T.C. ÇALIŞMA VE SOSYAL GÜVENLİK BAKANLIĞI Dış İlişkiler ve Yurtdışı İşçi Hizmetleri Genel Müdürlüğü

T.C. ÇALIŞMA VE SOSYAL GÜVENLİK BAKANLIĞI Dış İlişkiler ve Yurtdışı İşçi Hizmetleri Genel Müdürlüğü AVRUPA BİRLİĞİ ADALET DİVANI KARARLARI IŞIĞINDA TÜRK VATANDAŞLARININ AVRUPA BİRLİĞİ NDE SERBEST DOLAŞIM HAKKI Uzmanlık Tezi Fatih AYAN Ankara 2013

İÇİNDEKİLER KISALTMALAR... 5 GİRİŞ... 6 1. AVRUPA BİRLİĞİ NİN OLUŞUM SÜRECİ... 9 1.1. Schuman Planı... 9 1.2. Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğunu (AKÇT) Kuran Paris Antlaşması... 9 1.3. Avrupa Ekonomik Topluluğu (AET) ve Avrupa Atom Enerjisi Topluluğunu AAET) Kuran Roma Antlaşması... 10 1.4. Birleşme Antlaşması... 11 1.5. Avrupa Tek Senedi... 11 1.6. Maastricht Antlaşması... 12 1.7. Amsterdam Antlaşması... 12 1.8. Nice Antlaşması... 13 1.9. Lizbon Anlaşması... 14 2. AVRUPA BİRLİĞİ NİN ORGANLARI... 16 2.1. Avrupa Parlamentosu... 16 2.2. Avrupa Birliği Zirvesi... 18 2.3. Konsey (Bakanlar Konseyi ya da AB Konseyi)... 18 2.4. Avrupa Komisyonu... 20 2.5. Avrupa Sayıştayı... 21 2.6. Avrupa Merkez Bankası... 22 2.7. Avrupa Birliği Adalet Divanı (ABAD)... 22 2.7.1. Kanun Sözcüsü... 24 2.7.2. Dava Türleri... 24 2.7.2.1. İhlal Davası... 25 2.7.2.2. İptal Davası... 26 2.7.2.3. Hareketsizlik Davası... 27 2.7.2.4. Tazminat Davası... 27 2.7.2.5. Personel Davaları... 28 2.7.2.6. Ön Karar Prosedürü... 28 3. AVRUPA BİRLİĞİ HUKUKU... 30 3.1. Avrupa Birliği Hukukunun Temel Prensipleri... 31 1

3.1.1. Avrupa Birliği Hukukunun Birliği... 31 3.1.2. Avrupa Birliği Hukukunun Özerkliği... 32 3.1.3. Avrupa Birliği Hukukunun Doğrudan Uygulanabilirliği... 32 3.1.4. Avrupa Birliği Hukukunun Doğrudan Etkililiği... 33 3.1.5. Avrupa Birliği Hukukunun Üstünlüğü... 33 3.2. Avrupa Birliği Hukukunun Kaynakları... 34 3.2.1. Birincil Kaynaklar... 34 3.2.2. İkincil Kaynaklar... 35 3.2.2.1. Tüzükler... 35 3.2.2.2. Direktifler... 35 3.2.2.3. Kararlar... 36 3.2.2.4. Tavsiye ve Görüşler... 36 3.2.2.5. Adalet Divanı Tarafından Tanınan Hukukun Genel İlkeleri... 37 3.2.2.6. Adalet Divanı nın Kararları... 37 3.2.2.7. AB ye Üye Olmayan Devletlerle Yapılan Uluslararası Antlaşmalar... 37 3.2.2.8. Yazılı Olmayan Avrupa Birliği Hukuku Kuralları... 39 4. AVRUPA BİRLİĞİ NDE SERBEST DOLAŞIM... 39 4.1. Genel Olarak Serbest Dolaşım... 39 4.2. Avrupa Birliği nde Serbest Dolaşım Hakkındaki Düzenlemeler... 40 4.2.1. Malların Serbest Dolaşımı... 40 4.2.2. Hizmetlerin Serbest Dolaşımı... 41 4.2.3. Sermayenin Serbest Dolaşımı... 42 4.2.4. İşçilerin Serbest Dolaşımı... 43 4.3. İşçilerin Serbest Dolaşımının Aşamaları... 43 4.4. İşçilerin Serbest Dolaşımı ile İlgili Birlik Mevzuatı... 44 4.4.1. İşçilerin Serbest Dolaşımını Düzenleyen Birincil Hukuk Kaynakları... 45 4.4.2. Roma Antlaşması nın 48. Maddesi... 49 4.4.3. Vatandaşlık Koşulu... 50 4.4.4. Kimlerin İşçi Olarak Değerlendirileceği Konusu... 50 4.4.5. Roma Antlaşması nın 49. Maddesi... 51 4.4.6. Roma Antlaşması nın 51. Maddesi... 52 4.5. İşçilerin Serbest Dolaşımını Düzenleyen İkincil Hukuk Kaynakları... 52 2

