meslek kuruluşları ile ilgili, kanunla kurulabileceği, tüzel kişiliğe sahip olabileceği, belirli meslek mensuplarını kapsamına alacağı, organlarının seçim yolu ile iş başına geleceği ve amacı dışında faaliyette bulunamayacağı gibi bazı hükümlere yer verilmiştir (Mutluer, Öner ve Kesik, 2005:118). Bağımsız İdari Kuruluşlar Günümüz dünyasının içinde bulunduğu hızlı gelişim kamu kesiminin sermaye piyasası, bankacılık, iletişim gibi alanlarda değişik yapılanmalara gitmesine neden olmuştur. Bu kurumlar, devletin yapması gereken düzenleme ve denetleme görevlerinden bazılarını üstlenerek kamu görevi yaptığı, bağımsız bir tüzel kişiliğe sahip ve özerk olduğu yargısal denetime tabi oldukları gibi özelliklere sahiptirler (Mutluer, Öner ve Kesik, 2005:118). 8

Artık kamu kesimi faaliyetleri sadece varlığının gereği olan mal ve hizmetleri üretmekle sınırlı kalmamakta bu faaliyetlerin ekonomi üzerindeki etkisi de dikkate alınmaktadır. Ayrıca kamu kesiminin faaliyetlerinin etkin verimli, ekonomik ve saydam olması da yeni toplumsal beklentiler olarak günümüz yönetim anlayışı içerisindeki yerini almıştır. Kamu kesiminin kapsamı ve yapılanması, hem devletin ekonomi içerisindeki büyüklüğünün belirlenmesi, hem de yukarıda bahsedilen ilkelere sahip bir yönetim anlayışının hayata geçirilmesi açısından önem arz etmektedir. 1.2. TÜRKİYE DE KAMU MALİ YÖNETİMİ 1.2.1.Kamu Mali Yönetimine İlişkin Gelişmeler Günümüzde birçok ülkede kamu mali yönetim alanında önemli düzenlemelere gidilmekte; kamusal amaçları daha etkili bir şekilde gerçekleştirebilmek amacıyla kurallar, roller ve yönetim bilgilerinin değiştirilmesini içeren reformlar hayata geçirilmektedir (Dorotinsky, 2005:2). Bu değişim içerisinde kamu kesiminin ekonomik ve mali faaliyetlerde bulunması bir önceki dönemden farklı olarak daha profesyonel bir çabayı ve yaklaşımı gerektirmiştir (Maliye Bakanlığı, BÜMKO, 2004:68). Kamu mali yönetimi, kamu kesimi tarafından kullanılan kaynakların tanımlanmış standartlara uygun olarak etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasını sağlayacak yasal ve yönetsel sistem ve süreçler şeklinde tanımlamaktadır (Arcagök ve Erüz, 2006:29). Ülkelerin sahip olduğu ekonomik, sosyal ve kültürel yapı, kamu yönetimi ile kamu mali yönetim sistemlerini farklı şekilde biçimlendirmektedir. Bu kapsamda hayata geçirilen reformlarda kamu mali yönetim sistemlerine farklı şekilde yön verilmiştir (Mutluer, Öner ve Kesik, 2005:123). Ancak dünyada, kamu mali yönetim reformlarının bazı ortak özellikleri vardır; kamu mali yönetim reformları, üç temel unsuru etkilemek üzere gerçekleştirilmektedir. Bunlar; toplam mali disiplin, stratejik önceliklere göre kaynakların dağıtımı ve kullanımı ve kamu hizmetlerinin sunumunda etkinlik ve verimliliğin sağlanmasıdır. Bunları gerçekleştirebilmek için de yüzyıldır devam eden bütçe reformları, kamunun üç temel fonksiyonunu yeniden formüle etmek üzerinde 9

