DOĞU KARADENİZ BÖLGESEL GELİŞME PLANI (DOKAP) Nihai Rapor CİLT VII: KURUMSAL GELİŞME

Transkript

1 No. Türkiye Cumhuriyeti Başbakanlõk Devlet Planlama Teşkilatõ Müsteşarlõğõ Japonya Uluslararasõ İşbirliği Ajansõ JICA DOĞU KARADENİZ BÖLGESEL GELİŞME PLANI (DOKAP) Nihai Rapor CİLT VII: KURUMSAL GELİŞME Ağustos 2000 NIPPON KOEI CO., LTD. S S F RECS INTERNATIONAL INC. J R

2 Türkiye Cumhuriyeti Başbakanlõk Devlet Planlama Teşkilatõ Müsteşarlõğõ Japonya Uluslararasõ İşbirliği Ajansõ JICA DOĞU KARADENİZ BÖLGESİ BÖLGESEL GELİŞME PLANI (DOKAP) Nihai Rapor Cilt VII KURUMSAL GELİŞME Ağustos 2000 NIPPON KOEI CO., LTD. RECS INTERNATIONAL INC.

3

4

5 TÜRKİYE CUMHURİYETİ DOĞU KARADENİZ BÖLGESEL GELİŞME PLANI ÇALIŞMASI NİHAİ RAPOR CİLT VII KURUMSAL GELİŞME İçindekiler Sayfa BÖLÜM 1 GİRİŞ... 1 BÖLÜM 2 TÜRKİYE DEKİ MEVCUT KALKINMA İDARESİ VE MALİ YAPI Türkiye de Kalkõnma Yönetimi Kalkõnma yönetiminin temel yapõsõ Yerel yönetimlerin yetki alanlarõ ve görevleri Sorumluluklarõn dağõlõmõ Türkiye de Yerel Yönetimlerin Mali Yapõsõ Merkezi yönetimin vergi transferleri Belediyenin mali yapõsõ İl özel idarelerinin mali yapõsõ Türkiye de Kamu Yatõrõmlarõ Bölgesel kamu yatõrõmlarõ Bölgesel sosyal altyapõnõn finansmanõ Türkiye de Yerel Yönetimlerle İlgili Sorunlar BÖLÜM 3 DOKAP BÖLGESİNDE MEVCUT KALKINMA İDARESİ VE MALİ YAPI DOKAP Bölgesinde Mevcut Yerel Kalkõnma İdaresi ve Mali Yapõ DOKAP Bölgesinde Yerel Yönetimlerin Sorunlarõ BÖLÜM 4 DOKAP YEREL YÖNETİM REFORMUNUN STRATEJİSİ VE ÇERÇEVESİ Yeni Kamu Yönetimi Sistemi İngiltere de İdari Reform ABD de İdari Reform i

6 BÖLÜM 5 DOKAP YEREL YÖNETİM REFORMU İÇİN GELİŞTİRİLEN ÖNERİLER Yerel İş Adamlarõ ve Halk ile İletişimin Sağlanmasõ Profesyonel Kent Yöneticilerinin İstihdam Edilmesi Vergi Sisteminin İyileştirilmesi Mali Yönetimin İyileştirilmesi Yerel Yönetim Değerlendirme Sisteminin Kurulmasõ Mesleki Eğitim BÖLÜM 6 DOKAP ANA PLAN ÇALIŞMASININ UYGULANMASI İÇİN KURUMSAL DÜZENLEMELER Uygulamaya Yönelik Düzenlemelerin Yeniden Yapõlandõrõlmasõ/ Güçlendirilmesi Bölgesel Düzeyde Bir Kuruma Olan İhtiyaç Planlanan Yasal ve Kurumsal Gelişme DOKAP için Kurumsal Düzenlemeler DOKAP Kalkõnma Kurumu (Ajansõ) Proje Yönetim Birimi Önerilen Uygulama Kurumu: DOKAP Yerel Yönetimler Birliği Birliğin kurucu üyeleri Birliğin organizasyonu Birliğin mali kaynaklarõ Birliğin kurulmasõ Tablolar Listesi Tablo 1 İdari Görevlerin Dağõlõmõ... 4 Tablo 2 Japon Yerel Yönetim Bütçeleri Gelir Yapõsõ, Tablo 3 Japon Yerel Yönetimlerinin Gider Yapõsõ, Tablo 4 Türkiye deki Kamu Yatõrõmlarõnõn Bölgesel Karşõlaştõrõlmasõ, Tablo 5 DOKAP Bölgesinde Belediye ve Köylerin Sayõsõ Tablo 6 DOKAP Bölgesindeki ve Türkiye deki Belediyelerin Gelir Yapõsõ, Tablo 7 DOKAP Bölgesindeki ve Türkiye deki Belediyelerin Gider Yapõsõ, Tablo 8 DOKAP Bölgesindeki ve Türkiye deki İl Özel İdarelerinin Gelir Yapõsõ Tablo 9 DOKAP Bölgesindeki ve Türkiye deki İl Özel İdarelerinin Gider Yapõsõ Tablo 10 Kişi Başõna Düşen Kamu Yatõrõmlarõnõn Karşõlaştõrõlmasõ, ii

7 Tablo 11 Yeni Kamu Yönetimi Sistemi ile Mevcut Yönetim Sisteminin Karşõlaştõrõlmasõ Tablo 12 Belediyenin Teşkilat Yapõsõ Tablo 13 Uygulama Değerlendirmesinde Referans Noktalarõnõn Belirlenmesi ile ilgili bir Örnek Tablo 14 Politika Değerlendirmesinde Referans Noktalarõnõn Belirlenmesi ile ilgili bir Örnek Tablo 15 Önerilen Reformun Uygulama Planõ Şekiller Listesi Şekil 1 Türkiye de Yerel Yönetimlerin Yetki Alanlarõ... 3 Şekil 2 Merkezi Yönetimin Vergi Transferleri... 4 Şekil 3 Mayõs 1999 itibariyle Merkezi Yönetim den Yerel Yönetimlere Vergi Geliri Transferleri... 6 Şekil 4 Japonya da Merkezi ve Yerel Yönetimler Arasõndaki Vergi Dağõlõmõ... 6 Şekil 5 Yerel Yönetimlerin İller Bankasõ na Yaptõğõ Geri Ödemelerin Süreci Şekil 6 Yerel Yönetimler Üzerinde Merkezi Yönetimin İdari Vesayeti Şekil 7 YKY Sisteminin Yaklaşõmõ ve Hedefi Şekil 8 UPİ Taslağõ ve HPSY ile MHS nin Konumu Şekil 9 Yerel Yönetimlerin İçinde ve Dõşõnda Bilgi Paylaşõm Sistemi Şekil 10 Bilanço Hazõrlanmasõna bir Örnek Şekil 11 Ayrõ Muhasebe Sistemlerinin Uygulanmasõ Şekil 12 Kamu Tarafõndan Sunulan ve Özelleştirme Potansiyeli Olan Hizmetler Şekil 13 Yerel Yönetim Değerlendirme Sisteminin Getirilmesi ile Gelişen Yeni Yönetim Döngüsü Şekil 14 Mesleki Eğitim Merkezi iii

8

9 KISALTMALAR LİSTESİ AGM: Ağaçlandõrma ve Erozyon Kontrol Genel Müdürlüğü BDT: Birleşik Devletler Topluluğu BOD: Biyolojik Oksijen Talebi BOTAŞ: Boru Hatlarõ ile Petrol Taşõma A.Ş. BT: Bilgi Teknolojisi CBS: Coğrafi Bilgi Sistemleri ÇED: Çevresel Etki Değerlendirmesi DAP: Doğu Aanadolu Projesi DHKD: Doğal Hayatõ Koruma derneği DİE: Devlet İstatistik Enstitüsü DOKAP: Doğu Karadeniz Bölgesel Gelişme Plan DPT: Devlet Planlama Teşkilatõ DSİ: Devlet Su İşleri EİEİ: Elektrik İşleri Etüd İdaresi ETKB: Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlõğõ FAO: Dünya Gõda ve Tarõm Örgütü GAP: Güneydoğu Anadolu Projesi GATT: Birleşmiş Milletler Denetiminde Ticaret Görüşmeleri TAGM: Tarõmsal Araştõrmalar Genel Müdürlüğü GSBH: Gayrisafi Bölgesel Hasõla GSM: Mobil İletişim Sisitemi GSMH: Gayrisafi Milli Hasõla İB: İller Bankasõ İGEME: İhracatõ Geliştirme Etüd Merkezi IRR: İç Karlõlõk Oranõ JICA: Japonya Uluslararasõ İşbirliği Ajansõ KÇP: Karadeniz Çevre Programõ KEİ: Karadeniz Ekonomik İşbirliği KGM: Karayollarõ Genel Müdürlüğü KHGM: Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü

10 KOBİ : Küçük ve Orta Boy İşletmeler KÖK: Karadeniz in Özelliklerini Koruma Derneği KOSGEB: Küçük ve Orta Ölçekli Sanayileri Geliştirme ve Destekleme İdaresi Başkanlõğõ KSS: Küçük Sanayi Siteleri KTÜ: Karadeniz Teknik Üniversitesi MIS: Yönetim Bilgi Sistemi MPAYGM: Milli Parklar ve Av-Yaban Hayatõ Genel Müdürlüğü MTA: Maden Tetkik ve Arama Genel Müdürlüğü OECD:Ekonomik Kalkõnma ve İşbirliği Teşkilatõ OGM: Orman Genel Müdürlüğü ÖKA: Önemli Kuş Alanõ ORKÖY: Orman ve Köy İlişkileri Genel Müdürlüğü OSB: Organize Sanayi Bölgeleri PYB: Proje Yönetim Birimi SPEC: (Status of Protection I EC) Avrupa Birliği Koruma Statüsü SSK: Sosyal Siğortalar Kurumu STK: Sivil Toplum Kuruluşlarõ TB: Turizm Bakanlõğõ TCDD: Türkiye Cumhuriyeti Devlet Demiryollarõ İşletmesi TEDAŞ: Türkiye Elektrik Dağõtõm Anonim Şirketi TKİB: Tarõm ve Köy İşleri Bakanlõğõ TODAIE: Türkiye-Ortadoğu Amme İdaresi Enstitüsü TPE: Ton Petrol Eşdeğeri TÜBİTAK: Türkiye Bilimsel ve Teknik Araştõrma Kurumu TÜSİAD: Türkiye Sanayiciler ve İşadamlarõ Derneği UÇEP:Ulusal Çevre Eylem Planõ WTO: Dünya Çevre Örgütü YİD: Yap İşlet Devret.

11 BÖLÜM 1 GİRİŞ Bu rapor, DOKAP Ana Plan Çalõşmasõ çerçevesinde yürütülen kurumsal gelişme ile ilgili detaylõ çalõşmalarõ kapsamaktadõr. DOKAP bölgesel gelişimi, temel olarak mevcut kurumsal yapõ içerisinde gerçekleşecektir. Ancak DOKAP bölgesel kalkõnmasõ ile beraber, özellikle yerel düzeydeki kalkõnma planlamasõ, mali yapõ ve yönetim kapasitelerinin gelişmesi beklenmektedir. Bu kapasitenin nasõl ve ne düzeyde gelişeceği, bölgesel kalkõnma için yapõlacak olan kurumsal düzenlemelere bağlõdõr. Bölüm 2 de, yerel yönetimler başta olmak üzere Türkiye nin mevcut kalkõnma idaresi ve mali yapõsõ anlatõlmõştõr. Yerel kalkõnma idaresi ile ilgili genel sorunlar, bölümün sonunda yer almaktadõr. Bölüm 3 de, DOKAP bölgesinde kalkõnma yönetimi ve mali yapõ ele alõnmõş ve DOKAP bölgesine yönelik sorunlar anlatõlmõştõr. Bölüm 4, DOKAP bölgesinde bulunan yerel yönetimlerin iyileştirilmesine yönelik strateji ve çerçeveyi kapsamaktadõr. Özellikle yerel yönetimlerle ilgili bir takõm idari reform modelleri ortaya konulmuştur. Takip eden bölümde DOKAP idari yapõsõnõn geliştirilmesine yönelik özel önlemler tartõşõlmõştõr. Son bölümde ise DOKAP Ana Planõ nõn uygulanmasõ ve yönetimine ilişkin alternatif kurumsal düzenlemeler detaylõ bir biçimde incelenmiştir. Öneriler, yeni bir bölge teşkilatõnõn kurulmasõ için gerekli olan aşamalarõ ve süreçleri kapsayacak biçimde geliştirilmiştir. 1

12 BÖLÜM 2 TÜRKİYE DEKİ MEVCUT KALKINMA İDARESİ VE MALİ YAPI 2.1 Türkiye de Kalkõnma Yönetimi Kalkõnma yönetiminin temel yapõsõ Türkiye de mevcut kalkõnma planlamasõ ve yönetim sistemi, son yõllarda bölgesel kalkõnma ön plana çõkmasõna rağmen, büyük ölçüde merkeziyetçi bir yapõya sahiptir. İl düzeyinde, bazõ merkezi fonksiyonlarõn bölge ve il teşkilatlarõna devredilmesi ile merkeziyetçilik bir ölçüde azaltõlmõştõr. Ancak merkezi fonksiyonlarõn yerel yönetimlere aktarõlmasõ yoluyla yerinden yönetimin sağlanmasõ konusunda önemli bir gelişme kaydedilememiştir. Türkiye de merkezi yönetimin idari yapõlanmasõ, coğrafik ve ekonomik koşullar ile kamu hizmetlerine olan ihtiyaçlar temel alõnarak illere; iller ise kendi içlerinde ilçelere ve nahiyelere bölünmüşlerdir (TC Anayasasõ, Madde 126). Bazõ bakanlõklar ve bunlara bağlõ merkezi kurumlarõn, bir kaç ili kapsayan bölge teşkilatlarõ da bulunmaktadõr. Yerel yönetim birimleri ise illerde, belediyelerde ve köylerde yaşayan halkõn ortak yerel ihtiyaçlarõnõ karşõlamak üzere kurulmuş kamu tüzel kişilikleridir. Yerel yönetim birimlerinin karar verme organlarõ seçimle iş başõna gelir (Madde 127). Dört ayrõ yerel yönetim birimi bulunmaktadõr: 1) il özel idareleri, 2) belediyeler, 3) büyükşehir belediyeleri ve 4) köyler Yerel yönetimlerin yetki alanlarõ ve görevleri Bir belediyenin sorumlu olduğu alan, belediyesi olduğu kent alanõnõn sõnõrlarõ dahilindeki bölgedir. Ancak belediyelerin sunduğu hizmetler genellikle sorumlu olduklarõ alanõ aşar. Örneğin köprü ve yollarõn bakõmõ ve onarõmõ, mücavir alanlar içinde yer alan komşu köylere bazõ hizmetlerin götürülmesi gibi. Belediyenin mücavir alan sõnõrõ resmi olarak belirlenir ve ilan edilir. Bu alan içinde yaşayanlar belediyeye vergi vermek zorundadõr. Ancak bu mükellefler, bazen belediyenin sunduğu hizmetlerden yararlanamadõklarõ gibi yerel seçimlerde de oy kullanamamaktadõrlar. Yerel yönetimlerin yetki alanlarõ Şekil 1 de gösterilmiştir. Taralõ alanlar, il özel idaresinin sorumluluğunda olan yerleri ifade etmektedir Sorumluluklarõn dağõlõmõ Belediyeler ile ilgili esaslar 1930 yõlõnda yürürlüğe giren Belediye Yasasõ nda yer almaktadõr. Bu ve diğer yasalar belediyelere birçok sorumluluk getirmektedir. Belediyelerin sunmakla yükümlü olduğu temel hizmetler şunlardõr: - Kentsel planlama ve planlarõn uygulanmasõ, haritalarõn hazõrlanmasõ, inşaat işlerinin düzenlenmesi ve inşaat izinlerinin verilmesi, - Arsa üretimi amacõyla yeni alanlarõn kullanõma açõlmasõ, - Sosyal konutlarõn planlanmasõ ve inşa edilmesi, 2

13 Şekil 1 Türkiye de Yerel Yönetimlerin Yetki Alanlarõ ilçe il köy belediye mücavir alan belediye belediye belediye belediye - Toplu taşõma sisteminin, yolcu ve yük taşõma terminalleri ile otopark alanlarõnõn düzenlenmesi ve işletilmesi, - Yollar, meydanlar ve köprülerin yapõmõ ve bakõmõ, - Su, kanalizasyon ve doğal gaz hizmetlerinin sunumu, - Çöplerin toplanmasõ, depolanmasõ ve kamu alanlarõnõn temiz tutulmasõ. Bunun yanõ sõra belediyeler; tiyatro, otel, gece klübü, müze, hayvanat bahçesi, buzhane ve inşaat malzemeleri üretim tesisleri gibi çeşitli kâr amaçlõ faaliyetleri yürütme yetkisine de sahiptir. İdari görevlerin merkezi ve yerel yönetimler arasõnda dağõlõmõ Tablo 1 de özetlenmiştir. Yerel yönetimler, Belediye Yasasõ ile kendilerine verilen yasal görevleri yerine getirmek üzere birlikler kurabilirler. Anayasanõn 127. Maddesi ne göre yerel yönetim birlikleri aşağõdaki hususlara uygun olarak kurulabilir: 1) Yerel yönetimler, hizmetleri yerine getirebilmek için ortak hareket edebilir veya birlikler kurabilirler; 2) Bu idari organlarõn mali kaynaklarõ, fonksiyonlarõ ile orantõlõ bir şekilde dağõtõlõr; 3) Ortak yürütme kurulunun kurulmasõ ve çalõşmasõ, İçişleri Bakanlõğõ nõn onayõna tabidir. 4) Yerel yönetim birliği aşağõdaki amaçlar için kurulabilir: a) ekonomik ve ticari amaçlar, b) sosyal ve kültürel amaçlar, c) yollar, kanalizasyon sistemleri, katõ atõklarõn toplanmasõ gibi fiziki altyapõ hizmetlerinin sunumu. 3

