T.C. SAYIŞTAY BAŞKANLIĞI HAZİNE İŞLEMLERİ ÖZET RAPORU

Transkript

1 T.C. SAYIŞTAY BAŞKANLIĞI HAZİNE İŞLEMLERİ ÖZET RAPORU I

2 T.C. SAYIŞTAY BAŞKANLIĞI 2005 Yılı Hazine İşlemleri Özet Raporu I

3 Bu rapor, Sayıştay Genel Kurulunun tarih ve 5169/1 sayılı kararı ile kabul edilerek Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulması uygun bulunan 2005 Yılı Hazine İşlemleri Raporunun özetidir. Sayıştay, merkezi yönetim bütçesi kapsamındaki kamu idareleri ile sosyal güvenlik kurumlarının bütün gelir ve giderleri ile mallarını Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetlemek ve sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak ve kanunlarla verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerini yapmakla görevlidir. T.C. Anayasası 160. Madde 1. Fıkra T.C. SAYIŞTAY BAŞKANLIĞI, ANKARA, Ekim II

4 İÇİNDEKİLER 1. HAZİNE MÜSTEŞARLIĞI VE SAYIŞTAY DENETİMİ Hazine Müsteşarlığındaki Denetim Alanı Yılı Denetim Çalışmaları Denetim Çalışmasını Etkileyen Faktörler BÜTÇE LİMİTLERİ-BORÇLANMA VE BÜTÇE DIŞI İŞLEMLER Bütçe Limitleri Borçlanma İşlemleri Bütçe Dışı İşlemler ve Sonuçları HAZİNE ALACAKLARI Hazine Garantileri Ve Üstlenimler TMSF den Olan Hazine Alacakları Hazine Alacaklarında Uzlaşma Hazine Alacağı Tanım Sorunu Hazine Alacak Verilerinde Farklılık Sorunu Hazinece Verilen Teşvik Kredilerine İlişkin Sorunlar Uygunluk Verilmeyen Hesaplar Yılı Hazine İşlemleri Raporunda Yer Verilen Bulgu ve Öneriler Konusundaki Gelişmeler İÇ BORÇLAR İç Borçlanma ve Geri Ödeme İşlemleri İç Borç Stok Durumu YILI DIŞ PROJE KREDİLERİ VE DİĞER HAZİNE İŞLEMLERİ Teyitsiz Dış Proje Kredisi Kullanımları Deriner Barajı ve Hidroelektrik Santrali (HES) Projesinin Finansmanı CARİ TRANSFERLER Görev Zararı Ödemeleri Hazine Yardımları Kar Amacı Gütmeyen Kuruluşlara Yapılan Transferler Hane Halkına Yapılan Transferler Yurtdışına Yapılan Transferler HAZİNE MÜSTEŞARLIĞINDA İÇ KONTROL Sayılı Yasa Çerçevesinde İç Kontrol ve Hazine Müsteşarlığındaki Yapılanma İç Kontrol Sistemine İlişkin Eleştiri ve Öneriler I

5 1. HAZİNE MÜSTEŞARLIĞI VE SAYIŞTAY DENETİMİ Hazine Müsteşarlığı; ekonomi politikalarının tespitine yardımcı olmak ve bu politikalar çerçevesinde hazine işlemleri, kamu finansmanı, kamu iktisadî teşebbüsleri ve devlet iştirakleri, ikili ve çok taraflı dış ekonomik ilişkiler, uluslararası ve bölgesel ekonomik ve malî kuruluşlarla ilişkiler, yabancı ülke ve kuruluşlardan borç ve hibe alınması ve verilmesi, ülkenin finansman politikaları çerçevesinde sermaye akımlarına ilişkin düzenleme ve işlemlerin yapılması, bankacılık ve sermaye piyasası, yurtdışı müteahhitlik hizmetleri, sigorta sektörü ve kambiyo rejimine ilişkin faaliyetler ile yatırım ve yatırım teşvik faaliyetlerini düzenlemek, uygulamak, uygulamanın izlenmesi ve geliştirilmesine ilişkin esasları tespit etmekle görevlidir. Hazine Müsteşarlığının bu görevleri yerine getirebilmesi için bütçenin önemli bir kısmı bu kuruluşa tahsis edilmektedir Mali Yılı Bütçe Kanununda genel bütçeye dahil dairelerin harcamaları YTL olarak öngörülmüştür. Hazine Müsteşarlığına ise bu rakamın yaklaşık % 40 ı olan YTL tutarında ödenek tahsis edilmiştir. Bu ödeneğe karşılık sene sonunda ,20 YTL harcama yapılmıştır. Müsteşarlığın organizasyon yapısında ana hizmet birimleri; Kamu Finansmanı, Kamu İktisadi Teşebbüsleri, Dış Ekonomik İlişkiler, Banka ve Kambiyo, Sigortacılık, Yabancı Sermaye, Teşvik ve Uygulama ile Ekonomik Araştırmalar Genel Müdürlükleridir. Hazine Müsteşarlığına bağlı üç adet muhasebe birimi vardır. Bunlar; Devlet Borçları, İç Ödemeler ve Dış Ödemeler Muhasebe Birimleridir. Bu muhasebe birimlerinin işlemleri, tüm mali yapıyı etkileyebilecek nitelikte işlemlerdir. İç ve dış borçlanma işlemleri, Hazine alacaklarına yönelik işlemler ve Türkiyede tüm muhasebe birimleri arasındaki nakit dengesini sağlamaya yönelik işlemler bu birimler kanalıyla muhasebeleştirilmektedir Hazine Müsteşarlığındaki Denetim Alanı Sayıştay Başkanlığı Hazine Denetim Ekibi, çalışmalarında öneminden dolayı Devlet Borçları ve İç Ödemeler Muhasebe Birimlerinin iş ve işlemlerine odaklanmıştır. Buna paralel olarak da bu iş ve işlemlerin büyük oranda gerçekleşme yerleri olan harcama yetkili genel müdürlükler denetim alanını oluşturmaktadır. Bunlar, Kamu Finansmanı, Dış Ekonomik İlişkiler, Kamu İktisadi Teşebbüsleri, Teşvik ve Uygulama ile Ekonomik Araştırmalar Genel Müdürlükleridir Yılı Denetim Çalışmaları 2005 yılı denetim çalışması kapsamında, öncelikle 2005 Mali Yılı işlemlerinin sonuçlarının görüldüğü yönetim dönemi hesabı; tamlık, tutarlılık ve doğruluk açısından incelenmiştir. Bunu takiben yönetim dönemi hesabının eki niteliğinde olan yılı işlemlerine ilişkin ödeme belgeleri, eki dokümanlar ile diğer muhasebe belgeleri denetlenmiştir. Bu belgelerin yanında gerekli görülen hususlarda yetkililerden bilgi alınmış ve işlem dosyalarının detayına girilmiştir. Bu çalışmalar sırasında muhasebe verileri, gerçekleştirme birimi kayıtları ile bilgi sistemi kayıtları karşılaştırılmış ve ortaya çıkan sonuçlar rapora alınmıştır Denetim Çalışmasını Etkileyen Faktörler Yönetim Dönemi Hesabının İçeriği: Hazine Müsteşarlığından geçen işlemlerin bütçe büyüklüğünün önemli bir bölümünü oluşturması ve birçok farklı işlemin olması nedeniyle, muhasebe yönetmeliğine göre düzenlenen defter ve raporlar denetim için yeterli olmamaktadır. Sağlıklı bir denetim yapılabilmesi için, gerek Devlet Borçları Muhasebe Birimi gerekse İç Ödemeler Muhasebe Birimi bünyesinde gerçekleşen işlemlerin ayrıntılarının bilinmesine ihtiyaç bulunmaktadır. 2

