İSTANBUL SERBEST MUHASEBECİ MALİ MÜŞAVİRLER ODASI ISTANBUL CHAMBER OF CERTIFIED PUBLIC ACCOUNTANTS VERGİ FELSEFESİ (DEVLET VE VERGİ)

İSTANBUL SERBEST MUHASEBECİ MALİ MÜŞAVİRLER ODASI ISTANBUL CHAMBER OF CERTIFIED PUBLIC ACCOUNTANTS VERGİ FELSEFESİ (DEVLET VE VERGİ) Doç. Dr. Ahmet EROL Yeditepe Üniversitesi Hukuk Fakültesi Kadir Has Üniversitesi Hukuk Fakültesi Öğretim Üyesi İstanbul-2011 1

İSMMMO Yayınları 140 Grafik ve Uygulama Evren Günay Baskı ve Cilt TOR OFSET SANAYİ VE TİCARET LİMİTED ŞİRKETİ Hadımköy Yolu Akçaburgaz Mah. 4. Bölge 9. Cadde 116. Sok. No: 2 Esenyurt/İSTANBUL Telefon: 0212 886 34 74 Faks: 0212 886 34 80 tor@torofset.com.tr YAYINDA KATALOGLAMA BİLGİSİ Erol, Ahmet Vergi felsefesi: Devlet ve Vergi. İstanbul : İSMMMO; 2011 266 s.; 24 sm. (İSMMMO yayınları; 140) ISBN: I978-975-555-196-8 1. Vergi Felsefesi 336.2 2

Felsefe, yüksek dağda buz içinde yatmaktır. Nietzsche 3

4

Mensubu Olmaktan Büyük Onur Duyduğum Maliye Teftiş Kurulu na 5

6

SUNUŞ Bir iktisat terimi olarak vergi; Kamu giderlerini karşılamak amacıyla devletin veya devletin yetkilendirdiği diğer kamu tüzel kişilerinin, hukuki zorunluluk altında, yasayla belirtilen kurallara göre ve karşılıksız olarak gerçek ve tüzel kişilerin gelir ve malları üzerinden nakdi ya da aynî olarak aldıkları pay şeklinde tanımlanır. Felsefe ise doğanın ve toplumun varoluşunun, insanın düşünme ve bilme sürecinin yasalarını; başta aktör, sanat ve siyasa olmak üzere etkinliklerin oluşumlarını araştıran bilimdir. Daha kısa bir ifadeyle varlığın ve bilginin bilimsel olarak araştırılması da diyebiliriz. İşte değerli dostum Ahmet Erol, bu iki temel tanımı önemli bir çalışmada birleştirerek Zor bir işin üstesinden nasıl gelinir? in cevabını veriyor bu kitapta. Çünkü ortada kavram ve analiz yeteneği içinde, önemli bir içerik var. Vergi Felsefesi; kullanım yöntemlerini, yanı sıra vergiyi, vergi tarihini, vergilendirme sürecinin tüm bilgi birikimlerini ortaya koyuyor. Adeta söylenemeyenleri yalın ve somut haliyle söylüyor. Ayrıca Vergi Felsefesi kitabındaki söylenmeyeni söyleme sürecini büyük bir erdem ve dürüstlükle; eğilmeden, bükülmeden yapar. Bir başka deyişle düşmanına dostluk, dostuna kin duyma işlemini vergisel anlamda yapmaktır ifadelerinin hakkını veriyor. Son söz olarak Sayın Erol un bu çalışmasından çıkarılacak çok ders olduğunu ve bu meslekteki herkesin beklentiler çıtasını daha yukarı çıkarmasına aracılık edeceğine olan inancımı iletmek isterim. Yahya ARIKAN İSMMMO Başkanı 7

8

ÖNSÖZ Vergi Felsefesi adıyla Türkiye de (belki de dünyada) yayımlanan ilk kitap olma özelliğini taşıyan çalışmamızın, bu alanda üretimde bulunacaklar bakımından bir tuğla olması beni ancak onurlandırı ve mutlu eder. Doğaldır ki, her ilkte görülmesi olası eksiklikler ve hamlıklar olabilir. Bu tür eksiliklik ve hamlıklar yetersizlikten ve kötü niyetten çok, kulvarda ilk ve yalnız olmanın yarattığı belirsizlik ve sınırsızlıktan kaynaklanmaktadır. Tüm çocuklar denizi değil de, genelde havuzu severler ve yeğlerler. Bunun nedeni havuza olan aşırı sevgileri ye da denizden hoşlanmamalrı değildir. Bunun nedeni havuz sınırılı ve sınırları görünür somutluktadır. Bu çocuklara güven verir. Denizin ise, sınırları yoktur. Bu ise, çocukta güvensizlik yaratır. İşte bu nedenle, tüm çocuklar havuzu severler. Vergi felsefesi konusunda önümüzde herhangi bir çalışmanın olmaması çalışmayı birazcık uçsuz ve sınırsız yapıyor. Bu, bir biliminsanının bu kadar belirsizliği olan bir alanda yüzme endişesini ve korkularını da birlikte getiriyor. İşte, çalışmadaki eksiklik, etkinsizlik, acemilik ve hamlıklar bu uçsuzlukta kanata açan ye da yüzen bir biliminsanının endişe, korku ve bocalama kaygılsızndan kaynaklanmaktadır. Tüm eksiklik ve hamlığına karşın, beni mutlu eden bir şeye öncülük etmek ve sonraki açılacak yola bir başlangıç oluşturmadır. Vergi felsefesi konusunda bir ilk adım niteliğindeki bu toy çalışmanın bu alanda yola çıkacak, ürün verecek, yaratıda bulunacak, düşünsel etkinlik gösterecek tüm meslektaşlarıma ve tüm okurlarıma yararlı olmasını diliyorum. Ayrıca, bugüne kadar bu konu hiçbir fakültede ders olarak okutulmadı. Bu konunun artık üniversitelerimizde ana ders olmasının gerekli olduğunu vurgulamak istiyorum. Çalışmadaki tüm eksiklik, acemilik ve toyluklardan yazar olark ben sorumluyum. Çalışmadaki görüşlerin tümü bana ait olup, görev yaptığım Üniversitelerin ve kurumların görüşü olarak kullanılamaz ve onların görüşü gibi sunulup, değerlendirilemez. Alanında ilk olan bu çalışma, kitap olarak yayımlaması için konuyla doğrudan ilgili bulunan Maliye Bakanlığı Strateji Dairesi Başkanlığı na 9

gönderilmiştir. Ancak, söz konusu Başkanlık Vergi Felsefesi ni kitaplaştırmayı Hükümet politikalarına ters düşeriz. kaygısıyla yayımlamaktan çekinmiştir. Türkiye de Devletin Mali ve Ekonomik Birimlerinin Yeniden Yapılandırılması adlı Doktora Tezimi de zamanında ilgisi nedeniyle Maliye Bakanlığı Strateji Dairesi Başkanlığı na göndermiştim. Dönemin Strateji Dairesi Başkanı Sayın Niyazi CANGİR Üstadım, tezin kitaplaştırılması kararını almış; ancak dönemin Maliye Bakanlığı Müsteşarı Sayın Hasan Basri AKTAN, bu kararın yürürlüğe konulmasını bilemediğimiz ve bir gün öğrenmeyi çok arzu ettiğimiz nedenlerden dolayı bilerek ve isteyerek engellemiştir. Yazgı mıdır bilinmez, ama 25 yıldır mensubu olduğum Maliye Bakanlığı tarafından basımları engellenmiş bu iki kitabın siz okurlarımla ve konunun araştırmacılarıyla buluşmasını yaklaşık 25.000 meslek mensubunun temsilcisi durumunda olan İSMMMO sağladı. İnsanlık tarihindeki tüm gelişimler sancılı ve eziyetli olmuştur. Aydınlığın elde edilmesi, hukuki hakların evrensel boyutta sağlanması hep bu sancıları ve eziyetleri çeken ve bugün ansiklopedileri dolduran insanlar (günahkarlar) tarafından gerçekleştirilmiştir. Bu anıtsı insanlar (zamanlarının günahkarları ve çilekeşleri) sayesindedir ki, bugün bir sürü hak ve özgürlüğe sahibiz. Haklar ve özgürlükler, büyük bedeller ödenerek elde edilmiştir. Bunların geliştirilmesi ve korunması çabayı gerektirir. Bu çabalar ise, korkaklar tarafından değil, ancak yürekli insanlarca yapılabilir. Evrensel hak ve özgürlüklere ulaşmak ve bunları yaşatmak ancak yürekli ve iyi insanlarla olanaklıdır. Bir toplumu devingen ve hukuki hak ve özgürlükler anlamında evrensel tutan, yürekli ve iyi insanların sayısının çokluğudur. Bu kitapları siz saygıdeğer okrularımla buluşturan İSMMMO yürekli ve iyi insanlık yapmıştır. Bu anlamda, İSMMMO nun tüm üyelerine, onların adına odalarını yöneten Başkan Sayın Yahya ARIKAN a, Yönetim Kurulu Üyelerine ve tüm İSMMMO çalışanlarına gönüller dolusu teşekkürlerimi sunarım. Bu çalışmanın kitaplarştırımasındaki katkılarından dolayı İSMMMO Özel Kalem Müdürü Sayın Emine KALEM e ve yaratıcı emeğiyle nitelikli ve özenli bir kitap baskısının size ulaşmasını sağlayan Sayın Evren GÜNAY a teşekkür ederim. 10