14 Tablo 1 İdari Görevlerin Dağõlõmõ Sorumluluk Güvenlik Sosyal Yatõrõm Eğitim Refah-Sağlõk Ekonomi Merkezi yönetim İl Özel İdareleri Yok Belediyeler Diplomasi Savunma Yargõ Suçlularõn cezalandõrõlmasõ Polis teşkilatõ Sicil işleri Kamu alanlarõnõn denetlenmesi Otoyollar Ulusal yollar Limanlar Alt bölgeler için fiziki planlama Yerel yollar (genellikle bakõmonarõm) Kent planlamasõ Yerel yollar İnşaat ruhsatlarõ Sosyal konutlar Kanalizasyon (Diğer isteğe bağlõ hizmetler) Oteller, restoranlar, hamamlar, pazar yerleri, terminal binalarõ, belediye hizmet binalarõ, sinema salonlarõ, mezbahalar, soğuk hava depolarõ, ekmek fõrõnlarõ 2.2 Türkiye de Yerel Yönetimlerin Mali Yapõsõ Merkezi yönetimin vergi transferleri Üniversiteler Liseler İlköğretim okullarõ İlköğretim okullarõ (genellikle bakõm-onarõm) Oyun bahçeleri Halk kütüphaneleri Sosyal sigorta Mesleki denetim İlaç ruhsatlarõ Ulusal sağlõk sigortasõ (İsteğe bağlõ) Hastaneler Yetimhaneler (Hepsi isteğe bağlõ) Hastaneler Yetimhaneler Çocuk yuvalarõ Su temini Çöplerin toplanmasõ ve depolanmasõ Toplu taşõm Para politikalarõ Ticaret ve gümrükler Posta hizmetleri Ekonomik politikalar Sergiler Fuarlar Fiyat ve kalite denetimi Türkiye de yerel yönetimler tarafõndan yapõlan harcamalar toplam kamu harcamalarõnõn yüzde 15 ini oluşturmaktadõr. Benzer şekilde toplam kamu istihdamõnõn da yüzde 10 u yerel yönetimlerde yaratõlmaktadõr. Merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasõndaki güç dengesizliğinin temel nedeni yerel yönetimler tarafõndan toplanan vergilerin azlõğõ ve bu yönetimlerin en temel ihtiyaçlarõ için bile merkezi yönetimden gelecek transferlere bağlõ kalmasõdõr. Merkezi yönetimin, genel bütçedeki vergi gelirlerinden yerel yönetimlere transfer ettiği pay 1996 yõlõnda yaklaşõk yüzde 11 olmuştur (Şekil 2). Şekil 2 Merkezi Yönetimin Vergi Transferleri merkezi yönetim 1996 yõlõnda tüm vergi gelirleri: 2,793,684 milyar TL. yerel yönetimler ulusal vergiler %98 %87 transfer %11 (298,792) milyar TL) yerel vergiler %2 Yerel Yönetim Gelirleri %13 Kaynak: DİE, Belediye ve İl Özel İdarelerinin Nihai Bütçeleri,

15 Bu vergi transferi, aşağõdaki bileşenlerden oluşmaktadõr: 1) Belediyelerin nüfusuna göre dağõtõlan vergi gelirleri, 2) İl özel idarelerinin nüfusuna göre dağõtõlan vergi gelirleri, 3) Bayõndõrlõk ve İskan Bakanlõğõ tarafõndan yönetilen belediye fonu, 4) Bayõndõrlõk ve İskan Bakanlõğõ ile İçişleri Bakanlõğõ tarafõndan yönetilen yerel yönetimler fonu, 5) İçişleri Bakanlõğõ tarafõndan yönetilen fonlar. Merkezi yönetimin yerel yönetimlere transfer ettiği vergilerin akõşõ Şekil 3 de gösterilmiştir yõlõndan bu yana Yerel Yönetim Reformu adlõ yasa tasarõsõ gündemdedir. Bu tasarõnõn üç farklõ hali, ilgili kurumlar tarafõndan tartõşõlmaktadõr. Tasarõnõn her değişikliği merkezi yönetimin denetimi elinde tutma isteğini daha belirgin şekilde ortaya koymaktadõr. Yeni yasa tasarõsõ, il özel idarelerinin vergi gelirlerinden aldõğõ yüzde 1,7 lik payõ yüzde 5 e, belediyelerin aldõğõ yüzde 6 lõk payõ ise yüzde 10 a çõkarmayõ amaçlamaktadõr. Bakanlar Kurulu na da bu transfer miktarlarõnõ artõrma yetkisi verilmektedir. Japonya da, yerel vergilerin, tüm vergiler içindeki oranõ yüzde 39 dur. Bunun yanõ sõra, Şekil 4 de görüldüğü üzere, ulusal vergi gelirlerinin önemli bir kõsmõ hükümet tarafõndan yerel yönetimlere dağõtõlmaktadõr. Bu çerçevede, 1953 yõlõndan beri yerel yönetimlerin harcamalarõ merkezi yönetim harcamalarõndan daha fazladõr. TBMM de süregelen tartõşmalar doğrultusunda, Türkiye de yerel yönetimlerin vergi paylarõ artõrõlsa dahi, ulusal vergi gelirlerinden alacaklarõ pay düşük kalacaktõr. Bunun yanõ sõra aşağõda anlatõlan hususlar da dikkate alõnmalõdõr: 1) Merkezi yönetim, yerel yönetimlerin nüfus büyüklüğüne göre vergi gelirlerini dağõtmaktadõr. Bu durumda, DOKAP gibi nüfusun azaldõğõ bölgeler dezavantajlõdõr. 2) Belediyeler fonu ve yerel yönetimler fonu, Bayõndõrlõk ve İskan Bakanlõğõ ve/veya İçişleri Bakanlõğõ tarafõndan kontrol edilmektedirler. Bu bakanlõklar, dağõtõmõ yaparken az gelişmiş bölgelere öncelik tanõmamaktadõr Belediyenin mali yapõsõ Belediye gelirlerinin yapõsõ Türkiye de belediyelerin gelirleri aşağõdaki kalemlerden oluşmaktadõr: 1) Genel bütçeden aldõklarõ vergi paylarõ (belediye gelirlerinin yüzde 50 si), 2) Özel yardõmlar ve transferler (bundan sonra hibeler olarak adlandõrõlacaktõr): yüzde 5, 5

16 3) Belediye gelirleri: yüzde 8, 4) Kamu kurumlarõnõn sağladõğõ mal ve hizmet bedelleri: yüzde 3, 5) Diğer gelirler (belediye mülklerinden/teşebbüslerinden elde edilen gelirler, harçlar, cezalar, vb.): yüzde 34. Şekil 3 Mayõs 1999 itibariyle Merkezi Yönetim den Yerel Yönetimlere Vergi Geliri Transferleri Merkezi Yönetim Genel bütçedeki toplam vergi gelirlerinin %10,95 İller Bankasõ %9,25 Belediyeler için İller Bankasõ na verilen %1,70 İller Bankasõ İl özel idareleri için İller Bankasõ na verilen %6 Belediyeler Nüfusa göre dağõtõm %3 %0,25 %1,4 Belediye Fonu Bayõn. ve İskan Bak. tarafõndan yönetilen Yerel Yönetimler Fonu Bayõn. ve İskan Bak. ve İçişleri Bak. tarafõndan yönetilen İl Özel İdarelerine yapõlan Transfer Bayõn. ve İskan Bak. ve İçişleri Bak. tarafõndan yönetilen %0,3 İçişleri Bak. tarafõndan kontrol edilen Şekil 4 Japonya da Merkezi ve Yerel Yönetimler Arasõndaki Vergi Dağõlõmõ 1996 yõlõnda tüm vergiler: 90 trilyon yen merkezi yönetim ulusal vergiler %61 yerel yönetimler yerel vergiler %39 %44 yerel tahsis vergisi %56 hibeler %35 %65 Kaynak: Toyo-Keizai-Shinposha, Japonya da Yerel Yönetimlerin Mali Yapõsõ, 1998 Vergi transferleri, hibeler, belediye gelirleri ve mal ve hizmet bedellerinden elde edilen gelirler, toplam gelirin yüzde 66 sõnõ oluşturmaktadõr. Japonya da aynõ gelir kalemlerinin toplamõ yüzde 80 gibi oldukça büyük bir paya sahiptir (Tablo 2). Bu çerçevede, Türkiye deki yerel yönetimler, vergi gelirleri dõşõnda gelirler elde etmek zorundadõrlar. Bu gelirler, belediyenin sahip olduğu kuruluşlardan veya şirketlerden gelmektedir. 6