6 Öneri: Muhasebe Yönetmeliğinde gerekli değişiklikler yapılarak, diğer muhasebe birimlerinden oldukça farklı işlemleri olan Devlet Borçları ve İç Ödemeler Muhasebe Birimlerinin yönetim dönemi hesaplarını oluşturan tablo ve cetvellerinin karar vericilerin ve denetim birimlerinin ihtiyaçlarına cevap verebilecek şekilde yeniden ele alınması gerekmektedir. Bu sayede muhasebe birimlerinin hesapları daha anlaşılır, saydam ve denetlenebilir olacaktır. Yönetim Dönemi Hesabının Sayıştaya Verilme Zamanı: Diğer kurumlardan farklı olarak Hazine Müsteşarlığı tarafından yönetim dönemi hesabı, Maliye Bakanlığından her sene alınan izne istinaden, en erken haziran ayının sonunda Sayıştaya verilmektedir. Genel uygunluk bildiriminin ve eki olan hazine işlemleri raporunun en geç ekim ayının 16 sına kadar TBMM ye sunulduğu düşünüldüğünde Sayıştayın Hazine Müsteşarlığı üzerindeki denetiminin oldukça kısa bir sürede bitirilmesi gerektiği görülecektir. Bu durum denetimin sağlıklı bir biçimde yürütülmesini engellemektedir. Öneri: Hazine Müsteşarlığının 2006 yılından itibaren yönetim dönemi hesabını en kısa sürede verebilmesi için gerekli düzenlemeleri yapması uygun olacaktır. İç Denetim Eksikliği: Hazine Müsteşarlığı bünyesinde iç denetim açısından önemli bir boşluk bulunmaktadır. Bir kurumda iç denetimin yapılmaması, dış denetimi de etkileyen önemli bir faktördür. Çünkü dış denetim, denetim alanı tespitinde, iç denetimin sağlıklı yapıldığı alanlarda yoğunlaşmayacak ve iş gücünü riskli alanlara kaydırabilecektir. Yapısal Değişiklikler: 2005 yılı denetim çalışması devam ederken, Hazine Müsteşarlığında 5018 Sayılı Yasa gereği birtakım yapısal değişiklikler olmuştur. Bütçe Dairesi Başkanlığı kaldırılarak Strateji Geliştirme Dairesi Başkanlığı kurulmuş, ilgili yönetmelik gereği harcama yetkilileri belirlenmiş ve saymanlıklar muhasebe birimi haline dönüştürülmüştür. Bu gelişmelerin yanında Devlet Borçları Muhasebe Biriminde yapılan köklü personel değişikliği de istenen bilgi ve belgelerin temininde sıkıntılar yaşanmasına neden olmuştur. 3

7 2. BÜTÇE LİMİTLERİ-BORÇLANMA VE BÜTÇE DIŞI İŞLEMLER 2.1. Bütçe Limitleri 2005 yılında; ,04 YTL tutarında net iç borçlanma ve ,92 YTL tutarında net dış borçlanma gerçekleştirilmiştir. Dolayısıyla toplam net borçlanma ,12 YTL olmuş ve YTL tutarındaki borçlanma limiti aşılmamıştır. İkrazen özel tertip Devlet tahvili ihraç edilmemesi nedeniyle, ikraz limiti aşılmamıştır ABD Doları tutarında Hazine garantili kredi sağlanmış olup, Bütçe Kanunu ile verilen 2 milyar ABD dolarlık garanti limiti aşılmamıştır Borçlanma İşlemleri Dış Borçlanma İşlemleri 2005 yılında milyon YTL mahsup, milyon YTL nakit olmak üzere milyon YTL dış borçlanma gerçekleştirilmiş; buna karşılık, milyon YTL mahsup, milyon YTL nakit olmak üzere milyon YTL dış borç geri ödemesi yapılmıştır. Net dış borçlanma milyon YTL olarak gerçekleştirilmiştir. Aşağıdaki tabloda gösterildiği üzere 2004 yılı dış borç stoku olan milyon YTL, net dış borçlanma tutarı kadar azalışla milyon YTL olarak 2006 yılına devretmiştir. Tablo 1: 2005 Yılı Dış Borçlanması 2004 Yılı Stoku milyon YTL Geri Ödeme Borçlanma Net Borçlanma 2006'ya Devir Nakit Mahsup Toplam İç Borçlanma İşlemleri 2005 yılında toplam milyon YTL Devlet tahvili borçlanması gerçekleşmiş, buna karşılık milyon YTL tutarında geri ödeme yapılmıştır. Net tahvil borçlanması milyon YTL olmuştur. Aşağıdaki tabloda gösterildiği üzere, 2006 yılına milyon YTL tahvil stoku devretmiştir. Tablo 2: 2005 Yılı Tahvil Borçlanması 2004 yılı stoku milyon YTL Geri Ödeme Borçlanma Net Borçlanma 2006'ya Devir Nakit Mahsup Toplam

8 2005 yılında toplam milyon YTL hazine bonosu borçlanması gerçekleştirilmiş, buna karşılık toplam milyon YTL geri ödeme yapılmıştır. Net bono borçlanması milyon YTL olmuştur. Aşağıdaki tabloda gösterildiği üzere, 2006 yılına milyon YTL bono stoku devretmiştir. Tablo 3: 2005 Yılı Hazine Bonosu Borçlanması milyon YTL 2004 yılı stoku Geri Ödeme Borçlanma Net Borçlanma 2006'ya Devir Nakit Mahsup Toplam Bütçe Dışı İşlemler ve Sonuçları Ülkemizde bütçe uygulamasının Devlet harcamaları bütçelerle yapılır hükmüne uygun olarak yürütülmesi esas olmakla beraber Hazinece gerçekleştirilen bazı işlemler bütçe dışında izlenmekte ve bu işlemler sonucunda varlık ve yükümlülükler doğmaktadır. Borçlanma yoluyla elde edilen kaynakların bütçe dışı giderlerin finansmanında kullanılması, net borçlanma hasılatının bütçe açığından daha büyük gerçekleşmesiyle sonuçlanmaktadır. Bu durum, mali disiplin ve bütçe disiplinini bozmakta ve borçlanma yoluyla karşılanan giderler meclis denetiminin dışında kalmaktadır. Bütçe Dışı Gider Uygulamaları Görev Zararı ve Sermaye Payı Ödemeleri 2005 yılında Toprak Mahsulleri Ofisi ve Türkiye Şeker Fabrikalarının Hazineye olan borçları, görev zararı alacaklarına ve sermaye paylarına mahsup edilmiş, mahsuben ödenen bu tutarlar karşılığında ise bütçe gideri kaydı yapılmamıştır. Türkiye Şeker Fabrikalarının görev zararı alacaklarına mahsuben 361 milyon YTL, Toprak Mahsulleri Ofisi nin görev zararı alacaklarına ilişkin olarak da 611 milyon YTL, ilgili kuruluşların Hazineye olan borçları silinmek suretiyle ödenmiştir. Bu işlem nedeniyle bütçe gideri yapılmayan, dolayısıyla bütçe dışında ödenen görev zararı tutarı 972 milyon YTL dir. Ayrıca, söz konusu kuruluşların ödenmemiş sermaye alacakları da yine 5335 Sayılı Kanuna istinaden Hazineye olan borçlarına mahsup edilerek ödenmiş, bu suretle TŞFAŞ ye ilişkin olarak 167 milyon YTL, TMO ya ilişkin olarak 229 milyon YTL olmak üzere toplam 396 milyon YTL tutarındaki sermaye payı ödemesi karşılığında bütçe gideri yapılmamıştır. TŞFAŞ ye ve TMO ya ilişkin olarak görev zararları ve sermaye payları nedeniyle toplam milyon YTL, bütçe gideri yapılmaksızın, silinen alacağa karşılık mahsup edilmiştir. Silinen alacak ise, muhasebede tahsilat olarak gösterilmiştir. Aleyhte Kur Farkları Kur farklarının Devletin yükümlülüklerini reel olarak artırması, diğer harcamalarla aynı nitelikte olmasa dahi, bu artışın gider mahiyetinde kaydedilip izlenmesini gerektirmektedir. Önceki yıllarda Dış Borç Hareketleri, Tahvil Hareketleri, Bono Hareketleri Hesaplarında izlenen kur farkları, muhasebe yönetmeliğindeki değişiklikle Giderler Hesabında izlenilmeye başlanmıştır. Kur farkları nedeniyle borç stokunda meydana gelen değişmeler net borçlanma hasılatı=bütçe açığı ilişkisini bozmaktadır. Diğer Kurumlara Kullandırılan Kaynak Hazine kaynaklarının diğer kurumlara ikrazen kullandırılması durumunda, borçlanma yoluyla elde edilen kaynaklar konsolide bütçe dışı kuruluşlara aktarılmaktadır. Bu kuruluşlara aktarılan tutarlar, bütçede gider veya transfer kalemleri arasında gösterilmemekte, sadece alacak kaydı yapılmaktadır yılında da hazine 5