yoğunlaşmıştır. Bunlar; kamu kaynaklarının kontrolü, orta vadeli kaynak tahsisi ve kaynakların yönetimidir (The World Bank, 1999:2). Söz konusu fonksiyonlar kamu kaynaklarının kullanılmasında benimsenmesi gereken mali saydamlık, hesap verme sorumluluğu, performans esaslı bütçeleme ve çok yıllı bütçeleme gibi ilkelerle de ifade edilebilir (Mutluer, Öner ve Kesik, 2005:138). Kamusal nitelikli politikalar sonucu ortaya çıkan kaynak dağıtımı esas olarak politik bir süreç sonunda belirlenmekte, hazırlanmasından uygulamasına, muhasebesinden raporlanmasına kadar olan bütçe süreci bu karar alma sürecinde mali disiplini sağlamada en önemli rolü üstlenmektedir. Bütçelerin mali disiplini sağlama noktasındaki başarısı ülkelerin sahip olduğu gelişmişlik düzeyinin paralellik göstermesi beklenir. İyi uygulama örneklerinden alınan dersler ışığında kamu mali yönetim alanındaki temel noktaları belirleyen yetki ve sorumlulukların altını çizen çerçeve bir yasanın gerekliliği genel kabul görmüş bir yaklaşımdır. Dünyada kamu mali yönetim alanında ortaya çıkan gelişmeleri şu başlıklar altında toplamak mümkündür (Maliye Bakanlığı, BÜMKO, 2004:60). Orta Vadeli Harcama Sistemine Geçiş İyi hazırlanmış bir bütçenin, hükümetlerin gelecek yıllarla ilgili projeksiyonlarını ve taahhütlerini içermesi ve bütçe yılını taşan ve bütçeyle ilgisi olan ekonomik faaliyetleri ve onların sonuçlarını da öngörmesi gerekmektedir. Ekonomik sonuçların geçmiş ve gelecek dönem bütçe uygulamalarını etkileyebilmesi, tek bir yılı baz alarak hazırlanan bütçelerin özellikle politika üretimi anlamında iyi sonuçlar vermesi beklenmemelidir (Maliye Bakanlığı, BÜMKO, 2004:70). Orta vadeli kaynak tahsisi, gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerin reform sürecinde Çok Yıllı Bütçeleme, Orta Vadeli Harcama Sistemi gibi değişik isimlerle ele alınmıştır. Söz konusu farklı isimlendirmelere rağmen reforma ilişkin temel unsurlar değişmemektedir. Ülkemizde ise kamu mali yönetim reformunun yasal dayanağı olan 5018 sayılı Kanun da bu yeni uygulamaya çok yıllı bütçeleme olarak yer verilmektedir. 10

Çok yıllı bütçe; salt olarak birkaç yıllık bütçe ödeneklerinin planlanması değildir. Çok yıllı bütçeleme genellikle hazırlanan bütçenin uygulama yılını ve bu yılı takip eden iki yılı içerisine alan bir dönemi kapsar. Bu süreç temelde üç yapı üzerine kurulmuştur. Birincisi, makroekonomik yapıyla tutarlı bir şekilde kamu harcamaları için ayrılabilecek toplam kaynağın yukarıdan aşağıya (top-down) tahmin edilmesi; ikincisi, hem devam etmekte olan ve hem yeni uygulanacak olan faaliyet ve projelerin maliyetlerinin aşağıdan yukarıya doğru tahmin edilmesi; üçüncüsü ise, toplam kaynaklarla bu maliyetleri karşılaştıran bir süreçtir. Böyle bir uygulamanın getirdiği en önemli yenilik sunulacak kamu hizmetlerini büyüklüğünün, eldeki mevcut kaynaklara göre çerçevesinin çizilmesi, bir diğer deyişle karar alma mekanizması ile eldeki kaynak paketinin sıkı bir ilişki içinde olması ve bunun doğal bir sonucu olarak da kaynakların belirlenen stratejik önceliklere göre dağıtımının yapılmasıdır (Mutluer, Öner ve Kesik, 2005:168). Ayrıca çok yıllı bütçeleme, hem hedefleri koyma