17 Vergi transferi ve hibeler Merkezi yönetimin yaptõğõ transferler (genel vergi gelirinin yüzde 6 sõ), yerel yönetimlerin toplam gelirlerinin yarõsõnõ oluşturur ve bu gelirler çeşitli amaçlar için kullanõlabilirler. Özel yardõmlar ve transferler ise proje bazõnda verilen hibelerdir ve sadece özel amaçlar için kullanõlõrlar. Vergi transferleri ve hibeler, belediye toplam gelirlerinin yüzde 55 ini oluşturmaktadõr. Tablo 2 Japon Yerel Yönetim Bütçeleri Gelir Yapõsõ, 1998 (%) Yerel vergiler 44 Yerel yönetimlere transfer edilen vergiler 1 Yerel yönetimlere tahsis edilen vergiler 20 Merkezi yönetim hibeleri 15 Borçlardan elde edilen gelirler 13 Ücretler ve harçlar 2 Muhtelif gelirler 6 Kaynak: Toyo-Keizai-Shinposha, Japonya da Yerel Yönetimlerin Mali Yapõsõ, 1998, s.137 Türkiye de nüfusu artan ve azalan bölgeler arasõndaki eşitsizlik sorununu çözmek için, Japonya da kullanõlan vergi transfer sistemi örnek alõnabilir. Japon sisteminde, yerel yönetimlerin ihtiyacõ olan gelirler, kamu hizmetlerini yeterli bir şekilde sunabilme esasõna göre dağõtõlõr. Her yerel yönetime dağõtõlacak gelir miktarõ, aşağõdaki hesaplama sonucunda belirlenir. [Düzenli vergi transferi] = [Standart mali ihtiyaçlar] - [Standart mali gelirler] Belediye vergileri Türkiye de belediye vergilerinin, toplam gelirler içindeki payõ yalnõzca yüzde 8 dir. Emlak vergisi ve çevre temizlik vergisi, belediyenin topladõğõ vergi gelirlerinin üçte ikisini oluşturur yõllarõ arasõnda, fiyat indeksi 4,16 kat artmõşken, toplam belediye gelirleri ve belediyenin topladõğõ vergilerden elde edilen gelirler, sõrasõyla 3,52 ve 8,45 kat artmõştõr. Bu rakamlar, belediye vergilerinden gelen gelirin reel olarak iki katõna çõktõğõnõ, ancak toplam belediye gelirlerinin yüksek enflasyon oranõ karşõsõnda yeterince artmadõğõnõ göstermektedir. 1) Emlak vergisi Bu vergi, arsa ve binalarõn sermaye değeri üzerinden alõnõr. Emlak değerleri dört yõlda bir belirlenir. Bir çok OECD ülkesinde, emlak vergileri, yerel yönetimlerin en önemli gelir kaynağõnõ oluşturmaktadõr. Ancak Türkiye de, yüksek enflasyon oranõna rağmen değerlendirmenin dört yõlda bir yapõlmasõ nedeniyle, emlak vergileri verimsiz ve yetersiz bir gelir kalemi olmuştur de yürürlüğe giren yasa, vergi oranõnõn her yõl artõrõlmasõnõ olanaklõ kõlarak bu olumsuzluğu bir ölçüde gidermiştir. 7

18 Bazõ uzmanlara göre, belediyelere bõrakõlan vergiler, özellikle emlak vergisinin toplanmasõ verimli bir şekilde yapõlamamaktadõr. Bazõ belediyeler, vergi toplama maliyetinin, elde edilmesi tahmin edilen gelirden daha yüksek olduğunu ileri sürerek vergileri toplamamaktadõrlar. Ancak, ODTÜ, Kentsel Politika Planlamasõ ve Yerel Yönetimler Ana Bilim dalõ tarafõndan yapõlan Muğla Belediyesi nin Yeniden Yapõlandõrõlmasõ araştõrmasõ, vergi toplama sisteminin yeniden organizasyonu durumunda, maliyet/fayda oranõnõn 0,73 den 0,27 ye düşeceğini göstermiştir. 2) Çevre temizlik vergisi Bu vergi 1994 yõlõndan beri, katõ atõklarõn toplanmasõ ve depolanmasõ amacõyla alõnmaktadõr ve her yõl ev sahipleri tarafõndan doğrudan belediyeye ödenmektedir. 3) Harçlar Harçlar başlõca üç kalemden oluşmaktadõr: i) Kamu alanlarõnõn işgali, ii) Tatil günlerinde çalõşma izni, iii) Tellallõk Harcõ. Bu üç harçtan elde edilen gelirler, toplam kullanõcõ harcõ gelirlerinin üçte ikisinden fazlasõnõ oluşturmaktadõr. 4) Vergiler dõşõndaki gelirler Bu gelirler aşağõdaki kalemleri kapsamaktadõr: - belediye tarafõndan işletilen kuruluşlardan ve teşebbüslerden elde edilen gelirler, - belediyeye ait menkul ve gayrimenkullerin kiralanmasõndan veya satõlmasõndan elde edilen kiralar ve kârlar, - cezalar, - altyapõ yatõrõmlarõ için alõnan katkõ payõ. Yasaya göre, altyapõ yatõrõmlarõna katkõ payõ, bina ve arsalarda vergiye esas olan değerin yüzde 20 sini geçemez. Bu sõnõrlama ve bir takõm siyasi kaygõlardan dolayõ, belediyeler bazen katkõ payõ almak konusunda çekingen davranmaktadõrlar. Ancak yukarõda da belirtildiği gibi, 1998 yõlõnda yürürlüğe giren yasa, emlak vergileri ile ilgili yõllõk düzenlemeler yapõlmasõnõ sağlamõştõr. Böylece emlak vergisi gelirleri enflasyon karşõsõnda büyük ölçüde korunmuş olacaktõr. Yerel yönetimler sadece kamu hizmetlerini sunmakla yükümlü değildirler. Aynõ zamanda restoran, tiyatro, otel gibi kâr amaçlõ teşebbüsler işletebilirler. Belediye Yasasõ nõn 15. Maddesi belediyelere bu tür hizmetler sunma hakkõ vermiştir. Ancak bu teşebbüsler, özelleştirme yoluyla daha etkin bir şekilde işletilebilir. 8

19 Bu teşebbüslerin gelirleri ve maliyetleri, belediye gelirleri ve harcamalarõ içinde yer almakta, mali kayõtlarõ ayrõ olarak tutulmamaktadõr. Bu nedenle, işletmelerin kâr ya da zarar bilançolarõ tespit edilememektedir. Dolayõsõyla, mal ve hizmet bedellerinin artõrõlmasõnõn gerekli olup olmadõğõnõ belirlemek güçtür. Japon yerel yönetimleri de su temini, ulaşõm, hastane gibi hizmetler sunmaktadõrlar. Türkiye ve Japonya arasõndaki fark, Türkiye de bu faaliyetlerin doğrudan yerel yönetimler tarafõndan yönetilmesi, Japonya da ise yerel yönetimlerin her hizmet için ayrõ bir kurum oluşturmasõdõr. Japonya da su temini veya otobüs hizmeti için kurulan şirketler, mal ve hizmet bedelleri tarafõndan finanse edilmekte ve mali kaynaklarõ kendi kendine yeten girişimler olarak çalõşmaktadõrlar. Bu bağlamda, her kurumun mali kayõtlarõ, yerel yönetim bütçesinden ayrõ olarak tutulmaktadõr. Japonya yerel maliye yasasõna göre; evsel su temini, endüstriyel su temini, ulaşõm, elektrik santralleri, gaz temini, liman hizmetleri, hastaneler, marketler, mezbahalar, eğlence, arsa geliştirme ve kanalizasyon hizmeti sunumu gibi alanlarda faaliyet gösteren bu şirketlerin kendilerine özel bir bütçeyle işletilmesi öngörülmektedir. Belediye giderlerinin bileşimi Türkiye de belediye giderleri aşağõdaki kalemlerden oluşmaktadõr: - maaşlar: yüzde 31, - diğer cari harcamalar: yüzde 15, - yatõrõmlar: yüzde 30, - borç ödemeleri: yüzde 20, - diğer giderler: yüzde 4. Japon yerel yönetimlerin gider yapõsõ ise Tablo 3 de gösterilmiştir. Japonya daki durum bir sonraki grafikte gösterilecektir. Tablo 3 Japon Yerel Yönetimlerinin Gider Yapõsõ, 1998 Maaş %27 Sosyal refah ve diğer cari %21 harcamalar Borç ödemeleri %12 Sermaye harcamalarõ %34 Sübvansiyonlar, vb. %6 Kaynak: Toyo-Keizai-Shinposha, Japonya da Yerel Yönetimlerin Mali Yapõsõ, 1998, s İl özel idarelerinin mali yapõsõ İl yönetimlerinin gelirleri, aşağõdaki kalemlerden oluşmaktadõr: 1) En önemli gelir kaynağõ, transfer edilen vergiler ve hibelerdir. Yasaya göre, ulusal vergi gelirlerinin yüzde 1,4 ü, merkezi yönetim tarafõndan il özel idarelerine dağõtõlmaktadõr. 2) İl içinde, belediyeler tarafõndan toplanan emlak vergisi gelirlerinin yüzde 15 i il özel idarelerine transfer edilir. 9

