TÜRKİYE DE KAMU İÇ KONTROL SİSTEMİ KAPSAMINDA HESAP VERME MEKANİZMALARI MESLEKİ YETERLİLİK TEZİ Hazırlayan Ebru SÜMER Maliye Uzman Yardımcısı Tez Danışmanı Doç. Dr. Ahmet KESİK Strateji Geliştirme Başkanı Ankara 2010 i
ÖNSÖZ Türkiye de Kamu İç Kontrol Sistemi Kapsamında Hesap Verme Mekanizmaları başlıklı bu çalışma Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Başkanlığı Yeterlilik Tezi olarak hazırlanmıştır. Günümüz dünyası hızlı bir değişim ve dönüşüm sürecine tanık olmaktadır. Kamu yönetimi de bu değişim ve dönüşüm sürecine adapte olarak hizmetlerini etkin ve verimli bir şekilde yerine getirmelidir. Kamu yönetim sistemimizde yeni bir çağ başlatan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu ile sistemimize giren iç kontrol ve hesap verebilirlik kavramları diğer kavramlar mali saydamlık, stratejik plan, performans yönetimi gibi ayrı ayrı ele alınmakta, bu kavramların bir bütün yarattığı göz ardı edilmektedir. Aslında her bir kavramın etkin olarak gerçekleştirilmesi bir diğer kavram için ya ön koşul ya da mekanizmanın bir parçasıdır. Bu bağlamda, iç kontrol ve hesap verebilirlik arasında da çok güçlü bir ilişki vardır. İç kontrol sisteminin etkin bir şekilde oluşturulması ve uygulanması hesap verme mekanizmalarının iyi işlemesine bağlıdır. Diğer açıdan bakarsak da hesap verme mekanizmalarının iyi işlemesi iç kontrolün iyi kurgulanıp uygulanmasıyla ilişkilidir. Bu çalışma iç kontrolün ve kamuda hesap verme mekanizmalarının iç kontrol bakış açısıyla irdelenip hem aradaki ilişkinin daha net anlaşılabilmesi hem de mekanizmalara ilişkin bilgi ve öneri sunmak amacıyla hazırlanmıştır. Tezimin fikir aşamasından sonuna kadar tüm aşamalarında beni yönlendiren tez danışmanım ve değerli Üstadım Doç. Dr. Ahmet KESİK e, yetişmemde ve çalışmamda emeği olan değerli Üstadlarım Ahmet Uğur CEBECİ ve Işılda ARSLAN a, tüm çalışmam boyunca bana her konuda fikir veren ve yardımcı olan Üstadlarım Atilla ÇAKIR ve Ahmet Emre ÖZ ile sevgili promosyon arkadaşlarıma, çevirilerde bana yardımcı olan Fulya ŞAHİN e ve benden sabrını ve desteğini esirgemeyen aileme sonsuz teşekkürlerimi sunarım. Ebru SÜMER Ankara-2010 ii
ÖZET TÜRKİYE DE KAMU İÇ KONTROL SİSTEMİ KAPSAMINDA HESAP VERME MEKANİZMALARI SÜMER, Ebru Maliye Uzman Yardımcısı Mesleki Yeterlilik Tezi Haziran 2010, 97 Sayfa Bu tezin amacı iç kontrolü ve kamu yönetiminde hesap verebilirliği iç kontrol bakış açısıyla irdeleyerek bu kavramların arasındaki ilişkiyi ve iyi yönetim için önemini 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu ile getirilen reformlar kapsamında ortaya koymaktır. Bu kavramların herkes tarafından aynı şekilde anlaşılması ve etkin bir biçimde uygulanabilmesi, derinlemesine incelenip iyi anlaşılmasına bağlıdır. İç kontrol ve hesap verebilirlik kamu yönetim sistemimize yeni giren kavramlardandır. Aslında bir bütünün parçaları olan ve birbirleriyle bütünleşmiş bir çerçeveyi oluşturan bu kavramlar ve performans yönetimi, stratejik yönetim, saydamlık, yönetişim gibi diğer yeni kavramlar arasındaki net ilişki tam olarak algılanamamaktadır. Bu iki kavramın, sadece başlıklara bakılarak Kanunun belirli maddeleri ile ilişkili olduğu gibi yaygın bir kanı söz konusudur. İç kontrol ve hesap verme mekanizmaları incelenerek karşılıklı nasıl bir etkileşim içerisinde oldukları daha net görülebilecek ve son olarak etkin bir yönetim için bu mekanizmalara ilişkin önerilerde bulunulacaktır. Anahtar Kelimeler: İç kontrol, Hesap verebilirlik, Hesap verme mekanizmaları iii