bakımından hem de bütçe denetimlerinin bir yıla veya bir sonraki yıla yönelik olması durumunda bütçe kontrollerinin daha kolay aşılabilmesinden bakımından önemlidir (Maliye Bakanlığı BÜMKO, 2004:70). Stratejik Yönetimin Hayata Geçirilmesi Kamu mali yönetimi alanında, özellikle 1970 li yıllardan itibaren daha fazla hizmet talep eden fakat daha az vergi ödemek isteyen vatandaşların yön verdiği bir değişim söz konusu olmuştur. Bu durum kamu hizmetlerinin daha etkili, verimli ve hesap verilebilir bir şekilde sunulması imkanlarının sorgulanmasına neden olmuştur. Genişleyen kamu hizmet alanlarını daha fazla finanse edemeyen devlet var olan anlayışını ve yapısını değiştirmek zorunda kalmış, kamu sektörünün piyasada yer alan diğer aktörler gibi bir işletme mantığı içerisinde hareket etmesi fikri gündeme gelmiştir. Bu durum kamu hizmetlerinde kalitenin artırılması, küresel ekonominin gereklerine uygun olarak kamu sektörünü rekabetçi bir yapıya kavuşturmak, kamu hizmetlerinin daha etkili, verimli ve ekonomik sunulmasını sağlamak, kamu harcamalarını azaltmak, devlet vatandaş arasındaki ilişkiyi iyileştirmek, geliştirmek, 11

vatandaşların artan kamu hizmeti taleplerine yanıt vermek gibi amaçlarla ifade edilmiştir. Yukarıda değinilen amaçların hayata geçirilmesi için kamu idarelerinin bir yol haritasına sahip olması, kaynakların ve imkanların sistematik bir şekilde kullanılması gerekmektedir. Stratejik yönetim sürecinde, mevcut kaynaklar hizmet talepleri, talepteki değişim ve hizmet önceliklerine uygun bir değerlendirme yapılmak suretiyle sunulacak hizmetlerde etkinlik ve kalitenin artırılması yolları aranır ve bir taraftan da mevcut kaynakların geliştirilmesine çalışılır. Bu aşamada ilk olarak stratejik planlama ile kamu idarelerinin kaynaklarını uzun ve orta vadeli hedefler bağlamında belirlemeleri ve bu sürecin izleme ve değerlendirmesi yapmaları öngörülmüştür. Ayrıca stratejik planlama, performans esaslı bütçeleme uygulamaları ile kamu idareleri düzeyinde bir orta vadeli harcama çerçevesi oluşturulmuş olacaktır. Stratejik yönetim, stratejik planlama ve uygulamayı; bütçeleme, performans ölçümü, yönetimi ve değerlendirmesi ve bu unsurlar arasındaki ilişkileri ve geri dönüşleri kapsamaktadır (Bryson, 2005:38-39). Bütün bu süreç ile yapılmak istenen kamusal değer oluşturulması ve bu kamusal değer oluşturma eylemi ile ilgili kurumsal düzeyde sorumlulukların ortaya konulmasıdır. 1990 lı yıllarda yaşanan ekonomik krizlerle mücadele noktasında devletin piyasalara müdahalesi en etkin çözüm olarak görülmüş söz konusu dönemi takip eden yıllarda birçok ülkede kamu harcamalarının, GSYH içindeki payı artış göstermiştir. Fakat bu durum aynı zamanda bütçe açıkları ve kamu borçlanmasında artış sorununu da gündeme getirmiştir. İşte tam bu noktada stratejik yönetim ve stratejik planlama ile kaynak kullanımda etkin verimli ve ekonomik bir kamu sektörü kavramı gündeme gelmiştir. Stratejik yönetimin bir sistem çerçevesinde ele alınması ve uygulanması her ülkede farklılık göstermiştir. Ülkemizde stratejik planlama, performans esaslı bütçeleme, izleme ve değerlendirme ve sonuçların raporlanması 12