Çalışmalarımın tümünde bana yol ve yaşam arkadaşlığı yapan sevgili eşim Dr. Nurdan EROL a ve yaşam sevincim, yaşam gücüm, canım kızım Zeynep Eylül EROL a ne denli teşekkür etsem azdır. Çalışmaının ilerleyen zamanlarında daha da olgunlaşması ve gelişmesi için katkıda ve eleştiride bulunacak sevgili okurlarımın aşağıdaki e-mailime yazmalarını istirham ederim. Sevgi ve saygılarımla, Ahmet EROL Fenerbahçe, 02.01.2011 ahmeterol@superonline.com ahmeterol@ahmeterol.com.tr e-mail: ahmeterol@ahmeterol.com.tr 11

12

Düşünce Ateşten bir gömlek Ülkemde; Giyen deli Giymeyen veli Üreten ise Zırzır deli Ahmet Erol 13

14

İÇİNDEKİLER VERGİ FELSEFESİ I. BÖLÜM HUKUK, DEVLET, DENETİM 1.1. Devlet ve Devletin İşlevlerinin Gelişimi 27 1.2. Çağdaş Hukuk, Çağdaş Devlet ve Çağdaş Denetim 32 1.2.1. Konu 32 1.2.2. Konun Analiz ve Değerlendirilmesi 32 1.2.2.1. Çağdaş Hukuk, Çağdaş Devlet, Çağdaş Vergi, Çağdaş Denetim, Çağdaş Birey Kavramları 32 1.2.2.2. Çağdaş Denetim 33 1.2.2.3. Çağdaş Teftiş ve Denetim Elemanında Bulunması Gereken Nitelikler 36 1.2.3. Sonuç 37 1.3. Devlete ve Devlet Kurumlarına Misyon ve Vizyon Biçme Çabaları 38 1.3.1. Konu 38 1.3.2. Konun Analiz ve Değerlendirilmesi 38 1.3.2.1. Misyon Kavramı 38 1.3.2.2. Vizyon Kavramı 38 1.3.2.3. Devlet Kavramı 39 1.3.2.4. Devlet, Misyon ve Vizyon 40 1.3.3. Sonuç 42 1.4. Vergi Denetiminde Hukuki Özen 44 1.4.1. Konu 44 1.4.2. Konuya İlişkin Analiz ve Değerlendirme 44 1.4.3. Sonuç 48 1.5. Denetim 50 1.5.1. Denetim 50 15

1.5.1.1. Giriş 50 1.5.1.2. Denetimin ve Denetçinin Tanımı 52 1.5.1.3. Denetimin Türleri 53 1.5.2. Kamu Denetimi 56 1.5.3. Denetime Yönelik Eleştiriler 58 1.5.4. Sonuç 59 1.6.Teknolojik Gelişmelere Koşut Vergisel Değişiklikler Etkin Denetim İçin Yeterli mi? 61 1.6.1. Konu 61 1.6.2. Konun Analiz ve Değerlendirilmesi 61 1.6.2.1. VUK da İleri Teknoloji Kullanımına Yönelik Maddeler 61 1.6.2.2. VUK da İleri Teknoloji Kullanımına Yönelik Maddelerin Getiriliş Amaçları 62 1.6.2.3. VUK da İleri Teknoloji Kullanımına Yönelik Maddelerin Etkin İşletilmesi ve Sonuç Alınabilmesi İçin Yapılması Gerekenler 63 1.6.3. Sonuç 65 1.7. İnsan Kaynağı ve Teftiş 66 1.7.1. Konu 66 1.7.2. Konunun Analiz ve Değerlendirilmesi 66 1.7.3. Sonuç 73 1.8. Vergi İdaresinin Mükellefi Denetlemesi 74 1.8.1. Giriş 74 1.8.2. Denetim Türleri 77 1.8.2.1. Yoklama 77 1.8.2.2. Bilgi İsteme 77 1.8.2.3.Vergi İncelemesi 78 1.8.3. Sonuç 78 1.9. Gelirin Kaynağını Sorgulama Çabaları 81 1.9.1. Konu 81 1.9.2. Konuya İlişkin Analiz ve Değerlendirme 81 1.9.3. Sonuç 90 16

1.10. 650 Yıllık Onur: Maliye Teftiş Kurulu 91 1.11. Gelir İdaresinin ve Vergi Denetiminin Bağımsızlığı 100 1.11.1. Konu 100 1.11.2. Konunun Değerlendirilmesi 100 1.11.3. Sonuç 104 II. BÖLÜM VERGİ 2.1. Vergilemenin Yörüngeç (Türbülans) ya da Şelale Etkisi 107 2.2. Vergi Hukukunda Kavram 128 2.2.1. Giriş 128 2.2.2. Tartışma 129 2.2.3. Sonuç 132 2.3. Vergi İdaresi Uygulamalarının Anayasa ve Vergi Hukuku Karşısında Durumu 131 2.3.1. Konu 133 2.3.2. Konunun Teknik Yönden Analizi 133 2.3.3. Sonuç 139 2.4. Vergi Afları ve Parlamento Yetkisi 140 2.4.1. Konu 140 2.4.2. Konuya İlişkin İnceleme 140 2.4.2.1. Kuramsal İnceleme 140 2.4.2.2. Türkiye İncelemesi 143 2.4.3. Sonuç 146 2.5. Vergi Yasaları İle Vergi Oranları Konusunda Bakanlar Kuruluna Tanınan Yetkilerin Anayasanın 73 üncü Maddesi Karşısındaki Durumu 148 2.5.1. Konu 148 2.5.2. Konunun Analiz ve Değerlendirilmesi 148 2.5.3. Sonuç 159 17

2.6. Vergi İdaresince Çıkarılan Sirkülerin Vergi Hukuku Karşısındaki Durumu 160 2.6.1. Konu 160 2.6.2. Konunun Analiz ve Değerlendirilmesi 160 2.6.3. Sonuç 167 2.7. Vergi İşlemlerinde Türk Para Birimi Yerine Başka Para Biriminin Kullanılması ve Türk Parasının Saygınlığı 168 2.7.1. Konu 168 2.7.2. Konuya İlişkin Mevzuat 168 2.7.3. Sonuç 169 2.8. Vergi Teşviği Olarak Pasaport 172 2.8.1. Konu 172 2.8.2. Konuya İlişkin Yasal Düzenlemeler 172 2.8.2.1. 5682 Sayılı Pasaport Kanunu 172 2.8.2.2. 210 Sayılı Değerli Kağıtlar Kanunu 173 2.8.2.3. 234 Sayılı Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğünün Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname 174 2.8.3. Konunun Değerlendirilmesi 176 2.8.4. Sonuç 179 2.9. Uzlaşma Komisyonlarının Tutarsal Uzlaşma Sınırı 180 2.9.1. Konu 180 2.9.2. Analiz ve Değerlendirme 180 2.9.3. Sonuç 185 2.10. Vergi Usul Kanununda Ölüm 187 2.10.1. Konu 187 2.10.2. Konunun Analizi 187 2.10.2.1. Mirasçıların Sorumluluğu (VUK 12. Md.) 187 2.10.2.2. Ölüm Halinde Sürenin Uzaması (VUK 16. Md.) 195 18