ABSTRACT ACCOUNTABILITY MECHANISMS WITHIN PUBLIC SECTOR INTERNAL CONTROL SYSTEM IN TURKEY SUMER, Ebru Assistant Finance Expert Proficiency Thesis June 2010, 97 Pages The purpose of this thesis is to examine internal control and accountability in public management from the perspective of internal control and to reveal the relationship between these concepts and the importance of them for good management within the scope of the reforms introduced with the Public Financial Management and Control Law No. 5018. Understanding of these concepts in the same way by everyone and implementing them in an efficient manner require indepth examination and good understanding of these concepts. Internal control and accountability are new concepts for our public management system. The net relationship between these concepts that are actually a part of the whole and that form an integrated framework, and other new concepts such as performance management, strategic management, transparency and governance cannot be fully understood. There is a common belief that these two concepts are related to certain articles of the Law only by looking at the titles. It will be possible to see the interaction between internal control and accountability by examining internal control and accountability mechanisms and finally recommendations on mechanisms will be offered for efficient management. Keywords: Internal control, Accountability, Accountability mechanisms iv
İÇİNDEKİLER ÖNSÖZ...ii ÖZET...iii ABSTRACT... iv İÇİNDEKİLER... v KISALTMALAR...vii TABLO VE ŞEKİLLER DİZİNLERİ...viii Tablolar Dizini...viii Şekiller Dizini...viii TANIMLAR... ix GİRİŞ... 1 1. KAMU YÖNETİMİNİN VARLIK NEDENİ, ÖZELLİKLERİ VE GELİŞİMİ... 2 1.1 YÖNETİM BİLİMİ... 2 1.2 KAMU YÖNETİMİNİN TANIMI... 3 1.3 KAMU YÖNETİMİ VE ÖZEL YÖNETİM... 3 1.3.1. Benzerlikler... 4 1.3.2. Farklılıklar... 4 1.3.3. Kamu Hizmetlerinin Özellikleri... 6 1.4 GELENEKSEL KAMU YÖNETİMİNDEN MODERN KAMU YÖNETİMİNE GEÇİŞ... 8 1.4.1. 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu ve Yöneltilen Eleştiriler... 9 1.4.2. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanununun Getirdikleri... 10 2. İÇ KONTROL OLGUSU... 12 2.1 İÇ KONTROL ÇERÇEVESİNİ OLUŞTURAN COSO MODELİ... 13 2.2 İÇ KONTROL SİSTEMİNİN BİLEŞENLERİ... 14 2.3 BİLEŞENLERİN İÇERDİĞİ UNSURLAR... 16 2.3.1 Kontrol Ortamı... 17 2.3.2 Risk Değerlendirmesi... 23 2.3.2.1. Risk Kavramı... 23 2.3.2.2. Kurumsal Risk Yönetimi (ERM)... 24 2.3.2.3. ERM Bileşenleri... 25 2.3.3 Kontrol Faaliyetleri... 33 2.3.3.1. Kontrol Faaliyeti Kavramı... 33 2.3.3.2. Kontrol Faaliyeti Çeşitleri... 34 2.3.4 Bilgi ve İletişim... 36 2.3.5 İzleme... 37 2.3.5.1. Sürekli İzleme... 37 2.3.5.2. Özel değerlendirmeler... 38 2.3.5.3. İç Denetim... 39 2.4 İÇ KONTROLÜN 5018 DEKİ YERİ-TESPİTLER VE ÖNERİLER 40 3. HESAP VEREBİLİRLİK... 43 3.1 HESAP VEREBİLİRLİK KAVRAMI... 43 3.2 HESAP VERME TÜRLERİ... 44 3.2.1 Siyasi Hesap Verme Sorumluluğu... 45 v
3.2.2 Yönetsel Hesap Verme Sorumluluğu... 46 3.2.3 Kamuoyuna (Sosyal) Hesap Verme Sorumluluğu... 47 3.3 KAMU HESAP VERME SİSTEMİNDE SORUMLULAR... 50 3.3.1 Bakanların sorumluluğu... 50 3.3.2 Üst Yöneticilerin Sorumluluğu... 50 3.3.3 Harcama Yetkililerin Sorumluluğu... 50 3.3.4 Gerçekleştirme Görevlilerin Sorumluluğu... 51 3.3.5 Muhasebe Yetkililerinin Sorumluluğu... 51 3.3.6 Tüm Personelin Sorumluluğu... 51 3.4 TÜRKİYE DE KAMUDA HESAP VERME MEKANİZMALARI... 51 3.4.1 Faaliyet Raporları... 51 3.4.1.1. Raporlama İlkeleri... 52 3.4.1.2. Çeşitli Faaliyet Raporları... 53 3.4.1.3. Birim ve İdare Faaliyet Raporlarının Kapsamı... 55 3.4.1.4. Faaliyet Raporlarının TBMM ye ve Kamuoyuna Sunulması... 56 3.4.1.5. Faaliyet Raporları Uygulamasının İç Kontrol Kapsamında Değerlendirmesi... 57 3.4.2 İç Kontrol Güvence Beyanı... 58 3.4.3 Stratejik Yönetim... 60 3.4.3.1. Stratejik Yönetimin Tanımı ve Adımları... 60 3.4.3.2. Stratejik Yönetimin Faydaları... 62 3.4.4 Mali Saydamlık... 65 3.4.5 Mali Durum ve Beklentiler Raporu... 68 3.4.6 Bilgi Edinme Hakkı... 68 3.4.7 Kesin Hesap... 69 3.4.8 İç Kontrol... 70 3.4.9 İç Denetim... 73 3.4.10 Dış Denetim... 74 3.5 ETKİN BİR HESAP VERME SİSTEMİNİN TAŞIMASI GEREKEN UNSURLAR... 75 SONUÇ... 77 KAYNAKÇA... 84 vi