4.5.1. Serbest Dolaşım, Muamele Eşitliği ve İşçi Ailesinin Korunmasına Yönelik 492/2011 Sayılı Tüzük... 55 4.5.1.1. İstihdam İçin Elverişlilik... 55 4.5.1.2. Muamele Eşitliği... 55 4.5.1.3. İşçi Ailesinin Korunması... 56 4.6. Üye Devletlerdeki Dolaşım ve İkamet Üzerindeki Kısıtlamaların Kaldırılmasına ve İstisnalara Yönelik 2004/38 Sayılı Direktif... 56 4.6.1. Kamu Düzeni... 57 4.6.2. Kamu Güvenliği... 58 4.6.3. Kamu Sağlığı... 58 4.6.4. Kamu Sektörü... 58 5. AB TÜRKİYE İLİŞKİLERİNDE SERBEST DOLAŞIM... 59 5.1. Ankara Antlaşması... 59 5.1.1. Ankara Antlaşması na Göre İşçilerin Serbest Dolaşımı... 60 5.2. Katma Protokol e Göre İşçilerin Serbest Dolaşımı... 61 5.2.1. Katma Protokol ün 36. Maddesi... 62 5.2.2. Katma Protokol ün 37. Maddesi... 63 5.2.3. Katma Protokol ün 38. Maddesi... 64 5.2.4. Katma Protokol ün 39. Maddesi... 64 5.2.5. Katma Protokol ün 40. Maddesi... 65 5.2.6. Katma Protokol ün 41. Maddesi... 65 5.3. Ortaklık Konseyi Kararları... 66 5.3.1. 2/76 Sayılı Ortaklık Konseyi Kararı... 67 5.3.2. 1/80 Sayılı Ortaklık Konseyi Kararı... 68 5.3.3. 3/80 Sayılı Ortaklık Konseyi Kararı... 73 6. TÜRK VATANDAŞLARININ AVRUPA BİRLİĞİ NDE SERBEST DOLAŞIMI HAKKINDA ABAD TARAFINDAN VERİLEN BAZI ÖNEMLİ KARARLAR... 74 6.1. Meryem Demirel Kararı... 74 6.2. Salih Zeki Sevince Kararı... 76 6.3. Kazım Kuş Kararı... 77 6.4. Hayriye Eroğlu Kararı... 79 6.5. Ahmet Bozkurt Kararı... 80 6.6. Recep Tetik Kararı... 82 3

6.7. Selma Kadıman Kararı... 84 6.8. Süleyman Eker Kararı... 86 6.9. Suat Kol Kararı... 87 6.10. Kasım Ertanır Kararı... 89 6.11. Faik Günaydın Kararı... 91 6.12. Haydar Akman Kararı... 94 6.13. Mehmet Birden Kararı... 95 6.14. Ömer Nazlı Kararı... 97 6.15. Sezgin Ergat Kararı... 99 6.16. Abdulnasır Savaş Kararı... 100 6.17. Safet Eyüp Kararı... 102 6.18. Wählergruppe Gemeinsam/Birlikte Kararı... 104 5.19. Eran Abatay ve Diğerleri, Nadi Şahin Kararı... 105 6.20. Engin Ayaz Kararı... 108 6.21. Gaye Gürol Kararı... 109 6.22. Mehmet Sedef Kararı... 110 6.23. Hasan Güzeli Kararı... 112 6.24. Veli Tüm, Mehmet Darı Kararı... 113 6.25. Ezgi Payır, Burhan Akyüz ve Birol Öztürk Kararı... 115 6.26. Mehmet Soysal, İbrahim Savatlı Kararı... 116 6.27. Toprak Şahin Kararı... 117 6.28. Hava Genç Kararı... 118 6.29. Fatma Pehlivan Kararı... 119 6.30. Barış Ünal Kararı... 120 6.31. Tayfun Kahveci, Osman İnan Kararı... 122 6.32. Leyla Ecem Demirkan Davası... 123 SONUÇ... 126 KAYNAKÇA... 131 EKLER... 136 4

KISALTMALAR AAET Avrupa Atom Enerjisi Topluluğu AET Avrupa Ekonomik Topluluğu AB Avrupa Birliği ABA Avrupa Birliği Antlaşması ABAD Avrupa Birliği Adalet Divanı ABİHA Avrupa Birliği nin İşleyişi Hakkında Antlaşma AKÇT Avrupa Kömür Çelik Topluluğu AT Avrupa Topluluğu ATS Avrupa Tek Senedi OKK Ortaklık Konseyi Kararları T.C. Türkiye Cumhuriyeti 5

GİRİŞ 18 Nisan 1951 tarihinde imzalanıp, 23 Temmuz 1952 tarihinde yürürlüğe giren Avrupa Kömür Çelik Topluluğu (AKÇT) Antlaşması ile bugünkü Avrupa Birliği nin (AB) temelleri atılmıştır. Avrupa Birliği düşüncesinin en önemli özelliklerinden birisi olan serbest dolaşım kavramı, AB yi kuran antlaşmalarda sık olarak gündeme gelmiş ve çeşitli değişiklikler yapılarak düzenlenmiştir. AB hukukunda, serbest dolaşım kavramı, AB ye üye devletlerde, üye devlet vatandaşlarının serbestçe dolaşmaları, hizmet sunmaları, diğer bir üye devlette çalışmaları ve gidilen üye ülkedeki vatandaşlar ile eşit şartlarda sosyal haklardan faydalanmaları anlamına gelmektedir. AB ye üye ülkelerin vatandaşları bu düzenlemelerle, vatandaşlığa ilişkin herhangi bir ayrıma uğramadan diğer bir üye devlette iş arama, çalışma, ikamet etme ve ailelerini yanlarına getirme hakkına sahip olmaktadırlar. Bu anlamda AB de dört ana konu serbest dolaşımın esasını oluşturmaktadır. Bunlar kişilerin, malların, hizmetlerin ve sermayenin serbest dolaşımı konularıdır. AB ye üye ülkeler, serbest dolaşım hakkının kısıtlanması ile ilgili sadece kamu düzeni, kamu güvenliği ya da kamu sağlığının tehlikeye düşmesini öne sürebilmektedirler. Bu çalışmamızda kişilerin serbest dolaşım konusunun gerek AB ülkelerinde, gerekse Türkiye de nasıl işlerlik kazandığı detaylı bir şekilde incelenecek, bunun yanında diğer üç serbestiye de kısaca değinilecektir. Türkiye, 31 Temmuz 1959 tarihinde, Avrupa Birliği ne ortaklık başvurusunda bulunmuş ve dört yılı aşkın süren görüşmeler sonucunda 12 Eylül 1963 tarihinde Türkiye ile Avrupa Birliği Arasında Ortaklık Yaratan Antlaşma (Ankara Antlaşması) imzalanmış ve bu Antlaşma 1 Aralık 1964 tarihinde yürürlüğe girmiştir. Ankara Antlaşması, Türkiye ve Avrupa Birliği arasındaki ortaklığı oluşturan temel hukuki belge olma özelliğini taşımaktadır. Bu belge ile temelleri atılan ortaklık ilişkisi AB ye üye devletlerde yaşayan, çalışan ve farklı amaçlarla bu ülkelere seyahat eden Türk vatandaşları için çok önemli haklar doğurmaktadır. Bu haklar iki taraf arasında aşamalı olarak malların, kişilerin, hizmetlerin ve sermayenin serbest dolaşımının sağlanması ve Türk vatandaşlarına bu konularda herhangi bir ayrımcılık yapılmaması gibi ilkelerden kaynaklanmaktadır. Düzenlenen bu haklar, üye ülkede kalınan sürelere bağlı olarak değişmektedir. Türk vatandaşlarının üye ülkede yasal olarak çalıştıkları süre ne kadar uzun olursa, elde edecekleri haklar da o kadar geniş olacaktır. Burada dikkat edilmesi gereken bir husus da, mevcut düzenlemelerin sadece bir AB üyesi ülkede çalışmakta olan Türk vatandaşları ve ailelerinin durumu ile ilgili olmasıdır. Bugün Türkiye den AB üyesi 6