2.10.2.3. Özel Ödeme Zamanları (VUK 112/2. Md.) 198 2.10.2.4. Ölüm Vakalarını ve İntikalleri Bildirme (VUK 150. Md.) 199 2.10.2.5. Ölüm (VUK 164. Md.) 202 2.10.2.6. Veraset ve İntikal Vergisinde Ek Süre (VUK 342. Md.) 202 2.10.2.7. Usulsüzlük Dereceleri ve Cezaları (VUK 352/I-11. Md.) 203 2.10.2.8. Usulsüzlük Dereceleri ve Cezaları (VUK 352/II-1. Md.) 203 2.10.2.9. Ölüm (VUK 372. Md.) 203 2.10.3. Sonuç 203 2.11. Yeni Türk Ceza Kanunu Karşısında Vergi Mahremiyeti Suçu 205 2.11.1. Konu 205 2.11.2. İlgili Mevzuat 205 2.11.2.1. 213 Sayılı Vergi Usul Kanununun 5 inci Maddesi 205 2.11.2.2. 213 Sayılı Vergi Usul Kanununun 362 nci Maddesi 206 2.11.2.3. 5237 Sayılı Türk Ceza Kanununun 136, 137, 138, 139 ve 140 ıncı Maddeleri 206 2.11.3.4. 5237 Sayılı Türk Ceza Kanununun 239 uncu Maddesi 207 2.11.2.5. 5237 Sayılı Türk Ceza Kanunu nun 243, 244 ve 245 inci Maddeleri 208 2.11.2.6. 5237 Sayılı Türk Ceza Kanunu nun 257 ve 258 inci Maddeleri 209 2.11.2.7. 5237 Sayılı Türk Ceza Kanununun 334 üncü Maddesi 210 2.11.3. Konunun Analizi 210 2.11.3.1. Vergi Mahremiyetinin Analizi 210 2.11.3.2. Vergi Mahremiyeti Suçu ve Yeni TCK Konusundaki Görüşler 215 2.11.4. Değerlendirme 232 19

2.12. Yeni Gelir Vergisi Kanunu Oluşturulurken Dikkate Alınması Gereken İlkeler 226 2.12.1. Konu 226 2.12.2. Konuya İlişkin Değerlendirme 226 2.12.2.1. Yeni Yasanın Amacı Ne Olmalıdır? 226 2.12.2.2. Yeni Yasanın İlkeleri Ne Olmalıdır? 226 2.12.3. Sonuç 229 2.13. Yeni Gelir Vergisi Kanunu Oluşturulurken Gelirin Tanımı 231 2.13.1. Konu 231 2.13.2. İnceleme ve Değerlendirme 231 2.13.3. Sonuç 235 2.14. Vergi, Mali ve Ekonomik Kayıtdışılık: Etkileri ve Çözüm Önerileri 237 2.14.1. Giriş 237 2.14.2. Kayıtdışılığın Ortaya Çıkmasını ve Yaşama Alanı Bulmasını Sağlayan Mali Nedenler ve Çözüm Önerileri 238 2.14.2.1. Vergi Politika ve Uygulamalarında İçtenlik 238 2.14.2.2. Yasalar Yapılırken Tam Katılımcı ve Uzlaşmacı Yaklaşım Zorunluluğu 239 2.14.2.3. Gelirin Tanımı Sorunu 240 2.14.2.4. Vergi Ceza Sistemi ve Yargı Sisteminin Etkinleştirilmesi 242 2.14.2.5. Denetim ve İnceleme Sisteminin Etkinleştirilmesi ve Olabilirse Vergi ile İlgili Denetimin Tek Çatı Altında Toplanması 244 2.14.2.6. Maliye Örgütsel Yapısı 246 2.14.2.7. Vergide Ödeme Sistemlerinin Bankacılık Alanına, Gönderi Sisteminin Postaya ve Internet Ortamına Yönlendirilmesi 246 2.14.2.8. Her Alanda Hukuk Devleti Yaklaşımı; Yurttaşın da, Devletin de Bu Yaklaşıma Özen Göstermesi 247 20

2.14.2.9. Tüm Ticari Yaşamın Hamiline Olmaktan Çıkarılması ve Taşınır Mal Mülkiyetinin İspatında Elde Bulundurma Anlayışından Belgeli Kanıtlama Anlayışına Geçirilmesi 248 2.14.2.10. Kamunun Elindeki Tüm Bilgilerin Birbirleriyle Konuşur Duruma Getirilmesi 249 2.14.3. Kayıtdışılığın Etkileri (Sonuçları) 250 2.14.3.1. Kayıtdışılığın Psikolojik ve Sosyal Etkileri (Sonuçları) 250 2.14.3.2. Kayıtdışılığın Mali ve Ekonomik Etkileri (Sonuçları) 252 2.14.3.3. Kayıtdışılığın Siyasal Etkileri (Sonuçları) 257 2.14.3.4. Kayıtdışılığın Ekolojik (Çevresel) Etkileri (Sonuçları) 258 2.14.4. Sonuç 258 Kaynakça 259 21

22

VERGİ FELSEFESİ Sözcüklerin altı ve içi doldurulduğunda kavrama; kavramların altı ve içi doldurulduğunda felsefeye varılmış olur. Bu süreç ağır, derin ve içli bir süreçtir. Bunu kavrayamayan dışsal bakı ile sürecin algılanması olanaklı değildir. Nietzsche nin de belirttiği gibi, Felsefe, yüksek dağda buz içinde yatmaktır. Nietzsche nin düşüncesini bir adım daha ileri taşırsak, Felsefe, yüksek dağda buz içinde yatmak ve diri kalmayı da başarmaktır. Durum böyle olunca, felsefe yoluyla insan, olağan beyinsel sınırları ile değil, beynin kozmik ötesi ışımaları ve gönül gücünün derinliği ile görülmeyeni; görülenin görülemeyen bölümlerini görür. Bilinenlerden hareketle bilinmeyenleri bilinir yapar ya da bilinmeyeni beyin, duygu ve sezi uzgörüsünün sonsuzluk sarmalında somutlaştırır. Her somutlama işlemi ayrıntılı bir soyutlama düşleminden hareketle yapılır. Felsefeci; soyut algı gücünün gelişmişliği ölçüsünde somuta yaklaşır; bilinmeyeni bilinir kılar; uzakları yakın eder; algıyı sorguya çevirir; inancı bilime döndürür. İşte bu süreç ciddi anlamda ağır ve sancılı bir süreçtir. Nietzsche nin bir sözünden hareketle kendini felsefeye adayan için sadece düşmanını sevmek yetmez, düşmanına da kin duymayı gerektirir. Bu yüce ve bilimsel anlamda nesnel olmayı ifade eder. Nesnellik, iyice öznelleşmiş bir uygarlık, yaşam ve insan ilişkileri içinde bir siyanür gibidir. İçimi de, sonucu da vahimdir. Bu anlamda, gerçek felsefeci birazcık itici, birazcık dili sivri, birazcık da yalnızdır. Düşmanını dost görebilmek insan ötesi bir duygudur. Dostuna da kin beslemek bir sonlu (fani) için çok acı vericidir. Vergi, adeta insanlığın doğuşundan itibaren güçlü ve zayıf ilişkisinin ortaya çıkması ile başlayan bir güç simgesidir. Güçlünün, gücünden aldığı dayatma ile zayıflardan kopardığı ve aldığı değerlerin toplamıdır. Bundan dolayı, verginin altyapısında ya da doğuşunda ceberut bir ilişki yumağı yatmaktadır. Daha sonra, insanların topluluk ilişkilerinin güçler dengesinin salınımına ve itisine (belki de çekisine) koşut olarak uygarlaşma hareketleri ve düzen kurma ya da düzen sağlama adına geliştirilen kuralların (hu- 23