KISALTMALAR COSO: Comittee of Sponsoring Organisations. Amerikan temelli 5 kuruluşun iç kontrol konusunda güvence vermek üzere oluşturduğu örgüt. ERM : Enterprise Risk Management. Kurumsal Risk Yönetimi IIA: Institute of Internal Auditors. Amerikan İç Denetim Kurumu INTOSAI: International Organization of Supreme Audit Institutions. Uluslararası Sayıştaylar Birliği SGB: Strateji Geliştirme Birimi SWOT: Güçlü yönler, zayıf yönler, tehditler ve fırsatlar analizi TBMM: Türkiye Büyük Millet Meclisi vii
TABLO VE ŞEKİLLER DİZİNLERİ Tablolar Dizini 3.1 Faaliyet Raporları. 55 3.2 Üst Yöneticinin İç Kontrol Güvence Beyanı... 59 3.3 Kamu İç Kontrol Standartları.. 72 Şekiller Dizini 2.1 COSO Piramidi 14 2.2 COSO Küpü. 15 2.3 COSO ERM Küpü 24 2.4 Hedef ve Risk Hiyerarşisi 26 2.5 Risk Haritası. 30 3.1 Demokrasilerde Asil Vekil İlişkisi. 45 3.2 Hesap Verme Sorumluluğunun Akış Yönü 49 3.3 Stratejik Yönetim Kontrol Çerçevesi... 61 viii
TANIMLAR Artık Risk: Yönetimin gerçekleşme olasılığını ve etkisini azaltmak için aldığı önlemlerden sonra arta kalan riskleri ifade eder. Etki: Bir olayın meydana getirdiği sonuç veya yarattığı tesiri ifade eder. Bir olaya ilişkin olarak farklı etkiler ortaya çıkabilir. Bir olayın etkisi, kurumun ilgili hedefleriyle ilişkili olarak, olumlu veya olumsuz olabilir. Hedef Kategorisi: Kurumun dört ana hedefinden (1. stratejileri belirlemek ( COSO çerçevesine 2004 ERM ile girmiştir) 2. faaliyetlerin etkinliği ve etkililiği 3. raporlamanın güvenilirliği 4. mevzuata uygunluk) birini ifade eder. Hedefler birbiri ile kesişebilir. Bu nedenle belli bir hedef birden fazla kategoriye bölünebilir. İç Kontrol: Bir kurumun yönetim kurulu, yöneticileri ve çalışanları tarafından yürütülen ve 1. Faaliyetlerin etkinliği ve verimliliği, 2. Mali raporlamanın güvenilirliği, 3. Yasalara ve diğer düzenlemelere uyum amaçlarının gerçekleştirilebilmesi için makul güvence sağlayan bir süreçtir. İç Kontrol Sistemi: Kurumda uygulanmakta olan iç kontrol faaliyetlerini ve süreçlerini ifade eder. Kalıtsal Risk: Yönetim tarafından herhangi bir önlem alınmaması durumunda gerçekleşme olasılığının ve etkisinin değiştirilemeyeceği riskleri ifade eder. Kurumsal Risk Yönetimi Süreci: Kurumda uygulanmakta olan kurumsal risk yönetimi faaliyetlerini ifade eder. Makul Güvence: İç kontrol sisteminin, ne kadar iyi tasarlanmış ve yürütülüyor olursa olsun, kurumsal amaçların gerçekleştirilmesi hakkına mutlak güvence sağlayamayacağını ifade eder. ix
Olasılık: Bir olayın gerçekleşme ihtimalini ifade eder. Olasılık kelimesi bazen yüksek, orta, düşük gibi nitel ifadelerle, bazen de yüzde, gerçekleşme sıklığı gibi nicel değerlerle ifade edilir. Paydaş: Kurumun faaliyetlerinden etkilenen grupları (hissedarlar gibi) ve kurumun birlikte faaliyet yürüttüğü kişi ve kurumları (çalışan, müşteri ve tedarikçiler gibi) ifade eder. Risk: Kurumsal amaçları olumsuz etkileyebilecek olayların gerçekleşme olasılığını ifade eder. Risk İştahı: Kurumun, sahip olduğu misyon ve vizyonu doğrultusunda yönetimin maruz kalmaya hazır olduğu risk miktarıdır. Tamamen öznel bir değer olduğu için kurumlar arasında farklılık göstermektedir. Risk kapasitesi: Bir kurumun olumsuz bir olayın etkisini atlatma kabiliyetidir. Diğer bir deyişle kurumun ne kadar büyük bir sarsıntıya dayanabileceğidir. Risk kapasitesi nakit miktarıyla, diğer kaynaklarla veya kredi imkanlarıyla ölçülebilir. Bir kurumun risk kapasitesini bilmesi ne kadar riski üstlenmeye istekli olduğuna karar vermesi açısından önemlidir. Risk Toleransı: Risk toleransları hedeflerin gerçekleştirilmesi bağlamında kabul edilebilir sapma dereceleridir. Risk toleranslarının belirlenmesi sırasında, yönetim ilişkili hedefleri önemlerine göre ele alır ve risk toleranslarını risk iştahı dahilinde sıralar. Risk iştahı da, risk toleransı da risk almayla ilgili sınırları belirtir ancak risk iştahı daha geniş kapsamlıdır. Stratejik Hedef: Hedef kategorilerinden birisidir. Kurumun misyon ve vizyonunu destekleyen ve bunlarla uyumlu olan üst düzey hedefleri ifade eder. Yönetim Süreci: Kurumsal faaliyetlerin devamlılığı için yönetim tarafından gerçekleştirilen birtakım eylemleri ifade eder. Kurumsal risk yönetimi, yönetim sürecinin bir parçası ve bileşenidir. x