stratejik yönetimin içeriğini oluşturmaktadır. Bu konu ile ilgili detaylı açıklamalara ilerleyen bölümlerde yer verileceği için kısaca değinilmiştir. Parlementonun Bütçe Sürecindeki Etkinliğinin Artırılması Parlamentonun bütçe sürecindeki etkinliğinin artırılması demokratik bir düzenin gereksinimlerinden birisidir. Bütçenin kamu gelirleri ve kamu giderlerini içeren bir belge olması, seçmenlerin oyları ile iş başına gelen yasama organının bütçeyi halk adına sorgulamasını gerektirmektedir. Yasamanın yürütmeyi denetlemesinde son yıllarda kullanılan en önemli araçlardan birisi de bütçe açığı ve kamu borçları ile ilgili yasal sınırların getirilmesidir. Bu araçlar özellikle IMF, Avrupa Birliği gibi kuruluşların ülke değerlendirilmelerini yaparken kullandıkları kriterler içerisinde yer almaktadır (Maliye Bakanlığı BÜMKO, 2004:71). Yürütme organı harcamalarını elde etmeyi planladığı gelirlere göre şekillendirmek zorundadır. Bütçe açığını finanse ederken de yapacağı borçlanmayı söz konusu sınırlar içerisinde gerçekleştirmektedir. Ayrıca parlamentoların bütçe sürecindeki etkinliği, söz konusu ülkedeki bütçe kapsamı ve uygulanan bütçe sistemi ile yakından ilişkilidir. Özellikle bütçenin kapsamına dahil edilmeyen bütçeler ve bütçe dışı fonlar parlamentonun, bütçe üzerindeki etkinliğini azaltmakta, denetim alanını da daraltmaktadır. Bütçe sürecinde parlamentonun rolünün güçlendirilmesi amacıyla, bütçenin parlamentoda değerlendirilmesi ile ilgili usullerde değişikliğe gidilmektedir Bu çerçevede, bütçe takvimi değişmiş, bütçe dokümanları daha ayrıntılı hale gelmiş, bütçe komisyonunun ve sektör komitelerinin bütçe görüşmelerindeki rolleri açıkça tanımlanmış, ihtisaslaşmış komisyonların kuruluş bütçelerini görüşmesi üzerinde durulmuş, kuruluşların parlamentoya daha kapsamlı faaliyet raporları sunması sağlanmıştır (Maliye Bakanlığı BÜMKO, 2004:72). Ülkemizde de parlamentonun bütçe üzerindeki etkinliğinin artırılması için 5018 sayılı Kanun çerçevesinde bazı düzenlemeler yapılmıştır. Söz konusu Kanunla bütçenin kapsamı genişletilmiştir. Döner sermaye işletmeleri ve fonlar ilgili oldukları idarelerin bütçelerine dahil edilmiştir. Ayrıca Kanunun kapsamı uluslar arası sınıflandırmalara uygun olarak, 13

genel yönetim kapsamındaki kamu idareleri olarak belirlenmiştir (Mutluer, Öner ve Kesik, 2005:135). Tahakkuk Bazlı Muhasebe Sisteminin, Mali Saydamlığın ve Hesap Verebilirliğin Önem Kazanması Kamu mali yönetiminin etkinleştirilmesi öncelikle gerekli olan bilginin sağlanmasında çağın getirdiği şartlarda bir sistemin oluşturulması gerekmektedir. Günümüzde hükümetlerin ekonominin yönetimi noktasındaki sorumlulukları onları elde ettikleri bilginin niteliği ve niceliği konusunda önemli değişikliklere gitmeye zorlamıştır. Tahakkuk bazlı muhasebe sistemine geçiş, ekonomik faaliyetlerin ifadelendirildiği muhasebe kayıt ve işlemlerin hem özel sektör hem de kamu sektörü için aynı standartlarda