9 kaynakları, karşılığında alacak ihdas etmek suretiyle çeşitli kurumlara kullandırılmıştır. Doğrudan dış proje kredilerinden 918 milyon YTL, Proje Özel Hesabından 205 milyon YTL tutarındaki kaynak karşılığında kullanıcı kuruluşlar için Hazine hesaplarında alacak kaydı yaratılmıştır. Dolayısıyla, bu tutarlar kadar artan dış borçlanma, bütçe finansmanı amacı dışında kullanılmıştır. Elde edilen kaynakların aynı koşullarda ikrazen kullandırılması esas olmakla beraber, borçluların borçlarını vadesinde ödeyememeleri, tahkim uygulamaları, uzlaşmaya gidilmesi, kuruluşların Hazineye olan borçlarının çeşitli sebeplerle üstlenilmesi gibi nedenlerle, süreç içerisinde, karşılığında alacak ihdas edilerek yapılan borçlanmalarla alacak tahsilatları arasındaki denge kaybolmaktadır. Dolayısıyla, borçlanma yoluyla elde edilen kaynakların bir kısmı bütçe dışı kuruluşlara, bütçe dışından aktarılan sübvansiyon niteliği kazanmaktadır yılında, dış piyasalardan tahvil borçlanması yoluyla elde edilen 930 milyon YTL lik kaynak Toprak Mahsulleri Ofisine ikrazen kullandırılmış, karşılığında alacak kaydı yapılmıştır yılında TMO ya bütçe ödenekleri kullanılmadan nakdi olarak aktarılan 930 milyon YTL lik kaynak, her ne kadar karşılığında alacak ihdas edilmiş olsa da ileride ilgili kurumun görev zararına ya da sermayesine mahsuben silinecek ve yılında yapılması gereken bütçe gideri kaydı hiçbir şekilde yapılmamış olacaktır. Gerçekte gider niteliğinde olan bu işlemin alacak yaratma yoluyla ötelenmesi, gerek izlenen mali disiplin gerekse bütçe disiplini açısından uygun görülmemektedir. Yapılan işlem, esasen, Hazinece dış piyasalardan tahvil borçlanması suretiyle elde edilen kaynağın, konsolide bütçe açığı dışında (bütçe gideri niteliğinde olmakla birlikte, bütçe dışında bırakılan) bir giderin finansmanında kullanılması mahiyetindedir. Diğer Finansman Kullanımları 2005 yılında, Fındık Tarım Satış Kooperatifleri Birliği (Fiskobirlik) Genel Müdürlüğünün borçlarının tasfiyesi kapsamında Yapı ve Kredi A.Ş ye 152,4 milyon YTL ve Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu na (TMSF) 161,1 milyon YTL olmak üzere toplam 313,6 milyon YTL tutarında özel tertip Devlet iç borçlanma senedi ihracı gerçekleştirilmiştir. Tahvil stokununun artmasına yol açan bu işlemler karşılığında bütçede görülebilen ve bütçeye yansıyan bir gider kaydı yapılmamıştır. Ayrıca, Fiskobirlik in Pamukbank a olan borçlarından dolayı TMSF ye tarihinde verilen senet, aynı gün itibariyle TMSF nin Hazineye olan faiz borçlarına mahsuben geri alınmış, bu işleme ilişkin 161 milyon YTL lik miktar ise bütçe geliri olarak kaydedilmiştir. Bütçe Gelirinden Düşülmesi Gereken Tutar TMSF ye ikrazen verilen Devlet iç borçlanma senetlerine ilişkin ödenen faiz tutarı 2005 yılı için milyon YTL olarak gerçekleşmiştir. Nakit ödenen bu tutar bütçe gideri olarak muhasebeleştirilmiş, aynı miktarda ihdas edilen alacağa karşılık ise Bütçe Gelirleri Hesabı çalıştırılmıştır. Devlet bütçesinden nakit olarak ödenen faiz tutarları karşılığında bütçe gideri kaydı yapılması doğru olmakla beraber, ihdas edilen alacak karşılığında aynı anda bütçe gelirlerine de kayıt yapılmaktadır. Ancak bu tutarların ne zaman tahsil edileceği, hatta tahsil edilip edilemeyeceği bile henüz belli değildir. Ayrıca ikraz senetlerine ilişkin ödenen faizlerden doğan alacağın tahsil edilmesi sırasında da bütçe geliri kaydı yapılması mükerrerlik teşkil etmektedir. Benzer şekilde, TMSF ve K.K.T.C den olan alacaklara ilişkin olarak hesaplanan ikraz faizleri (kapitalize faizler), karşılığında alacak yaratılmak suretiyle Bütçe Gelirleri Hesabında muhasebeleştirilmiştir. Bu işleme ilişkin miktarların tutarı milyon YTL dir. Bu tutar, yukarıda bahsi geçen, nakit faiz ödemesine ilişkin rakamlara eklendiğinde toplam milyon YTL lik bütçe geliri kaydı, alacak kaydı karşılığı oluşturulmuş olup nakit bir bütçe gelirini ifade etmemektedir. Başka bir deyişle 2005 yılı için, Hazine kaynaklarından 6

10 finanse edilen konsolide bütçe açığı rakamı, açıklanan bütçe açığı rakamından milyon YTL kadar fazla olmaktadır yılında yürürlüğe giren muhasebe yönetmeliği değişikliğiyle bu durum ortadan kaldırılmış, bahsi geçen işlemlerin muhasebeleştirilmesinde, Bütçe Geliri değil, Gelirler Hesabı kullanılmaya başlanmıştır. İkrazen ihraç edilerek TMSF ye verilen Devlet iç borçlanma senetlerinden doğan alacaklar, bu senetlerin anaparası, senetlere ilişkin ödenen faizler ve kapitalize edilen faizlerden oluşmaktadır. Senetlere ilişkin ödenen faizler, ödendikleri yılın bütçesine gider olarak kaydedilmekte, kapitalize edilen faiz ile anapara karşılığı tutarlar için ise alacak ihdas edilmektedir Sayılı Kanunun 6 ncı maddesinde ikrazen verilen senetlerden kaynaklanan alacakların bütçe gideri yapılmaksızın silinemeyeceği hükme bağlanmış ve bu alacakların terkininin ancak bütçede giderleştirmek kaydıyla mümkün olduğu ifade edilmiştir. Ancak, 5335 Sayılı Kanun ile getirilen istisna sonucunda TMSF kapsam dışında bırakılmıştır. Halihazırda, ikrazen verilen senetlerden doğan alacakların tamamına yakını, TMSF den olan alacaklara ilişkindir. Bu durumda ikraz senetlerinden doğan alacakların tamamı bütçe gideri kaydı yapılmadan silinmiş olacak, daha önce sağlanan bu tutar kadar finansman, bütçeleştirilmemiş bir giderin karşılanmasında kullanılmış olacaktır. 7