GİRİŞ Günümüz dünyası hızlı bir değişim ve dönüşüm sürecine tanık olmaktadır. Artan rekabet koşulları, teknolojik gelişmeler, iletişim ve ulaşım olanaklarının artması ve insan ihtiyaçlarına göre zaten kıt olan kaynaklarda görülen daralmanın yanı sıra; küreselleşme, yerelleşme, bürokrasiden uzak daha etkin yönetimlere olan ihtiyaç ve inanç bu değişim ve dönüşümü tetikleyen unsurlardan bazılarıdır. Yönetim, sadece kar amaçlı kurum ve kuruluşlara özgü bir kavram değil, bir hedef etrafında bir araya gelen tüm topluluklara özgü bir kavramdır. Toplumsal fayda sağlama amacıyla var olan kamu yönetimi de, özellikle 80 li yıllardan bu yana yaşanan ve 21. yy.da hızını daha da artıran değişim ve dönüşüme konu olmaktadır. Bu bağlamda geleneksel kamu yönetiminin dayandığı ilkeler olan merkezi kamu anlayışı, dikey örgütlenme, katı hiyerarşik yapılanma, bürokratik yapı, mevzuat ve kurallara dayalı yönetim, girdi odaklı kontrol ve denetimden, yönetim sorumluluğuna dayalı yönetim, yerinden yönetim, kurumsal yönetişim, katılımcılık, risk yönetimi, stratejik yönetim, saydamlık, hesap verebilirlik, iç kontrol ve iç denetim gibi ilkelere dayalı 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanun ile modern kamu yönetim anlayışına geçilmiştir. İç kontrol, modern kamu yönetim sisteminin getirmiş olduğu bir unsur olarak sayılmakla birlikte etkin bir iç kontrol sisteminin kurulması yukarıda da belirtilen diğer unsurların gerçekleşmesi ile mümkündür. Özellikle risk yönetimi, stratejik yönetim, hesap verebilirlik, saydamlık öne çıkan unsurlardan bir kaçıdır. En genel ifadeyle iyi yönetime hizmet eden iç kontrol sisteminin etkin bir şekilde oluşturulabilmesi hesap verebilirliğin sağlanması ile mümkündür. İyi yönetime hizmet eden iç kontrolün doğru bir şekilde anlaşılıp uygulanabilmesi için öncelikle kamu yönetiminin var olma nedenleri ve özellikleri açıklanacak, geleneksel kamu yönetiminden modern kamu yönetimine geçişte sistemimizin kazanımlarına değinilecektir. Daha sonra modern kamu yönetimi anlayışıyla gelen iç kontrolün gelişimi, tanımı ve unsurlarından bahsedilecek ve son olarak etkin bir iç kontrol sisteminin kurulmasında hesap verebilirliğin öneminin daha iyi görülmesini sağlayacak hesap verme mekanizmaları iç kontrol kapsamında açıklanacaktır. 1
1. KAMU YÖNETİMİNİN VARLIK NEDENİ, ÖZELLİKLERİ VE GELİŞİMİ 1.1 YÖNETİM BİLİMİ Önceden belirlenmiş amaç ve hedefleri gerçekleştirmek için elde bulunan kaynakları (insan, para, malzeme, makine, bilgi, vb.) anlamlı bir şekilde bir araya getirerek planlama, örgütleme, yöneltme ve denetleme faaliyetlerinin yürütülmesine yönetim denir. Birlikte bir takım amaçları gerçekleştirmek, hedeflere ulaşmak ve sorunları çözmek zorunda olan tüm insan topluluklarında yaşanan bir olgudur. Sadece kendi içinde bir düzen değil, çevresel bağlılıklar düzeninin de bir parçasıdır. Düzen içerisinde kendine düşen görevi yerine getirebildiği ve var olma sebebi devam ettiği sürece varlığını sürdürür. Kısaca yönetim biliminin tarihine bakılacak olursa, geçmişten günümüze başlıca 3 akım ortaya konulmuştur (Marmara Üniversitesi, 2006). Bunlar: Klasik Yönetim Teorileri: Frederick W. Taylor, Henri Fayol ve Max Weber tarafından geliştirilen yönetim teorilerinin genel adıdır. Her üç teorinin belirgin özelliği, organizasyon ve yönetimde insan boyutunun yeterince dikkate alınmamış olmasıdır. Neo-Klasik Yönetim Teorileri: Klasik dönemin eksik bıraktığı insan unsurunu inceleyen teorilerdir. Sadece yapı üzerinde duran Klasik yaklaşımın insan unsurunu pasif saymasına karşılık, Neo-Klasik yaklaşım bir organizasyon yapısının etkinliğini belirleyen unsurun insan olduğunu göstermiştir. Bu dönemde dikkati çeken; organizasyonun bir sosyal sistem olduğu ve insanın bu sistemin en önemli unsuru olduğunun ortaya konulmasıdır. 1950 1960 yılları arasında yönetim ve organizasyon konusundaki modernizasyon yaklaşımları, Modern Yönetim Teorilerinde Neo-Klasik yaklaşıma paralel olarak başlatılmıştır. Bu yaklaşımın temelini oluşturan akımlar Sistem Yaklaşımı ve Durumsallık Yaklaşımı dır. Diğer modern yönetim teorileri ise 2