oluşturulması gibi çok önemli bir dönüşümü de beraberinde getirmiştir. Bu muhasebe sisteminin uygulanması sonucunda, kamu yönetimi bir mali yılda çıktılar için yapılan toplam harcamaları görebildiği gibi, sahip olduğu varlıkların değerlemesini de yapabilmektedir. Ayrıca orta vadeli harcama sistemine geçiş geleneksel olarak nakit yönetimine dayanan bütçe sürecinden harcama yönetimine dayanan ve tahakkuk bazlı bir muhasebe yapısına geçişi de beraberinde getirmektedir (Maliye Bakanlığı, BÜMKO, 2004:71). Mali saydamlığın önem kazanması ise 1990 lı yıllardan sonra yaşanan krizler sonrasında olmuştur. Mali saydamlık, hükümetin yapısı ve görevleri, maliye politikasının hedefleri, kamu sektörünün mali görünümü hakkında, kamuya açık olmak şeklinde tanımlanabilir. Diğer bir ifade ile kamu kaynaklarının kim tarafından, nasıl ve hangi amaçla kullanıldığı bilgisinin mevcut olması demektir (Mutluer, Öner ve Kesik, 2005:138). Küresel ekonomide yaşanan gelişmelerin ve mevcut yapının bir resmini verecek bilginin üretilmesinde ortaya çıkan problemlerin, ekonomik krizlerin ortaya çıkmasında önemli bir etkisi olduğu yönündeki yaklaşımlar dile getirilmiştir. Bu problemler piyasalarda yeterli şeffaflığın ve saydamlığın olmadığı şeklinde özetlenebilir. Bu çerçevede ekonomi içerisindeki payı ve aktif rolü gereği özellikle kamu kesiminin hesap ve işlemlerinin kamuoyunun bilgisine açık olması ve uluslar 14

arası kabul görmüş standartlar çerçevesinde bilgi üretilmesi gerekmektedir. Böylece, piyasa mekanizmasının yeterince etkin çalışması için kamu kesiminin hesap ve işlemlerinde saydamlığı sağlaması üretilen bilginin ekonomide yer alan bütün aktörler tarafından anlaşılabilir olması sağlanacaktır (Maliye Bakanlığı, BÜMKO, 2004:71). Hesap verme sorumluluğu diğer bir ifade ile hesap verebilirlik, iyi yönetişimin unsurlarının başında gelmektedir. Kamu mali yönetimi bakımından hesap verebilirlik; belirlenmiş hedefler doğrultusunda, belirli bir performansın gerçekleştirilmesine yönelik sorumluluğun üstlenilmesine ve bu sorumluluğun açıklanması gerekliliğini esas alan bir ilişki biçiminde ifade edilebilir (Aktan, 2006:18). Hesap verebilirliğin günümüz kamu mali yönetimine entegre edilmesinin arkasındaki en önemli nedeni, sahip olunan kıt kaynaklara rağmen kamu hizmetlerinin büyümesine yönelik ortaya çıkan aşırı baskı şeklinde ifade edilebilir. Kamu kesimin sunduğu hizmetlerin büyümesi aslında kamu kesiminin temel hedefi olan ekonomik refahın artırılması ile yakından ilişkilidir. Kamu kesimi bu hedefini gerçekleştirmek için kamu kaynaklarının tahsisi, refahın ve gelirin yeniden dağılımı ve ekonomik faaliyetlerin düzenlenmesi gibi politika unsurlarını kullanır. Hesap verebilirlik ise söz konusu politika unsurlarının kullanımı ile oluşan etkinin nedeninin ve nihai hedef ulaşma sürecinde gelinen noktanın sorgulanmasını sağlamaktadır. Böylelikle, kamu kesiminin uyguladığı politikalara yön veren hükümetlerin siyasi sorumluluğundan başlayarak en alt yöneticinin yönetsel sorumluluğu çerçevesinde hareket etmesi ve