kuk) etkisiyle vergi alma ayrıcalığını topluluğu yönetme erkini ele geçiren kesimler (şef, hükümdar, kral, çar, lider, padişah, imparator, devlet) elde etmiştir. İnsanlığın güç ilişkileri terazisinin tartma ölçülerine göre verginin işleyişi ve görünümü değişmiştir. Vergi ve vergileme süreci, ekonomik bir süreç olmasına karşın; çok ciddi anlamda da toplumsal ve siyasal bir süreçtir. Vergileme sürecinin analizi yoluyla, insanlığın, ulusların, ülkelerin uygarlıklarının gelişimi rahatlıkla izlenebilir. Vergi, çağının ve uygulandığı toplumun aynası gibidir. İşte vergi felsefesi burada ortaya çıkmaktadır. Vergi felsefesi; tüm vergilendirme sürecine yönelik olarak beynin kozmik boyutunun da ötesine geçerek sorgulamalar yapar; uzgörü gücünün destek ve yardımıyla soyutta somuta doğru bilinmeyeni bilinir kılar. Bu işlemleri yaparken, nesnel kalır. Süreçteki görülmesi gereken her şeyi acımasız bir gerçeklikle ortaya koyar; olması gerekeni hiçbir etki ve kayırma güdüsüne girmeden söyler. Vergi felsefesi, genel ya da teme felsefenin tüm araç, yol ve yöntemlerinden yararlanır. Aynı zamanda vergiyi, vergi tarihini, vergilendirme sürecinin tüm bilgi birikimlerinden yararlanır. Bu derin ve oylumlu bilgi bileşenlerini bir araya getirir ve söylenmeyenleri söyler; olması gerekenleri en yalın, en somut biçimde ortaya koyar. Bu ortaya koyma sürecini ya da söylenmeyeni söyleme sürecini büyük bir erdem ve dürüstlükle; eğilmeden, bükülmeden yapar. Bir başka deyişle düşmanına dostluk, dostuna kin duyma işlemini vergisel anlamda yapmaktır, vergi felsefesi. Vergi felsefesi; vergiye, vergilendirme sürecine, verginin tarihsel gelişimine, vergisel hukuk düzenlemelerine, verginin taraflarına, verginin kavramlarına ve kurumlarına sorgulayıcı ve irdeleyici bir yansız bakışla bakar. Bu üstel, bu soyut, bu beyin, sezi ve gönül üçgeninden yapılan bakış, zaman zaman olayın taraflarını irrite edebilir, üzebilir. Bu anlamda vergi felsefesi ile uğraşan insanların ağır saldırılara maruz kalmaları da kaçınılmaz olabilir. Bu saldırılar, devlet ya da hükümet erki tarafından yapıldığında yarası ve etkisi çok da ağır olabilir. Ancak, felsefenin felsefesi bu acıya katlanmayı gerektirir. 24

I. BÖLÜM HUKUK DEVLET DENETİM 25

26

1.1 Devlet ve Devletİn İşlevlerİnİn GELİŞİMİ Halkı bir tek insan, bir tek insanı bütün halk gibi gör. Montaigne Organize olma, birlikte yaşamın zorunlu ve kaçınılmaz bir gereğidir. Küçük topluluklar; insanın, doğanın acımasız koşulları karşısında bir araya gelme ve toplu yaşama zorunluluğunun doğal bir sonucu olarak ortaya çıkmıştır. Bu küçük topluluklar, zaman içinde gelişime ve değişime uğrayarak ya da doğadaki koşullara gözlem ve deneyler sonucu uyum sağladılar. İlkel düzeyde de olsa çeşitli kurallar ortaya koymaya ve bu kurallara topluluğa dahil herkesin uymasını sağlayamaya başladılar. Doğadan yola çıkılarak ve yaşama tutunmanın, hayatta kalmanın zorunlu sonucu olarak ortaya konulan bu kurallar insanların organize olmalarının başlangıcı olarak kabul edilebilir. İnsanlığın tarihsel süreç içinde ortaya koyduğu gelişim ya da uygarlık, organizasyonların en kapsamlısı ve en olağanüstüsü olarak kabul edilen devlet i ortaya çıkardı. Devlet, organizasyonların en karmaşık ve en boyutlu olanıdır. Başlangıçta, insanların doğa ve diğer topluluklar karşısında korunması ve savunulması işlevini üstelenen devlet, uygarlık düzeyinin gelişmesi, insanların gereksinimlerinin çeşitlenmesi sonucu çeşitli ekonomik işlevler de üstlenmek durumunda kaldı. Kamu ekonomisi, devletin giderek ekonomiye karışımı zorunluluğu nedeniyle, çeşitli sorunlara çözüm getirme çabalarının sonucu olarak ortaya çıkmıştır 1. Devletin ekonomideki işlevi ve işlevlerinin boyutu sürekli olarak tartışma konusu olmuştur. Laissez-Faire (bırakınız yapsınlar, bırakınız geçsinler) anlayışını benimseyen yaklaşımlara göre; devlet sadece hukuk düzenini sağlamalı, özel mülkiyet haklarını korumalı ve yapılan sözleşmelerin uygulanabilirliğini sağlamalıdır. Bir başka deyişle devlet, sadece savunma ve adalet hizmetlerini sunmalıdır. Bunların dışına çıkmamalı ve ekonomik yaşamın işleyişine karışmamalıdır. Adam Smith, bu anlayışın önemli temsilcilerinden 1 Orhan Şener, Teori ve Uygulamada Kamu Ekonomisi, 7. Baskı, Beta Basım Yayım Dağıtım A.Ş., İstanbul, Ocak-2001, s. 2. 27

olmasına karşın, kısa dönemde maliyetleri karşılayamayacağı için bireyler tarafından karlı görülmeyen bayındırlık projelerinin devlet tarafından yerine getirilmesi gerektiğini savunmuştur 2. John Stuart Mill, Politik Ekonominin İlkeleri adlı yapıtında, Adam Smith in yaklaşımını daha da genişletmiş ve yolların, kanalların, rıhtımların, sulama tesislerinin, hastanelerin, okulların ve basımevleri gibi tüm bayındırlık projelerinin kamu sektörü tarafından gerçekleştirilmesi gerektiğini belirtmiştir. Klasik Okul ya da Klasik Görüş olarak adlandırılan bu yaklaşımlar egemenliğini 1929 Büyük Bunalımına kadar sürdürmüştür. 1929 Büyük Bunalımının İkinci Dünya Savaşı sonuna kadar ortadan kaldırılamaması büyük ölçüde Klasik Okulun yıkılışına neden olmuştur. 1929 Büyük Bunalımı üzerine yaptığı gözlemlerden yola çıkan J. M. Keynes, çağdaş ekonominin temellerini atarak, Klasik Okulun ekonomideki tarafsızlık politikasını eleştirmiş ve devletin ekonomiye karışması gerektiğini savunmuştur. Ekonomideki önemli yapısal aksaklığın piyasa güçleri tarafından giderilmesinin olanaklı olmadığını; ekonomide yaşanan sürekli ve yaygın işsizliğin ekonomide ve toplumsal yaşamda büyük tehlike yaratacağını belirtmiş ve tam istihdamı sağlayacak önlemlerin alınması gerektiğini savunmuştur. Keynes e göre; Klasik Okulun savunduğu Laissez-Faire yaklaşımı kabul edilebilir bir politika değildir. Keynes, devletin yapması gereken işler konusunda şöyle bir açıklama yapmıştır: Devlet, piyasanın yaptığı işleri özel firmalardan biraz daha iyi ya da biraz daha kötü biçimde yapmak için yapmamalıdır. Piyasanın nedeni ne olursa olsun yapmadığı işleri yapmalıdır. 3 İkinci Dünya Savaşı ndan itibaren dünyada yaşanan Soğuk Savaş Dönemi, ekonomi ve devlet ilişkisinde yaygın olarak iki kutuplu bir düşünce akımı ve uygulama ortaya çıkarmıştır. Doğu Bloğu ülkeleri diye adlandırılan ve önderliğini Rusya nın yaptığı Sovyet Bloğu nda devlet egemen bir ekonomik politika; önderliğini Amerika Birleşik Devletleri (ABD) nin yaptığı Batı Bloğunda ise, piyasa gücü ağırlıklı ve devlet karışımlı bir ekonomik politika izlenmiştir. Liberal düşüncenin en katı biçimde egemen olduğu ülkelerde (Örneğin ABD gibi) bile devlet salt iç ve dış 2 Adam Smith, The Wealth of Nations, V. Kitap, Routledge, London, 1913, ss.541-644. 3 Orhan Şener, a.g.e., s.3. 28