20 3) Diğer kaynaklar: - taş ocaklarõndan alõnan vergiler ve inşaat ruhsatõ ücretleri, - altyapõ yatõrõmlarõna katkõ payõ, - il özel idarelerine ait gayrimenkullerin kiralanmasõ veya satõşõndan elde edilen gelirler. İl özel idarelerinin giderleri; cari harcamalar, yatõrõm harcamalarõ, sermaye oluşumlarõ ve transfer giderlerinden oluşmaktadõr. 2.3 Türkiye de Kamu Yatõrõmlarõ Bölgesel kamu yatõrõmlarõ Ulusal yol, liman, otoyol gibi altyapõ yatõrõmlarõ merkezi yönetim tarafõndan yürütülmektedir. Bu yatõrõmlarõn finansmanõ, çoğunlukla ilgili Bakanlõklar tarafõndan sağlanmaktadõr. Karadeniz bölgesi, kişi başõna düşen kamu yatõrõmõ harcamalarõnõn en düşük olduğu bölgedir. Bu değer, arasõndaki dönemde 66 milyon TL olup, Türkiye genelinde kişi başõna düşen harcamanõn üçte ikisi kadardõr. Tablo 4 Türkiye deki Kamu Yatõrõmlarõnõn Bölgesel Karşõlaştõrõlmasõ, 1990 Ortalama nüfus (birim:1,000) arasõndaki toplam kamu yatõrõm harcamalarõ, 1998 cari fiyatlarõyla (birim: milyar TL) arasõnda kişi başõna düşen toplam kamu yatõrõm harcamalarõ (birim: milyon TL) Akdeniz Doğu Andolu Ege Güneydoğu Anadolu İç Anadolu Karadeniz Marmara Türkiye toplamõ Not: 1) yerel yönetimlerin yaptõğõ yatõrõmlar ve fonlar dahil edilmemiştir. 2) iller arasõnda paylaştõrõlamayan projeler ve birden fazla ili kapsayan projeler dahil edilmemiştir. Kaynak: İller ve Bölgelerle İlgili Çeşitli Göstergeler, DPT, 1999, Tablo Bölgesel sosyal altyapõnõn finansmanõ Daha önce de belirtildiği üzere, belediyelerin görevleri arasõnda kentsel planlama, su temini, kanalizasyon gibi hizmetlerin sunumu da bulunmaktadõr. Belediyeler, ticari bankalardan kredi alma hakkõna sahiptirler. Ancak faiz oranlarõnõn çok yüksek olmasõ nedeniyle İller Bankasõ na (İB) borçlanmayõ tercih etmektedirler. Altyapõ inşaatõna yönelik talep, ilgili yerel yönetim tarafõndan İB ye iletilir. Projenin finansmanõ, ihalesi ve kontrolörlüğü İB tarafõnda yapõlmaktadõr. Ancak maliyetler belediye tarafõndan geri ödenmek zorundadõr. Bu kurumun yapõsõ ve finansmanõ ile ilgili ayrõntõlar aşağõdaki şekildedir: 1) Tüm belediyeler İB nin hissedarlarõdõr. 2) İlgili belediye meclisi, bir projenin belediye adõna İB tarafõndan yapõlmasõna 10

21 onay verirse, İB bu altyapõ yatõrõmõnõn tasarõmõndan ve finansmanõndan sorumludur. 3) İB, onay mektubunu aldõktan sonra, projeyi değerlendirmek ve fiyatõnõ belirlemek için fizibilite çalõşmasõ yapar. 4) Proje uygun bulunursa ve devletin yatõrõm politikalarõyla uyumlu olduğu tespit edilirse, DPT ve Hazine gibi kuruluşlarla bağlantõ kurularak gerekli düzenlemeler yapõlõr ve proje yatõrõm planlarõna dahil edilir. Kredilerin geri ödeme süreci Şekil 5 de gösterilmektedir. Merkezi yönetim, genel bütçe gelirlerinden yerel yönetimlere transfer ettiği yüzde 6 lõk vergi payõnõ doğrudan dağõtmayõp, İB aracõlõğõyla yerel yönetimlere ulaştõrõr. İB öncelikle borcu olan yerel yönetimlerin ödeyeceği miktarõ, bu yönetimin payõna düşen vergi gelirinden keser ve geri kalanõnõ öder. Bu geri ödeme, yerel yönetim giderlerinde borç ödemesi olarak görülmektedir. İB, yerel yönetimlerin mali yapõsõnda kurumsal açõdan hayati bir önem taşõmaktadõr. Şekil 5 Yerel Yönetimlerin İller Bankasõ na Yaptõğõ Geri Ödemelerin Süreci Belediyelerin payõ Banka Genel Yönetimi %6 lõk pay Devletin genel vergi gelirleri Geri ödeme için yerel yönetimin payõndan yapõlan kesinti Banka ya olan borçlarõn geri ödemeleri Yerel yön. lere ödemek üzere geriye kalan para Diğer kredilerin geri ödemeleri Kaynak: İller Bankasõ 2.4 Türkiye de Yerel Yönetimlerle İlgili Sorunlar (1) Aşõrõ merkeziyetçi yapõ Türkiye de merkezi yönetim, yerel yönetimlere devredilmesi gereken bazõ fonksiyonlar da dahil olmak üzere tüm kalkõnma faaliyetlerini yürütmekten sorumludur. Tüm kamu hizmetleri, yerel sosyal hizmetler ve idari fonksiyonlar merkezde toplanmõştõr. Bu yoğunlaşmaya bağlõ olarak, yerel yönetimlerin yukarõda sõralanan fonksiyonlarõ yerine getirebilecek mali kaynaklarõ yoktur. Merkeziyetçi yapõyla ilgili bir başka önemli sorun idari vesayettir. Yerel yönetim bütçeleri, merkezi yönetim temsilcileri tarafõndan kontrol edilmektedir. Personel ödemeleri ve rutin yönetim işlerinin tümü, merkezi yönetim temsilcisinin onayõna 11

22 tabidir. İl özel idarelerinde ise tüm yönetim işleri, merkezi yönetim tarafõndan atanan görevliler tarafõndan yürütülmektedir. (2) Yerel yönetimlerin güçsüz olmasõ Yukarõda anlatõlan aşõrõ merkeziyetçi yapõnõn sonucunda, ortaya güçsüz yerel yönetimler çõkmõştõr. Bir yandan merkezi yönetimin yerel kolu, diğer yandan da yerel yönetim birimi olan il ikili bir işleve sahiptir. Ancak ilin, yerel yönetim birimi olarak üstlendiği fonksiyonlar büyük ölçüde idaridir. İl İdare Kurulu, il özel idaresinin yasama meclisidir ve üyeleri beş yõllõk dönem için seçimle iş başõna gelir. Ancak Kurul un başkanlõğõnõ İçişleri Bakanlõğõ na bağlõ olarak çalõşan Vali yapmaktadõr. İl özel idarelerinin yaptõğõ harcamalar merkezi yönetim tarafõndan ilde yapõlan harcamalarõn sadece onda birini oluşturmaktadõr. İl idarelerinin başlõca gelir kaynağõ, merkezi yönetim tarafõndan yapõlan transferlerdir. Genel olarak belediyeler yerel yönetim birimleri arasõnda daha önemli bir yere sahiptir yõlõ verilerine göre belediye bütçelerinin toplamõ, il özel idaresi bütçelerinin toplamõnõn 20 katõdõr. Belediye yönetimi; üyeleri seçimle iş başõna gelen ve yasama organõ olan belediye meclisinden, belediye encümeninden ve beş yõllõk dönem için seçilen ve encümenle meclise başkanlõk eden belediye başkanõndan oluşur. Belediye meclisi, yõllõk bütçeyi ve imar planlarõnõ onaylar, yerel projeleri planlar ve kredileri müzakere eder. Belediye Meclisi tarafõndan incelenen belediye bütçesi, onaylanmasõ için yörenin en büyük mülki idare amiri olan vali veya kaymakama gönderilir. Köyler en küçük yerel yönetim birimleridir. Köy yönetiminin zorunlu görevleri arasõnda sağlõk hizmetleri, sosyal ilişkilerin güçlendirilmesi, düzen ve güvenliğin sağlanmasõ ve köydeki temizlik ve inşaat işlerinin yürütülmesi bulunmaktadõr. Köy yönetimi; beş yõllõk dönemler için seçilen köy meclisi, ihtiyar heyeti ve köy muhtarõndan oluşur. Muhtar aynõ zamanda, merkezi yönetimin köydeki temsilcisidir ve maaşõnõ devletten alõr. Köy yönetiminin ana gelir kaynağõ, köydeki hane halklarõndan toplanan salma adlõ vergidir. Bunun dõşõnda, işler imece usulüyle köy halkõ tarafõndan ortaklaşa yapõlõr. Yerel yönetimlerin toplam harcamalarõ, Türkiye de yapõlan toplam kamu harcamalarõnõn yüzde 10 undan daha azdõr. Yerel yönetimlerde istihdam edilen kişi sayõsõ da toplam kamu istihdamõnõn sadece yüzde 10 unu oluşturur. Yerel yönetimler üzerindeki idari vesayet Şekil 6 da gösterilmiştir. (3) Eşgüdüm eksikliği İl Özel İdaresi Yasasõ na göre, ilde en büyük idari ve siyasi makam konumunda bulunan valinin görevleri şunlardõr: (1) ille ilgili programlarõn yönetimi, (2) merkezi yönetimin taşra teşkilatõnõn teftişi ve denetimi, (3) ildeki merkezi yönetim kurumlarõnõn faaliyetlerinin planlanmasõ ve eşgüdümü, (4) kamu düzeni ve güvenliğinin korunmasõ, (5) devlet ve merkezi yönetimin o ilde temsil edilmesi. Taşra teşkilatõndaki her birimin ve il müdürlüklerinin, bağlõ olduklarõ bakanlõk ile 12