bu sorumluluk çerçevesinde hareket etmedikleri zaman bunun hesabını vermeleri gerekmektedir. Bütün bu düzenlemeler yukarıda bahsedilen gelişmeler ışığında değerlendirildiğinde aslında birebir bir eşleşme dikkat çekmektedir. Denetimin Ayrı Bir Disiplin Olarak Ele Alınması Kamu mali yönetim alanında yaşanan bir diğer gelişmede denetim sisteminin etkinliğinin arttırılması ve performans denetimine geçiş konusunda, var olan kontrollerin, denetim anlayışının ve yapısının tekrar ele alınması olmuştur. Bu 15

kapsamda, gereksiz fonksiyonların kaldırılması ve boşlukların giderilmesi açısından teftiş, kontrol ve denetim fonksiyonlarının gözden geçirilmeye başlanması, sistem bazlı modern denetim metotlarının yürürlüğe konulması ve denetim raporlarının erişilebilirliğinin sağlanması gibi başlıklar belirlenmiştir. Denetimde ihtisaslaşmanın önü açılmak suretiyle belirli kuralları ve standartları olan, sürekli işleyen, ilgili kamu idaresinin içinde yer alacak bir iç denetim sistemi kurulması amaçlanmıştır. Belirlenmiş bir sistem dahilinde işleyen denetim faaliyetinin yapılmasını sağlamak ve harcama sonrası denetim faaliyetinin güçlendirilmesi istenmektedir (Mutluer, Öner ve Kesik, 2005:136). İç denetim son yıllarda işlemlerin mevzuata uygunluğunun yanı sıra risk yönetimi ve iç kontrol süreçlerinin denetimini de kapsayan ve çağdaş yönetim uygulamaları içerisinde önemi gittikçe artan bir denetim uygulamasıdır. İç denetimin Kıta Avrupası ve Anglo-Sakson yönetim kültürlerinde farklı uygulamaları bulunmaktadır (Arcagök ve Erüz, 2006:189). Genel olarak denetim, kamu mali yönetim sisteminin ayrılmaz bir unsuru ve kamu sektörünün performansının iyileştirilmesi ve risk yönetiminin yerleştirilmesi bakımından bir araç olarak görülmektedir (Mutluer, Öner ve Kesik, 2005:351). Kamu kurum ve kuruluşlarının gelir ve giderlerine ilişkin tekil işlemlerin mevzuat uygunluğunun ve mali tabloların doğruluğunun tespiti kadar, bu mali işlem ve hesapları üreten sistemlerin ve mekanizmaların rasyonelliği ile bunların verimli ve etkili bir biçimde işlemediklerinin saptanması da denetimin uğraş alanına girmiştir (Maliye Bakanlığı, BÜMKO, 2004:72). İş ve işlem öncesi kontrolden, iş ve işlem sonrası kontrole geçiş eğilimi, işlem veya ödemelerin taahhütten önce harcamacı idare dışından kontrolörler tarafından onaylanması sisteminden, idarenin mali ve mali olmayan kaynak tahsis kararlarının işlem sonrasında dışsal olarak kontrol edilmesi sistemine geçiş eğilimidir (Arcagök ve Erüz, 2006:141). Bu durumda ön iç kontroller yerine işlem sonrası iç denetime bırakmakta ve performans denetimini içine alan bir dış denetimin hayata geçirilmesi söz konusudur. 16