Mükemmellik Yaklaşımı ve Toplam Kalite Yönetimi Yaklaşımı olarak ortaya çıkmıştır. Klasik ve Neo Klasik yönetim yaklaşımlarının organizasyonu birer kapalı sistem olarak ele almalarına karşılık, modern yönetim yaklaşımı, organizasyonu çevresiyle etkileşim içinde olan bir açık sistem olarak ele almıştır. Modern yönetim yaklaşımını diğer yaklaşımlardan kesin çizgilerle ayırmak mümkün değildir. Çünkü bu yaklaşım önceki yaklaşımların temel ilke ve esaslarını yeni ve değişik bir açıdan ele alıp yorumlamış ve bir senteze ulaşmaya çalışmıştır. 1.2 KAMU YÖNETİMİNİN TANIMI Kamu yönetimi, kamu bürokrasisini ve onun mal ve hizmet sunduğu halkla olan ilişkilerini anlamaya ve geliştirmeye yönelik pratik ve teoriden meydana gelen bir disiplindir. Kelime olarak kamu Türkçede hep, bütün, halk, halkın bütünü; kamu sektörü ise devlet eliyle yürütülen ekonomik faaliyetlerin bütünü anlamına gelmektedir (www.ekodialog.com, 08/06/2010). Bir faaliyetin kamu hizmeti haline getirilmesi, o konudaki kamusal gereksinimin en iyi ve uygun bir biçimde karşılanmasıdır. Kamu kavramının geçirdiği evrimsel süreçte, sanayi devriminin egemen ideolojisi olan liberalizm, kamu yararının ancak serbest piyasa tarafından ve tek tek bireylerin yararlarının toplamıyla sağlanacağını, dolayısıyla devletin kamu yararını sağlamak için ekonomiye müdahale etmemesi gerektiğini savunmuştur. 1929 dünya ekonomik buhranından sonra geçerlilik kazanan Keynesyen refah-devlet anlayışı ise kamu çıkarını en iyi devletin koruyacağını savlamış; 1970 lerin ağır ekonomik bunalım ve krizlerden sonra refah devletinin tıkanmasıyla sarkaç tekrar geldiği önceki yerine dönmüştür. Burada altı çizilmesi gereken nokta ise; her iki yaklaşımın da kamuyu edilgen görmesidir. Klasik anlayışta piyasa, Keynesyen anlayışta ise devlet kamuyu yönetmektedir (Balcı ve Nohutçu, 2008:17-18). 1.3 KAMU YÖNETİMİ VE ÖZEL YÖNETİM Yukarıda tanımlandığı üzere yönetim, önceden belirlenmiş amaç ve hedefleri gerçekleştirmek için elde bulunan kaynakları anlamlı bir şekilde bir araya getirerek planlama, örgütleme, yöneltme ve denetleme faaliyetlerinin yürütülmesidir. Kamu ve 3
özel yönetim, yönetimin iki alt dalının oluşturmaktadır. Kamu kurumlarından oluşan alan kamu yönetiminin, kamu kurumları dışındaki özel işletmelerden oluşan alan ise özel yönetimin konusudur. Kamu yönetimi ve özel yönetim arasında bazı benzerlikler ve farklılıklar vardır (www.ekodialog.com, 08.06.2010). 1.3.1. Benzerlikler Esas itibarıyla bütün örgütler insan kaynakları, mali yönetim, örgütün yapı ve işleyişini idare etme ve siyasa, program ve yöntem geliştirme gibi dört işlev yürütürler. Her iki kesimde de bu işlevleri yerine getirirken ortak öğeler ve sorunlar bulunmaktadır. Günümüz dünyasında meydana gelen hızlı değişim ve dönüşüm süreciyle ortaya çıkan yeni kamu yönetim sisteminin getirdiği hesap verebilirlik, katılımcılık, şeffaflık, stratejik yönetim, performans yönetimi vb. kavramlar iki sektörü daha çok birbirine benzer kılmaktadır. Kamu yönetimi geleneksel edilgen yapısından kurtulup etken bir yapıya dönüşmeye başlamıştır. Ayrıca iki yönetim arasında işbirliği de gittikçe gelişmektedir. Kamu yönetiminin gerçekleştirdiği proje ve faaliyetlerde her geçen gün özel yönetimlerden daha çok hizmet satın aldığı ve işbirliği içinde çalıştığı görülmektedir. 1.3.2. Farklılıklar Kamu yönetimi ve özel yönetim arasında azalma eğilimi göstermekle beraber bazı farklılıklar bulunmaktadır. Bunlar: Siyasal Çevre: Kamu yönetimi, siyasal sistem içerisinde alınan kamu politikası kararlarını uygulamakla yükümlü olduğundan yürüttüğü faaliyetler konusunda hiyerarşik olarak siyasal yönetici ve organlara karşı sorumludur. Kamu kurumlarının üst yöneticilerinin bağlı oldukları Bakana, Bakanların Türkiye Büyük Millet Meclisine, Hükümete ve Hükümetin başı olarak Başbakana, Başbakanın Meclise ve nihayetinde Meclisin de halka karşı hesap verme sorumluluğu bulunmaktadır. Yani kamu yönetimi, siyasal çevrenin yanında sosyal çevreye 4
