ÜST ÖLÇEKLİ PLANLAMADAN PROJECİ YAKLAŞIMA PLANLAMANIN DEĞİŞEN YÜZÜ

ÜST ÖLÇEKLİ PLANLAMADAN PROJECİ YAKLAŞIMA PLANLAMANIN DEĞİŞEN YÜZÜ P. Pınar ÖZDEN Özet Günümüzde planlama, üst ölçekli planlamadan projeci yaklaşıma doğru evrilmektedir. Projeci yaklaşım, giderek daha yoğun biçimde üst ölçekli planlamaya alternatif olarak algılanmaktadır. Bu düşünce planlamayı, özellikle kent yöneticilerinin benimsediği bir değişime sürüklemektedir. Küreselleşmenin baş döndürücü hızıyla birlikte, bilgi ve iletişim teknolojilerinin gecikmeye ve atalete tahammülü olmaması, bu hız çağının her alanını etkilemektedir. Projeci yaklaşımın, kamu yönetimlerince kısa sürede somut ürün veren yapısının, uzun zamandan bu yana üst ölçekli planlara giderek tercih edilir hale gelmesi, işte bu hız çağının plancılara ve kent yöneticilerine öğrettiği, belki de dayattığı bir yaklaşım biçimidir. Bu çalışmada ülkemizde planlamanın üst ölçekli plandan projeci yaklaşıma uzanan yolu, kamu yönetiminde değişen bakış açısına bağlı olarak ve altında yatan sebeplerle ele alınacak; değerlendirmelerle birlikte bazı öneriler geliştirilecektir. Anahtar Kelimeler: üst ölçekli planlama, kentsel politikalar, kentsel projeler, kamu yönetimi Giriş Ülkemizde planlamanın bugünkü anlamda ilk tohumlarının Cumhuriyetin ilanından başlayarak atıldığını gözlemlemek mümkündür. Cumhuriyetin ilk yıllarında izlenen ulus-devlet oluşturma stratejisinin izleri dönemin sosyal-mekansal politikalarının üç alanında ortaya çıkmaktadır. Bunlar başkentin İstanbul dan Ankara ya aktarılması, kamu iktisadi teşebbüslerinin yerseçimi kararları ve Anadolu ya ağırlık veren yeni ulaşım politikaları olarak sıralanmaktadır (Tekeli, 2001). Bu üç temel politikanın her biri temel birer üst ölçekli planlama sorunu olarak yeni yönetimin karşısına çıkmıştır. Bu çerçevede izlenen bölgesel ölçekteki politikalar, bazı küçük kentlerin büyümesine yol açmış, nüfusun da daha dengeli dağılımına yardımcı olmuştur. Ankara nın planlanması, savaş sonrası tahrip olan bazı kentlerin yeniden geliştirilmesi gibi konular devletin planlama alanındaki öncelikleri olarak bu dönemde kendilerini göstermişlerdir. Bununla birlikte, devlet, ulusal ve bölgesel ölçekte zamanın ve ülkenin koşullarına göre oldukça başarılı sayılabilecek politikalar izlerken, kent ölçeğine inildiğinde aynı başarıyı yakalayamamıştır. Bunun da gerisinde Tanzimat döneminden beri izlenen katı merkeziyetçi politika ve kentsel politika anlayışının yeterince kırılamamış olması yatmaktadır. Bu çalışma, 15-16-17 Kasım 2007 tarihlerinde Denizli de düzenlenen Planlama ve bölgesel kalkınma soru(n)ları: Deneyimler ve gelecek için yeni arayışlar temalı III. Batı Anadolu Üniversiteleri, Kamu Yönetimi Sempozyumu nda sunulan sözlü bildirinin geliştirilerek yeniden düzenlenmiş halidir. Yrd. Doç. Dr., İ.Ü. Siyasal Bilgiler Fakültesi, Kamu Yönetimi Bölümü Öğretim Üyesi & TMMOB Şehir Plancıları Odası İstanbul Şube 2. Başkanı

1960 lı yıllarda planlı dönemle birlikte, kentlerin gelişmesine daha uzun vadeli ve geniş bir perspektiften bakma dönemi başlamıştır. 1961 Anayasası ile iktisadi, kültürel ve sosyal gelişmenin planla olacağı karara bağlanmıştır. 1982 Anayasası bu maddeyi daha geniş tutsa da, 1980 li yıllar, geleneksel planlamanın terkedilmesi ile birlikte, ülkemizde kısa vadeli plan ve projelerin uygulanmasına geçildiği yıllar olarak anılmaktan kurtulamayacaktır. 1961 Anayasası ile öngörülen bütünsel bir plan dahilinde gelişme anlayışı, sonraki yıllarda değişime uğramış, parçacıl hale getirilmiştir. Yasal düzenlemeler de bu süreci kolaylaştırıcı rol oynamıştır. Başta 1980 li yıllarda hız kazanan imar affı yasaları, bunların ortaya çıkardığı ıslah planları ile gelişmiş alanlar olmak üzere, tüm yasal gelişmeler ve bunların uygulayıcısı olan tüm kent yöneticileri bu sürece zemin hazırlamışlardır. Kamu yönetimi alanındaki düşünce sistematiği de aynı paralelde değişime uğramış ve bu yeni anlayışı her alanda olduğu gibi kent planlaması alanına da yansıtmıştır. Kuşkusuz bu değişimin altında içsel ve dışsal birçok neden bulunmaktadır. Bu nedenlerin bir kısmı anlaşılabilir olmakla birlikte, bir kısmı kuvvetle eleştirilmeye açık durumdadır. Çalışmada bu nedenlere de kısaca değinilecektir. Bu parçalanış, planlama kavramının kendi içinde ölçek, anlam ve insiyatif gibi açılardan yeniden tarifini zorunlu kılmıştır. Ancak zaman içinde ölçekler, kavramlar ve yetki sahipleri tümüyle birbiri içine girmiş, üst üste çakışmıştır. İşte bugün, belki tam da bu nedenle, bir kolaycılığın sonucu olarak, üst ölçekli planlama kavramından kopularak, yetkilerin daha tanımlı, bürokrasinin daha hafif, ürünün kısa zamanda alındığı projeci yaklaşıma doğru bir kayma izlenmektedir. Bir başka açıdan bakarak, ülkemizde projeci yaklaşımın Batılı ülkelerle yaklaşık olarak eş zamanlı ortaya çıktığı söylemek mümkün olabilir. 1980 sonrası dönemde, Avrupa da Refah Devleti nin yeniden yapılanması süreci ve yerel yönetimlerin ekonomik anlamda darboğaza düşmeleri sonucu, birçok Avrupa ülkesi nin stratejik planlamayı geri plana iterek, proje bazlı yaklaşımları öne çıkardığı bilinmektedir (Özdemir, 2004) Ancak unutmamak gerekir ki, bu ülkeler 1990 larla birlikte bölge, alt-bölge ve kent gibi çeşitli ölçeklerde yeniden politikalar üretmeye başlamış, ardından da üst ölçek planlamanın kavramsallaştırılmasını ve buna bağlı olarak da üst ölçekli planlama süreçlerini çoktan tamamlamışlardır. Ülkemizde ise, henüz üst ölçek planlama kavramı yeterince yerine oturmamış bir kavramdır; dahası bu konuda ölçek ve yetki çatışma ve çakışmaları da halen sürüp gitmektedir. 2000 sonrası yeni yasal düzenlemeler ise sorunu daha da karmaşık hale getirmekten öteye gidememişlerdir. Üstelik, Avrupa Birliği ne giriş ve uyum çalışmaları paralelinde bir yandan Avrupa Komisyonu, Avrupa Mekansal Gelişme Perspektifi raporu ile metropoliten bölge ölçeğinde planlama politikaları geliştirme ve stratejik mekansal planlamayı hayata geçirme konularında bir yol tarif etmekteyken ve 2000 sonrası yasal düzenlemeler de bu anlayışı benimsemişken, diğer taraftan planlama alanında noktasal ve parçacıl projelerle yol alan bir yaklaşım tüm hızıyla sürmektedir. Hatta bu yaklaşım öyle hızlı yol almaktadır ki, kendisine rehber olması beklenen üst ölçekli planlamanın önünden teğet geçip gitmektedir. 2