23 doğrudan denetim Merkezi Yönetim atama vali, kaymakam denetim bakanlõklara bağlõ bölge teşkilatlarõ politika geliştirme politika geliştirme denetim iller (80) kaymakam ilçeler (849) denetim eşgüdüm eksikliği eşgüdüm eksikliği belediye başkanõ belediyeler belediyeler nahiyeler eşgüdüm eksikliği belediyeler köyler Şekil 6 Yerel Yönetimler Üzerinde Merkezi Yönetimin İdari Vesayeti Kaynak: cf. A. Selim Parle, Türkiye de Yerel Yönetimler ve Ekonomik ve Sosyal Kalkõnma, 1991, s.5 doğrudan ilişkileri olmasõna karşõn, teknik ve mali bilgiler ve bütçe ile ilgili tüm talepler, validen geçerek merkezi yönetime ulaştõrõlõr. Ancak pratikte, merkezi yönetim kurumlarõna bağlõ bölge ve il teşkilatlarõ arasõnda eşgüdüm sorunlarõ yaşanmaktadõr. İl müdürlükleri doğrudan valiye bağlõ olarak çalõşõrlar ve valiliğin otoritesi ve denetimi altõndadõrlar. Bölge teşkilatlarõ ise bakanlõklara veya diğer merkezi kurumlara bağlõdõrlar. Eşgüdüm ile ilgili problemlerin çözümünde İl Koordinasyon Kurulu başarõlõ olamamaktadõr. Çünkü valiler bölge teşkilatõ temsilcilerinin Kurul toplantõlarõna katõlmasõnõn zor olduğunu düşünmektedirler. Bunun yanõ sõra, bölge teşkilatlarõ ile merkezi kurumlar arasõndaki ilişkiler, il düzeyindeki eşgüdüm çabalarõnõ olumsuz yönde etkilemektedir. (4) Yerel yönetimlerin sayõsõnõn fazla olmasõ Aşağõdaki tabloda Türkiye de bulunan yerel yönetimlerin sayõsõ Japonya daki yerel yönetimlerle karşõlaştõrmalõ olarak verilmiştir. Türkiye Japonya İller Belediyeler (669 kent ve kasaba) Köyler

24 Belediye, nüfusu 2000 nin üstünde olan yerleşmelerde yerel hizmetleri sunmakla yükümlü tüzel kişilik olarak tanõmlanmõştõr. Bu kapsamda 2000 kişilik nüfus sõnõrõnõ aşan köyler, istekleri durumunda belediye haline gelmektedirler yõlõnda 1725 olan belediye sayõsõ, 1998 de 3215 e yükselmiştir. Japonya da yerel yönetimlerin sayõsõ ise önce den e ve İkinci Dünya Savaşõ nõn hemen arkasõndan den e düşürülmüştür. Türkiye de belediyelerin yaklaşõk üçte ikisinin nüfusu 5000 in altõndadõr. Belediyeler; büyüklükleri, mali ve idari güçleri açõsõndan büyük farklõlõklar göstermesine karşõn, Belediye Yasasõ na göre tüm belediyeler aynõ görevleri yerine getirmekle sorumlu tutulmuştur. Büyükşehir belediyeleri, 1983 yõlõnda ilk olarak uygulamaya konan yeni bir yerel yönetim birimidir. Bu birimin ortaya çõkmasõndaki temel amaç, daha geniş bir yetki alanõna sahip büyükşehir belediyesinin, sõnõrlarõ içindeki belediyelerin faaliyetlerini koordine etmesini kolaylaştõrmaktõr. Büyükşehir belediyeleri ile ilgili esaslarõ düzenleyen yasaya göre, yetki alanlarõ içinde toplanan vergilerin yüzde 5 i büyükşehir belediyelerine transfer edilir. DOKAP bölgesinde büyükşehir statüsünde belediye bulunmamaktadõr. (5) Belediye teşebbüslerinin iyi işletilememesi Türkiye de yerel yönetimler kamu hizmetleri sunmak dõşõnda, aynõ zamanda kâr amacõ güden faaliyetlerde de bulunabilirler. Bu hizmetlerin ve faaliyetlerin gelirleri ve giderleri, belediye bütçesi içinde önemli bir yer tutmaktadõr yõllarõ arasõnda toplam belediye gelirlerinin üçte birini oluşturan vergi dõşõ gelirlerin oranõ, 1996 yõlõnda yüzde 43 e yükselmiştir. Belediyeler tarafõndan işletilen kurum ve şirketlerin gelirleri ile belediyeye ait menkul ve gayrimenkullerin satõşõndan veya kiralanmasõndan elde edilen gelirler, bu kategorideki toplam kazançlarõn 1993 yõlõnda yüzde 30 unu, 1995 yõlõnda ise yüzde 49 unu oluşturmuştur. Belediyelerin mali yapõsõnda bu kadar önemli bir yer tutmalarõna karşõn, belediye teşebbüslerinin mali kayõtlarõ ayrõ olarak tutulmamaktadõr. Bu faaliyetlerin bir kõsmõ büyük zarar etmesine rağmen, her faaliyetin kâr-zarar bilançosunu ayrõ ayrõ görmek mümkün değildir. Belediye faaliyetlerinin daha etkin bir şekilde işlemesini sağlamak için, 1984 yõlõndan beri büyük belediyeler ve büyükşehir belediyeleri giderek artan bir oranda tüzel şirketler kurma eğilimi içerisindedirler. Belediye şirketleri, normal şirketler gibi özel şirket yasasõna tabidir. Belediyeler, merkezi yönetimin yerel yönetimlere uyguladõğõ birçok kõsõtlamadan kurtulmak için, bu fõrsattan yararlanmaya çalõşmaktadõrlar. Ancak, 1994 yõlõnda yürürlüğe giren Özelleştirme Yasasõ ile yerel yönetimlerin şirket kurmalarõ Bakanlar Kurulu nun iznine bağlõ 14

25 hale getirilmiştir. Belediye şirketleri, kuruluş aşamasõ dõşõnda belediye meclisleri tarafõndan kontrol edilememektedir. Bu noktada çok tartõşõlan bir konu, belediye şirketlerinin büyük çoğunluğunun, mal ve hizmetlerin sunumunda özel firmalar kadar etkin olup olmadõğõdõr. 15