11 3. HAZİNE ALACAKLARI itibariyle Hazine alacak stoku 91,45 milyar YTL ye ulaşmıştır. Bunun %74 ü Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonuna (TMSF), %14 ü belediyelere, %5 i ise KİT lere aittir. Alacak stokunun %36 sının vadesi geçmiş durumdadır. Vadesi geçmiş alacakların ise %77 sini TMSF den, %16 sını yerel yönetimlerden olan alacaklar oluşturmaktadır. Grafik 1: Hazine Alacak Stoku Yerel Yönetimler (Belediyeler) 14% KİT ler 5% Diğer 7% TMSF 74% Hazineye en fazla borcu olan kuruluşlara bakıldığında, ilk sırayı 67,63 milyar YTL ile TMSF nin aldığı görülmektedir. Bunu 3,28 milyar YTL ile Kocaeli Büyükşehir Belediyesi, 1,89 milyar YTL ile Ankara Büyükşehir Belediyesi ve EÜAŞ izlemektedir. Tablo 4 de görüldüğü üzere, Hazineye en çok borcu olan ilk on kuruluşun borç toplamı ise Hazine alacağının %90 ını oluşturmaktadır. Tablo 4: İtibariyle Hazineye En Fazla Borcu Olan İlk On Kuruluş Hazine Borçlu Kuruluş Alacağı (bin YTL) TMSF-Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu Kocaeli Büyükşehir Belediyesi Ankara Büyükşehir Belediyesi EÜAŞ-Elektrik Üretim A.Ş Kamu Ortaklığı Fonu İzmir Büyükşehir Belediyesi TCDD - T.C. Devlet Demiryolları EGO Genel Müdürlüğü (Ankara) TMO Toprak Mahsulleri Ofisi Marmaris- İçmeler- Armutlu Bld. Brl TOPLAM Hazine Garantileri Ve Üstlenimler Hazine Müsteşarlığı tarafından Bütçe Kanunu ile belirlenen limit dahilinde çeşitli kurum ve kuruluşlara aldıkları krediler dolayısıyla garanti verilebilmektedir. Bu kapsamda 2005 yılında 798,7 milyon ABD dolarlık geri ödeme garantisi verilmiştir. Hazinece verilen garantilerin izlenmesi amacıyla ihdas edilen Hazine Garantileri Hesabının 2005 yıl sonu bakiyesi yaklaşık 8,2 milyar YTL olup, bu tutar Hazinenin bu hesap kapsamında takip ettiği mali risklerin toplamını göstermektedir. Hazine alacaklarının bir kısmı Hazinece verilen garantiler nedeniyle yapılan üstlenimlerden doğmaktadır yılından bu yana Hazine garantileri nedeniyle üstlenilen ödemeler 13,7 milyar ABD doları seviyesine ulaşmıştır. Yapılan bu üstlenimlerde ise en büyük pay İzmit-Su AŞ projesi nedeniyle Kocaeli Büyükşehir Belediyesine ve bağlı kuruluşları da dahil olmak üzere Ankara Büyükşehir Belediyesine aittir. 8

12 Hazine üstlenimlerinin yıllar itibariyle seyrini gösteren aşağıdaki grafikten de görüleceği üzere, 4749 Sayılı Kanun ve ilgili yönetmelikler kapsamında, mali disiplini sağlamaya yönelik olarak alınan önlemlerin etkisiyle son yıllarda verilen Hazine garantileri nedeniyle yapılan üstlenimlerin azalma eğilimine girdiği görülmektedir. Grafik 2: Yıllar İtibariyle Toplam Üstlenimler (ABD Doları) Toplam Üstlenimler USD TMSF den Olan Hazine Alacakları Aşağıdaki tablodan da görüleceği üzere, TMSF den olan Hazine alacakları Aralık 2005 sonu itibariyle 67,64 milyar YTL ye (50,4 milyar ABD Dolarına) ulaşmıştır. Bunun 24,5 milyar YTL lik kısmını vadesi geçmiş alacaklar, 29,29 milyar YTL lik kısmını ise vadesi gelecek alacaklar oluşturmaktadır. Tablo 5: TMSF'den Olan Hazine Alacakları (31 Aralık 2005 itibariyle - milyon YTL) Nakit Ödemelerden Doğan Borç İkraz Vadesi Geçmiş Vadesi Gelecek Genel Toplam Senetleri Stoku TOPLAM Anapara Faiz Gecikme Faizi Toplam TMSF den bugüne kadar yapılan tahsilatlar yaklaşık 5,3 milyar YTL (3,9 milyar ABD Doları) ile sınırlı kalmıştır. Dolayısıyla Hazine, 2005 yılı sonuna kadar TMSF den olan vadesi geçmiş alacaklarının yalnızca %21 ini tahsil edebilmiştir. TMSF den Mahsuben Yapılan Tahsilat Sorunu Önceki yıllardan farklı olarak TMSF den 2005 yılında yapılan tahsilatların bir kısmının nakit olarak değil mahsuben yapıldığı görülmüştür yılında yapılan toplam YTL lik tahsilatın YTL lik kısmı mahsuben tahsilat olarak yapılmıştır. Bu mahsup işlemlerinin ikisi benzer nitelikte olup, TMSF nin gayrimenkullerinin bazı kamu kurumlarına devri karşılığında Hazineye borcunun azaltılması şeklinde gerçekleşmiştir. Diğer mahsuplaşma işlemi ise Fiskobirlik in TMSF bünyesindeki bazı bankalara olan borcunun Hazine tarafından üstlenilmesi ve bu üstlenim tutarının TMSF nin borcundan düşülmesi şeklinde gerçekleşmiştir yılında, TMSF ye ait Mersin ili sınırları içinde bulunan bir arsa, adliye binası yapılması amacıyla Adalet Bakanlığına, Ankara İli, Çankaya İlçesinde yer alan 34 dairelik bir bina ise hizmet binası ihtiyacı için Maliye Bakanlığına tahsis edilmiştir. Bu tahsis karşılığında ise TMSF nin Hazineye olan borcu azaltılmıştır. Kamu kurumlarının taşınmaz mal edinmelerine ilişkin prosedüre istisna teşkil eden bu uygulama, görünürde basit bir mahsup işlemi olarak düşünülse de bazı sakıncaları bulunmaktadır: 9

13 Yapılan mahsuplaşma işleminin, mevcut yasal düzenlemeler çerçevesinde dayanağı görülmemiştir. Bu uygulama TMSF nin varlıklarını rekabetçi usullerle satış politikasına uygun düşmemektedir. Mahsuplaşma işlemi gerekçesi olan hizmet binası ihtiyacı, yalnızca Maliye Bakanlığı veya Adalet Bakanlığı için değil, birçok kamu kuruluşu için geçerli olan bir gerekçedir. Bu nitelikli işlemler benzer uygulamalara da örnek olabilmesi açısından uygun görülmemektedir. Taşınmaza ihtiyacı olan kamu kurumlarının bu ihtiyaçlarını nasıl karşılayacaklarına ilişkin süreç bellidir. Yapılması gereken uygulama, hizmet binasına ihtiyacı olan kamu kurumunun kendi bütçesine bu alım için gerekli ödeneği koyması ve bu ödenek vasıtasıyla satın alma ya da kamulaştırma yoluna gitmesidir. Böylece, kuruluşun bütçesine konulacak ödenek kanalıyla, TBMM bilgi sahibi olabilmekte ve bütçe kanununu görüşmektedir. Söz konusu uygulama bu açıdan da istisna teşkil etmektedir. Gerek Maliye Bakanlığı gerekse Adalet Bakanlığı kendi bütçesi ile ilişkilendirmeden bu işlemleri uygulamaya geçirmiştir. Dolayısıyla bütçe açısından da bir gider kaydı gerçekleşememiştir. Mahsuplaşma işleminin, TMSF tarafından tek taraflı olarak belirlenen arsa değeri üzerinden gerçekleşmesinin de ne derece doğru bir uygulama olduğu tartışılır. Kaldı ki, TMSF tarafından belirlenen arsa değeri 2004 yılı fiyatları dikkate alınarak hesaplanmıştır. Oysa devir işlemleri 2005 yılında gerçekleşmiştir. Bu devir işlemlerinde geçmiş yıl fiyatının uygulanması da anlaşılamamıştır. Hazine ile TMSF arasında yapılan ikraz anlaşmaları, borcun nakden ödenmesi üzerine şekillendirilmiştir. Bahsi geçen mahsuplaşma işlemi benzeri bir talep 2002 yılında Kültür Bakanlığı için gündeme gelmiştir. TMSF nin elindeki bazı kültür varlıklarının, bedeli TMSF nin Hazineye borcundan mahsup edilmek üzere Kültür Bakanlığına devredilmesi aynı bakanlıkça talep edilmesine rağmen, bu husus Hazineden sorumlu Bakan tarafından reddedilmiştir. Reddetme gerekçesinde aynen: TMSF ile Hazine arasında imzalanan ikraz anlaşmalarına göre ikraz tutarının tamamının, TMSF tarafından nakit olarak veya Devlet İç Borçlanma Senedi iadesi yoluyla ödenmesi gerekmekte olup, söz konusu kültür varlıklarının bedelinin TMSF nin ikraz borcuna mahsup edilmesi mümkün görülmemektedir ifadelerine yer verilmiştir. Bu açık gerekçeye rağmen benzer nitelikli diğer işlemlere aynı bakan imzasıyla olur verilmiştir. Bu işlem benzeri talepler başka bakanlıklarca da gündeme getirilmesine rağmen bu talepler olumlu sonuçlanmamıştır. Diğer Denetim Bulguları Hazinenin TMSF den olan Hazine alacakları üzerinde yapılan denetim ve incelemeler sonucunda aşağıdaki tespitlere de ulaşılmıştır: Hazine alacağının en önemli borçlusu konumundaki TMSF nin borcunu yerine getirmesine yönelik yapılan sözleşmelerde yer alan düzenlemelerin, etkin bir alacak yönetimi anlayışı içinde hazırlanmadığı anlaşılmaktadır. Bu yetersiz düzenlemelerin de etkisiyle, ancak TMSF nin gönderdiği kadarıyla alacak tahsilatı yapılabilmiştir. Hazine Müsteşarlığınca, TMSF nin elindeki varlıkların çözümlenmesinden elde ettiği veya elde edeceği gelir ile Hazineye olan yükümlülüğünü ne oranda yerine getirdiği veya getirebileceğine yönelik olarak bir analiz çalışması yapılmamıştır. Bilindiği gibi, 4749 Sayılı Yasaya göre vadesinde ödenmeyen Hazine alacakları için 6183 Sayılı Kanun hükümlerinin uygulanması gerekmektedir. Ancak, bugüne kadar Hazineye olan borcunu vadesinde ödeyemeyen TMSF hakkında bu Kanun hükümleri uygulanamamıştır. Kamu alacağını takip ve tahsil 10