(kamuoyuna) de sahiptir ve hizmetlerini yürütürken hem siyasi hem de kamuoyuna karşı olan hesap verme sorumluluğunu gözetmek durumundadır. Özel yönetimlerin bu şekilde bir bağlılığı olmamakla beraber son zamanlarda sosyal sorumluluğun ve kamu duyarlılığının giderek artmakta olduğu görülmektedir. Kamu Yararı ve Özel Yarar: Kamu kesiminin ürettiği mallara kamusal veya yarı kamusal mallar denilmektedir. Kamusal mal veya hizmetler, faydası ülke geneline yayılmış ve bütün bir toplumun ortak çıkarı olan mal ve hizmetlerdir. Bu mal ve hizmetlerin faydası bölünemez, kullanıcılara göre fiyatlandırılamaz ve hiç kimse bu mal ve hizmetleri kullanmaktan men edilemez. Finansmanları vergi yoluyla yapılır. Milli Savunma ve güvenlik bu türden hizmetlerdendir. Yarı kamusal mal ve hizmetler, faydası belirli bir bölge veya toplum kesimi ile sınırlı ve bu ölçekte bölünemez olan mal ve hizmetlerdir. Eğitim ve sağlık bu türden hizmetlerdendir. Özel mal ve hizmetler ise, faydası ferdi ve bölünebilir niteliktedir ve hizmete ilişkin fiyatı ödemeyenler hizmetten yararlandırılmazlar. Özel bir mal veya hizmetin fiyatı serbest ekonomik şartlarda piyasa tarafından belirlenirken bir kamu mal veya hizmetinin bedeli siyasi organlar tarafından çeşitli grupların gelir düzeyleri dikkate alınarak belirlenir. Bu nedenle kamu hizmetleri kar amaçlı değil kamu yararına uygun olarak halka sunulur. Kamu yönetiminin hizmetlerinden yararlananlar halk, toplum iken özel yönetimlerin hizmetlerinden yararlananlar müşteridir. Serbestlik: Kamu kurumları devletin birer parçasıdır ve önceden belirlenmiş belirli standartlara ve usullere uygun olarak hareket etmek zorundadır. Hizmetlerin yasalara uygun olarak yürütülüp yürütülmediği konusunda yoğun bir denetime tabidir. Ayrıca kamu yöneticileri kamu hizmetlerini genişletmek ve daraltmak konusunda yetki sahibi değildir. 5
Özel yönetimler bu tarz kısıtlamalara maruz kalmaz, iş ve işlemlerinde daha fazla özgürlüğe sahiptir. Bu yüzden özel yönetimlerde etkin yönetim, verimlilik, karlılık gibi unsurlar daha çok ön plana çıkmaktadır. Kamu Gücü: Kamu ile özel kişiler arasında çoğu zaman eşitlik yoktur. Kamu yönetimi, kamu gücünü temsil ettiği ve yürüttüğü için kendini toplumun üzerinde görür. Amacını gerçekleştirmek için tek taraflı karar alabilir ve uygulayabilir. Özel yönetimlerde ise kişi ve kuruluşlar arasında ilişkiler tarafların eşitliği esasına dayanır. Karşılıklı ilişkilerde anlaşma esastır. Kuralların Yoğunluğu: Kamu yönetiminde uygulanan usul ve kurallar ayrıntılıdır. Kamu yönetiminin örgütlenmesi, kamu görevlilerinin hizmete alınması, çalışma usul ve esasları çok sayıda yasal düzenlemenin konusunu oluşturmaktadır. Özel yönetimlerde de düzenlemeler vardır ancak daha geneldir ve sayı bakımından azdır. 1.3.3. Kamu Hizmetlerinin Özellikleri Kamu hizmetlerinin başlıca 5 özelliği vardır: Sürekli ve Düzenli Olma: Kamu hizmetleri, kamu yararı bulunan bir gereksinimi karşılayan faaliyetler olarak kabul edildiklerinden, bunların sürekli ve düzenli bir biçimde yürütülmesi gerekir. Aksi takdirde kamu gereksinimi karşılanmaz ve kamu yararı gerçekleşmez. Kamu hizmetlerinin kesintisiz olarak yürütülmesi demek, kamu hizmetinin yürütülmesi ile giderilecek olan gereksinimin kendisini hissettirdiği durumlarda zamanında yürütülmesidir. Örneğin; sağlık, elektrik, ulaşım vs. gibi hizmetler. Buna karşılık belli zamanlarda karşılanması söz konusu olan gereksinimler, o zamanlarda yürütülen hizmetlerle karşılanır. Örneğin, eğitim- öğretim hizmetleri. Süreklilik ve düzenli olma ilkesi İdare Hukuku ilke ve kuralının da varlık nedenidir. Örneğin, devlet memurluğundan istifade eden bir memurun, yerine bir ay içinde yeni bir memur veya vekil gelene kadar beklemesini öngören kural, kamu 6