26 BÖLÜM 3 DOKAP BÖLGESİNDE MEVCUT KALKINMA İDARESİ VE MALİ YAPI 3.1 DOKAP Bölgesinde Mevcut Yerel Kalkõnma İdaresi ve Mali Yapõ (1) Yerel yönetim yapõsõ DOKAP bölgesinde bulunan yerel yönetimler, 1997 yõlõ itibariyle 240 belediye, 2,788 köy ve 7 il özel idaresinden oluşmaktadõr. DOKAP bölgesinde büyükşehir belediyesi yoktur (Tablo 5). Tablo 5 DOKAP Bölgesinde Belediye ve Köylerin Sayõsõ İller Belediye sayõsõ Köy sayõsõ Artvin Giresun Gümüşhane Ordu Rize Trabzon Bayburt DOKAP Karadeniz bölgesinde 17 ilde, 182 yerel yönetim birliği kurulmuştur. Bunlardan 133 ü köyler arasõnda kurulmuş olan birliklerdir. İl yönetimleri tarafõndan hiç birlik oluşturulmamõştõr. Belediyeler arasõndaki birliklerin sayõsõ ise sadece ikidir. Toplam içinde, 149 birlik çeşitli hizmetlerin, genellikle altyapõ hizmetlerinin sunumu için, 10 birlik ise sulama amacõyla kurulmuştur. Toplam birlik sayõsõnõn üçte birinin sürekli bir mali kaynağõ yoktur. (2) Belediye gelirleri ve harcamalarõ DOKAP belediyelerinin ve Türkiye deki diğer belediyelerin, 1996 yõlõndaki gelir yapõsõ Tablo 6 da karşõlaştõrõlmõştõr. Tablo 6 DOKAP Bölgesindeki ve Türkiye deki Belediyelerin Gelir Yapõsõ, 1996 (Birim: milyar TL) Gelir Kaynağõ DOKAP Türkiye Gelir Oran(%) Gelir Oran(%) Genel bütçe vergi gelirlerinden alõnan pay Belediye vergileri Mal ve hizmet bedelleri Belediyeler tarafõndan işletilen kuruluşlardan ve şirketlerden elde edilen gelirler Teşebbüslerin kârlarõ Belediye mülklerinden elde edilen gelirler Özel yardõm ve transferler Diğer Toplam , ,0 Kaynak: DİE, Belediye ve İl Özel İdarelerinin Nihai Bütçeleri, 1996 DOKAP bölgesinde ve Türkiye de tüm belediyelerin gider yapõsõ, Tablo 7 de karşõlaştõrõlmõştõr. 16

27 Tablo 7 DOKAP Bölgesindeki ve Türkiye deki Belediyelerin Gider Yapõsõ, 1996 (Birim: milyar TL) Giderler DOKAP Türkiye Giderler Oran(%) Giderler Oran(%) Cari harcamalar Personel Hizmetler Tüketim mallarõ Diğer cari harcamalar Yatõrõm harcamalarõ Makina, ekipman Bina, tesisat, büyük onarõmlar Transfer giderleri Kamulaştõrma ve satõn almalar Iştirakler ve yatõrõmlar Ekonomik transferler Mali transferler Sosyal transferler Borç ödemeleri Toplam Kaynak: DİE, Belediye ve İl Özel İdarelerinin Nihai Bütçeleri, 1996 (3) İl özel idarelerinin mali yapõsõ İl yönetimlerinin gelir ve giderleri, DOKAP bölgesi ile Türkiye geneli arasõnda karşõlaştõrma yapõlarak sõrasõyla Tablo 8 ve Tablo 9 da verilmiştir. Tablo 8 DOKAP Bölgesindeki ve Türkiye deki İl Özel İdarelerinin Gelir Yapõsõ, 1996 (Birim: milyar TL) Gelir Kaynağõ DOKAP Türkiye Giderler Oran(%) Giderler Oran(%) Gelir ve servet vergisi Gider vergisi Diğer vergiler İl yönetimlerinin işlettiği şirketlerden elde edilen gelirler İl yönetimine ait mülklerden elde edilen gelirler Diğer gelirler ve ceza ödemeleri Özel gelirler ve fonlar Toplam Kaynak: DİE, Belediye ve İl Özel İdarelerinin Nihai Bütçeleri, DOKAP Bölgesinde Yerel Yönetimlerin Sorunlarõ (1) Kişi başõna düşen kamu yatõrõm miktarõnõn düşüklüğü arasõndaki dönemde Karadeniz, Türkiye de kişi başõna düşen kamu yatõrõmõnõn en düşük olduğu bölgedir. Kişi başõna yapõlan harcama, Türkiye toplamõnõn sadece üçte ikisi kadardõr. Bu miktar DOKAP bölgesinde daha düşük olup, döneminde ulusal ortalamanõn yarõsõndan bile azdõr. Bunun yanõ sõra, Tablo 10 da görüldüğü üzere, DOKAP bölgesinde bulunan iller arasõnda da büyük farklõlõklar bulunmaktadõr. 17

28 Tablo 9 DOKAP Bölgesindeki ve Türkiye deki İl Özel İdarelerinin Gider Yapõsõ, 1996 (Birim: milyar TL) Giderler DOKAP Türkiye Giderler Oran(%) Giderler Oran(% ) Cari harcamalar Personel İdari Hizmetler Diğer cari harcamalar Yatõrõm harcamalarõ Bina, tesisat ve büyük onarõmlar Makinelerin satõn alõnmasõ ve tamiri Yatõrõmlar ve transferler Iştirakler ve yatõrõmlar Kamulaştõrma ve satõn almalar Mali transferler Borç ödemeleri Diğer Toplam Kaynak: DİE, Belediye ve İl Özel İdarelerinin Nihai Bütçeleri, 1996 Tablo 10 Kişi Başõna Düşen Kamu Yatõrõmlarõnõn Karşõlaştõrõlmasõ, Bölge / İl Ortalama nüfus, (1.000) Kamu yatõrõm harcamasõ, (1998 cari fiyatlarõyla TL x 10 9 ) Kişi başõna düşen kamu yatõrõm harcamasõ, (TL x 10 6 ) DOKAP Artvin Giresun Gümüşhane Ordu Rize Trabzon Bayburt Karadeniz Türkiye Not: 1) yerel yönetimlerin yatõrõm ve fonlarõ dahil edilmemiştir. 2) iller arasõnda paylaştõrõlamayan projeler ve birden fazla ili kapsayan projeler dahil edilmemiştir. Kaynak: İller ve Bölgelerle İlgili Çeşitli Göstergeler, DPT, 1999 (2) Kişi Başõna düşen gelir miktarõnõn düşüklüğü DOKAP bölgesi yerel yönetimlerinin bütçelerinde, kişi başõna düşen gelir miktarõ oldukça düşüktür yõlõnda yedi ilde toplam nüfus iken, belediyelerin nihai bütçelerindeki toplam gelir milyar TL dir. Aynõ yõl için Türkiye toplam nüfusu , toplam gelir ise milyar TL dir. Bu rakamlar, DOKAP belediyelerinde kişi başõna düşen gelirin sadece 3,47 milyon TL olduğunu göstermektedir. Bu miktar, Türkiye ortalamasõ olan 5,78 milyon TL lik gelirin sadece yüzde 60 õnõ oluşturmaktadõr. Bu farklõlõğõn olasõ nedenleri aşağõda sõralanmõştõr. 1) DOKAP bölgesinde nüfus azaldõğõndan dolayõ, merkezi yönetim tarafõndan nüfusa göre transfer edilen vergi gelirleri açõsõndan bölge dezavantajlõdõr. 2) Merkezi yönetim tarafõndan kontrol edilen belediye ve yerel yönetim 18

29 fonlarõnõn dağõtõmõnda bölgesel kriterler kullanõlmamaktadõr. 3) Türkiye genelinde yaşanan vergi kaçakçõlõğõ problemi, belediye vergilerinin toplanmasõnda da yaşanmaktadõr. Yukarõda sõralanan ilk iki neden, Türkiye nin idari yapõsõndan kaynaklanmaktadõr. Ancak Belediyeler madde (3) de söz edilen vergi kaçakçõlõğõna karşõ önlem alabilirler. Daha önce de belitildiği gibi, özellikle 1998 yõlõnda çõkan yasa, belediyelere emlak vergilerinde yõllõk düzenlemeler yapma hakkõ tanõmaktadõr. Belediye vergilerinin etkin bir şekilde toplanmasõ konusu, giderek daha büyük önem kazanmaktadõr. (3) Kamu hizmet sunumunun iyi yönetilememesi Kamu hizmetlerinin sunumunda, faaliyetlerin kötü işletildiğini gösteren bir takõm örnekler bulunmaktadõr. Örneğin, Rize deki Çayeli Belediyesi 1998 yõlõnda su temini hizmetinden, aşağõda da görüldüğü üzere büyük zarar etmiştir. (Birim: milyon TL.) Gelir İşletme giderleri Sermaye giderleri Zarar Bu çok abartõlõ bir örnek olabilir. Ancak zarar edilmesinin temel nedeni, hizmetlerin ayrõ birer bütçe sisteminin olmamasõdõr. Kamu hizmetlerinin daha iyi işletilebilmesi için, her hizmet için ayrõ bir bütçe sisteminin geliştirilmesi büyük önem taşõmaktadõr. Altyapõ yatõrõmlarõna katkõ payõnõn, emlak vergisi matrahõnõn yüzde 2 sini geçemeyeceği, yasa tarafõndan konulmuş bir sõnõrlamadõr. Ancak, emlak vergilerinin her yõl artõrõlmasõ, katkõ paylarõnõn toplanmasõnõ daha kolay ve yararlõ bir hale getirecektir. Bu nedenle, hizmetlerin kâr-zarar bilançosunun belirlenmesi ve buna göre katkõ paylarõnõn artõrõlõp artõrõlmayacağõna karar verilmesi daha büyük bir önem kazanmaktadõr. (4) Bölgeye özgü diğer sorunlar Uzman sayõsõnõn yetersizliği Hizmetler için ayrõ birer bütçe sisteminin getirilmesi durumunda, daha düşük fiyatlarla daha kaliteli hizmet sunabilmek için yönetim becerilerinin geliştirilmesi gerekmektedir. Ancak, sadece yönetim alanõnda değil, teknik alanda da bölgedeki uzmanlarõn sayõsõ yetersizdir. Aslõnda, yerel yönetimlerde insan kaynaklarõnõn geliştirilmesi oldukça önemlidir. Maaş kõsõtlamalarõ uzmanlarõn elde tutulabilmesini engellemektedir. Bu nedenle, uzun vadede, en azõndan belli 19