Kuşkusuz, mekan kavramının küreselleşme süreciyle birlikte içerik değiştirmesi, farklı boyutlar kazanması da söz konusudur. Tekeli (1999), bu süreci sürekli bir mekan kavramından, ağlar halinde bir mekan kavramına geçişle ifade etmektedir. Ona göre, sanayi toplumunun denetim biçimi alansaldır. Alansal denetimin hakim olduğu bir toplumda yerleşmeler sistemi de kademelenmiş bir yapıyla bu denetimin önemli araçlarından biri olmuştur. Mekanın ağlar üzerinden kavramlaştırılması ve denetimin ağlar üzerinden kurulması çok önemli bir değişikliktir. Bu anlamda, mekan üzerindeki denetimin araçlarından biri olarak planlamanın, artık yeniden ele alınmak, tarif edilmek ve boyutlandırılmak zorunluluğu da üzerinde durulması gereken bir konudur.. Planlamada Kademelenmenin Gelişim Öyküsü Yukarıda da değinildiği üzere, ülkemiz planlama sistemi, önce ulusal ve bölgesel politika ve planlama anlayışından başlayarak kentsel planlama ölçeğine doğru inen bir yapıyla kurgulanmıştır. Daha Cumhuriyetin ilk yıllarında 1924 te demiryolu programının oluşturulması, 1934 te sanayi sektörünü geliştirme amaçlı 16 fabrikanın kurulması, 1938 de liman, enerji ve maden işletmelerine önem veren planın hazırlanışı gibi politikalar üst ölçekli planlamanın ülke toprakları üzerindeki ilk yansımalarıdır (Tekeli, 2001). Planlı kalkınma, modern, Batılı tarzda kentler yaratma ve kentlere plan çerçevesinde yön verme çabaları doğrultusunda, 1930 yılında yürürlüğe giren Belediye Kanunu ile imar planlarının hazırlanması ve uygulanması görevi belediyelere verilmiştir. Her ne kadar devletçi politika, ulusal ve bölgesel ölçekte hareket alanı bulsa da, o tarihler için hiç kuşkusuz üst ölçekli bir mekansal planlama ihtiyacı henüz doğmamıştır. Bunun temel nedenleri arasında kentleşme hızının, dolayısıyla kentleşme sorunlarının boyutlarının henüz büyümemiş olması, teknik anlamda planlama deneyimini yeni yaşayan kent yönetimlerinin kapasitelerinin, değil üst ölçekli planları, kentsel ölçekteki imar planlarını bile hazırlamaya yeterli olmaması gibi faktörler sayılabilir. Öyle ki, ilk önce 2000 nüfusa sahip her yerleşme için hazırlanması öngörülen imar planları, belediyelerin teknik ve maddi imkansızlıkları nedeniyle gerçekleşemediğinden, bu nüfus 20 000 e çıkartılmıştır. Ülkenin üst ölçekli plan deneyimlerinin ise, planlı dönemden başlamak üzere yaklaşık 40 yıllık bir geçmişi bulunmaktadır. Bununla birlikte, bu 40 yıllık süreç, kentlerin geniş vizyonlu, uygulanabilir ve yasal açıdan sorunsuz üst ölçekli planlara kavuşabilmesine ve planlama hiyerarşisinin doğru bir şekilde oturtulup işleyebilmesine yeterli olamamıştır. Türk kentlerinin uzun yıllardan bu yana devam eden plansız/sağlıksız kentleşme pratiğinin temelinde, ülkede üst ölçekli plan felsefesinin yerleşmemiş olmasının yattığı tüm ilgili çevrelerce ortak kabul görmektedir. Şehir planlama öğretisi tam tersini savunurken, Türk kentleri yıllardır üst ölçekli planlarının öngördüğü biçimde değil, parçacıl uygulamaların ve noktasal kararların şekillendirdiği biçimde büyümektedir. 1950 li yılların hızlı kentleşme süreci karşısında yetersiz kalan kent yönetimlerinin de etkisiyle, 1956 tarihli 6785 sayılı İmar Kanunu yürürlüğe girmiştir. Ancak süreç, kentlerin sorunlarının kendi içinde çözümlenemeyeceğini, daha üst ölçekten bir bakış açısına ihtiyaç duyulduğunu göstermiştir. Bu ihtiyaç doğrutusunda, 1972 yılında 3

çıkartılan 1605 sayılı İmar Kanunu, metropol kentler, bölge ve alt bölge planlaması gibi kavramları getirerek planlama kademelendirilmesini ortaya koymuştur. Bu anlamda Türkiye de üst ölçekli planlamanın planlama hiyerarşisi içinde yerini almasının bu kanunla birlikte gerçekleştiği söylenebilir. Bu tarihin öncesinde, 1955 tarihinde İstanbul da bir Sanayi Bölge Planı deneyimi yer almaktadır. 1960 yılında Devlet Planlama Teşkilatı nın kurulması ile makro ölçekte tüm planlama faaliyetlerini üstlenmek bu kuruma verilmiştir. 30.06.1965 tarihinde İstanbul, Ankara ve İzmir için Nazım Plan Bürolarının kuruluşunu belirleyen Milli Güvenlik Kurulu kararını da bu gelişmelere eklemek gerekir. 1960-1965 yılları arasındaki üst ölçekli planlamaya yönelik bu gelişmeler, 1972 tarihli ve 1605 sayılı İmar Kanunu nun da bir bakıma altyapısını hazırlamışlardır. Yine aynı dönemlerde 1963-1967 yıllarını kapsayan 1. Beş yıllık Kalkınma Planı da bölge planlaması ve kalkınması başlığı altında bölge planı kavramını tanımladığı gibi, potansiyel gelişme bölgeleri, geri kalmış bölgeler, büyük şehir bölgeleri (metropoliten bölgeler) ayrımını ortaya koymuştur. Bu kapsamda, Doğu ve Güneydoğu Anadolu, Antalya, Doğu Marmara ve Zonguldak Bölge Planlaması çalışmaları başlatılmıştır. 1970 li yılların başlarında henüz işlemekte olan bu süreç, daha sonraları, 1980 lerde kökten değişimlere uğramıştır. Bu değişimleri toplumun başka alanlarında olduğu gibi, kalkınma planlarından başlayarak, planlamanın her alanında izlemek mümkündür. 1980 lerle birlikte nazım plan büroları da hemen hemen tümüyle ortadan kalkmıştır. 1985-1989 dönemini kapsayan 5. Beş Yıllık Kalkınma Planı, benimsediği yaklaşımla gecekondulara hizmet götürme, bunları yasallaştırma döneminin önünü açmıştır. Başta 1984 tarihinde çıkartılan 2981 ve 1986 tarihli 3290 saylı İmar Affı Kanunları olmak üzere, ardarda çıkan imar afları, ıslah planları ile kentsel gelişim anlayışının doğup, yaygınlaşmasına sebep olmuşlardır. 1985 tarihinde yürürlüğe giren 3194 sayılı İmar Kanunu ise bölge planlama ölçeğini hepten unutturmuştur. Bu durum 1990 lara yaklaşana dek bu şekilde devam etmiştir. Aynı dönemde nazım plan büroları da kapatılmış, üst ölçekli planlama anlayışı belirsiz bir süreliğine rafa kaldırılmıştır. 1980 sonrası dönemde, 1990 larla birlikte ve hiç kuşkusuz küreselleşmenin, küresel rekabetin ve yarışan kent kavramının büyük etkileriyle üst ölçekli planlama tekrar tartışılır hale gelmiştir. Anlayıştaki bu değişimde, Avrupa Birliği nin genişleme ve derinleşme eğilimlerinin (Shehrin, 2005) bölge kavramını yeniden tanımlaması koşutunda bölgesel planlamaya yönelmiş olmasının da etkisi olmuştur. Bu anlamda bölge kavramı anlam değiştirmiş, yarışan küresel bölgeler ve rekabetçi ekonomik bölgeler (Gül, Akın, 2004) gibi kavramların öne çıkışı, bölge planlamanın da yeni bir bakış açısıyla ele alınmasını gerekli kılmıştır. Küreselleşmeye bağlı olarak mekandaki yeni yerseçimi tercihleri, o güne kadar ıslah planları, revizyon planları gibi parçacıl ve pansuman uygulamalarla kentin gelişimine yön vermeye çalışan kent yöneticilerinin tüm ezberini bozmuştur; çünkü artık kentsel gelişme, planlamaya artık bölgesel ve ülkesel ölçekten de öte, küresel bir perspektiften bakmanın zorunluluğunu ve gerekliliğini ısrarla vurgulamaktadır. Özellikle büyük kentlerde bu yönde üst ölçekli planlama çalışmalarına başlanmıştır. Ancak bu çalışmaların büyük kısmı, bir sonraki bölümde değinilecek olan ölçek ve yetki çatışmaları sonucu hayata geçememiştir. 4