bir ülkeye çalışma amacıyla gitmek isteyen Türk vatandaşları AB ile Türkiye arasında bulunan ortaklık hukukundan faydalanamamaktadır. Serbest dolaşım hakkından Türkiye de yaşayan bütün Türk vatandaşlarının yararlanmasının, Türkiye nin AB ye tam üye olduktan sonra mümkün olabileceği düşünülmektedir. AB ile Türkiye arasında var olan ortaklık ilişkisi çerçevesinde ortaya çıkan hukuk, Türk vatandaşlarının AB içerisindeki yasal pozisyonları açısından gittikçe artan bir öneme sahiptir. Ortaklık ilişkisini oluşturan Ankara Antlaşması nın ayrılmaz bir parçası kabul edilen Katma Protokol ün ilgili hükümleri ile ortaklık ilişkisinin karar alma organı olan Ortaklık Konseyi nin ilgili kararları, Türk vatandaşlarının AB ye üye ülkelerde serbest dolaşımı konusunda son derece önemli yer tutmaktadır. AB ye üye ülkelerde yasal olarak çalışan ya da ikamet eden Türk vatandaşları, bu belgelere dayanarak, ortaklık hukukundan kaynaklanan haklarını savunma imkanı bulmaktadırlar. Bu çerçevede, Avrupa Birliği Adalet Divanı (ABAD) vermiş olduğu birçok kararında ortaklık hukukunu yorumlamış bulunmaktadır. Söz konusu kararlar olmadan Ankara Antlaşması kapsamında karşılıklı mutabakata varılan kuralların hangi anlamlar taşıdığını görmek oldukça zor olacaktır. Çünkü, AB ye üye ülkelerin ulusal mahkemelerinin Türk vatandaşlarının AB deki yasal konumları hakkında vermiş olduğu birçok karar, ortaklık hukukuna ters düşmekte ve dolayısıyla ABAD ın burada oynadığı rol hayati önem taşımaktadır. Çalışmamızda ilk olarak AB nin oluşum süreci ve kurucu antlaşmalarına kısaca değinilecek, AB nin organları, özellikle ABAD incelenecektir. Bu inceleme sırasında ABAD ın nasıl bir çalışma şekline sahip olduğu, hangi dava türlerinin bulunduğu ve konumuz açısından büyük öneme sahip olan önkarar usulü incelenecektir. Daha sonra, yukarıda belirtilen ortaklık hukukunun daha iyi anlaşılması amaçlanarak, AB hukukunun özellikleri ve kaynakları ele alınacaktır. İnceleme konumuzun esasını teşkil eden işçilerin serbest dolaşımı konusunun, ilk olarak AB de kurucu antlaşmalar ve ikincil mevzuat içerisindeki düzenleme şekilleri incelenecektir. Daha sonra Türkiye ve AB ilişkileri ele alınarak, bu ilişki içerisinde Türk vatandaşlarının AB de serbest dolaşım hakkı, Ankara Antlaşması ve onun ayrılmaz bir parçası olan ve 23 Kasım 1970 tarihinde imzalanıp, 1 Ocak 1973 tarihinde yürürlüğe giren Katma Protokol ve ilgili Ortaklık Konseyi Kararları açısından incelenecektir. 7

Son olarak ise, ABAD ın Türk vatandaşlarının AB ye üye ülkelerde serbest dolaşımı hakkında vermiş olduğu bazı önemli kararlar ele alınacak, bu kararların vatandaşlarımız açısından önemi değerlendirilecektir. 8

1. AVRUPA BİRLİĞİ NİN OLUŞUM SÜRECİ 1.1. Schuman Planı Avrupa Topluluklarının oluşum süreci Schumann Planı ile başlamaktadır. Fransız Dışişleri Bakanı Robert Schumann, adı ile anılan bu planda, Jean Monnet'in Federal Avrupa düşüncesinden esinlenmiştir. Buna göre, Schumann Planı, Fransa ve Almanya arasında kömür ve çelik kaynaklarının birleştirilmesini, savaş sanayinin temel girdileri olan bu maddelerin kullanımının uluslarüstü bir Yüksek Otorite nin sorumluluğuna bırakılmasını içermektedir. Bu Antlaşma ile kömür ve çeliğin üretimi ve dolaşımında ortak kurallar ve Gümrük Birliği sağlanmış ve barışın korunması için gerekli olan Avrupa Federasyonu nun oluşturulması yönündeki ilk somut temel atılmıştır. 1.2. Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğunu (AKÇT) Kuran Paris Antlaşması Schumann Planı, oluşturulması planlanan topluluğa katılmak isteyen tüm Avrupa devletlerine açıktı. Bu çerçevede, İtalya, Almanya, Fransa, Belçika, Hollanda ve Lüksemburg yapılan görüşmeler sonucunda 18 Nisan 1951 tarihinde Paris'te Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğu Anlaşması'nı 1 imzalamışlardır. Antlaşmanın 23 Temmuz 1952 tarihinde yürürlüğe girmesiyle, Schumann Planı gerçek anlamda uygulanma imkanına kavuşmuştur. AKÇT Anlaşması nın 2. maddesi ile üye ülkelerin genel ekonomileri ile uyum içerisinde, ortak bir kömür ve çelik pazarı oluşturulması yoluyla ekonominin geliştirilmesi ve istihdam ile hayat seviyelerinin yükseltilmesi hedeflenmiştir. AKÇT nin dört organı, üye ülke temsilcilerinden oluşan Özel Bakanlar Kurulu, ilk başkanlığını Jean Monnet'in yaptığı yürütme organı Yüksek Otorite, üye devletlerin parlamentolarından tarafından atanan üyelerden oluşan Genel Kurul ve Adalet Divanı dır. 2 Paris Antlaşması nın en önemli yanı, akit devletlerden bağımsız olarak oluşturulan organlara, üye devletlerin kömür ve çelik endüstrilerinin yönetilmesi görevinin verilmiş ve yasama ve 1 T.C. Başbakanlık, Devlet Planlama Teşkilatı, Avrupa Topluluklarına İlişkin Temel Belgeler, Cilt 1, Ağustos, 1993 2 T.C. Maliye Bakanlığı, Strateji Geliştirme Başkanlığı, Yayın No: 2011/411 9