personeli için konulan grev yasağı, kamu hizmetlerinin süreklilik ve düzenli olma özelliğinin birer uzantısıdır. Değişkenlik: Bir faaliyetin kamu hizmeti haline getirilmesi, o konudaki kamusal gereksinimin en iyi ve uygun bir biçimde karşılanması amacına yönelik olduğundan, kamu hizmetleri değişken olmak; yani değişen ve gelişen koşullara ve teknik verilere kendilerini uydurmak zorundadırlar. Bu nedenle, kamu hizmetlerinin örgütlenme ve işleyişinde yeni yöntemlere, araç- gereç ve düzenlemelere zamanında yer verilmelidir. Değişkenlik ilkesi de, pek çok İdare Hukuku ilke ve kuralında yer almaktadır. Örneğin, idarenin takdir yetkisinin varlık nedenlerinden biri de kamu hizmetlerinin değişken olma ve uyarlanma niteliğidir. Gerçekten yasama organı kamu hizmetlerini değişen ve gelişen koşullara uydurabilmek için sık sık yasaları değiştirmek zorunda kalacağından ve bu da yasama organının ağır işlemesi nedeniyle belli bir gecikmeye yol açacağından, idareye takdir yetkisi tanınmak suretiyle hizmeti değişen ve gelişen koşullara uydurma olanağı tanınmıştır. Tarafsızlık: Kamu hizmetleri bireysel değil toplumsal gereksinimlerin giderilmesi için yürütüldüklerinden, İdare bu hizmetleri yürütürken nesnel (objektif) davranmak ve yan tutmamak (tarafsız olmak) zorundadır. Eşitlik: Bireyler kamu hizmetleri karşısında gerek yararlanma ve gerekse katılma yönünden eşit durumdadırlar. Ayrıca kamu hizmetinin getirdiği yükümlülükler bakımından da bireyler arasında fark gözetilemez. Ancak bireylerin kamu hizmetleri karşısındaki eşitliği mutlak bir eşitlik anlamına gelemez. Bu eşitlik, kanunların ve düzenleyici işlemlerin belirlediği nesnel koşul ve niteliklere sahip olanlar arasındaki bir eşitliktir. Yani aynı koşul ve nitelikleri taşıyanlar kamu hizmetlerinden yararlanabilirler ve bunların işleyişine katılabilirler. Bedava Oluş: İdare sınırlı sayıdaki kamu hizmetini yürüttüğü dönemlerde, hizmetten yararlananlardan bir para almıyordu. Bugün dahi, klasik nitelikli bazı kamu hizmetleri parasız olarak yürütülmektedir. Örneğin, Devlet okullarında yapılacak ilköğretim parasızdır. Ancak İdarenin üstlendiği kamu hizmetlerinin çoğalması ve buna paralel olarak hizmetten yararlananların sayısının da artması sonucu, parasız olarak yürütülen hizmetlerin yükünün o hizmetten hiç 7
yararlanmayanlara yüklenmesini önlemek amacıyla, belli hizmetlerden yararlananlardan ödeme gücünün de dikkate alınması suretiyle hesap edilen bir katılma payı alınmaktadır. İdarenin yürüttüğü kamu hizmetlerinden bir kazanç elde etmesi düşünülemeyeceği gibi, hizmetten yararlananlardan alınan paralarla o hizmetin maliyetinin karşılanması da düşünülemez. 1.4 GELENEKSEL KAMU YÖNETİMİNDEN MODERN KAMU YÖNETİMİNE GEÇİŞ Geleneksel kamu yönetiminin dayandığı Weber in bürokratik yönetim modelinde, organizasyonda yazılı kuralların oluşturulması, yönetici ve çalışanların bu kurallar çerçevesinde hareket etmesi, tarafsız, merkeziyetçiliğe dayanan, alt-üst ilişkilerinin hakim olduğu ve insan unsurunun göz ardı edildiği bir hiyerarşikbürokratik model öngörülmekteydi. Devlet, mal ve hizmetlerini doğrudan kendisi üretip yönetmekteydi. Siyasilerin almış olduğu kararları ve belirlediği politikaları uygulayan kamu yöneticilerinin, siyasi iktidara karşı hesap verme sorumluluğu bulunmaktaydı. Ayrıca daha çok dışarıya kapalı olarak idari denetim yapılmakta ve performans ve etkinliğe değil de mevzuata uygunluğa bakılmaktaydı. İkinci Dünya Savaşına kadar geleneksel kamu yönetimi anlayışı çerçevesinde devlet sadece adalet, savunma ve güvenlik alanında faaliyet göstermeye devam etmekteydi. İkinci Dünya Savaşı sonrasında ortaya çıkan sosyal devlet ve refah devleti gibi anlayışlarla birlikte devlet eğitim, sağlık, ticaret ve kültür gibi alanlarda da faaliyet göstermeye başlamıştı. Ancak etkin bir yönetim sistemi için gerekli dönüşüm yaşanmadığı için bu artan faaliyetler devlete bir yük getirmeye başlamıştı. Hem kamu kurumlarının hem de kamu hizmetlerinin tür ve hacim bakımından artmasıyla birlikte ortaya çıkan kırtasiyecilik, verimsizlik ve israf devletin prestij kaybetmesine neden olmuştu. 1980 lere gelindiğinde yönetim anlayışında ciddi değişiklikler yaşanmaya başlamıştı. Nicel olarak devleti küçültmeyi ve nitel olarak daha verimli ve etkin kılmayı amaçlayan bu yeni anlayış ile birçok yeni kavram hayatımıza girmiştir. Hizmetlerde etkinlik, ekonomiklik ve verimlilik, yönetişim, hesap verebilirlik, mali saydamlık, yerinden yönetim gibi kavramlar ortaya çıkmıştır. 8