1980 lerle başlayıp 2000 li yıllara ulaşan süreçte, çok önemli başka gelişmeler de yaşanmıştır. Küreselleşmenin kent mekanına inmesiyle birlikte, yüksek yapılar, ofisler ve rezidanslar, alışveriş merkezleri, çok amaçlı/karışık kullanıma sahip benzer yapılaşmalar, büyük projeler şeklinde, kent içinde yer almaya başlamıştır. Ancak bu yeni yapılaşma, üst ölçekli planlar dahilinde değil, noktasal kararlarla gerçekleşmiştir. Kent mekanına hesapsızca yerleşen bu yapılaşmalar, bugün de özellikle büyük kentlerin yaşadığı trafik, ulaşım ve diğer altyapı sorunlarının önünü açmıştır. Son bir iki yıldır bu yaklaşımın en çarpıcı örnekleri de İstanbul da yaşanmaktadır. Arka arkaya gündeme yerleşen 3. Köprü, Haydarpaşa Dünya Ticaret Merkezi, Galataport, Dubai Towers gibi büyük projeler, işte bu anlayışın bir sonucu olarak bugünün gündemini oluşturmaktadır. Hiç kuşkusuz, bu noktada büyük proje kavramını da tartışmakta yarar vardır. Güvenç M., (2008), büyük proje kavramının göreli bir kavram olduğunu, zamana bağlı olarak farklı şekilde algılanacağını vurgulamakta, bu nedenle önemli olanın konuyu kavramsallaştırmak olduğuna dikkat çekmektedir. İşte tam da bu noktada üç önemli tespit yapılabilmektedir: Birincisi, geçmiş dönemlere ait ki bu projeleri 1980 öncesinde yapılan projeler şeklinde tanımlamak mümkün olabilir- büyük projelerle, son dönemlerde yapılan büyük projeleri kavramsal içeriklerinin birbirinden net olarak ayrıldığı görülmektedir. İkinci olarak, 80 ler öncesinde yapılan büyük projeler amaç ve içerik olarak kamusal yarar unsurunu, bugünkülerden çok daha fazla içinde barındırmaktadır. Son olarak, yönetsel mentalite anlamında da aynı unsurun bugünden çok daha fazla içselleştirdiğini, 90 larla birlikte ve 2000 lere doğru daha da şiddetlenerek, bu içselleştirmenin çözünürlüğünün arttığını söyleyerek, konunun kavramsal boyutuna ilişkin basit bir açıklaması yapılabilir. 2000 li yıllarla birlikte ise, kamu yönetiminde bir yeniden yapılanma arayışı içine girilmiş, bu eksende hazırlanan tasarılar ile planlama hiyerarşisini de yakından ilgilendiren bazı kavramlar ortaya atılmıştır. Bu doğrultuda bir yandan stratejik mekansal planlama kavramı gündeme otururken, diğer taraftan ve bu gelişmeyle hemen hemen eş zamanlı bir süreç içinde, projeci yaklaşım tüm planlama hiyerarşisini alt üst ederek en tepeye yerleşmiştir. Bugün halen ülkemizde planlama sürecini yönlendiren yaklaşık 80 civarında yasa bulunmaktadır; üstelik her geçen gün bu sayı daha da artmaktadır. İmar Kanunu dışındaki yasalar plan hiyerarşisi gözetmeden, birbiri ile örtüşmeyen, çatışan planlar ve onama kurumları tanımlamaktadır (Turgut A.., Özden P., 2000). Öte yandan planlama kavramını tümüyle gözardı eden noktasal ve büyük ölçekli çok sayıda proje -ki bunlar toplu konut projeleri kentsel dönüşüm ve yenileme projeleri, karışık kullanımlı projeler ve ulaşım projeleri gibi sınıflandırılabilir- birbiri ardına hayata geçmeye başlamıştır. Bu projeleri Turgut S., (2006) parçacıl, birbirinden kopuk, bağımsız ve büyük ölçekli projeler şeklinde ifade etmektedir. Bu son dönemlerde özellikle kamu yönetiminde değişen anlayışa bağlı olarak, merkezi yönetimin projeci yaklaşım üzerinde giderek bir erk, baskı unsuru haline gelişi, süreci yönlendirme ve karar alma konusunda edindiği yeni misyon da dikkat çekicidir. Yakın dönem yasal gelişmeleri de bu eğilimi desteklemiş, başta Çevre ve Şehircilik Bakanlığı ve Toplu Konut İdaresi olmak üzere, çeşitli bakanlıklar, kurumlar merkezden ve yeni yasalardan aldıkları destek ve güçle noktasal projelerin bizzat uygulayıcıları olarak devreye girmişlerdir. 5

Planlamada Kademelenmeye Yönelik Bazı Kavramsal Tartışmalar Ölçek ve Kapsama Yönelik Tartışmalar: 3194 sayılı İmar Kanunu, planlama kademelenmesini iki grupta değerlendirmektedir: Bölge Planı ve İmar Planı. İmar Planlarını ise Nazım İmar Planı ve Uygulama İmar Planı olarak sınıflandırmaktadır. Kanun yürürlüğe girdiği günden bu güne dek planlama ve kentleşme adına birçok karmaşaya sebep olmuştur. Yukarıda da değinildiği üzere, 1990 lı yıllarla birlikte küreselleşmenin, bölgesel gelişmenin ve yarışmacı kent kavramının kentler üzerindeki baskılarının giderek artması, Avrupa Birliği ne giriş ve uyum çabalarının hız kazanması ile birlikte, mekansal planlama kavramsal olarak bir dönüşüm süreci içine girmiş, üzerine yeni anlamlar yüklenmiştir. Bu gelişmelere bağlı olarak, söz konusu kanun, gereksinimleri karşılamada yetersiz kalmış, uygulamada yol açtığı sorunlar giderek artmaya başlamıştır. 1990 lı yılların sonlarına doğru ve 2000 li yılların başlarında, yaşanan acı Marmara Depremi nin de etkisiyle, İmar Kanunu nda değişiklik ve yerel yönetimler reformu konuları öne çıkan gündemler haline gelmiştir 1. 2003 yılında hazırlanan Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı ile yeniden yapılanmaya yeni bir bakış açısı getirilmeye çalışılmış, bölgesel gelişme ve kalkınma kavramları da bu bakış açısı içinde yer almıştır. Hemen ardından, 2004 yılında Ortadoğu Teknik Üniversitesi nce hazırlanıp gündeme taşınan İmar ve Şehirleşme Kanunu Tasarısı Taslağı -ki daha sonra isim değiştirerek İmar Kanunu Tasarı Taslağı haline getirilmiştirplanlama kavramına getirdiği yeni hiyerarşik yaklaşım önerisi ile çıkış yapmıştır 2. Taslağın hazırlanışı ilgili çevrelerde hararetli tartışmalara yol açmıştır. Mevcut İmar Kanunu nun uygulamada yol açtığı sorunlar ile günün gereklerine yanıt veremez oluşu yeni bir yasa ihtiyacını ortaya koymaktadır ve bu anlamda taslak, ilkesel anlamda olumlu olarak değerlendirilmiştir. Bununla birlikte, taslağın getirdiği kavram karmaşaları yeni tartışmaları da beraberinde getirmiştir. Taslakta planlama kademeleri yeniden ele alınmış ve sıralanmıştır. Geleneksel planlama kademelenmesi içinde sıralanan ülke planı, bölge planı ve çevre düzeni planına karşılık olarak, Taslakta Ülke Mekansal Strateji Planı, Bölge Strateji Planı Alt Bölge Strateji Planı getirilmektedir. Bir başka yeni kavram olarak, bu üç kademeyi kapsayan bir Mekansal Strateji Planı tanımlanmaktadır. Taslakta yer alan bir başka planlama ölçeği ise, Kırsal Yerleşme Planı dır. Ancak ölçek ve içerik olarak Kırsal Yerleşme Planı nın nazım ve uygulama imar planlarından farkı ya da bu planlarla ilişkisi konusunda bir açıklık getirilmemiş olması ve bir bakıma Kırsal Yerleşme Planının da bir tür özel amaçlı plan olması o dönem eleştiri konusu olmuştur. Mekansal strateji planı kavramının içinin tam olarak doldurulmamış olması, taslakta yer alan plan kademelerinin ölçek aralıklarının ve kapsamlarının belli olmaması, 1 Ayrıntılı bir okuma için bkz. Ersoy, Melih, Kentleşme ve İmarla İlgili Üç Yasa Taslağı nın Düşündürdükleri, Ulusal Fiziki Planlama Semineri, TMMOB Mimarlar Odası Yay., 2002, Ankara, 127-136 2 Bu konuyla ilgili olarak, ayrıntılı bilgi için bkz. İmar ve Şehirleşme Kanunu Tasarısı Taslağı Hakkında TMMOB Şehir Plancıları Odası Ön Görüş Raporu 6