30 seviyedeki uzmanlarõn maaşlarõnõ veya ikramiyelerini belirlemek konusunda yerel yönetimlerin özerkliğine yönelik sõnõrlamalarda bir takõm değişiklikler yapõlmasõ gerekmektedir. Personel giderlerinin tüm harcamalar içindeki payõnõn yüksekliği DOKAP bölgesinde belediyelerin personel harcamalarõ, toplam giderlerin yüzde 41 ini oluşturmaktadõr Bu oran Türkiye genelinde yüzde 31 lik ortalamanõn üzerindedir. Ayrõca, DOKAP bölgesinde personel giderlerini de içeren cari harcamalarõn toplam içindeki oranõ yüzde 61 dir. Bu değer yüzde 46 lõk ülke ortalamasõnõn çok üstündedir. Bu oranlarõn yüksek olmasõ, kamu yatõrõmlarõnõn yapõlmasõnõ engellemekte ve mali esnekliğe zarar vermektedir. Bilgi paylaşõm sisteminin yetersizliği Merkezi yönetim, 1997 yõlõndan başlayarak her vergi mükellefine bir vergi numarasõ verilmesi sistemini uygulamaya geçirmiştir. Ancak, yerel yönetimlerin bir çoğu halâ aynõ vergi mükellefi için; emlak vergisi, çevre temizlik vergisi, su ücreti ve otobüs ücreti ödemelerinde farklõ vergi numaralarõ kullanmaktadõr. Vergilerle ilgilenen farklõ bölümler, aynõ mükellefin vergilerini ayrõ ayrõ toplamaktadõrlar. Bilgi paylaşõm sisteminin olmamasõ, birçok memurun vergi toplama işi için vakit harcamasõna ve vergi toplanmasõnda gecikmelere yol açmaktadõr. Bu durum, aynõ zamanda, vergi mükelleflerinin vergilerini zamanõnda ödememelerine de neden olmaktadõr. Çünkü farklõ yerlerde, bir kaç defa uzun kuyruklarda beklemek zorunda kalmaktadõrlar. Kuyruklarõn uzamasõnõn bir başka nedeni de bir çok vergi mükellefinin ödemelerini son güne bõrakmalarõdõr. Bu nedenle, erken ödeme yapõlmasõnõ sağlamak için bir takõm teşvikler sağlanmalõdõr. Belediye yetkililerine göre, vergi mükelleflerinin sadece yüzde 60 õ vergilerini zamanõnda ödemektedir. Ayrõca, belediyelerin 1998 yõlõndan kalan toplam 600 milyar TL toplanmamõş vergi tahakkuku bulunmaktadõr ve bu miktar yõllõk vergi gelirinin yüzde 10 unu oluşturmaktadõr. Devlet işlerinde karar verme sürecinin şeffaf olmamasõ Politikalar ve planlar bazen siyasi kaygõlar doğrultusunda geliştirilmekte, ekonomik etkinlik kriteri göz ardõ edilmektedir. Komşu belediyelerde aynõ faaliyetlerin tekrarlanmasõ Komşu belediyelerde, aynõ faaliyetler ayrõ ayrõ yürütülmektedir. Örneğin, Rize ilindeki komşu belediyeler yol yapõm işleri için aynõ damperli kamyonlarõ satõn almõşlardõr. Bunun yanõ sõra, her belediye vergi toplamak için kendi bilgisayar sistemini kurmakta ve bunlarõ özel şirketlerden satõn almaktadõr. Dolayõsõyla bilgisayar 20

31 sistemleri birbiriyle uyumlu değildir. Bunun sonucu olarak hem sistemlerin kurulma maliyeti yükselmekte, hem de yerel yönetimler arasõndaki bilgi paylaşõmõ zorlaşmaktadõr. Eğer yerel yönetimler ortak faaliyetlerini birlikte yürütebilirlerse, bir yandan yatõrõm maliyetlerini azaltabilirler, bir yandan da işletme sermayelerini daha etkin kullanabilirler. 21

32 BÖLÜM 4 DOKAP YEREL YÖNETİM REFORMUNUN STRATEJİSİ VE ÇERÇEVESİ DOKAP Bölgesinin bir önceki bölümde anlatõlan sorunlarõnõn bir kõsmõ, Türkiye de tüm yerel yönetimlerin karşõ karşõya olduğu ortak yapõsal sorunlardan, bir kõsmõ ise DOKAP bölgesine özgü sorunlardan oluşmaktadõr. Başlõca yapõsal sorunlar, yerel yönetimlerin gelirlerinin ve kamu yatõrõmlarõ miktarõnõn düşük olmasõ ve çok sayõda küçük belediyenin bulunmasõdõr. Sorunlardan ilki, Yerel Yönetim Reformu ile ilgili yasa tasarõsõnda öngörüldüğü üzere, merkezi yönetim tarafõndan transfer edilen genel bütçe vergi gelirlerinden alõnan payõn il özel idareleri için yüzde 1,7 den yüzde 5 e, belediyeler için ise yüzde 6 dan yüzde 10 a çõkarõlmasõ ile kõsmen çözülebilir. İkinci sorun ise pek çok politikacõ ve kamu çalõşanõnõn katõlõmõnõ gerektiren uzun dönemli bir çalõşmayla ortadan kaldõrõlabilir. DOKAP bölgesine özgü problemler doğrudan yerel yönetimlerin çabalarõyla çözülebilir. Bu bölümde, yerel yönetim reformunu yönlendirecek bir kaç model sunulmuştur. Bu modeller, yeni kamu yönetimi sistemi ile İngiltere ve ABD den alõnan örnekleri içermektedir. 4.1 Yeni Kamu Yönetimi Sistemi Yukarõda bahsedilen bölgeye özgü sorunlar, yerel yönetimlerin etkin çalõşmamasõ, verimlilik ve şeffaflõğõn eksik olmasõ şeklinde özetlenebilir. Bu üç temel sorun, herhangi bir kamu yönetimi sisteminde karşõlaşõlabilecek genel sorunlardõr. Özel sektör ise etkinliği, verimliliği ve müşteri katõlõmõnõ artõrmaya çalõşarak bu sorunlarõn üstesinden gelmeyi başarmaktadõrlar. Bunun için özel şirketler, toplam kalite yönetimi (TKY), müşteri tatmini (MT) ve tüzel kimlik (TK) kavramlarõnõ hayata geçirmeye çalõşmaktadõrlar. TKY üretim hatlarõnda verimliliği ve kaliteyi artõrmak için geliştirilmiş bir sistemdir. İşçiler kendi iş verimliliklerini ölçmekte ve daha yüksek verimlilik ile daha iyi kalite elde etmek için hedefler belirlemektedirler. MT ise müşteri tatminini sağlamaya yönelik olarak şirketin kendi avantaj ve dezavantajlarõnõ belirlemesi için kullanõlan bir yöntemdir. Bu amaçla düzenli olarak müşterilerle bağlantõ kurularak ürünlerin zamanõnda teslim edilip edilmediği öğrenilir ve müşteri şikayetleri değerlendirilerek ortadan kaldõrmaya çalõşõlõr. Son olarak TK, bir takõm hedefler belirleyerek veya logolar kullanarak halka, şirketin toplum içinde nasõl bir rol oynayacağõnõ ve nasõl bir katkõda bulunacağõnõ anlatmak üzere yürütülen faaliyetlerdir. Bu faaliyetler amaca ulaşmak için çaba gösterilmesi konusunda çalõşanlarõ motive edecektir. Yukarõda anlatõlan faaliyetler yardõmõyla, özel şirketlerin bir çoğu etkinliklerini yükseltirler, müşterilerine daha iyi hizmet sunarlar ve böylece kârlarõnõ da artõrmõş olurlar. 22