14 sorumluluğu olan bir kuruluşun Hazineye borçlu olan diğer kuruluşlarla aynı yaptırıma tabi olması doğru bir yaklaşım olmadığı gibi uygulanabilir de değildir. O nedenle 4749 Sayılı Yasanın ilgili hükmünün TMSF açısından yeniden ele alınması yerinde olacaktır. Hazine Müsteşarlığı TMSF den olan alacakları konusunda bugüne kadar 4749 Sayılı Yasadan gelen denetim yetkisini kullanmamıştır. Hazine Müsteşarlığı ile TMSF arasında iki kurumun da mali yapılarını negatif etkileyen bir borç-alacak ilişkisinin söz konusu olduğu bir gerçektir. Buna rağmen, TMSF nin elindeki aktiflerin çözümlenmesi süreci tamamlanmadan ve TMSF nin ödeme yeteneğinin tespitine yönelik kapsamlı bir çalışma yapılmadan, Hazine alacağının silinmesi ya da yeniden yapılandırılması uygun görülmemektedir Hazine Alacaklarında Uzlaşma 2005 yılında yürürlüğe giren 5216 Sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu ile 5272 ve 5393 Sayılı Belediye Kanunu hükümleri gereğince büyükşehir belediyeleri ve belediyelerle, bunlara bağlı kuruluşların borç ve alacakları konusunda uzlaşma gündeme gelmiştir. Bu kapsamda, ilgili kuruluşların Hazineye olan borçlarından tarihi itibariyle vadesi geçmiş olanlar hakkında 2005 yılında uzlaşma çalışmalarına başlanmıştır. Uzlaşma kapsamına giren 18 yerel yönetim kuruluşu bulunmasına rağmen 13 ü ile uzlaşma sağlanmıştır. Ankara Büyükşehir Belediyesi, Ankara Su ve Kanalizasyon İdaresi, EGO Genel Müdürlüğü-Ankara, Gaziantep Büyükşehir Belediyesi ve İzmir Büyükşehir Belediyesi ile çeşitli nedenlerden dolayı uzlaşma sağlanamamıştır. Tablo 6: Belediye Kanunları Kapsamında Uzlaşılan Kurum Kuruluşlar YTL Kuruluş Adı Uzlaşma Öncesi Borç Toplamı* Uzlaşma Sonrası Borç Toplamı Borç Tutarındaki Azalış (A) (B) (A-B) 1 Adana Büyükşehir Belediyesi Adapazarı Büyükşehir Belediyesi Alanya Belediyesi Bafra Belediyesi Dalaman Belediyesi Didim Belediyesi Foça Belediyesi Gaziantep Su Ve Kanalizasyon İdaresi İskenderun Belediyesi İzgaz-İzmit Gaz Dağıtım A.Ş Kocaeli Büyükşehir Belediyesi Menemen Belediyesi** Yozgat Belediyesi Toplam *Bu tutar kuruluşun ve öncesine ait anapara ve gecikme faizi toplamıdır. ** Uzlaşma kararı imzalandı ancak henüz Resmi Gazetede yayınlanmadı. Yukarıdaki tabloda uzlaşılan kurum ve kuruluşlar gösterilmektedir. Bu kuruluşlardan Hazinenin uzlaşma öncesi alacakları toplam 7,45 milyar YTL iken uzlaşma sonrası bu tutar 4,97 milyar YTL ye düşmüştür. Bu durumda belediye kanunlarıyla getirilen uzlaşma dolayısıyla Hazine nin alacaklarından feragat ettiği rakamın yaklaşık 2,47 milyar YTL olduğu görülmektedir. Uzlaşma görüşmeleri ile belediye borçlarının yeniden yapılandırılması, yerel idarelerin diğer kamu kurumlarından olan alacak ve borçlarını da kapsadığı için kamuda alacak ve borçların belli bir düzene sokulması ve disiplin altına alınmasını sağlamıştır. Uzun süre muallakta kalan, kronik hale gelmiş, kurumlar arasında ihtilaflara yol açan ve yargıya taşınan borç ve alacaklar uzlaşma müessesesi sayesinde açıklığa ve 11

15 daha sağlıklı bir yapıya kavuşturulmuştur. Özellikle belediyelerin borç ve alacakları ile ilgili bu düzenlemelerin akabinde uzun vadeli ve daha sağlıklı bir planlama yapabilmeleri ve asli fonksiyonlarını ifa edebilmelerinin de önü açılmıştır. Uzlaşmanın bu olumlu yönleri yanında bazı olumsuz tarafları da bulunmaktadır: Bu uygulama Hazine açısından dolaylı bir terkin (borç silme) olarak görülebilir. Böylece Hazine, alacağının bir kısmından feragat etmiştir. Bu tür uygulamaların borcunu düzenli olarak ödeyen belediyelere karşı bir haksızlığa yol açtığı açıktır. Muhtelif dönemlerde uzlaşma, tahkim vb. adlar altında çıkartılan düzenlemeler, kamu kurumlarında benzeri taleplerin ve beklentilerin süreklilik kazanmasına yol açtığı gibi borçlarını ödeme gücü olan kurum ve kuruluşların ödememe eğilimini de artırmaktadır. Getirilen düzenlemeyle, uzlaşılan kuruluşların vadesi geçmiş borçları kaldırılmak suretiyle yeni borçlanma taleplerinin önü açılmıştır. Bu durum, belediyelerin yeni bir borç kısır döngüsüne girme ve Hazine üstlenimlerinin artma riskini de beraberinde getirmiştir Hazine Alacağı Tanım Sorunu Hazine Müsteşarlığının açıkladığı Hazine alacağı, Devlet tüzel kişiliği adına Hazine Müsteşarlığının alacaklı konumda bulunduğu tüm alacakları kapsamamaktadır Sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanunun tanımlar başlığı altında düzenlenen Hazine Alacağı tanımı yalnızca adı geçen kanunun uygulanmasında dikkate alınacak tanımlamadır. Hazine Müsteşarlığının Hazine alacaklarına yönelik mevcut yönetim yapısı ise bu dar tanıma uygun olarak şekillendirilmiştir. Oysa 4749 Sayılı Kanunun tanımı dışında kalmasına rağmen Hazine Müsteşarlığı açısından alacak yaratan başkaca işlemler de (teşvik kredilerinden doğan alacaklar gibi) gerçekleşebilmektedir. Bu alacaklarla, İç Ödemeler Muhasebe Biriminde takip edilen alacakların Hazine Müsteşarlığı Alacak Yönetimi Bilgi Sisteminde kaydı olmadığı gibi, Alacak Yönetimi Dairesi ile de hiçbir bağı bulunmamaktadır. Bu durum Hazine alacaklarının takip, tahsil ve raporlanması konusunda bir risk ortamı oluşturduğu gibi birimler arası koordinasyon ihtiyacını da gündeme getirmektedir. Öneri: Hazine Alacakları tanımının, Hazine Müsteşarlığının tarafı olduğu tüm alacakları kapsayacak şekilde yeniden yapılması gerekmektedir. Bu tanıma uygun olarak da Hazine alacak yönetim örgütlenmesinin yeniden ele alınması ve bütün alacakların Hazine Müsteşarlığı Alacak Yönetimi Bilgi Sisteminde görülebilmesi sağlanmalıdır Hazine Alacak Verilerinde Farklılık Sorunu Hazine Müsteşarlığı, diğer kurum ve kuruluşlardan olan alacak tutarlarını, gerek internet sitesi yoluyla, gerekse 3 ayda bir yayınlanan Kamu Borç Yönetimi Raporu aracılığı ile kamuoyuna açıklamaktadır. Açıklanan veriler muhasebe verisi olmayıp Hazine Müsteşarlığı Alacak Yönetimi Dairesi kayıtlarına dayanmaktadır. Hazinece açıklanan alacak tutarları ile muhasebe hesaplarında yer alan alacak tutarları karşılaştırıldığında aralarında çeşitli nedenlerle farklılık olduğu görülmektedir. Yapılan incelemelerde bu farklılığın nedenleri anlaşılmış olsa da bu soruna yol açan nedenlerin giderilmesi gerekmektedir. Ayrıca kuruluşlarca yapılan kullanımların bazen geriye dönük olarak girişinin yapılması, alacak stokunu da geriye dönük olarak değiştirmektedir. Dolayısıyla durağan olması gereken stok rakamları sürekli değişebilmektedir. Öneri: Hazine Müsteşarlığının açıkladığı verileri muhasebe kayıtlarına uygun olarak sunması bu sorunların giderilmesi için önem taşımaktadır. Zira, muhasebeden alınan veya muhasebece doğrulanan veriler belgelerine dayanan, denetimden geçmiş güvenilirliği yüksek verilerdir. 12