güvenlik gibi klasik işlevlerle yetinmemektedir. Ülkeden ülkeye boyutları değişmekle birlikte devlet, savunma ve adalet gibi klasik görevlerinin yanı sıra üretim düzeyini artırmak, fiyat istikrarını sağlamak, gelir dağılımında adaleti sağlamak, kaynak dağılımında etkinliği ve verimliliği artırmak gibi nedenlerle ekonomik ve toplumsal yaşama çeşitli organları aracılığıyla karışımda bulunur. Gelişmiş ekonomilerde devletin bu tür karışımlarda bulunup bulunmayacağı değil, bu karışımların boyutunun ne olacağı tartışılmaktadır 4. 1960 ve 1970 lerde devletin rolü tüm dünyada inanılmaz boyutlarda artış göstermiştir. Devletin boyutları altyapı yatırımlarından refah devletinin tüm gereklerine kadar genişlemiştir. Devlet yaşamın her alanında boy gösterir duruma gelmiştir. Devlet; politika belirleyen, kural koyan, mülkiyet oluşturan, fonlama yapan, ulaşım sağlayan, sağlık, eğitim hizmetlerini sunan, enerji sağlayan, ulaşım yatırımlarını gerçekleştiren, bankacılık, sigortacılık ve finansal alanlarda etkinlikte bulunan dev bir işletme niteliği kazanmıştır 5. Kamu harcamaları, 1980 lerde büyük bir artış göstermiştir. Tüm OECD ülkelerinde kamu harcamaları gayrisafi yurtiçi hasılanın yüzdesi olarak büyük boyutlar kazanmıştır. 1980 lerin ortalarında, daralan ekonomiyle birlikte devletin refah harcamalarındaki artış maliyetlerini karşılamak oldukça güçleşti 6. Sanayileşmiş ülkelerde 1960 ta gayrisafi yurtiçi hasılanın % 28 i olan vergi gelirleri, 1994 yılında % 44 e yükselmiştir. Bu, söz konusu kapsama giren ülkelerde bir yıl içinde yapılan tüm üretimin % 44 ünün vergi ve harçlara gittiği anlamını taşımaktadır. Aynı ülkelerde 1960 yılında gayrisafi yurtiçi hasılanın % 28 i olan devlet harcamaları, 1994 yılında % 50 ye çıkmıştır. Bunun da anlamı, bir yıl içinde üretilen her şeyin % 50 sinin devlet harcamalarına gittiği anlamına gelir. Keynesyen ekole göre; devlet harcamalarının kısılması kolay değildir. Kamu açığını azaltmaya çalışmak, ülkede durgunluk sorununa yol açar. Devlet mal ve hizmet üretmekle veya satın almakla, ücret ödemekle veya gereksinim 4 Orhan Şener, a.g.e., s.3. 5 OECD, Synthesis of Reform Experience in Nine OECD Countries: Goverment Roles and Functions, and Public Management Goverment of the Future: Getting From Here to Three, Symposium to be held in Paris, 14-15 September 1999, PUMA/SGF(99)1, s.2. 6 OECD, a.g.e., ss.2-3. 29

duyan yurttaşlara transferde bulunarak ekonomiye kaynak sağlar ve ekonomik faaliyetleri destekler. Bütçe açığını kapatmak amacıyla, bunların düşürülmesi, ekonomiyi durgunluğa sürükler. Neoklasik görüş ise, Keynesyen görüşe katılmaz. Kamu harcamalarının azaltılması ve bütçe açığının kapatılması, faiz oranlarının düşüşüne, olumlu beklentilere ve vergi oranlarının indirilmesine yol açacaktır. Düşük faiz oranları, gelecekten olumlu beklentiler ve düşük vergi oranları gelir etkisi yaratacak ve yatırımlar yoluyla ekonomik faaliyetlerde canlanma sağlayacaktır. Bir başka deyişle, kamu harcamalarının kısılması ve bütçe açığının kapatılması ve devlet borçlanma gereksiniminin azaltılması, ekonomide durgunluğa y ol açmaz; tam tersine, ekonomide sağlıklı bir büyüme sağlar 7. Devlet harcamalarının azaltılması, bütçe açığının kapatılması ve kamu borçlanma gereğinin azaltılarak, devlet borçlarının belirli bir ödeme planına bağlanması çabaları sanayileşmiş ülkelerde yoğunlaştı. 1970 1995 arası dönemde 20 ülke mali konsolidasyona gitti 8. Bu ülkelerde yaşanan deneyimler sıkı mali konsolidasyonun, durgunluğa yol açmadığını göstermektedir. Keskin mali önlemler, faiz oranlarının düşüşü yoluyla yatırımlarda artış sağlar. Bunun vergi oranlarının düşürülmesi yoluyla desteklenmesi, tüketim harcamalarında ve yatırım harcamalarında artış sağlar 9. Uygulamada neoklasik anlayışın sağlıklı sonuçlar verdiğini gören ve dünya ekonomisine yön veren çevreler kürselleşmenin de etkisiyle, harcamaları daha az, bütçe harcamaları dengede ve olabildiğince kaynaklarını borçlanma dışı sağlıklı kaynaklardan elde eden daha küçük devlet anlayışını benimsemiş ve bu anlayışı ağırlıklı olarak yaşama geçirmek için uluslararası güç kurumlarını devreye sokmuştur. İşte bu yaklaşımların sonucu olarak devletin optimal boyutu tartışılmaya başlandı. Devlet harcamalarının kısılması ve kamu kesiminin rekabete açılması küçük devlet daha iyidir savsözü (sloganı) çerçevesinde gündeme oturmaya başladı 10. 7 C. John McDermott, Robert F. Wescott, Fiscal Reform That Work, International Monetary Fund, Economic Issues, No:4, January 1997, ss.1-3. 8 C. John McDermott, Robert F. Wescott, a.g.e., s.3. 9 C. John McDermott, Robert F. Wescott, a.g.e., s.8. 10 1) Vito Tanzi, The Quality of the Public Sector, (IMF Second Generation Reforms Konferansı nda sunulan bildiri), 19 Ekim 1999, http://www.imf.org/ external/pubs/ft/seminar/1999/reforms/tanzi.htm., 11/03/2001, ss.1-4.; 2) OECD, a.g.e., ss.2-3. 30