hazırlanma süreleri açısından bir karmaşa yaşanması, plan kademeleri içinde Bölge Kalkınma Ajansları, Bölge Planlama Komisyonu, Ulusal Plan Komisyonu ve Ülke Mekansal Strateji Plan Şurası gibi yeni örgütsel birimleri kapsayan bir modelin yer almasına rağmen bu kurumların tanımlar bölümünde kavramsal açılımlarının yapılmamış olması gibi konular, bu tartışmaların temel konularını oluşturmaktadır. Mevcutta planlama kurumları içinde büyük ölçüde çok başlılık sürerken, önerilen yeni birimlerin bu yapılanma içine eklemlenmesi de tartışmalara yol açmıştır. Taslak planlama kademelenmesi içinde yer bulan kentsel tasarım projelerinden de söz etmekte, ancak bunları tanımlamamaktadır 3. Nitekim taslak bu haliyle kalmış, yürürlüğe girememiştir. Bununla birlikte, taslağın hemen ardından 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu ve onun da ardından 5393 sayılı Belediye Kanunu, ölçek ve yetki konusunda yeni tartışmalar yaratarak ve Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı nın yaklaşımını benimseyerek yürürlüğe girmişlerdir. Her iki kanunun da felsefesinde projeci yaklaşımın yeraldığı görülmektedir. Taslak aynı yıl içinde İmar Kanunu Tasarısı Taslağı adını aldıktan sonra, Mekansal Strateji Planı, Ülke Mekansal Strateji Planı, Bölge Strateji Planı, Yerleşme Ana Strateji Planı, İmar Planı, Nazım İmar Planı, Uygulama İmar Planı, Kırsal Yerleşim Planı gibi yeni bir planlama kademelenmesi oluşturmuştur. 2004 tarihli taslakların ardından, 2005 yılında Planlama ve İmar Kanunu Tasarısı Taslağı gündeme gelmiş, bu taslak da ülke mekansal politika planı, bölge planı, çevre düzeni planı, Nazım İmar Planı, Uygulama İmar Planı ve Kırsal Yerleşme Planı şeklinde bir planlama kademelenmesi öngörmüştür. Burada önemli bir başka eleştiri noktası da tüm bu taslaklarda tanımlanan planlama kademelerinin, diğer yanda sürmekte olan Yerel Yönetim Reform çalışmaları içinde yer alan Büyükşehir ve Belediye Kanunları ile İl Özel İdaresi Kanunu nda yeralan ölçek ve kavramlarla örtüşmemesi olmuştur. Bir başka tartışma da Dönüşüm Alanları Hakkında Kanun Tasarısı konusunda yaşanmıştır. Bu tasarı da kentsel dönüşümün planlama sürecinin doğal bir parçası olduğu ve planlama sürecini parçalaması muhtemel olan projeci uygulamaları öne çıkaracağı gerekçeleriyle eleştiriye uğramıştır. Tasarının çok eleştirilen bir maddesi de, dönüşümün üst kademe planlarda revizyon veya değişiklik yapılmasını gerektirmesi durumudaki koşullardan söz etmesidir. Bu konuda TMMOB Şehir Plancıları Odası tarafından 3 2001 yılında Bayındırlık ve İskan Bakanlığınca 2001 yılında Ortadoğu Teknik Üniversitesi ne hazırlattırılan önceki taslakta ise, kentsel tasarım projeleri tanımlanmaktadır. Buna göre, Kentsel Tasarım Projeleri, kentin doğal, kültürel, tarihi ve sosyal özellikleri ile kullanımları açısından önem arz eden ve/veya yenileme suretiyle kente kazandırılması hedeflenen ve sınırları imar planı ile belirlenen kesimleri için hazırlanan, kent kimliğini vurgulayıcı özel uygulama ayrıntıları içeren plan ve projelerdir. 7

hazırlanan rapor 4 bu konuyu şöyle açıklamaktadır: Dönüşüm alanında üst ölçekli plandan gelen kararların uygulanması gerekirken, burada tersine bir yaptırım vardır ve bu yaklaşım, planın bütüncüllüğünü bozan bir niteliğe sahiptir. Üst ölçekte yapılacak olan revizyonlar, alanda birçok ihtiyacın bütününden yola çıkarak yapılabilir. Yalnızca bir dönüşüm alanının gerektirdiği bir ihtiyaçla olamaz. Birçok dönüşüm alanı ihtiva eden alanlarda bu çok tehlikeli sonuçlar doğuracak ve üst ölçekli planlara zarar verecektir. 2005 yılında yürürlüğe giren 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu, çevre düzeni plânına uygun olmak kaydıyla, büyükşehir belediye ve mücavir alan sınırları içinde 1/5.000 ile 1/25.000 arasındaki her ölçekte nazım imar plânını yapmak, yaptırmak ve onaylayarak uygulamak görev ve yetkisini Büyükşehir belediyelerine vermektedir. Bununla birlikte bu tanımın, çevre düzeni planı ile 1/25000 ölçekli plan arasında bir farklılık olduğu kabulüne karşılık, bu fark, kanunda açığa kavuşturulmamıştır. Bu noktada, çok yakın tarihli bir gelişme olarak, Çevre ve Orman Bakanlığı nca 11.11.2008 tarihli ve 27051 sayılı Resmi Gazete de yayımlanarak yürürlüğe giren Çevre Düzeni Planlarına Dair Yönetmelik ten de söz etmek gerekir. 26.04.2006 tarihinde Çevre Yasası nda yapılan değişiklik ve buna bağlı olarak ortaya çıkan yönetmelik yapılması zorunluluğuna rağmen, yaklaşık 2 buçuk yıllık bir sürenin sonunda, 11.11.2008 tarihinde yürürlüğe girmiş olan Yönetmelik havza, bölge ve planlama alanı gibi tanımlar getirmekte, ancak ölçek ve kapsam olarak bu tanımlar, kendi içinde boşluklar ve belirsizlikler yaratmakta, ilgili diğer yasalardaki tanımlarla tam anlamıyla örtüşmemektedir. 2011 Yılı İtibariyle, Yeni Kurumsal Yapılanmalar, Üst Ölçek Tartışmalarına Yeni Açılımlar Getirmiştir. 17 Ağustos 2011 Resmi Gazete Tarihli, 648 Sayılı Çevre Ve Şehircilik Bakanlığının Teşkilat Ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname İle Bazı Kanun Ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararname, her tür ve ölçekte çevre düzeni, nazım ve uygulama imar planlarını, parselasyon planlarını ve değişikliklerini resen yapmak, yaptırmak, onaylamak görevini, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı na vermiştir. Çevre ve Şehircilik Bakanlığı, tabiat varlıkları ile ilgili yetkileri de bünyesinde toplayarak, Milli parklar, tabiat parkları, tabiat anıtları, tabiatı koruma alanları, doğal sit alanları, sulak alanlar, özel çevre koruma bölgeleri ve benzeri koruma statüsü bulunan diğer alanlara yönelik her tür ve ölçekte çevre düzeni, nazım ve uygulama imar planlarını yapma yetkisine de sahip olmuştur. 4 3194 Sayılı İmar Kanunu İle 180 Sayılı Bayındırlık Ve İskan Bakanlığı nın Teşkilat Ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılması Ve Dönüşüm Alanları Hakkında Kanun Tasarısı Taslağı Hakkında TMMOB Şehir Plancıları Odası İstanbul Şube Görüşü, Hazırlayanlar: Yrd. Doç. P. P. Pınar Özden, Erhan Demirdizen, Arş. Gör. Levent Yarar, Gürkan Akgün, Şube Adına Kaleme Alan: Yrd. Doç. P. P. Pınar Özden 8