İç kontrol ise kamu idaresinin amaç ve hedeflerinin gerçekleşmesi konusunda güvence sağlayan yönetim araçlarının bütünü olarak ifade edilmektedir (Arcagök ve Erüz, 2006:141). Kamu idarelerinde yürütülen iş ve işlemlere ilişkin süreçlerin belirlenmesi, risklerin tespit edilmesi, kontrol ortamının oluşturulması gibi kavramlar iç kontrol mekanizması kapsamında şekillenmiştir. Bu sürece paralel olarak bütçenin idari denetiminin kapsamı da; iç kontrol, ön mali kontrol ve iç denetim olarak belirlenmiştir. Bütçenin yargısal denetimi ise yüksek denetim kurumları tarafından dış denetim olarak, uygunluk denetimi ve performans denetimi şeklinde yerine getirilmektedir. 1.2.2. Türk Kamu Mali Yönetimine İlişkin Gelişmeler Ülkemizde kamu mali yönetimi alanına ilişkin ilk düzenleme 1927 yılında çıkarılan 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu ile olmuştur. 1050 sayılı Kanun küçük değişiklikler ile seksen yıl boyunca kamu mali yönetim sistemimize yön veren ana kanun olmuştur. Bu süre boyunca dünyadaki kamu mali yönetimi ve denetimi sistemlerinde önemli değişikler yaşanmış ve uluslararası uygulama örnekleri ortaya çıkmıştır. Ülkemizde ise hem kamu idareleri nitelik ve nicelik olarak çok fazla değişikliğe uğramış hem de uluslar arası arenada yaşanan söz konusu değişiklikler Türk kamu mali yönetim sisteminin de sorgulanmasına neden olmuştur (Mutluer, Öner ve Kesik, 2005:123). Ayrıca ülkemizde 1970 li yıllardan itibaren yüksek enflasyon, kamu açıkları, istikrarsız büyüme, yüksek faiz ve bozuk gelir dağılımı olumsuzluklar ekonomik yapıda hızlı bir bozulmaya neden olmuştur. Bu süreçte sürekli tekrarlanan istikrar paketleri yapısal reformlarla desteklenmediği için ömürleri kısa olmuştur (Mutluer, Öner ve Kesik, 2005:128). Bu gelişmelere paralel olarak ülkemizde de kamu yönetimi süreçlerini yeniden yapılandırmak amacıyla özellikle 1990 lı yıllardan itibaren önemli çalışmalar yapılmıştır. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, yeniden yapılandırma çalışmalarının mali boyutunu ele alan en temel düzenleme olmuştur. 17

Kamu mali yönetim sistemine yönelik eleştirilerin temeli bütçe eksenli olmuştur. Özellikle bütçe sisteminin politika-plan-bütçe ilişkisinin kurulması noktasında yetersiz olması, stratejik yönetim anlayışı çerçevesinde bir planlamanın kamu idarelerinde hayata geçirilmemiş olması, yine kamu idarelerinde görev tanımlarının açık bir şekilde yapılmaması temel sıkıntılar olarak sıralanabilir. Ayrıca bütçe sisteminde denetimin, mevzuat sınırları içerisinde ve mali nitelikli bir denetim olması, kaynakların kamu idarelerine tahsis edildikten sonra bütçe uygulama dönemi sonunda ortaya çıkan etkiler ve sonuçlara ilişkin bir değerlendirme veya denetim yapılmaması, kaynakların etkin, ekonomik ve verimli kullanımının ihmal edilmesi, ödenek tahsis edilirken sadece bir önceki yılın harcamasının dikkate alınması, yönetsel sorumlulukların açık bir şekilde tanımlanmaması diğer sıkıntılar olarak değerlendirilebilir (Mutluer, Öner ve Kesik, 2005:124). 1050 sayılı Kanun, uygulanmaya başladığı dönemin modern bütçe sistemlerini içinde barındıran bir sistem olma özelliği taşımasına rağmen büyüyen kamu sektörü yanında ekonomik, siyasi ve sosyal yapıdaki hızlı değişim gereklerini karşılayamaması nedeniyle dünyadaki gelişmelerden uzak kalmıştır. Bunun sonucunda, uluslararası yaklaşımlarda ve uygulamalarda ortaya çıkan yeni bütçe anlayışını Türk kamu mali yönetim sistemine uyarlama düşüncesi ortaya çıkmıştır. 