1.4.1. 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu ve Yöneltilen Eleştiriler 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu 1927 yılından 2006 yılına kadar az sayıda değişiklikle yürürlükte kalmış ve kamu mali yönetimimizi düzenleyen temel Kanun olma niteliğini sürdürmüştür. Aynı dönemde tüm dünyada ortaya çıkan küresel teknolojik, ekonomik, siyasal, toplumsal ve kültürel gelişmelerden kamu yönetimi de derinlemesine etkilenmiştir. Bu bağlamda geleneksel kamu yönetim sisteminin dayandığı varsayımlar, ilkeler, mekanizmalar ve süreçler her geçen gün ihtiyaçlara cevap vermekte daha çok zorlanmış ve birçok eleştiriye maruz kalmıştır. Bu eleştirilerden bazıları şunlardır: Kural olarak sadece genel bütçeli kuruluşların bütün mallarının yönetim ve muhasebesinin yapılması, katma ve özel bütçeli kuruluşların istisna olması, Bütçelerle kalkınma planları, yıllık programlar ve stratejik planlar arasında ilişki kurulamaması, Bazı mali işlemlerin bütçelerde yer almaması, Bütçe uygulamalarının mali yılla sınırlı olması ve çok yıllı bütçeleme sisteminin olmaması, Bütçelerin hazırlanması, uygulanması süreçlerinde kamu idarelerine gerekli inisiyatifin verilmemesi, Mevcut bütçe sınıflandırması ve muhasebe sisteminin kamu gelir ve giderleri konusunda, hem mali yönetime hem de kamuoyuna istenilen bilgileri ayrıntılı olarak sunamaması, Mevcut denetim sisteminde mükerrerlik ve boşluk olması ve denetim hizmetlerinde standart oluşturmaya yönelik olarak düzenleme olmaması, Sayıştay Başkanlığının denetiminin kapsam olarak dar olması, tüm kamuyu kapsamaması, Performans, verimlilik, gibi sıkça kullanılan modern kamu yönetimi ilkelerinin olmayışı, 9
Mevcut kamu mali yönetim sisteminin uluslararası standartlara ve Avrupa Birliği normlarına uygun olmaması, Yetki, görev ve sorumluluk dengesinin kurulamaması Katı hiyerarşik ve bürokratik yapılanma olmasıdır. 1.4.2. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanununun Getirdikleri Bütçe türleri uluslararası standartlara uygun olarak yeniden tanımlanmış ve sınıflandırılmıştır. Bu çerçevede katma bütçe kaldırılmış ve bu kapsamda yer alan kamu kurumları idari ve mali statüsüne göre genel bütçeli ya da özel bütçeli idare haline getirilmiştir. Ayrıca, döner sermaye işletmelerin gelir ve giderlerinin ilgili oldukları kurum bütçesine dahil edilmesi öngörülmüş; bunların belirli bir sürede yeni mali yönetim anlayışına uygun olarak yeniden yapılandırılması kararı alınmıştır. Benzer şekilde fonların da ilgili oldukları kurum bütçesine dahil edilmesi öngörülmüştür. Plan- bütçe ilişkisi güçlendirilerek kamu kurumlarının stratejik plan hazırlamaları ve bütçelerini bu planlara dayandırmaları sağlanmıştır. Kamu idarelerinin tüm gelir ve giderlerinin bütçelerinde yer alması sağlanmış, bütçe dışında gelir elde edilmesi ve gider yapılması önlenmiştir. Merkezi yönetim anlayışından, yönetim sorumluluğuna dayalı yerinden yönetim anlayışına geçilmiştir. Yönetici yetenekleri daha ön plana çıkarılmış ve bunu sağlayan takdir hakkı, yetki devri gibi mekanizmalara önem verilmiştir. Strateji geliştirme birimleri kurulmuştur Katı hiyerarşik ve tek taraflı yönetimden, kurumda her seviyede katılıma dayanan kurumsal yönetişim anlayışına geçilmiştir. Kamu mali yönetiminde görev-yetki ve sorumluluklar açık bir şekilde ortaya konulmuş ve yetki- sorumluluk dengesi kurulmaya çalışılmıştır. 10