yürütme yetkilerinin bağımsız organlara devredilmiş olmasıdır. Bu nedenle Paris Antlaşması, uluslararası bir anlaşma olmayıp, ilk uluslarüstü kurum anlaşmasıdır. 3 1.3. Avrupa Ekonomik Topluluğu (AET) ve Avrupa Atom Enerjisi Topluluğunu AAET) Kuran Roma Antlaşması Avrupa Kömür Çelik Topluluğu nun ortaya çıkarılmasından sonra, 1952 yılında, Avrupa Savunma Topluluğu ve oluşturulacağı varsayılan, Avrupa Siyasal Topluluğu olarak somutlaşan dış politika ve savunma politikası alanlarındaki bütünleşme girişimleri başarısız sonuçlanması neticesinde, ekonomik entegrasyon gerçekleştirilmeden siyasi entegrasyona ulaşılamayacağı şeklindeki görüş güçlenmiş ve bu doğrultuda ekonomik entegrasyon çabaları yoğunluk kazanmıştır. Bu tür çabaların sonucu, AKÇT ye taraf olan ülkeler tarafından 25 Mart 1957 tarihinde, Avrupa Atom Enerjisi Topluluğu nu ve Avrupa Ekonomik Topluluğu nu kuran Roma Antlaşması 4 imzalanmıştır. Roma Antlaşması da, Paris Antlaşması na paralel olarak, yeni yapının geliştirilmesi için bağımsız organlar ortaya çıkarmış, dolayısıyla Paris Antlaşması gibi uluslarüstü bir yapıya sahiptir. Her üç teşkilat da, Ortak Pazarı hedeflediği halde, AET yi, AAET ve AKÇT den ayıran özelliklerin başında, AAET ve AKÇT nin sektörel amaçlı olmasına karşın, AET nin genel ekonomik amaçlı bir Topluluk olması gelmektedir. Bu üç Topluluk birlikte Avrupa Toplulukları nı 5 oluşturmaktadır. Ancak bu üç örgüt ayrı kurucu anlaşmalar ile kurulduğundan dolayı, birbirinden bağımsız uluslararası hukuki kişiliğe sahiptir. 6 Roma Antlaşması nın önsözünde, bu antlaşmanın, Avrupa halkları arasında giderek daha sıkı şekilde kurulacak bir birliğin temellerini atmak amacıyla ortaya çıkarıldığı ifade edilmektedir. Bu Antlaşma ile ekonomik ilerlemenin önündeki engellerin kaldırılarak, 3 Dr. Arif Köktaş, Avrupa Birliği nde İşçilerin Serbest Dolaşım Hakkı ve Türk Vatandaşlarının Durumu, Nobel Yayın Dağıtım, Ankara, 1999, s. 12 4 T.C. Başbakanlık, Devlet Planlama Teşkilatı, a.g.e. s. 93 5 Avrupa Topluluklarını Kuran Antlaşma, 1 Aralık 2009 tarihinde yürürlüğe giren Lizbon Anlaşması ile Avrupa Birliği nin İşleyişi Hakkında Antlaşma (ABİHA) olarak değiştirilmiştir. 6 Hüseyin Pazarcı, 1991, Avrupa Topluluklarının Uluslararası İlişkileri (Hukuksal Çerçeve), Ankara Üniversitesi Basımevi, Ankara, s. 14 10

kalkınmanın sağlanması, hayat standartlarının yükseltilmesi ve uluslararası ticaret üzerindeki kısıtlamaların kaldırılması amaçlanmaktadır. AET nin nihai hedefi, Avrupa nın siyasal bütünlüğe ulaşmasıdır. Bu hedefe varmak için öngörülen ekonomik dengeyi sağlamak üzere, ilk araç olarak üye ülkeler arasında malların, hizmetlerin, sermayenin ve emeğin serbestçe dolaştığı bir ortak pazar ve gümrük birliği kurulması öngörülmüştür. AAET nin amacı ise, atom enerjisinin barışçıl amaçlarla kullanımını geliştirmektir. Bu hedef, antlaşmanın birinci maddesinde, nükleer endüstrinin süratle kurulması ve gelişmesi için gerekli şartların gerçekleştirilmesi yolu ile üye ülkelerin hayat seviyelerinin yükseltilmesi ve diğer ülkelerle ilişkilerin geliştirilmesi olarak özetlenmektedir. 1.4. Birleşme Antlaşması 8 Nisan 1965 tarihinde imzalanan ve 1 Temmuz 1967 tarihinde yürürlüğe giren Birleşme Antlaşması 7 (Füzyon Antlaşması) ile, yukarıda adı geçen üç topluluk (AKÇT, AET ve AAET) için tek bir Konsey ve tek bir Komisyon oluşturularak, bu Topluluklar, Avrupa Toplulukları adı altında anılmaya başlanmıştır. 1.5. Avrupa Tek Senedi Dünyadaki durgunluk ve mali yükün paylaşımı konusundaki iç çekişmeler 1980 yılı başlarında sıkıntılı bir havanın doğmasına neden olmuş ancak, 1984'ten sonra bunun yerini Topluluğun canlandırılması konusunda daha umutlu beklentiler almıştır. Jacques Delors başkanlığındaki Komisyonun 1985'te hazırladığı Beyaz Kitaba dayanarak Topluluk 1 Ocak 1993'e kadar tek pazar oluşturmayı kendisine hedef edinmiştir. Avrupa Tek Senedi, 8 17 Şubat 1986'da Almanya, Belçika, Fransa, Hollanda, İngiltere, İrlanda, İspanya, Lüksemburg ve Portekiz tarafından, 28 Şubat 1986'da ise Danimarka, İtalya ve Yunanistan tarafından imzalanmıştır. 7 Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften, 13.07.1967, Nr. 152/1 8 Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften, 29.06.1987, Nr. 169/2 11