Kavramsal Tartışmalar Planlama hiyerarşisine yönelik tartışmalar bir yandan da akademik ve mesleki düzlemlerde de devam etmiştir. Bu süreç içinde, TMMOB Şehir Plancıları Odası nın üniversite ve belediyeler işbirliği ile düzenlemiş olduğu bazı etkinlikler, üzerinde durulmaya değerdir: 2003 yılında düzenlenen Kentsel Dönüşüm Sempozyumu, 2004 yılında düzenlenen Uluslararası Kentsel Dönüşüm Sempozyumu: Küçükçekmece Atölye Çalışması gibi etkinliklerin yanısıra, son yılların Dünya Şehircilik Günü konularının da Stratejik Planlama, Değişen Dönüşen Bölge gibi temalar çerçevesinde seçilmiş olması, yine 2007 yılı Ekim ayında gerçekleştirilen İstanbul Buluşmaları etkinliğinin temasının İstanbul da Büyük Projeler olarak seçilmiş olması, aslında üst ölçekli planlama anlayışının kırılıp, bunun yerini rojeci anlayışın almasından duyulan kaygı ile ilgilidir. Aynı kaygıları, ilgili diğer meslek odaları ve sivil toplum kuruluşlarının, TMMOB un düzenlediği diğer etkinliklerde de izlemek mümkündür. Yine bu kaygılar doğrultusunda, üniversiteler, meslek odaları ve diğer ilgili sivil toplum kuruluşları, özellikle 2003-2005 yılları arasındaki dönemde hemen hemen tüm güç ve emeklerini yasa tasarısı hazırlıklarının değerlendirilmesine vermişler, bu toplantılar boyunca, kavramsal anlamda çok önemli değerlendirmeler de yapılmıştır. Yetki Sorununa Yönelik Tartışmalar Planlama hiyerarşisi konusunda yetki tartışmaları uzun yıllardır sürüp gitmektedir. 1984 tarihli 3030 sayılı kanun ile İstanbul Metropolünün planlama yetkisi İstanbul Büyükşehir Belediyesi ile Bayındırlık ve İskan Bakanlığı arasında parçalanmıştır. Nazım Plan Bürosu nun 1985 yılında İstanbul Büyükşehir Belediyesi ne bağlanmasının ardından, 1989 yılında yeni bir yapılanmaya gidilmiş ve 1994 Mart ayında 1/50.000 ölçekli İstanbul Büyükşehir Nazım Planı Büyükşehir Belediyesi tarafından onaylanmıştır. 1994 yılındaki yerel seçimlerden sonra 1/50.000 ölçekli Nazım Planın revizyonu için çalışmalara başlanmış ve 1995 Kasımında 1/50.000 ölçekli İstanbul Metropoliten Alan Alt Bölge Nazım Planı Büyükşehir Belediyesi tarafından onaylanmıştır (Çakılcıoğlu, 2004). Yetki konusunda bu süreci takip eden bir başka tartışma, 2000 li yılların hemen başında Çevre ve Orman Bakanlığı ile Bayındırlık ve İskan Bakanlığı arasında yaşanan Çevre Düzeni Planı yapma yetkisi tartışması ile 1/50000 nazım plan yapma sürecinde yetki sorunudur. Danıştay 6. Dairesi, İstanbul Büyükşehir Belediyesi tarafından üretilen 1/50.000 ölçekli İstanbul Metropoliten Alan Alt Bölge Nazım Planı nı, 25.3.1997 tarihinde almış olduğu 3194 sayılı ve 3030 sayılı Yasa nın hükümleri uyarınca Büyükşehir Belediyelerine 1/5000 ölçekli Nazım ve 1/1000 ölçekli Uygulama İmar Planı dışındaki bir planı yapmak ya da onaylamak yetkisi verilmemiştir şeklindeki kararla iptal etmiştir. 1999 tarihinde, Bayındırlık ve İskan Bakanlığı nca İmar Planı Yapılması ve Değişikliklerine Ait Esaslara Dair Yönetmelik te yapılan düzenleme ile, 1/25.000, 9

1/50.000 ve 1/100.000 ölçekli planların yapım yetkisi Bayındırlık ve İskan Bakanlığı na verilmiş ve bu Yönetmelikle ilk kez Çevre Düzeni Planı ve Nazım Planın ölçekleri tanımlanmıştır. 2000 yılında yayınlanan Çevre Düzeni Planlarının Yapılması Esaslarına Dair Yönetmelik çevre düzeni planlarının 1/25.000, 1/50.000, 1/100.000 ve daha küçük ölçekte hazırlanabileceğini ve söz konusu planların kabul ve onaylama yetkisinin Çevre Bakanlığı nda olduğunu belirtmiştir. Böylelikle, üst ölçekli planların yapımı ve onanması ile ilgili yetki karmaşası daha da kemikleşmiş, yetki çatışması yaşayan farklı kurumlar bu konuda taraf haline gelmişlerdir. Bu süreçte, farklı bakanlıklar, GAP İdaresi, Özel Çevre Koruma Kurumu ve diğer ilgili kurumlar da kendi içlerinde yetki sorunları yaşamaya devam etmişlerdir. 2003 tarihli 4856 Sayılı Çevre ve Orman Bakanlığının Teşkilatı ve Görevleri Hakkındaki Kanun a göre, kalkınma plânları ve bölge plânları temel alınarak çevre düzeni plânlarını hazırlamak veya hazırlatmak, onaylamak, uygulanmasını sağlamak Çevre ve Orman Bakanlığının görevleri içinde kalmaktadır. Aynı kanunun 10. maddesinde de, dengeli ve sürekli kalkınma amacına uygun olarak ekonomik kararlarla ekolojik kararların birarada düşünülmesine imkân veren rasyonel doğal kaynak kullanımını sağlamak üzere, kalkınma plânları ve bölge plânları temel alınarak çevre düzeni plânlarını hazırlamak veya hazırlatmak, onaylamak, uygulanmasını sağlamak görevi, Çevresel Etki Değerlendirmesi ve Plânlama Genel Müdürlüğü nün görevleri arasında belirtilmektedir. 1/25.000 ölçekli Çevre Düzeni Planları ve bunlara ait değişikliklerle ilgili olarak, 8.5.2003 tarihinden önce Bayındırlık ve İskan Bakanlığı na yapılmış olan 1/25.000 ölçekli Çevre düzeni planı değişikliklerine dair müracaatlar ile 1/25.000 ölçekli olmayan diğer çevre düzeni planlarının (1/50.000 ve 1/100.000 ölçekli metropoliten alan planları) onama sürecinde yetki bu bakanlıktadır. Bu tarihten sonraki 1/25000 ölçekli çevre düzeni planı değişiklik taleplerinde ise Çevre ve Orman Bakanlığı yetkili kılınmıştır 5. Burada diğer bir yetki karmaşası da İl Özel İdaresi konusunda yaşanmıştır. 04.03.2005 tarihli Resmi Gazetede yayınlanarak yürürlüğe giren 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu ile, İl Özel İdareleri il sınırları içinde ve mahallî müşterek nitelikte olmak şartıyla ilin çevre düzeni plânını yapmakla görevli ve yetkili kılınmıştır. İl çevre düzeni plânının; valinin koordinasyonunda, büyükşehirlerde büyükşehir belediyeleri, diğer illerde il belediyesi ve il özel idaresi ile birlikte yapılacağı da kanunda belirtilmiştir. Ölçekle ilgili tartışmalarda da belirtildiği üzere, 2005 yılında yürürlüğe giren 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu nun 7. maddesinde ise, 1/25.000 ölçekli nazım imar plânını yapmak, yaptırmak ve onaylayarak uygulamak büyükşehir belediyelerinin görevleri arasında sayılmaktadır. Bu konuda ayrıntılı bilgi için bkz. TMMOB Şehir Plancıları Odası İstanbul Şube Teknik Raporları 5 Bu konuda ayrıntılı bir okuma için bkz. Akay Aslı (2007). Çevre Düzeni Planları ve Yetki Sorunları, Amme İdaresi Dergisi Eylül sayısı, 40/3 113-148 ve Ersoy Melih (2006), İmar Mevzuatımızda Planlama Kademeleri ve Üst Ölçek Sorunu, Bölgesel Kalkınma ve Yönetişim Sempozyumu, 7-8 Eylül 2006, TEPAV, Ankara 10