16 3.6. Hazinece Verilen Teşvik Kredilerine İlişkin Sorunlar Teşvik olarak da adlandırılan destek unsurları, teşvik belgesine sahip yatırımcılara bazı istisnalar tanınması şeklinde olabildiği gibi yatırımcıya doğrudan kredi tahsisi şeklinde de olabilmektedir. Yatırımların desteklenmesi için her yıl bütçe kanunu ile ayrılan ödenek dahilinde ilgili mevzuatında öngörülen esas ve usuller çerçevesinde Hazine Müsteşarlığınca yatırım ve/veya işletme kredisi tahsis edilmektedir. Bütçenin yurtiçi borç verme ve yurtdışı borç verme tertibinden verilen bu krediler aracı bankalar olan Türkiye Halk Bankası, Türkiye Kalkınma Bankası, Türkiye Vakıflar Bankası, T.C. Ziraat Bankası, Türkiye Sınai Kalkınma Bankası aracılığı ile kullandırılmaktadır. Kredi aktarılan aracı bankalar, kredilerin tahsis amacına uygun olarak kullanılıp kullanılmadığından, yatırımın teşvik belgesinde öngörülen sürede gerçekleştirilip gerçekleştirilmediğinden, ana para taksit ve faizlerin zamanında saymanlık hesabına yatırılıp yatırılmadığından sorumludur. Tahsis edilen kredilerle ilgili, ödemesiz dönem, faiz oranları, kaç yılda geri ödeneceği gibi hususlar kredi niteliğine bağlı olarak değişmekte ve teşvik mevzuatında ayrıntısıyla düzenlenmektedir. Dolayısıyla borç-alacak ilişkisini düzenleyen şartlar Hazine açısından ikraz anlaşması ile değil, ilgili mevzuatla belirlenmiştir. Kullandırılan krediler Hazine Müsteşarlığı Kamu Finansmanı Genel Müdürlüğü bünyesinde yer alan İç Ödemeler Saymanlığı (Muhasebe Birimi) tarafından aktarılmakta ve muhasebeleştirilmektedir. Kredilerin geri dönüşleri ise Hazine Müsteşarlığının merkez ödemelerinin yapıldığı Başbakanlık Merkez Saymanlığı na yapılmakta ve bütçeye gelir kaydedilerek muhasebeleştirilmektedir. Teşvik kredileri konusunda yapılan denetim çalışmaları ve incelemeler sonucunda şu bulgulara ulaşılmıştır: Hazinece verilen teşvik kredilerine ait muhasebe kayıtları hatalıdır: Teşvik ve Uygulama Genel Müdürlüğü tarafından ödeme belgesine bağlanan ve ilgili kuruluşlara aktarılan teşvik kredileri, alacak olarak muhasebeleştirilmemektedir yılında gerçekleştirilen YTL lik teşvik kredisi ödemesi karşılığında da alacak yaratılmamıştır. Yapılan incelemelerde önceki yıllara ait kredi ödemelerinin de alacak hesaplarına kaydedilmediği anlaşılmıştır. Bunun sonucu olarak verilen krediler muhasebe açısından takip de edilememektedir. Öneri: Hazine Müsteşarlığınca bugüne kadar verilen kredilere yönelik gerek aracı bankalar, gerek kredi dönüşlerinin yapıldığı muhasebe birimi, gerekse diğer ilgili kuruluşlar bünyesinde ayrıntılı bir çalışma yapılması gerekmektedir. Bu çalışma ile bugüne kadar verilen kredi alacağı tespit edilmeli, tespit edilen tutar ilgili muhasebe hesapları açısından ayrıştırılmalı ve doğru olarak muhasebeleştirilmelidir. Ayrıca, teşvik kredilerinin doğru şekilde muhasebeleştirilmesi için gerekli bilişim desteği de sağlanmalıdır. Hazinece verilen teşvik kredileri ve geri dönüşleri Hazine Müsteşarlığınca izlenmemektedir: Bugüne kadar hangi aracı banka kanalıyla, hangi yatırımcılara ne şartlarda kredi verildiği bilgileri ve verilen bu kredilerin geri dönüşlerine ilişkin yeterli veriye ulaşılamamıştır. Dolayısıyla, Hazine kaynaklarından bugüne kadar verilen teşvik kredilerinin ne kadarının geri döndüğü, ne kadarının zamanında ödenmediği, Hazine Müsteşarlığınca bilinmemekte ve izlenememektedir. Bunun yanında vadesi gelecek alacak tutarının projeksiyonu da yapılamamaktadır Sayılı Kanun gereğince, Hazine alacaklarını yönetmekten Hazine Müsteşarlığının bağlı bulunduğu Bakan sorumludur. Teşvik kredilerinin düzenlendiği mevzuatları yürütmekle de aynı Bakan sorumlu tutulmuştur. Ayrıca, teşvik tedbirlerini hazırlamak, uygulamak, uygulamayı takip etmek ve değerlendirerek gerekli tedbirleri almak, Teşvik ve Uygulama Genel Müdürlüğünün görevleri arasındadır. Her ne kadar, bu alacakların ilgili yatırımcılardan zamanında tahsil edilerek bütçeye gelir kaydedilmesi sorumluluğu aracı bankalara verilmiş ise de bu sorumluluk Hazinenin genel sorumluluğunu devretmesi anlamına gelmemektedir. Nihayetinde bu bankalar, şirket statüsünde olup ayrı tüzel kişiliğe sahip kuruluşlardır. 13