1987 yılında yürürlüğe giren Avrupa Tek Senedi ile Avrupa Topluluklarını kuran Antlaşmalar kapsamlı bir biçimde değişikliğe uğramıştır. 1.6. Maastricht Antlaşması Berlin Duvarı nın yıkılmasının ardından 3 Kasım 1990'da iki Almanya'nın birleşmesi, Merkezi ve Doğu Avrupa ülkelerinin Sovyet denetiminden kurtulmaları ve demokratikleşmeleri, Aralık 1991'de de Sovyetler Birliği'nin çözülmesi Avrupa'nın siyasi yapısını baştan aşağı değiştirmiştir. Üye Devletler bağlarını güçlendirme kararlılığıyla, temel özellikleri 9-10 Aralık 1991'de Maastricht'te toplanan Avrupa Birliği Zirvesi'nde kararlaştırılan yeni bir Antlaşmanın müzakerelerine başlamışlardır. Maastricht Antlaşması 9, diğer adıyla Avrupa Birliği Antlaşması, 1 Kasım 1993 tarihinde yürürlüğe girmiştir. Bu antlaşma ile 1999'a kadar parasal birliğin tamamlanmasına, Avrupa vatandaşlığının oluşturulmasına ve ortak dış ve güvenlik ile adalet ve içişlerinde işbirliği politikalarının meydana getirilmesine karar verilmiştir. Maastricht Antlaşması ile üç sütunlu Avrupa Birliği yapısı oluşturulmuştur. Bu yapının ilk sütununu Avrupa Toplulukları (AKÇT, AET ve EURATOM), ikinci sütununu "Ortak Dışişleri Güvenlik Politikası", üçüncü sütununu ise "Adalet ve İçişleri" oluşturmaktadır. 1.7. Amsterdam Antlaşması 1997 yılında imzalanıp 1999 yılında yürürlüğe giren Amsterdam Antlaşması 10 derinleşme sürecinin üçüncü temel aşaması olmuştur. Antlaşmayla, Avrupa Birliği ni 2000 li yıllara ve yeni genişleme sürecine hazırlamak amacıyla değişiklikler getirilmiştir. AB nin yetkisine bırakılan politika alanlarında artış sağlanmış ve Avrupa Birliği nin kurumsal yapısında da bazı değişikliklere gidilmiş, ayrıca, Kurucu Antlaşmalar da çeşitli zamanlarda yapılan değişiklikler gözden geçirilerek zaman içinde hükümsüz kalan maddeler yürürlükten kaldırılmış, kalan maddeler yeniden numaralandırılmıştır. 9 Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften, 29.07.1992, Nr. C 191 10 Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften, 10.11.1997, Nr. C 340 12

Amsterdam Antlaşması ile getirilen değişiklikler arasında; bir kısım üye devletin aralarında diğerleri dahil olmadan da ortak kararlar alıp politikalar geliştirmesine imkan veren Güçlendirilmiş İşbirliği yönteminin Antlaşmalar a geçirilmesi, vize, göç, sığınma ve kişilerin serbest dolaşımı ile ilgili bazı adalet ve içişlerinde işbirliği konularının Avrupa Topluluğu Antlaşması na aktarılması ile üçüncü sütunun adının Cezai Konularda Polis ve Adli İşbirliği olarak değiştirilmesi, Schengen Protokolü nün AB müktesebatına dahil edilmesi, üye devletlerin istihdam politikalarının koordinasyonu alanında Birlik yetkilerinin artırılması yer almaktadır. Ayrıca, Amsterdam Antlaşması ile Birlik in üzerine kurulduğu değerler özgürlük, demokrasi, insan hakları ve hukukun üstünlüğü şeklinde ilk kez Antlaşmalar da açıkça ifade edilmiş ve bu değerleri benimseyen Avrupalı devletlerin AB ye üyelik başvurusunda bulunabileceği düzenlenmiştir. Bu değerleri sürekli ve ağır biçimde ihlal eden üye devletlerin üyelik haklarının askıya alınmasına ilişkin bir mekanizma da meydana getirilmiştir. 1.8. Nice Antlaşması Nice Antlaşması 11 2001 yılında imzalanıp, 2003 yılında yürürlüğe girmiştir. Bu Antlaşma, Merkezi ve Doğu Avrupa ülkelerinin AB ye katılım sürecine, AB nin karar alma mekanizmalarının hazır hale getirilmesini amaçlamıştır. Bu çerçevede 27 üyeli bir AB ye gerekli kurumsal yapının nasıl şekilleneceği, Parlamento daki sandalye sayıları, Komisyon un yapısı ve Konsey deki oy ağırlıkları düzenlenmiştir. Adalet Divanı nın yapısında ve yetkisinde bazı değişikliklere gidilmiştir. Bu antlaşmaya göre, ABAD ın iş yükünü hafifletme amacıyla ve ABAD ın görüşü alınarak Konsey ve Parlamento tarafından kurulan İlk Derece Mahkemesi, ABAD ın bakmaya yetkili olduğu davalar hariç olmak kaydıyla karar alabilir. Ancak bu mahkeme AB kurumu olma özelliği taşımamaktadır. Antlaşmaya eklenen Avrupa Birliği nin Genişlemesine İlişkin Protokol de kurumsal yapıya ilişkin değişikliklere genişleme sonrasında yürürlüğe giriş tarihleri ile beraber yer verilmiştir. Güçlendirilmiş işbirliği ilkesinin uygulanmasına yönelik yeni düzenlemeler getirilerek ortak dış ve güvenlik politikasının askeri ve savunma konuları dışında kalan alanları da bu kapsama dahil edilmiştir. AB vatandaşlarının oturma ve seyahat hakları ile ilgili düzenlemelere yer 11 Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften,10.03.2001, Nr. C 80 13