1970 li yıllara kadar Türkiye de klasik bütçe sistemi uygulanmış çağın değişen şartları bu sistemin geçerliliğinin sorgulanmasına neden olmuştur. Bu şartlar altında birçok ülkede de uygulanmakta olan planlama-programlama-bütçeleme sistemine geçilmiştir (Mutluer, Öner ve Kesik, 2005:125). Klasik bütçe sistem ile kamu hizmetlerinin etkinliğinin ölçülmesi ve değerlendirilmesi mümkün olmamıştır. Ayrıca kamu harcamalarının ekonomi içerisindeki ağırlığının artması dolayısıyla bütçenin ekonomi bir araç haline gelmesi, bütçenin ekonomik anlamda analizinin yapılmasını zorunlu hale getirmiştir. Çağdaş bütçeler hükümet politikaları, kalkınma planları ve programlarının uygulama alanı olarak tanımlanmakta ayrıca hizmetleri esas alan, hizmetlerde ortaya çıkan değişim ve gelişimi izleyen ve bunları kontrol eden bir sistem olarak tasarlanmaktadır. Bu sistem, bir strateji çerçevesinde kamusal faaliyetleri hedeflerle ilişkilendirmekte ve 18

bu hedeflere en düşük maliyetle ulaşılması üzerinde yoğunlaşmaktadır (Mutluer, Öner ve Kesik, 2005:126). Planlama-programlama-bütçeleme sistemi, kamu hizmetlerinin önceden belirlenmiş plan ve programlara göre yerine getirilmesini ve bu çerçevede kamu hizmetlerinin maliyetlendirilmesini, etkinliğin sağlanması bakımından önceliklerin belirlenmesi için niceliksel analizlerin kullanılarak kamu idaresinin amacını en iyi şekilde gerçekleştirecek olan programın seçilmesini sağlamış ve karar vericiler için önemli bir araç olmuştur (Mutluer, Öner ve Kesik, 2005:127). Ülkemizde 1969 yılında başlanan ve dört yıl süren hazırlık çalışmalarının ardından 1973 yılında program bütçe sistemine geçilmiştir. Program bütçe sistemi ile kamu hizmetlerinin öncelik, önem ve kapsamındaki değişikliklere paralel olarak bütçeye esneklik kazandırılması, bütçe hazırlama ve uygulama sürecinde yer alan yöneticilerin yönetsel sorumluluklarının tanımlanması, hizmet-maliyet, maliyetfayda ilişkilerinin ortaya konulması, programların belirlenen hedeflere ulaşıp ulaşmadığının etkinlik ve verimlilik yönünden değerlendirilmesi, hukuki denetim yanında fiziki denetim olanaklarının da sağlanması için gerekli ortamın oluşturulması gibi amaçlar belirlenmiş fakat bu sistem uygulama açısından ülkemizde başarılı olamamıştır (Mutluer, Öner ve Kesik, 2005:128). Program bütçe sisteminin başarısız bir şekilde uygulandığı süreç sonunda yukarıda da bahsedilen ve kamu mali yönetim alanında devletin rolünün yeniden tanımlayan süreçler ülkemizde de etkili olmuştur. Ülkemizdeki değişim çabalarında Türkiye nin AB ile olan üyelik süreci ve özellikle 2001 krizi sonrası IMF ile olan ilişkiler de etkili olmuştur. Kamu mali yönetimi alanında yaşanan değişim ülkemizde 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunun kabulü ve sonrasında uygulanması ile olmuştur. Bu Kanun ile kamu mali yönetim alanında köklü bir reform yapılmıştır. Bu reform kapsamında; Kamu mali yönetimi kapsamının yeniden belirlenmesi Orta vadeli harcama çerçevesi 19