Yine yakın zamanlarda İstanbul un üst ölçekli planlarının hazırlanması da bir yetki tartışmasını beraberinde getirmiştir. İstanbul Büyükşehir Belediyesi içinde varlığını sürdüren Şehir Planlama Müdürlüğü ne rağmen, üst ölçekli planları hazırlamak üzere bir türlü yasal bir zemine oturtulamayan ve dolayısıyla yetkisiz, yeni bir planlama bürosu kurulmuştur. Daha en başında doğru bir yasal zemin üzerine oturtulması durumunda İstanbul adına önemli bir fırsat yaratabilecek olan bu durum, ne yazık ki bünyesinde görev yapan çok sayıda akademisyen ve uzmanın büyük emekleriyle hazırlanan 1/100 000 ve 1 / 25 000 ölçekli planların dava konusu olmasına yol açarak, İstanbul u yeni bir plansızlık sürecine sürüklemiştir. TMMOB a bağlı 8 meslek odası konuyu yargıya taşımak zorunda kalmışlardır. Bu süreçte gündeme gelen yasa tasarılarına yönelik tartışmalar, yetki konusu açısından da yaşanmıştır. Örneğin Dönüşüm Alanları Kanunu Tasarısı ile, uygulama aşamasında bazı yetki sorunlarının ortaya çıkması ve planlama sistematiği içindeki karmaşayı daha da artırması beklendiği ilgili çevrelerce ifade edilmiştir. 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi ve 5393 sayılı Belediye Kanunları ile ilk kez kentsel dönüşüm ve gelişim proje alanları tanımlanmış, bu konuda yerel ölçekteki yetkiler netleştirilmiştir. Aynı tarihlerde bir başka gelişme olarak Toplu Konut Kanununda yapılan değişiklikle Toplu Konut İdaresi, dönüşüm projelerinin merkezi düzlemdeki yetkilisi olarak belirlenmiştir. Bir başka önemli gelişme, ortaklık modellerinin hızla işletilmeye başlaması ile yaşanmıştır. Avrupa da 1980 lerde uygulanmaya başlanan farklı ortaklık modellerinin ülkemizde kamunun da sürece etkin olarak katıldığı bir modelle yaygın bir şekilde ortaya çıkması 2000 sonrası dönemlere rastlamaktadır. Özellikle TOKİ kanununda 2004 yılında yapılan 5162 sayılı kanun değişikliği ile Belediye ve Büyükşehir Belediye Yasalarıyla getirilen koşullar, kamu-kamu ve kamu-özel sektör ortaklıklarının harekete geçmesini tetiklemiştir. Bu yeni durum, proje bazlı yaklaşıma ekonomi ve örgütlenme sorunlarının ortaklar arasında paylaşımı anlamında önemli bir rahatlama sağlamış, dolayısıyla projeci yaklaşımı özendirmiş, teşvik etmiştir. Burada önemli olan bir tespit de şudur: Projeci yaklaşıma yönelik olarak yetki ve ölçek sorunları ile ilgili yasal durum hızla ve en net bir şekilde sonuca ulaştırılırken, üst ölçekli planlama konusunda tartışmalar halen devam etmektedir. Dönüşüm projeleri ile gelişime karşı süren iştahın ve aceleciliğin karşısında, üst ölçekli planlama konusunda yaşanan isteksizlik, doğrusu çarpıcı ve açık bir gerçektir. 11.11.2008 tarihinde yayımlanan ve daha önce söz edilen Yönetmelik te de yetki konusunda bazı sorunlar bulunmaktadır. Örneğin Yönetmeliğin kapsamı konu alan 2 nci maddesinde 1/50.000-1/100.000 ölçekteki çevre düzeni planı ifadeleri Çevre Yasası ndaki tanımlamaya uygun şekilde yer almışken, tanımları konu alan 4 üncü maddesindeki yetkili idare tanımında, ilgili mevzuatı uyarınca çevre düzeni planı yapma, yaptırma, onaylama ve izleme ve denetleme yetkisine sahip idareler denilerek, il özel idareleri, büyükşehir belediyeleri ve il belediyeleri de Yönetmelik kapsamına alınmıştır. Yönetmelik, Çevre Yasası na göre Çevre ve Orman Bakanlığı nın yasal olarak 11

arazi kullanım planı yapma ve onama yetkisi olmamasına rağmen, bu konuda Bakanlığa yetki vermektedir. 6 2011 yılında 648 sayılı kararname ile kurulan Çevre ve Şehircilik Bakanlığı, her tür ve ölçekte çevre düzeni planı, nazım ve uygulama imar planı yapma yetkisine kavuşmuş; bu yetki ile, 5162 sayılı kanun ile Toplu Konut İdaresi ne de verilmiş olan her tür ve ölçekte imar planı yapma yetkisi birbiriyle çakışır duruma gelmiştir. 31 Mayıs 2012 tarihinde 6306 sayı ile yasalaşan Afet Riski Altindaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun ile Çevre ve Şehircilik Bakanlığı, TOKİ ve İdare; her tür ve ölçekte plân yapımı ve imar uygulaması işlerini ve dönüşüm uygulamalarını, ortak hizmet uygulamaları suretiyle de gerçekleştirebilmektedirler. Mevzuata Yönelik Tartışmalar Bugüne dek yürürlüğe giren ve planlama alanını doğrudan ya da dolaylı olarak ilgilendiren yasalara bakıldığında, en önemli çözülmelerin 1980 li yıllarda yaşandığı görülecektir. Bu dönemde arka arkaya çıkarılan imar affı kanunları, kent sorunlarını kısa vadede çözeceği düşünülen, pansuman çözümler üreterek kentlerin çarpık ve sağlıksız yapısını yasallaştırmıştır. Planlama disiplini açısından bakıldığında, 8 Mart 1984 tarihli 2981 sayılı İmar ve Gecekondu Mevzuatına Aykırı Yapılara Uygulanacak Bazı İşlemler Ve 6785 Sayılı İmar Kanunun Bir Maddesinin Değiştirilmesi Hakkındaki Kanun, 7 Haziran 1986 tarihli ve 3290 sayılı 2981 sayılı Kanun un Bazı Maddelerinin Değiştirilmesi ve Bu Kanuna Bazı Maddeler Eklenmesi Hakkındaki Kanun, 26 Mayıs 1987 tarihli ve 3366 sayılı 3290 Sayılı Kanun ile 2981 sayılı Kanunun Bazı Maddelerinin Değiştirilmesi Hakkındaki Kanun, 11 Mart 1988 tarihli ve 775 sayılı Gecekondu Kanununun Bazı Hükümlerinin Değiştirilmesi Hakkında Kanun ve 247 sayılı kanun hükmünde kararname ile bu kanun hükmünde kararnamenin iki maddesinde değişiklik yapılmasına dair Kanun ve 250 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkındaki 3414 sayılı Kanun bu dönemde yaşanan çözülmenin yasal çerçevesini oluşturmaktadır. Benzer bir dalga ise 2000 sonrası dönemde kentsel dönüşüm ekseninde ortaya çıkmıştır. 4.3.2004 te 5104 Kuzey Ankara Girişi Kentsel Dönüşüm Projesi Kanunu ile başlayan bu parçalanma süreci, 10.07.2004 tarihli 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu, 5.5.2004 kabul tarihli 5162 sayılı Toplu Konut Kanunu nda ve Genel Kadro ve Usulü Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Eki Cetvellerin Toplu Konut İdaresi Başkanlığına Ait Bölümünde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun ve 3.7.2005 5393 sayılı Belediye Kanunu ile desteklenip, beslenmiş ve 16.6.2005 Tarihli 5366 Sayılı Yıpranan Tarihi Ve Kültürel Taşınmaz Varlıkların Yenilenerek Korunması Ve Yaşatılarak Kullanılması Hakkında Kanun ile noktasal kentsel yenileme projeleri son hızla uygulanmaya başlanmıştır. Bu ikinci dalgada da tıpkı 80 lerde olduğu gibi üst ölçekli planlar hiçbir şekilde dikkate alınmamakta, yalnızca sonuca yönelik uygulamalar hedeflenmektedir. 6 Detaylı bilgi için: bkz. TMMOB Şehir Plancıları Odası nı yönetmelikle ilgili teknik raporu 12