Berlin Duvarı nın yıkılmasıyla simgeleşen Soğuk Savaş Döneminin sona ermesiyle birlikte dünyadaki ekonomi politik anlayıştaki ikili kutup büyük ölçüde ortadan kalkmış ve liberalizm ağırlıklı ekonomik politikalar ülkeden ülkeye uygulama biçimleri değişse de tüm dünyada ağırlıklı olarak kabul görmeye başlamıştır 11. Birçok batı ülkesinde 1970 li yıllarda kamu kesiminde kaynakların tahsisatında önceliklerin gözden geçirilmesi konusu gündeme gelmiştir. Bu tartışmalar Yeni Kamu Yönetimi (New Public Management) anlayışının doğmasına yol açmıştır 12. 1980 lerde uluslararası borç krizinin yaşanmasından sonra, tüm dünya ekonomilerinde çeşitli biçimlerde hissedilen dengesizlikler ve tıkanmalar mali boyutlu ayarlamaları ve piyasa reformlarını gündeme getirmiştir. Bu süreç devam ederken, 1990 ların başından itibaren devletin ekonomideki rolü ve devletin işleyişi sorgulanmaya ve devlet reformu üzerinde durulmaya başlanmıştır. Devlet reformu çalışmaları, özellikle yönetsel (idari) alanda yoğunlaşmıştır 13. Dünyanın yaşadığı küreselleşme süreci; bilimsel, teknolojik, toplumsal, ekonomik ve politik alanda yaşanan büyük devinim ve dönüşümler kamu yönetiminin de yeniden değerlendirilmesine ve sorgulanır duruma gelmesine yol açmıştır. Bu değişimlerin sonucu olarak yönetim (idare etme) kavramının yerini yönetişim (governance), kamu yönetimi kavramının yerini kamu işletmeciliği (public management) kavramı almıştır. Bu dönüşüm ve değişime, kısaca kapitalizmin 1970 lerde yaşanan krizden yola çıkarak yeniden yapılanmasıdır denilebilir 14. 11 Bu konuda daha geniş bilgi için Bkz.: 1) Michael Hubbard, The new public management and the reform of public services to agriculture in adjusting economies:the role of contracting, Foof Policy, Vol. 20, No. 6, Elsevier Sicience Ltd, Great Britain, 1995, ss.529-536.; 2) Joe Wallis, Brian Dollery, Goverment Failure, Social Capital and the Appropriateness of the New Zealand Model for Public Sector Reform in Developing Countries, World Development, Vol. 29, No. 2, 2001, ss.245-263. 12 Bruce E. Perrott, Managing Strategic Issues in the Public Service, Long Range Planning, Vol. 29, No. 3, 1996, ss.337-338. 13 1) Luiz Carlos Bresser Pereira, Managerial Public Administration:Strategy and Structure for a New State, Journal of Post Keynesian Economics, Fall. Vol.20, No.1, s.7.; 2) Vito Tanzi, a.g.e., ss.1-4. 14 Gencay Şaylan, Kamu Personel Yönetiminden İnsan Kaynakları Yönetimine Geçiş Kritik ve Reform Önerileri, Türkiye Ekonomik ve Sosyal Etüdler Vakfı, İstanbul, 2000, s.15. 31

1.2. Çağdaş Hukuk, Çağdaş Devlet ve Çağdaş Denetim İnsanın mutluluğunun temeli hak ve adalet konusunda toplanır. Bir insana yapılan haksızlık tüm toplumu yaralar. Hak ve adalet duygusu bireylerden başlamalıdır. Ve insan, bireyin mutluluğunun kendi mutluluğu için zorunlu olduğuna inanmalıdır Pascal 1.2.1. Konu 21 inci yüzyılda hukukun ve devletin aldığı yeni görünümün ışığında Devlet tarafından icra edilen denetimin de değişmesi ve hatta sürekli değişim içinde olup, tüm çağdaşlaşma gelişimlerini izlemesi artık bir zorunluluktur. Bu bölümde çağdaş hukuk, çağdaş devlet ve çağdaş denetim ile çağdaş denetimi yerine getirecek çağdaş denetim elemanı konusu irdelenecektir. 1.2.2. Konun Analiz ve Değerlendirilmesi 1.2.2.1. Çağdaş Hukuk, Çağdaş Devlet, Çağdaş Vergi, Çağdaş Denetim, Çağdaş Birey Kavramları Çağdaş hukukun başlangıcı olarak 1215 Magna Carta (Magna Carta Libertatum) alınır. 1215 ten 2008 yılına dek sürekli değişim ve gelişim içinde bulunan hukuk çağdaş hukuk ve çağdaş olmayan hukuk olmak üzere ikiye ayrılabilir. Çağdaş hukuk, sürekli değişim, gelişim içinde olup, dogmaları reddeden hukuktur. Çağdaş olmayan hukuk ise, tümüyle değişime kapalı; yüzyıllar öncesinde ne söylemişse, aynı şeylerde ısrar eden (direnen) hukuktur. Çağdaş olmayan hukuk kapsamını ikiye ayırabiliriz: Engizisyon (Ortaçağ) Hukuku (Kaynağını İncil den alır.) Şer i Hukuk (Kaynağını Kur an dan alır.) Çağdaş hukuk; bireyin haklarına ve özgürlüklerine; bireyin içinde yaşadığı ekolojik sisteme (çevreye); ekolojik sistemi bireylerle birlikte paylaşan diğer hayvan ve bitki gibi diğer tüm canlıların hak ve hukukuna en geniş yeri ayıran; bireyin, ekolojik sistemin ve diğer hayvan ve bitki tüm canlıların hak ve hukukunu her koşulda güce (otorite dahil) karşı savunan ve koruyan hukuktur. Çağdaş hukuk; bireyi, bireyin içinde yaşadığı eko- 32

lojik sistemi ve ekolojik sistem içindeki tüm canlıların hak ve hukukunu savunurken ve korurken hiçbir gücün etkisine ve baskısına boyun eğmez. Çağdaş devlet; çağdaş hukuk normlarını benimsemiş, bu normları yaşam biçimi olarak kabul etmiş ve özümsemiş devlettir. Bireyin haklarına, ekolojik sistemi bireylerle birlikte paylaşan diğer tüm canlıların haklarına saygı gösteren; bu hakların daha ileriye taşınması için öncülük eden ve çaba harcayan; ekolojik sistemi koruyan devlettir. Çağdaş vergi; çağdaş devlet tarafından alınan vergidir. Çağdaş vergi, devlet tarafından bireylere, bireylerle birlikte ekolojik sistemi paylaşan diğer tüm canlılara yönelik olarak sunulan tam kamusal mal ve hizmetlerin karşılığı ve kalitesi oranında, bireylerin mali güçlerine göre alınan vergidir. Çağdaş denetim; çağdaş devlet tarafından, çağdaş hukuk normlarına göre ve çağdaş denetim elemanları tarafından yerine getirilen teftiş, araştırma, inceleme, sorgulama, hesap sorma, izleme ve inceleme görevidir. Çağdaş denetim, çağdaş devlet normları gereği devletin organlarının ülke bireylerine hesap vermesi sürecini de kapsar. Çağdaş birey; çağdaş devlet uyruğunda, çağdaş hukuk normlarına göre hak ve hukuku güvenceye alınmış; hak ve hukukunu çağdaş hukuk ilkelerine uygun şekilde özümsemiş ve içselleştirmiş; ekolojik sistemin korunmasına aşırı duyarlı; ekolojik sistemi birlikte paylaştığı diğer tüm hayvan ve bitkilerin hak ve hukuklarına aşırı saygılı ve koruyucu; devletine çağdaş hukuk ilkeleri çerçevesinde vergisini tam veren; devlet tarafından çağdaş hukuk normlarına uygun olarak geliştirilmiş yasalara tam olarak uyan; hakları ve sorumlulukları konusunda duyarlı; hesap soran ve hesap veren; saydam olan ve saydam olunmasını bekleyen, izleyen, denetleyen ve isteyen; ülkesinin çağdaş hukuk sistemine en az Magna Carta ruhuyla sahip çıkan; ülkesinin yönetimine yetenekli, çağdaş hukuk normlarını yaşam biçimi olarak benimsemiş, ülkesini, insanları ve tüm canlıları ayrım gözetmeksizin seven insanları getiren bireydir. 1.2.2.2. Çağdaş Denetim Çağdaş denetimin tanımı yukarıda verilmiştir. Denetim aslında; devlet, birey ve işletme ayrımı yapmaksızın yönetim (ya da işletme) biliminin işlevlerinden biridir. Denetim, yönetimin biliminin (management) beş temel işlevinin en sonuncusudur. En sonuncusudur; çünkü kendisinden 33