verilmiştir. Ayrımcılığın kaldırılması, temel haklar, vize, sığınma hakkı ve göç konularında, Avrupa Merkez Bankası nın statüsünde, ortak ticaret politikası ve sosyal hükümlerde, çevre politikasında, üçüncü ülkelerle ekonomik, mali ve teknik işbirliği ilişkilerinde, ortak güvenlik ve savunma politikasında ve adalet ve içişleri alanında işbirliği konularında bazı değişiklik ve yenilikler getirilmiştir. 1.9. Lizbon Anlaşması 2000 yılı Aralık ayında Nice Zirvesi nde üzerinde uzlaşılan ve Nice Antlaşması nın eki olarak yayınlanan Avrupa Birliği nin Geleceği Deklarasyonu ile başlatılan, yedi yıl süren bir Avrupa Birliği reform süreci yaşanmıştır. Bu süreç, 13 Aralık 2007 tarihinde Lizbon da imzalanan Lizbon Antlaşması nın 12 1 Aralık 2009 tarihinde yürürlüğe girmesi ile sona ermiştir. Bu süreçte, özellikle 2004-2007 yıllarında tamamlanan büyük genişleme sonrası yeni üyelerle üye sayısını ikiye katlayan AB nin, daha etkili, daha şeffaf ve daha demokratik bir yapı haline gelmesi, vatandaşlarına daha yakınlaşması hedeflenmiştir. Birlik in 21. yüzyılın fırsat ve tehditleri ile başa çıkabilecek kurumlara, politikalara ve mali araçlara, bir başka deyişle etkili işleyip sonuç üreten bir yapıya kavuşturulması, aynı zamanda daha açık, şeffaf, katılımcı ve hesap verebilir mekanizmalara sahip kılınması amaçlanmıştır. AB ye üye devlet ve aday ülkelerin temsilcilerinin yanı sıra, ulusal parlamentoların ve sivil toplumun da etkin katılımının sağlandığı Konvansiyon, AB yi daha demokratik, katılımcı, saydam kılmayı ve Avrupa vatandaşlarını AB ye daha da yakınlaştırmayı hedeflemiştir. Konvansiyon çalışmaları Anayasal Antlaşma metninin oluşturulmasına temel teşkil etmiştir. Dört bölümden oluşan Antlaşma metninde, sonradan pek çoğu Lizbon Antlaşması ile kabul edilen değişikliklerin yanı sıra, AB nin simgeleri niteliğindeki bayrağı, marşı, sloganı gibi devleti çağrıştıran unsurlara da yer verilmiştir. 2007 yılında imzalanıp 1 Aralık 2009 tarihinde yürürlüğe giren Lizbon Antlaşması, derinleşme sürecinin bugün için son aşamasını oluşturmaktadır. Lizbon Antlaşması nda, AB nin daha demokratik, daha şeffaf ve daha etkili işleyen bir yapıya kavuşturulması amacıyla, kurumsal yapısına, yetki ve faaliyetlerine ilişkin hükümlere yer verilerek, hem ekonomik, hem de siyasi bütünleşmeye yönelik köklü değişiklikler gerçekleştirilmiştir. Öncelikle Maastricht Antlaşması yla getirilen sütunlu yapı kaldırılarak AB tüzel kişiliğe sahip tek bir yapı haline getirilmiştir. Buna bağlı olarak, AT 12 Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften, 17.12.2007, Nr. C 306 14

Antlaşması nın ismi, Avrupa Birliği nin İşleyişi Hakkında Antlaşma olarak değiştirilmiş ve Antlaşma da kullanılan Topluluk teriminin yerini Birlik terimi almıştır. AB Antlaşması, AB nin temel hedeflerinin, temel değerlerinin ve yapısının yanı sıra dış eylemlerinin temel esaslarını ve ortak dış ve güvenlik politikasını düzenlemiştir. Parlamento nun uluslararası antlaşmalara ve bütçeye ilişkin yetkileri artırılarak Komisyon Başkanı nı seçme yetkisi verilmiş ve böylece Birlik in karar alma sürecinde daha etkin bir aktör olması sağlanmıştır. Parlamento nun Konsey le eşit güce sahip olduğu yasama yöntemi olan ortak karar usulü olağan yasama usulü adını alarak ortak dış ve güvenlik politikası hariç tüm politika alanlarında genel ilke haline gelmiştir. Antlaşma ile Avrupa Komisyonu ndaki komiserlerin sayısının azaltılmasına yönelik hüküm getirilmiştir. Buna göre, 31 Ekim 2014 tarihine kadar Komisyon her üye devletten birer temsilciden, bu tarihten sonra ise üye devletlerin üçte ikisinden gelen komiserlerden oluşacak ve üye devletlerin komiser seçimi rotasyona dayanacaktır. Ancak bu yöndeki düzenlemenin Zirve de alınacak bir karara bağlı olması öngörülmüş ve her üye devletten bir komiser şeklindeki mevcut uygulamanın devamı Zirve tarafından tercih edilmiştir. Konsey de nitelikli çoğunluk, esas oylama yöntemi haline gelmiştir. Üye devletlerin sayısı ve sahip oldukları ağırlıklı oya göre tanımlanan nitelikli çoğunluk yerine, üyelerin sayılarını ve nüfuslarını temel alan bir sistem öngörülmüş ve bu yeni sistemin 2014 yılından itibaren uygulanacağı, ancak 1 Kasım 2014 ile 31 Mart 2017 tarihleri arasında bir üye devletin talep etmesi halinde eski nitelikli çoğunluk sistemine başvurulacağı belirtilmiştir. Çifte çoğunluk olarak adlandırılan bu yeni sistemde nitelikli çoğunluk ile karar alınabilmesi için AB nüfusunun en az % 65 ini temsil edecek şekilde üye devletlerin en az %55 inin onayı gerekmektedir. Ayrıca Konsey e, AB mevzuatının karara bağlanması çerçevesinde yapacağı görüşmeleri ve oylamaları kamuya açık şekilde yapma zorunluluğu getirilmiştir. AB vatandaşlarının AB nin işleyişine daha etkin katılımını sağlamak amacıyla getirilen Vatandaş Girişimi yöntemi aracılığıyla, AB nin yetkisi içindeki alanlarda, birden çok sayıda üye devletten vatandaşlarca toplanacak en az 1 milyon imzalı bir dilekçe ile Komisyon un yasama önerisi sunmaya davet edilmesi imkanı tanınmıştır. Katmanlı yetki ilkesinin denetiminde ulusal parlamentoların rolü güçlendirilerek ulusal parlamentolara bu ilkeye uygun olmadıklarını düşündükleri yasama önerilerine itiraz etme 15