Özellikle 5366 sayılı Yıpranan Tarihi Ve Kültürel Taşınmaz Varlıkların Yenilenerek Korunması Ve Yaşatılarak Kullanılması Hakkında Kanun un sit alanlarında uygulamayı öngördüğü projeler, bir Yenileme Kurulu nun yapılanmasıyla Koruma Kurullarından kopartılmış, hızla, aceleci bir yaklaşımla ve katılım ayağı son derece eksik bir şekilde uygulamaya geçmeye başlamıştır. İstanbul da Sulukule olarak bilinen Neslişah Sultan ve Hatice Sultan Mahalleleri ile Tarlabaşı nda başlayan uygulamalar, yerel halkların yanı sıra, akademik çevrelerde, meslek odaları ve diğer sivil toplum kuruluşlarında da büyük endişe ile izlenmektedir. Oysaki, farklı kültürler, mimari çeşitlilikler, sunulan hizmette ihtiyaçlar doğrultusunda farklılaşma gibi potansiyelleri olan (Jordan R.vd. 2006) bu bölgeler için geliştirilecek modelleri daha özenle ve ayrıntılı düşünmeye büyük ihtiyaç bulunmaktadır. Benzer bir şekilde, 3 Temmuz 2005 tarihinde kabul edilen Özelleştirme Uygulamalarının Düzenlenmesine ve Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunda ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun da bu yaklaşımın kıyı, sahil şeridi ve dolgu alanlarındaki yansıması olarak hayata geçirildi ve içinde kruvaziyer limanın yanısıra turizm amaçlı alışveriş merkezleri ve konaklama üniteleri yapımını mümkün kılan ve üst ölçekli planlamadan tümüyle bağımsız bir Galataport tartışmasını gündeme taşımıştır. Son olarak da 24 Temmuz 2008 tarihinde, 5793 sayılı Bazı Kanun Ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun un 7. maddesi, 2985 sayılı Toplu Konut Kanunu na değişiklik getirerek, İdare yi gecekondu dönüşüm projesi uygulayacağı alanlarda veya mülkiyeti kendisine ait arsa ve arazilerde her tür ve ölçekteki planlar ile imar planlarını yapmaya, yaptırmaya ve tadil etmeye yetkili kılmış, aynı Kanun un 15.maddesi ise, 3194 sayılı İmar Kanunu nun ek 3 üncü maddesini değiştirerek, 3621 sayılı Kıyı Kanunu veya 2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanunu kapsamında kalan yerler de dahil olmak üzere, Özelleştirme programına alınmış arsa ve arazilerin tamamında imar planlarını yapmaya ve onaylamaya yetkili olan kurum veya kuruluşlardan görüş alınarak, her tür ve ölçekte plan, imar planı ile değişiklik ve revizyonlarının Başbakanlık Özelleştirme İdaresi Başkanlığı nca yapılmasını öngörmüş, üst ölçek planlamada yetki sorununa bir boyut daha eklemiştir. Son olarak da, 2011 tarihli 648 sayılı Çevre Ve Şehircilik Bakanlığının Teşkilat Ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname İle Bazı Kanun Ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararname ile 2012 tarihli 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun ile Çevre ve Şehircilik Bakanlığı, TOKİ ve İdare,, planlı ya da plansız her alanda, tabiat varlığı statüsüne sahip alanlarda, hatta zeytinlikler, kıyılar, meralar ve orman alanlarında dahi her ölçekte plan yapma yetkisi alarak, yeni tartışmaların önünü açmışlardır. Projeci Yaklaşıma Eleştirel Bir Bakış 1920 lerden 2000 lere dek uzanan bu süreçte, adım adım üst ölçekli planlamanın parçalanıp, yerine projeci yaklaşımın geçtiği izlenmiştir. Daha önce de belirtildiği gibi, 13

projeci yaklaşım, Batılı ülkelerin de bugün sıcak baktığı bir uygulamayı temsil etmektedir. Üst ölçekli planlama sisteminin bir parçası olmayan projeci yaklaşım, ülkemiz koşulları çerçevesinde basit bir GZFT analizi yapılarak değerlendirilebilir. Güçlü Yönler: - Ülke koşullarında süregelen ağır ve hantal bürokrasiden sıyrılarak sürecin hızlı işlemesini sağlar. - Hızlı işleyen süreç nedeniyle kısa zamanda sonuç alınmasına olanak tanır. - Kısa zamanda sonuç alınmasına bağlı olarak, alanın uzun süre plansız kalmamasını sağlar. Bu sayede özellikle boş alanlarda plan dışı gelişmelerin önüne geçer. - Alana yerinden bakarak ve koşullarını daha iyi irdeleyerek, alana özgü uygulanabilir kararlar getirmek açısından en uygun ölçektir. Zayıf Yönler: - Planlama sisteminin bütününü göremediğinden ya da dikkate almadığından, gelişme planlama sistemi paralelinde değil, projenin kendi içsel kararları doğrultusundadır. - Üst ölçekten bağımsız kararlar öngörmesi nedeniyle, planlama alanının bütününü besleyecek olan planlama kararlarından payını alamaz. - Aynı şekilde, sistemden beslenemediği gibi, sistemi besleyecek güce ve araçlara da sahip değildir. - Kentsel ölçekteki planlama kurgusundan kopuk olduğu için bölgesel ölçekten de kopuktur. - Planlama sürecinin katılım mekanizmalarının desteğinden yoksun olması nedeniyle, kamunun gözündeki meşruiyeti tartışmalıdır. Fırsatlar: - Kentsel alanın hızlı gelişimine olanak tanır ve böylece plansızlığı fırsat bilen yasadışı gelişmelerin önüne geçme açısından bir fırsat olarak değerlendirilebilir. - Nitelikli kentsel alan parçalarının oluşmasına olanak verir. - Doğru bir gelişim süreci izlerse, planlama alanının bütüne yönelik gelişme için iyi bir referans teşkil edebilir. - Bürokrasiden büyük ölçüde sıyrılmasına bağlı olarak, kısa zamanda kar elde etme olanağı bulunduğundan özel sektörün ve büyük yatırımcı grupların ilgisini çeker. Tehditler: 14