17 Öneri: Kamu kaynağının kredi olarak kullandırılmasına yönelik tüm iş ve işlemler Hazine Müsteşarlığının gözetim ve denetimi altında gerçekleştirilmelidir. Teşvik kredilerinin geri dönüşünün Başbakanlık Merkez Saymanlığına yapılması hatalı bir uygulamadır: Teşvik kredilerini veren ve muhasebeleştiren birimle, izleyen ve tahsil eden birim aynı teşkilat bünyesinde yer almalıdır. Bu açıdan teşvik kredilerinin geri dönüşlerinin Hazine İç Ödemeler birimine yapılmasının sağlanması için gerekli mevzuat değişikliğine gidilmelidir. Teşvik kredilerinin izlenmesine yönelik yeterli denetim mekanizması işletilememiştir: Gerek bugüne kadar verilen teşvik kredilerinin geri dönüşleri konusunda, gerekse diğer konularda başta aracı bankalar olmak üzere ilgili birimler nezdinde Hazine Kontrolörleri derhal görevlendirilmeli ve düzenlenen raporlar doğrultusunda gerekli tedbirler alınmalıdır Uygunluk Verilmeyen Hesaplar Teşvik kredileri konusundaki eksiklikler nedeniyle, bir yıldan kısa vadeli Hazine alacaklarının izlendiği Hazinece Verilen Borçlardan Alacaklar Hesabına, bir yıldan uzun vadeli Hazine alacaklarının izlendiği Hazinece Verilen Borçlardan Alacaklar Hesabına ve vadesinde ödenmeyen Hazine alacaklarının takip edildiği Takipteki Hazine Alacakları Hesabına gerçek durumu tam ve doğru olarak yansıtmadığı gerekçesiyle Sayıştay Genel Kurulunun tarih ve 5169/1 sayılı kararı gereğince uygunluk verilmemiştir Yılı Hazine İşlemleri Raporunda Yer Verilen Bulgu ve Öneriler Konusundaki Gelişmeler 2004 Yılı Hazine İşlemleri Raporunda yer verilen bulgu ve öneriler konusundaki gelişmeler izlenmiş olup aşağıdaki sonuçlara ulaşılmıştır: Önceki yıllarda Daire ile Saymanlık kayıtları arasında önemli farklar oluşmaktaydı. Bu konuya neden olan unsurlar dikkate alınarak gerek mevzuat açısından gerekse idari tedbir açısından gerekli düzenlemeler yapılmış olsa da 2005 yılında da alacak yönetimi dairesi ile muhasebe kayıtları arasında alacak stokları açısından farklılıkların devam ettiği görülmüştür. Azerbaycan dan olan Hazine alacakları konusunda da tespit edilen eksikliklerin giderilmesi yönünde ciddi adımlar atılmış olup Hazine alacağının tahsilini sağlamaya yönelik anlaşma imzalanarak yürürlüğe girmiştir. Devlet Borçları Saymanlığı tarafından ilgili alacak hesabına yansıtıldığı halde Alacak Yönetimi Bilgi Sisteminde alacak olarak izlenemeyen konularla ilgili (Başbakanlık Proje Uygulama Birimi kullanımları gibi) yasal düzenleme çalışmaları başlatılmış olup TBMM ye sevkedilmiştir. Merkez Bankasınca günlük bazda nemalandırılması gereken ancak 2004 sonuna kadar nemalandırılmayan Hazine Müsteşarlığı Risk Hesabının 2005 yılından itibaren nemalandırılmaya başlandığı görülmüştür. Tüm bu olumlu gelişmelerin yanında önceki raporda vurgulanan iç denetim eksikliği konusunda Müsteşarlıkça yeterli adımlar atılmamıştır yıllarında Türk Eximbank tarafından Rusya Federasyonu na verilen iki adet kredinin tahsiline ilişkin sorunlarla ilgili olarak Sayıştayın tespit ve önerileri doğrultusunda gerekli adımlar atılmıştır. Bu doğrultuda iki ülke arasında yeni bir anlaşma yapılmış ve ,72 ABD Doları tutarındaki alacağımız tarihinde Türkiye Cumhuriyeti tarafından tahsil edilmiştir. 14

18 4. İÇ BORÇLAR Hazine Müsteşarlığı iç borçlanmayı Devlet iç borçlanma senetleri (Devlet tahvili ve Hazine bonosu) ihracıyla gerçekleştirmektedir yılından milyon YTL iç borç stoku devretmiştir yılında milyon YTL iç borçlanma ve milyon YTL iç borca ilişkin anapara ödemesi yapılmış ve 2006 yılına milyon YTL tutarında iç borç stoku devretmiştir İç Borçlanma ve Geri Ödeme İşlemleri 2005 yılında milyon YTL tutarında nakit borçlanma yapılmıştır. Bu tutarın %87 si YTL, %13 ü döviz cinsindendir. Devlet iç borçlanma senetleri; ihale, TAP, doğrudan satış ve halka arz yöntemleriyle ihraç edilebilmektedir yılındaki nakit borçlanmaların neredeyse tamamına yakını ihale yöntemiyle yapılmıştır yılında TAP ve halka arz yöntemleri hiç kullanılmamışken, doğrudan satış yöntemi %1,37 oranında kullanılmıştır. Tablo 7: 2005 Yılında Gerçekleştirilen En Yüksek Tutarlı 10 İhaledeki Yıllık Bileşik Faiz Oranları İhale Tarihi Kağıt Türü Vade Toplam Net Tutar (Değişim dahil) milyon YTL Yıllık Bileşik Faiz Oranları Tahvil 560 gün , Tahvil 588 gün , Tahvil 609 gün , Tahvil 581 gün , Tahvil 588 gün , Tahvil 595 gün , Tahvil 588 gün , Bono 287 gün , Tahvil 560 gün , Tahvil 567 gün ,97 Yukarıdaki tabloda görüleceği gibi, 2005 yılında yapılan en yüksek tutarlı 10 ihaledeki yıllık bileşik faiz oranları %14,17 ile %19,74 arasında gerçekleşirken, aynı dönemde iç borç stokunun reel faizi, %7,35 ile %10,47 oranları arasında değişmiştir yılında 136,1 milyar YTL si anapara ve 39,3 milyar YTL si faiz olmak üzere toplam 175,4 milyar YTL tutarında iç borca ilişkin ödeme yapılmıştır. 15

19 4.2. İç Borç Stok Durumu T.C. SAYIŞTAY BAŞKANLIĞI 2005 yılı sonu itibariyle, iç borç stoku 244,7 milyar YTL dir. Bunun 226,9 milyar YTL si tahvile, 17,8 milyar YTL si de bonoya ilişkindir yılında, bir önceki yıla göre iç borç stokunun miktarı ve ortalama vadeye kalan gün sayısı artmıştır yılı sonunda milyon YTL olan iç borç stoku, 2005 yılı sonunda milyon YTL ye; 2004 yılında 20,6 ay olan vadeye kalan ay ortalaması da 2005 yılında 23,5 aya çıkmıştır. İç borç stokunun %84,5 i YTL, kalan %15,5 lik kısmı ise döviz cinsi ve dövize endekslidir. Aşağıdaki tabloda görüleceği üzere, iç borç stokunun GSMH içindeki payı, 2002 ve 2003 yıllarında % 54,5 iken, 2004 yılında % 52, 2005 yılında ise % 50 seviyesine inmiştir. Tablo 8: Yıllar İtibariyle İç Borç Stoku milyon YTL Toplam İç Borç Toplam Stok / GSMH %69.2 %54.5 % % 50% 16