önceki temel işletme işlevlerinin etkin şekilde yerine getirilip, getirilmediğini sorgular ve araştırır. İşletmeler üzerindeki denetim temel olarak üçe ayrılır: İç Denetim İşletmenin kendi kadrolu iç denetçileri tarafından işletme faaliyetlerine yönelik olarak işlet sahipleri veya ortakları adına yapılan denetimdir. Türk Ticaret Kanunu Kapsamında Denetim TTK kapsamında şirket yönetim kurulunun eylem ve işlemlerini şirket genel kurulu tarafından verilen yetki çerçevesinde denetleme işlevidir. Dış Denetim İşletmelere yönelik dış denetim; devlet otoriteleri tarafından ya da kurallarını devletin koyduğu ve geliştirdiği, üçüncü kişilerin haklarını korumaya yönelik olarak bağımsız denetim organları tarafından yerine getirilen denetimdir. İkiye ayrılır: 3.1. Devlet Otoritesinin Dış Denetimi 3.1.1. Vergi Denetimleri 3.1.2. Finansal Risk Denetimleri 3.1.3. Ölçme ve Değerlendirme Denetimleri 3.1.4. Sanayi ve Teknoloji Denetimi 3.1.5. Sağlık Denetimi 3.1.6. Çevresel Denetim 3.1.7. Güvenlik Denetimi 3.1.8. Yerel Yönetim Denetimleri 3.2. Bağımsız Dış Denetim 3.2.1. Devlet Tarafından İstenen 3.2.2. Şirket Ortaklarınca İstenen 3.2.3. Yatırımcılarca İstenen Devletin kendi içyapısına yönelik denetimi, yapı itibarıyla işletmelerin kendi içyapılarına yönelik denetimlerine benzer. Amaç; devletin işlev ve görevlerinin etkin yerine getirilip, getirilmediğinin araştırılması ve sorgulanmasıdır. Devlet kaynaklarının yerinde ve etkin biçimde çarçur edilmeden kullanılıp, kullanılmadığının araştırılması ve sorgulanmasıdır. Devletin kendi içyapısına yönelik denetimi, çağdaş bir devlet yapısında ve çağdaş hukuk normları altında o ülke bireylerini çok yakından ilgilendirir. Çağdaş birey, devletine vergisini tam veren ve verdiği vergilerin nerelerde 34

kullanıldığının hesabını sorandır. Durum böyle olunca devletin içyapısına yönelik teftiş, denetim ve sorgulama etkinlikleri ülke yurttaşını çok yakından ilgilendirir. Çağdaş ve duyarlı olan yurttaş; devletin içyapısına yönelik olarak yapılan teftiş, denetim, araştırma, inceleme ve sorgulama faaliyetlerinin sonuçlarını izler ve hesap sorar. Devletin kendi içyapısına yönelik denetimini üçe ayrılır: Teftiş Soruşturma Denetim Teftiş aslında denetimi de içine alan bir kavramdır. Teftiş; Arapça fetş kökünden gelmektedir. Fetş; sormak, aratmak anlamına gelmektedir. Teftiş; bir olayın, bir eylemin, bir işin veya görevin nedenini, niçinini, nasılını sorarak, araştırmak ve sonuçlara varmaktır. Bu sorgulama sürecinde nedenin, niçinin ve nasılın gidebildiği son noktaya kadar araştırılması ve sorgulanması esastır. Teftiş işlemi aşağıdaki eylemleri yapısında barındırır. Bu yapısı itibarıyla görüleceği üzere denetimi de kapsar. Teftişin Kapsamı: Bakı (Bakma, Gözetleme, Gözlem, İzlem) Sorma (Sorgu, Sorgulama) Araştırma İnceleme Denetleme Öneri Geliştirme Çözüm Üretme Bilgilendirme (Eğitim) Geleceği Görme (Geleceği Tasarlama, Projeksiyon) Geleceği Okuma (Fütüralizm) Model Geliştirme Örnek Olma (Tipleme) Hukuki Olanı, Doğru Olanı ve İyi Olanı Yüreklendirme (Cesa- retlendirme) Gönülgücü Verme (Motivasyon) Güdüleme (İti) Sorgulama; teftiş süreci içinde, teftiş sonucunda ya da dışsal bilgilerin ışığında verilen görevlerin, yetkilerin ve sorumlulukların aşılması 35

veya kötü niyetli olarak dışına çıkılması durumlarının saptanması amacıyla yapılan ve sonuçları hukuken ağır olan bir denetim şeklidir. Bir tür hesaba çekmek olarak da nitelendirilebilir. Sorgulamanın sonuçları yargı yerlerinde görülür. Denetim; kapsamı ve içeriği itibarıyla teftişe göre daha özel ve sınırlı nitelikte yapılan bir tür araştırma ve incelemedir. Teftiş görevini yerine getiren kişiye müfettiş (soran ve aratan kişiye) denir. Sorgulama; doğruyu, gerçeği ortaya çıkarmak üzere soru sorma ve araştırma yapma sürecidir. Sorgucu; doğruyu ve gerçeği bulmak, ortaya çıkarmak üzere soru soran ve araştırma yapandır. Eski adı muhakkiktir. Muhakkik sözcüğü, Arapça hakka dan gelmektedir. Hakka; doğru, hakikat, gerçek olarak ortaya çıkarmaktır. Muhakkik; doğruyu, hakikati, gerçeği ortaya çıkaran kişidir. Teftişe göre daha dar kapsamlı ve özel amaçlı nitelik taşıyan denetim işini yapan kişiye denetçi denir. 1.2.2.3. Çağdaş Teftiş ve Denetim Elemanında Bulunması Gereken Nitelikler Çağdaş hukuk normlarını benimsemiş çağdaş bir devlette, çağdaş denetim ilkelerine göre teftiş, sorgulama, denetim ve inceleme yapacak elemanların çok özenli seçilmeleri, çok özenli yetiştirilmeleri gerekir. Çünkü yazımızın önceki bölümlerinde belirtildiği üzere, ülke bireylerinin hak ve hukuklarını korumaları anlamında, devleti yönetmeleri için seçtikleri insanları denetlemeleri ve hesap sormaları anlamında teftiş, sorgulama, denetim ve inceleme elemanları çok büyük önem taşımaktadır. Bu elemanların kalite, nitelik, kapasite ve yaklaşımları yurttaşların hak ve hukukunun kalitesini doğrudan etkileyecektir. Teftiş, sorgulama, denetim ve inceleme görevi bu anlamda kamusal bir görevdir. Bu görevin layıkıyla yerine getirilmesi çağdaş bireyin hak ve özgürlükleri anlamında yaşamsaldır. Bu önemi nedeniyle teftiş, sorgulama, denetim ve inceleme görevlerinde bulunacak kişilerin diğer görevlilerden ciddi özellik ve nitelik ayrıcalıklarının olması gerekir. Çağdaş ve duyarlılığı yüksek bir teftiş, sorgulama, denetim ve inceleme elemanında bulunması gereken niteliksel özellikler şöyle olmalıdır: 1. Çağdaş hukuk ilkelerine tam uyum göstermeli 2. Tam bağımsız olmalı 36

3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. Her zaman, her koşulda ve her ortamda ilkeli (omurgalı) duruş sergilemeli Nesnel olmalı Çağdaş mesleki etik kurallara özen ve uyum göstermeli Sürekli kendini yenilemeli ve yeni bilgilere açık olmalı Karşısındakinin (gerçek ve tüzel kişilerin) haklarına tam saygılı ve yeri geldiğinde bu hakların anımsatıcısı ve savunucusu olmalı Yozlaşma, kirlenme ve siyasallaşmadan kaçınmalı Hukukun vermediği yetkileri kullanmaktan ve bu alanda kendisini kullandırmaktan özenle kaçınmalı Savunma hakkına saygı ve özen göstermeli Karşısındaki dinleme ve söylediklerini anlama çabası ve özeni içinde olmalı 1.2.3. Sonuç Burada ortaya konulan yaklaşım bir ütopya değildir. Tümümüzün aslında doğumu bir ütopyadır. Yaşama adım attığımız il saniyeden itibaren doğamızdaki direnç, adım adım bizleri ütopyadan gerçeğin merkezine doğru yolculuğa çıkarır. O yolculukta, genlerimizdeki kodlar, beynimizdeki kapasite ve içsel yapımızdaki gönül gücü ve içsel iti her attığımız adıma destek olur ve güç verir. Bir başka deyişle, ütopya, kendine güvenle, dirençle, bilgiyle gerçek denilen zafere dönüşür. Bu nedenle, yukarıda ortaya konulan görüşler bir ütopya değildir; insana olan güven duygusudur. İçsel, gönülsel ve beyinsel olarak benimsediğimiz ölçüde çağdaş hukuka, çağdaş devlete, çağdaş denetime ve çağdaş bireye yaklaşmış olacağız. 37