yetkisi verilmiştir. Böylece ulusal parlamentoların AB nin karar alma sürecine katılımının artırılması amaçlanmıştır. Antlaşma ile AB Temel Haklar Şartı nın bağlayıcılığı kabul edilmiş ve AB nin Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi ne taraf olması öngörülmüştür. Üye devletlerin AB üyeliğinden ayrılabileceği de ilk kez Antlaşmalar içinde düzenlenmiştir. Üyelik başvurusuna ilişkin Avrupa Birliği Antlaşması nın 49. maddesinde getirilen değişiklikle dolaylı da olsa üyelik kriterlerine atıfta bulunularak başvuru koşullarının hukuki temeli güçlendirilmiş ve üyelik başvuruları konusunda ulusal parlamentoların bilgilendirilmesi koşulu getirilmiştir. Getirdiği yenilik ve değişiklikler ile Lizbon Antlaşması, daha demokratik, daha şeffaf, dış politika konularında daha çok söz sahibi, tüm eylem ve işlemlerinde hukukun üstünlüğünü gözeten, üye devletlerin ulusal sistemleri ile daha yakın işbirliği içinde olan ve kurumları daha etkili işleyen bir Avrupa Birliği oluşturma yönünde adımlar atmıştır. Böylece AB nin hem ekonomik hem de siyasi bütünleşme sürecine ivme kazandırılmaya çalışılmıştır. 13 Çalışmamızda, serbest dolaşım üzerinde durulacağı ve konudan uzaklaşılmaması düşüncesinden yola çıkılarak, Avrupa Ekonomik Topluluğu nu kuran Roma Antlaşması nın, Avrupa Birliği ve Türkiye arasındaki ilişkilerin düzenlendiği Ankara Antlaşması ile, AB ve Türkiye arasında bulunan ortaklık hukukunu oluşturması bakımından, bundan sonra, Türkiye ile AB arasındaki ilişkilerin incelenmesinde Roma Antlaşması na atıfta bulunulacaktır. 2. AVRUPA BİRLİĞİ NİN ORGANLARI Avrupa Birliği, üye devletlerin kendisine verdiği yetkileri ne ulusal ne de uluslararası düzeyde bir benzeri olmayan kurumları aracılığı ile kullanmaktadır. Avrupa Birliği nin temel kurumları şunlardır: 2.1. Avrupa Parlamentosu Avrupa Parlamentosu, AB kurumları içinde doğrudan halk tarafından seçilen organdır. AB üyesi devletlerin vatandaşları olan Avrupa vatandaşları beş yılda bir yapılan Avrupa Parlamentosu seçimlerinde oy kullanabilmektedirler. Son Parlamento seçimi 2009 yılında 13 T. C. Avrupa Birliği Bakanlığı, AB ye Genel Bakış, Rehber, Yayın No: 2, Ankara 16

yapılmıştır. Parlamento, bugün için Avrupa Birliği ne üye 27 devletin toplamda 736 temsilcisinden oluşmaktadır. Bu rakam, 2014 seçimleri sonrası 750 üye ve bir Başkan içerecek şekilde 751 olarak belirlenmiştir. Hangi üye devletin kaç parlamenter ile temsil edileceği üye devletlerin nüfuslarına göre tespit edilmektedir. Avrupa Parlamentosu, üye devlet vatandaşlarının demokratik menfaatlerini ve siyasi görüşlerini temsil eden bir organdır. Bundan dolayı, Avrupa Parlamentosu nda üyeler ülkelerine göre değil, siyasi görüşlerine göre grup oluşturmaktadır. Parlamenterler ülkelerini değil, kendilerine oy veren Avrupa vatandaşlarının siyasi görüşlerini temsil etmektedirler. Avrupa Parlamentosu nda, bugün için yedi siyasi parti grubu ve bağımsız üyeler yer almaktadır. Parlamento Genel Kurulu kural olarak Strazburg da toplanır. Parlamento nun siyasi grupları ve komiteleri Brüksel de toplanır, sekretaryası ise Lüksemburg dadır. Parlamento ya görüşülmek üzere gelen konular öncelikle farklı görev alanlarına sahip 24 adet komiteden konuyla ilgili olanında tartışılmakta ve ulaşılan sonuç, bir raporla Genel Kurul a sunulmaktadır. Genel Kurul daki görüşmeler de bu çerçevede yapılmaktadır. Avrupa Parlamentosu, Konsey ile birlikte yasama yetkisini paylaşmaktadır. Üye devletleri bağlayacak hukuki düzenlemelerin kabul edilebilmesi genel kural olarak hem Avrupa Parlamentosu hem de Konsey in onayı ile mümkün olmakta, bazı konularda ise sadece danışma organı niteliğindedir, görüşleri bağlayıcılık taşımamaktadır. Bu alanların en önemlisi dış politika konularıdır. Avrupa Birliği bütçesini Konsey ile birlikte yapan Avrupa Parlamentosu nun diğer Avrupa Birliği kurumları üzerinde siyasi denetim yetkisi vardır. Parlamento Komisyon a sözlü ve yazılı soru sorabilir, soruşturma komiteleri kurabilir, şikayet dilekçesi kabul edebilir, Komisyonu güvensizlik oyuyla ve üçte iki çoğunlukla heyet halinde istifaya zorlayabilir. Komisyon Başkanı nın ve heyet halinde Komisyon un göreve atanmasında da güvenoyu aranmaktadır. Avrupa Ombudsmanı nın atanması ve sunduğu raporlar aracılığıyla da AB nin kurumları üzerindeki denetim yetkisini kullanabilmektedir. 17