20 YILI DIŞ PROJE KREDİLERİ VE DİĞER HAZİNE İŞLEMLERİ 2005 yılında Genel ve Katma Bütçeli Kuruluşlar tarafından 1,8 milyar YTL, Genel ve Katma Bütçe Dışı Kuruluşlar tarafından ise 1,1 milyar YTL olmak üzere toplam 2,9 milyar YTL Dış Proje Kredisi kullanılmıştır Teyitsiz Dış Proje Kredisi Kullanımları Teyitsiz dış proje kredisi kullanımlarından 64 milyon YTL si Genel ve Katma Bütçeli Kuruluşlara, 57 milyon YTL si de Genel ve Katma Bütçe Dışı Kuruluşlara ait olmak üzere toplam 121 milyon YTL lik kullanımın teyidi yapılamamıştır yılından bu yana bu şekilde teyit edilemeyen toplam kullanım miktarı ise 312 milyon YTL ye ulaşmıştır. En fazla teyitsiz kullanımı olan kuruluş 73 milyon YTL ile DSİ olup bunu sırasıyla 38 milyon YTL ile TCDD, 36 milyon YTL ile DLH izlemektedir. Dış Proje Kredileri ile ilgili mevzuat gereğince kullanımların teyidinin yapılması zorunludur. Ancak, gerek mevzuatın yetersizliği gerekse uygulamadaki birtakım aksaklıklar nedeniyle teyitsiz kullanımlar olmaktadır. Teyitsiz Dış Proje Kredisi kullanımlarının bir kısmı bütçeleştirilemediği için bütçeye gider kaydedilmemekte, bu ise konsolide bütçe giderlerinin bütçeleştirilemeyen bu tutarlar kadar eksik olmasına dolayısıyla konsolide bütçe rakamlarının doğruyu yansıtmamasına neden olmaktadır. Ayrıca, bu durum bütçeye gider kaydedilmeyen bu harcamaların denetimini engellemekte, harcamayı yapan görevlilerin sorumluluktan kaçabilmelerine de neden olmaktadır. Dış Proje Kredilerinin bütçeleştirilmesi ve muhasebeleştirilmesi ile ilgili mevzuatın, sonradan yürürlüğe giren 5018 Sayılı Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu gibi mevzuatlar karşısında yetersiz kalmasından dolayı yeniden düzenlenmesi, kullanıcı kuruluşların teyit işlemlerinin gerçekleştirilmesinde say2000i den yararlanması, kullanımların teyit edilmesini teminen gönderilen formların yeniden düzenlenmesi, dış proje kredileri ile ilgili birimlerde görevli personelin eğitimi gibi hususlar yukarıda bahsedilen teyitsiz dış proje kullanımlarının sakıncalarını bertaraf edebilecektir Deriner Barajı ve Hidroelektrik Santrali (HES) Projesinin Finansmanı Dış kredi ile finanse edilen bazı yatırım projelerinde keşif artışlarının büyük oranlarda gerçekleşmesi, Hazineyi yeni dış kaynak temin etmek zorunda bırakmakta; böylece dış borç yükünü artırıcı etki yapmaktadır. Bu duruma örnek teşkil edebilecek projelerden biri de Deriner Barajı ve Hidroelektrik Santrali (HES) Projesidir. Projenin maliyeti, yıllar itibariyle meydana gelen ciddi keşif artışlarına bağlı olarak yükselmiştir yılı sonu itibariyle keşif artışı % 34,1, 2005 yılı sonu itibariyle ise % 94,99 olmuştur. Söz konusu projede, gerek başlangıç aşamasında ekonomik analizin gerçekçi ve sağlıklı yapılamaması, gerekse keşif artışlarının öngörülenin çok üzerinde gerçekleşmesi nedeniyle, Hazine yeni dış finansman imkanı bulmak zorunda kalmış ve buna bağlı giderler nedeniyle dış borç yükü artmıştır. Nitekim projeye sağlanan ABD Doları ek finansmanın yol açtığı faiz giderleri tarihi itibariyle ,37 ABD Dolarına, masraf ödemeleri ise ,83 ABD Dolarına ulaşmıştır. Mevcut tablo bu şekilde iken DSİ tarafından talep edilen 750 milyon ABD Doları ve 9,6 milyon İsviçre Frangı tutarındaki dış kaynağın bulunması gereği, Yüksek Planlama Kurulunun tarihli kararı ile onaylanmıştır. Bu durumda, Hazine tarafından bulunacak yeni dış kaynağın borç yükünü artırıcı etkisi bir tarafa, bu kaynağa rağmen projenin tamamlanıp tamamlanamayacağı da belirsiz görünmektedir. 17

21 6. CARİ TRANSFERLER 2005 yılında cari transferler kapsamında, görev zararı ödemeleri, Hazine yardımları, kar amacı gütmeyen kuruluşlara, hane halkına ve yurtdışına transfer ödemeleri yapılmıştır Mali Yılı Bütçe Kanununun 8 inci maddesi gereğince, üniversitelere yardım, belediyelere yardım, Emekli Sandığına yapılacak ödemeler, SSK ve Bağkura ilişkin ek ödemeler, Milli Prodüktivite Merkezine yapılacak ödemeler, Türkiye Muhasebe Standartları Kuruluna yapılacak ödemeler, il özel idarelerine yapılan ödemeler, köy destekleme projesi kapsamında yapılan ödemeler, 5454 Sayılı Kanunla sandıklardan yapılacak ödemeler ve siyasi partilere yapılan ödemeler, tarihinden itibaren, Maliye Bakanlığı Merkez Muhasebe Birimi tarafından yapılacak, dolayısıyla bundan sonraki yıllara ilişkin hazine işlemleri raporlarında yer almayacaktır. Ancak bu durum, hazine birliğini bozmaktadır Sayılı Kanunun Hazine Birliği başlıklı 6 ncı maddesine göre, yukarıda belirtilen türdeki ödemelerin Hazine Müsteşarlığı Muhasebe Birimleri kanalıyla yerine getirilmesi gerekmektedir. Bu nedenle, bahse konu ödemelerin, daha önce olduğu gibi İç Ödemeler Muhasebe Birimi kanalıyla yerine getirilmesi uygun olacaktır Görev Zararı Ödemeleri Kamu Teşebbüslerine Yapılan Görev Zararı Ödemeleri 2005 yılında, KİT lerin görev zararı talepleri 727 milyon YTL olmuştur. İlgili kurumların talepleri üzerinde yapılan incelemeler sonucunda, 2005 yılı içinde 733 milyon YTL lik görev zararı kesinleşmiştir. Toplam görev zararı borcu, 2004 yılından devreden 793 milyon YTL ile birlikte milyon YTL ye ulaşmıştır. Tablo 9: 2005 Yılında KİT lerin Görev Zararı Talepleri ve Kesinleşen Toplam Tutar Kuruluş Adı Kuruluş Talebi 2004 Yılından Devir 2005 Yılında Kesinleşen Tutar milyon YTL Toplam Görev Zararı TCDD ,32 204,50 221,82 DHMİ 3 3,34 3,45 6,79 TMO ,35 270,61 660,96 ÇAYKUR 16 27,58 15,53 43,11 TEDAŞ 11-7,05 7,42 0,37 TETAŞ 17 0,43 17,24 17,67 TTK 6 0 5,67 5,67 TKİ ,44 163,96 193,40 TŞFAŞ ,26 44,48 375,74 Toplam ,67 732, ,53 KİT lere 2005 yılında yapılan görev zararı ödemeleri aşağıdaki tabloda gösterilmiştir. Kesinleşen görev zararları karşılığında yıl içinde nakden 572 milyon YTL, mahsuben 972 milyon YTL olmak üzere toplam milyon YTL ödenmiştir. 18

22 Tablo 10: 2005 Yılında KİT lere Yapılan Görev Zararı Ödemeleri milyon YTL Mahsube Nakden Borcundan Toplam Emanet n Ödeme Ödeme Mahsup Ödeme Toplam TCDD 0 189, , ,77 DHMİ TMO 610,96 100, , ,96 ÇAYKUR 0 43, , ,11 TEDAŞ 0 9,99 0 9,99 0 9,99 TETAŞ 0 9,99 0 9,99 0 9,99 TTK 0 5,67 0 5,67 0 5,67 TKİ 0 213, , ,40 TŞFAŞ 361, , ,39 Toplam 972,35 571, , ,28 Sosyal Güvenlik Kurumlarına Yapılan Görev Zararı Ödemeleri 2005 yılında, Emekli Sandığı Genel Müdürlüğüne, % 4 ek karşılıklarla ilgili olarak YTL, Hazine adına fatura edilen tutarlarla ilgili olarak da YTL olmak üzere toplam YTL ödenmiştir. Tablo 11: Emekli Sandığına Yapılan Görev Zararı Ödemeleri YTL %4 Ek Karşılıklarla İlgili Ödeme Hazine Adına Fatura Edilen Tutarlarla İlgili Ödeme TOPLAM Mali Kurumlara Yapılan Görev Zararı Ödemeleri 2005 yılında, bu kapsamda Ziraat Bankasına YTL, Halk Bankasına YTL ödenmiştir Hazine Yardımları Mahalli İdarelere Hazine Yardımları Belediyelere, her yıl Maliye Bakanlığı bütçesinin transferler tertibine konulan ödenek vasıtasıyla yardım yapılmaktadır yılında belediyelere toplam YTL tutarında Hazine yardımı yapılmıştır. En fazla yardım yapılan ilk beş il aşağıdaki tabloda gösterilmiştir. En az yardım alan iller sırasıyla Kilis, Iğdır ve Karabük tür. Tablo 12: Mahalli İdarelere Yapılan Hazine Yardımları (En Fazla Yardım Alan 5 İl) İller YTL % Konya ,33 Balıkesir ,71 Afyonkarahisar ,89 Antalya ,88 İzmir ,56 Bütçeden yapılan bu yardımların hangi belediyelere ne oranda yapılacağına ilişkin herhangi bir düzenleme yoktur. Bütçe kanunu gereğince, belediyelere yardım ödeneğini kullanmaya Maliye Bakanı yetkilidir. Maliye Bakanı nın bu yetkiyi kullanırken gözönüne alacağı objektif kriterler de geliştirilmemiştir. 19