- Merkezi yönetimin özellikle 2000 sonrası dönemde projeci yaklaşım konusunda bir baskı unsuru haline gelmiş ve müdahaleci bir rol üstlenmiş olması, bir yanıyla yerelleşme adına bir tehdit oluştururken, bir diğer yanıyla da planlama alanındaki uzmanların yetki ve insiyatifini gözardı edip, karar verici misyonunu üstlenerek, meslek insanlarını yalnızca kararları uygulayıcı birer tekniker konumuna getirerek, planlama meslek alanının içini boşaltmaktadır. - Üst ölçekli plandan bağımsız olarak üretilen ve kendi iç sistemi doğrultusunda verilen kararlar, bütüncül sisteme dahil olamamakta, proje sistemden tümüyle kopabilmektedirler. - Hızlı işleyen bir süreç yaşanması nedeniyle, projeci yaklaşım, planlama alanında süregelen eğilimleri izleme fırsatı bulamadan, öngörülen gelişmelerin önünden gitmekte ya da bazı durumlarda dışında kalabilmektedir. Sistemin bütününden beslenebileceği kanalların kopuk olması nedeniyle bir süre sonra atıl kalma ya da çöküntü bölgesi haline gelme tehlikesi bulunmaktadır. - Projeci yaklaşım, mekansal ayrışmalara neden olabilmektedir. Mekansal ayrışmalar ise, ardından sosyo-ekonomik ayrışmaları getirmekte ve kentsel gerilimlerin tırmanmasına yol açmaktadır. Alada (2007) bugün küreselleşme ile gelinen noktada kentin, gelir, arsa değeri rant, sınıf kültürel sermaye, ırk ve korkunun belirleyiciliğinde yeni bir ayrışma biçimiyle ortaya çıktığını ifade etmekte, mekansal ayrımın, homojen birliktelikteki toplumsal ayrım üzerinde bütünleştiğinde, dışarıda bırakılanlardan ayrık bir durum olarak gettolar oluştuğuna dikkat çekmektedir. - Özdemir (2007), özellikle yerel yönetimlerin seçim dönemleri içine sıkışıp kalarak, kısa erimde sonuç alınabilecek uygulamalara yöneldiklerine, dolayısıyla konuya sadece proje bazlı düşünme açısından yaklaşan söylemlerin, uygulamaları planlama çerçevesinden çıkarıp, daha bağımsız ve noktasal eylemlere taşıma tehlikesinin bulunduğuna dikkat çekmektedir. - Çok sayıda yatırımcı grubun ilgisini çekeceği için, rant proje alanlarında bir tehdit unsuru haline gelmektedir. Özellikle yerel yönetimlerinin bu süreci iyi yönetememesi, kamunun önemli boyutlarda zarar görmesine neden olmaktadır. - Beklenmeyen ya da önceden hesap edilmemiş kentsel sorunlar ortaya çıkmaktadır. Projeci yaklaşımın avantaj ve dezavantajlarını kabaca irdeleyen bu basit GZTF analizi, projeci yaklaşımın üst ölçek planlama yaklaşımına göre üstünlükleri de bulunduğunu, bununla beraber, zayıf yönlerinin ve tehditlerinin boyutlarının, kentsel alanın gelişimi açısından çok daha büyük olduğunu ortaya koymaktadır. Değerlendirme ve Sonuç 1980 sonrası dönemde, planlama alanında belirgin şekilde yaşanan çözülme ve hedef değiştiren yaklaşım, ülkenin tüm kamu yönetimi sisteminde ve sisteme dahil her alanda yeniden yapılanma sözde nedeni altında baş gösteren değişimlerin ve çözülmelerin yalnızca küçük bir alt parçasıdır. Son 25-30 yıllık zaman dilimi içinde Türkiye de üst 15

ölçekli planlama yaklaşımı, kamu yönetimlerince hemen hemen tümüyle gözden çıkarılmış ve kentsel mekan, planlar yerine noktasal projelerin kararlarına terkedilmiştir. Bugün özellikle büyük kentlerin gelişimi neredeyse tümüyle noktasal projelere bağlı duruma gelmiştir. Bu durum, her şeyden önce sürdürülebilir bir kentsel gelişim açısından tehlike teşkil etmektedir. Kent yönetiminde söz sahibi olan merkezi ve yerel yönetimler, buradaki tehlikeyi görmezden gelmekte, büyük yatırımcı grupların ilgisi, rant çatışmalarına yol açabilmektedir. Kamusal meşruiyeti de tartışmalı olan projeci yaklaşımın, gelecekte kentleri daha da tehdit eder hale gelmesi kaçınılmazdır. Özdemir (2003), bu konuyu şöyle ifade etmektedir. Projelerin gerçekleşme süreci içinde, yerel yönetimlerin parçalı, kimi zaman ağır işleyen bürokratik süreçlerini atlayarak daha esnek davranabilmeleri ve hızlı çözümler üretebilmeleri kimi zaman bir avantaj oluşturmuşsa da, esnek ve hızlı çözüm üretebilme yetisi ile meşruiyet zeminini kaybetme arasındaki hassas dengenin iyi belirlenmesi gerekir. Kentlerimizin, eşgüdümlü yasalar içine yerleştirilmiş doğru bir planlama hiyerarşisi ile planlanmaya ihtiyacı vardır. Planlama sürecinin yetki çatışmalarından kaynaklanan sıkıntılardan kurtarılması, süreci hızlandıracaktır. Gelişmiş bir planlama modelinde, noktasal projeler, ancak stratejik kararları içeren üst ölçekli planların tamamlanıp hayata geçirilmesinden sonra, sürecin bir parçası olarak ve bu sürece paralel bir çizgide uygulamaya geçebilirler. Kaynakça Alada, Adalet. (2007), Küreselleşen Şehrin Geleneksel Mahallesine Reddiye, Kent ve Politika. Antik Kentten Dünya Kentine, Ruşen Keleş e Armağan, ed: Ayşegül Mengi, İmge Kitabevi, Ankara, s. 27-45 Çakılcıoğlu, Mehmet, (2004), Üst Ölçekli Plan Sorunsalı, Yalova Geleceğini Planlıyor Paneli, Yalova Ersoy, Melih. (2000), İmar Planlarının Kademelenmesi ve Farklı Ölçeklerdeki Planlar Arasındaki İlişki. "Mekan Planlama ve Yargı Denetimi" Ersoy, Melih, (2002), Kentleşme ve İmarla İlgili Üç Yasa Taslağı nın Düşündürdükleri, Ulusal Fiziki Planlama Semineri, TMMOB Mimarlar Odası Yay., Ankara, 127-136 Ersoy, Melih (2006), İmar Mevzuatımızda Planlama Kademeleri ve Üst Ölçek Sorunu, Bölgesel Kalkınma ve Yönetişim Sempozyumu, 7-8 Eylül 2006, TEPAV, Ankara Gül, Ayfer, Akın, Oya. (2004), Sürdürülebilir Bölgesel Kalkınma ve Turizm, Değişen Dönüşen Kent ve Bölge, 8 Kasım Dünya Şehircilik Günü 28. Kolokyumu, Ankara, s.361-378 Güvenç Murat. (2008), Panel Konuşması, İstanbul da Büyük Projeler: İstanbul Buluşmaları, 8-9 Ekim 2007, TMMOB Şehir Plancıları Odası Yay., İstanbul, s. 35-39 Jordan, R., Plaut J., Magnoli, G. Carlo, Pulselli R. M., Tiezzi E. (2006), Historical Centers: Sustainable Economic spaces, Management For Sustainable Projects, The Sustainable City IV: Urban Regeneration and Sustainability, WIT Pres, UK, s.71-80 Shehrin, Kovancı, Petek, (2005), Avrupa Birliği Bölgesel Kalkınma Programlarının Türkiye deki Sektörel Öncelikleri ve Uygulama Alanları, 8 Kasım Dünya Şehircilik Günü 29.Kolokyumu, İstanbul, s. 19-24 Ozdemir, Dilek (2003), Yeniden Canlandırma Projelerinde Kültür, Turizm ve Emlak Piyasaları Üzerine Kurulu Stratejilerin Başarı(sızlık) Koşullarının İncelenmesi, Kentsel Dönüşüm Sempozyumu, TMMOB Şehir Plancıları Odası Yay., İstanbul, s.384-397 Ozdemir, Dilek (2004), 1980 Sonrasında Kamu-Özel Sektör Ortaklıkları ve Birlikte Yönetim, Kent Gündemi, TMMOB Şehir Plancıları Odası Yay., İstanbul, s. 51-58 16

Ozdemir Dilek (2007), Kamu Özel Sektör Ortaklıkları ve Yönetişim, Yerel Yönetimler Üzerine Güncel Yazılar II, (ed: Özgür H., Kösecik M), Nobel Yay., Ankara, s. 313-333 Tekeli, İlhan, (1999), Modernite Aşılırken Siyaset, İmge Kitabevi, Ankara Tekeli, İlhan, (2001), Modernite Aşılırken Kent Planlaması, İmge Kitabevi, Ankara 3194 Sayılı İmar Kanunu İle 180 Sayılı Bayındırlık Ve İskan Bakanlığı nın Teşkilat Ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılması Ve Dönüşüm Alanları Hakkında Kanun Tasarısı Taslağı Hakkında TMMOB Şehir Plancıları Odası İstanbul Şube Görüşü, Hazırlayanlar: Özden Pelin Pınar., Demirdizen Erhan., Yarar Levent., Akgün Gürkan., Şube Adına Kaleme Alan: Özden Pelin Pınar. Turgut, Ahmet, Özden Pelin Pınar, (2000) Deprem ve Planlamada Yasal Çerçeve, Deprem ve Hukuk, İstanbul Barosu Yay., İstanbul, s. 28-33 Turgut, Sırma, (2006). What the New Istanbul Shaped By Capital Makes One Think, The Susutainable City IV: Urban Regeneration and Sustainability, WIT Press, UK, 189-197 17