2.2. Avrupa Birliği Zirvesi Avrupa Birliği Zirvesi, Avrupa Birliği ne üye devletlerin başbakanları veya devlet başkanları ile Avrupa Birliği Zirvesi Başkanı ve Avrupa Komisyonu Başkanı nın katılımı ile meydana gelmektedir. Yılda dört kez toplanan Zirve, AB nin gelişmesi ve Avrupa nın bütünleşmesi doğrultusunda öncelikleri ve temel politikaları belirleyen kararlar almaktadır. Avrupa Birliği Zirvesi nin herhangi bir yasama yetkisi yoktur. Buna rağmen, AB üyesi tüm devletlerin en üst düzey yetkililerinin bir araya geldiği ve temel politikaları belirlediği kurum olmasından dolayı siyasi bir ağırlık ve yönlendirme gücü taşımaktadır. Çoğu durumda uzlaşıyla, istisna olarak nitelikli çoğunlukla karar almaktadır. Zirveye, üye devletler tarafından iki buçuk yıllığına atanan ve görev süresi bir defa uzatılabilecek olan AB Zirvesi Başkanı başkanlık etmektedir. Zirve Başkanı, Birlik Dışişleri ve Güvenlik Politikası Yüksek Temsilcisi nin yetkileri saklı kalmak kaydıyla, Birliğ i uluslararası alanda temsil etmekle görevlidir. Zirve Başkanı, aynı anda herhangi bir ulusal görevde bulunamamaktadır. 2.3. Konsey (Bakanlar Konseyi ya da AB Konseyi) Konsey, Avrupa Birliği üyesi devletlerin hükümetlerinde görev yapan bakanlardan oluşan bir organ konumundadır. Konsey, AB içinde üye devletlerin ulusal çıkarlarının temsil edildiği organdır. Konsey toplantılarına, karara bağlanacak konu doğrultusunda üye devletleri temsilen ilgili bakanlar katılmaktadır. Örneğin toplantının konusu ekonomi veya para politikası ile ilişkili ise, üye devletlerin ekonomi ve maliye bakanları toplantıya katılmaktadır. Konsey başkanlığı on sekiz aylık süre için görev yapacak üç üye devletten oluşan, devamlılığı ve tutarlılığı sağlamaya yönelik takımlar tarafından yürütülmekte, böylece Başkanlık altı aylık dönemlerle üye devletler arasında el değiştirmektedir. Konsey e çalışmalarında yardımcı olmak üzere başta, üye devletlerin AB nezdindeki büyükelçilerden oluşan Daimi Temsilciler Komitesi olmak üzere çeşitli komiteler ve çalışma grupları yer almaktadır. 18

Birçok konuda tüm üye devletleri bağlayan yasal düzenlemeleri kabul etme yetkisini Avrupa Parlamentosu ile paylaşan Konsey, yine Avrupa Parlamentosu ile birlikte bütçeyi onaylamaktadır. Konsey üç değişik usül çerçevesinde karar almakta olup bunlar; oybirliği, oy çokluğu ve nitelikli çoğunluktur. Lizbon Antlaşması sonrasında Konsey de esas oylama usulü nitelikli çoğunluk olarak düzenlenmiş; oybirliği ve basit oy çokluğunun istisna niteliği taşıdığı ortaya konmuştur. Ortak dış ve güvenlik politikası bugün hala büyük ölçüde üye devletlerin oybirliği ile karar aldığı en önemli istisna alanını oluşturmaktadır. Yeni üyelerin katılımı da yine Konsey de oybirliği aranan bir alandır. Lizbon Antlaşması öncesi geçerli olan düzenleme çerçevesinde, nitelikli çoğunluk yönteminde her üye devletin nüfusuna, fiziki ve ekonomik büyüklüğüne göre belirli oranda oyu bulunmakta olup, sistem ağırlıklı oy esasına dayanmaktadır. Nitelikli çoğunluk yöntemine göre karar alınabilmesi için toplamı 345 olan oyların 255 inin olumlu olması gerektiği gibi üye devletlerin yarıdan fazlasının da olumlu görüş bildirmesi gerekmektedir. Konsey de nitelikli çoğunlukla karar alınırken, herhangi bir üye devlet gerekli görürse, alınan karara olumlu oy verenlerin, AB nüfusunun % 62 sine karşılık gelip gelmediğinin kanıtlanmasını talep edebilmektedir. Bu durumda % 62 oranına ulaşılamamışsa söz konusu karar kabul edilmemiş sayılmaktadır. Lizbon Antlaşması ile getirilen nitelikli çoğunluğa ilişkin yöntemin uygulanması 2014 yılına kadar ertelenmiştir. 2017 yılına kadarki dönem için de bir geçiş süreci öngörülmüştür. Dolayısıyla 1 Kasım 2014 tarihine kadar olan sürede ağırlıklı oy esasına dayanan sistem uygulanacaktır. 1 Kasım 2014 ten itibaren ise, nitelikli çoğunluk yöntemiyle bir kararın alınabilmesi için, olumlu oyların üye devletlerin % 55 ini, AB toplam nüfusunun % 65 ini temsil etmesi ve en az on beş üye devletten gelmesi gerekmektedir. Bloke edici azınlık ise, nüfus esası dikkate alınmak suretiyle en az dört üye devlet olarak belirlenmiştir. Konsey, üye devletlerin ekonomik politikaları arasındaki uyumu sağlamaktadır. Özellikle üye devletlerin AB nin ortak dış ve güvenlik politikası alanına yönelik politikalarının belirlenmesinde, AB Zirvesi ile birlikte yetkilidir. Bunun yanında Konsey, AB adına üçüncü ülkeler ve uluslararası örgütlerle uluslararası anlaşmalar imzalamaktadır. 19