1.3. Devlete ve Devlet Kurumlarına Misyon ve Vizyon Biçme Çabaları Ne kadar hazin bir çağda yaşıyoruz, bir önyargıyı ortadan kaldırmak atomu parçalamaktan daha güç. Albert Einstein 1.3.1. Konu Son on yıldan bu yana Devlete ve Devlet kurumlarına yönelik tümüyle dışsal etki ve katkılarla bir rol belirleme çabası olduğu gözlenmektedir. Devlet ve Devlet Kurumlarına yönelik bir biçimselleştirme çabalarının en başında onlara bir misyon (mission) ve vizyon (vision) biçme uğraşısı adeta olmazsa olmaz bir kural durumuna getirilmiştir. Devlet ve Devlet kurumları için misyon ve vizyonun gerekli olup, olmadığı bu bölümde tartışılacaktır. 1.3.2. Konun Analiz ve Değerlendirilmesi 1.3.2.1. Misyon Kavramı Misyon (mission); örgütsel yapıların varlık nedenlerinin ortaya konulduğu ilkeler bütünündür. Misyon; örgütsel yapıda görev alan en alttan, en tepeye kadar tüm işgören ve yöneticilere yol gösteren, yaptıkları işlere soyut (ruhsal) ve somut anlam kazandıran ve örgütsel yapıyı benzerlerinden ve piyasada yarıştığı aynı kulvardaki rakiplerinden ayırt etmeye yarayan uzun soluklu görev ve amaçlar toplamının özetidir. 1.3.2.2. Vizyon Kavramı Vizyon (vision); birtakım olayları görme organının yardımı olmadan (zihinsel) görme ya da algılama fenomenine ve bu fenomendeki imajlar bütününe verilen addır 15. Örgütsel yapılar bakımından ya da işletme bilimi bakımından vizyon ise, işletmenin misyonuna uygun olarak geleceğin önceden görülerek tasarlanması ve örgütsel yapıda görev alan tüm yönetici ve işgörenlerin bu 15 htttp://tr.wikipedia.org/wiki/vizyon (27/06/2008) 38

geleceğe uygun biçimde yüreklendirilmeleri (motive edilmeleri), yönlendirilmeleri ve sürekli biçimde devingen ve inançlı tutulmalarıdır. Vizyon, varılması tasarlanan ideallerin toplamıdır. Vizyon, bir tür fütüralizmdir (gelecek okumadır). Yöneticilerin görevi, örgütsel yapıyı ve örgütsel yapının tüm aktörlerini bu geleceğe doğru çok istekli biçimde koşturmaktır. Yukarıda ortaya konulan yaklaşımın da açıkça gösterdiği üzere, misyon devingen bir kavramdır. Misyonda durağanlık ve statükoya yer yoktur. Bu bakımdan, misyon dünyadaki tüm değişimlere açıktır ve bu değişimlerden etkilenir. Durum böyle olunca, örgütsel yapıların misyonlarını neredeyse her gün yeniden yeniden gözden geçirmeleri gerekebilir. Çünkü devingenlik ve değişim bunu gerektirir. 1.3.2.3. Devlet Kavramı Organize olma, birlikte yaşamın zorunlu ve kaçınılmaz bir gereğidir. Küçük topluluklar; insanın, doğanın acımasız koşulları karşısında bir araya gelme ve toplu yaşama zorunluluğunun doğal bir sonucu olarak ortaya çıkmıştır. Bu küçük topluluklar, zaman içinde gelişime ve değişime uğrayarak ya da doğadaki koşullara gözlem ve deneyler sonucu uyum sağladılar. İlkel düzeyde de olsa çeşitli kurallar ortaya koymaya ve bu kurallara topluluğa dahil herkesin uymasını sağlayamaya başladılar. Doğadan yola çıkılarak ve yaşama tutunmanın, hayatta kalmanın zorunlu sonucu olarak ortaya konulan bu kurallar insanların organize olmalarının başlangıcı olarak kabul edilebilir. İnsanlığın tarihsel süreç içinde ortaya koyduğu gelişim ya da uygarlık, organizasyonların en kapsamlısı ve en olağanüstüsü olarak kabul edilen devlet i ortaya çıkardı. Devlet, organizasyonların en karmaşık ve en boyutlu olanıdır. Başlangıçta, insanların doğa ve diğer topluluklar karşısında korunması ve savunulması işlevini üstelenen devlet, uygarlık düzeyinin gelişmesi, insanların gereksinimlerinin çeşitlenmesi sonucu çeşitli ekonomik işlevler de üstlenmek durumunda kaldı. Kamu ekonomisi, devletin giderek ekonomiye karışımı zorunluluğu nedeniyle, çeşitli sorunlara çözüm getirme çabalarının sonucu olarak ortaya çıkmıştır 16. 1980 lerde uluslararası borç krizinin yaşanmasından sonra, tüm 16 Orhan Şener, Teori ve Uygulamada Kamu Ekonomisi, 7. Baskı, Beta Basım Yayım Dağıtım A.Ş., İstanbul, Ocak-2001, s. 2. 39

dünya ekonomilerinde çeşitli biçimlerde hissedilen dengesizlikler ve tıkanmalar mali boyutlu ayarlamaları ve piyasa reformlarını gündeme getirmiştir. Bu süreç devam ederken, 1990 ların başından itibaren devletin ekonomideki rolü ve devletin işleyişi sorgulanmaya ve devlet reformu üzerinde durulmaya başlanmıştır. Devlet reformu çalışmaları, özellikle yönetsel (idari) alanda yoğunlaşmıştır 17. Dünyanın yaşadığı küreselleşme süreci; bilimsel, teknolojik, toplumsal, ekonomik ve politik alanda yaşanan büyük devinim ve dönüşümler kamu yönetiminin de yeniden değerlendirilmesine ve sorgulanır duruma gelmesine yol açmıştır. Bu değişimlerin sonucu olarak yönetim (idare etme) kavramının yerini yönetişim (governance), kamu yönetimi kavramının yerini kamu işletmeciliği (Public Management) kavramı almıştır. Bu dönüşüm ve değişime, kısaca kapitalizmin 1970 lerde yaşanan krizden yola çıkarak yeniden yapılanmasıdır denilebilir 18. 19 1.3.2.4. Devlet, Misyon ve Vizyon Devletin temel amacı; yurttaşlarının yeryüzünde mutluluk ve gönencini (refahını) her koşul altında sağlamaktır. Dolayısıyla, dünyadaki tüm devletler için aslında ya da özünde misyon tektir. Bu misyonun odağında kendi yurttaşlarının mutluluk ve gönenci vardır. Devletler; siyasal, ekonomik ve toplumsal yapılarını bu amacı sağlamak üzere kurgularlar. Siyasal rejim, ekonomik ve toplumsal yapı farklılıkları buradan kaynaklanır. Her devlet, yurttaşlarının mutluluk ve gönencini sağlamak üzere ayrımlı yöntem, kural, ilke ve eylemler belirler. Bunlar bazen devletten devlete farklılık göstermesine karşın, genel hatları ve özü ile birbirine benzeyebilir. İşte bu durumda rejim ya da sistem benzerliğinden ya da bütünleşiliğinden söz edilir (kapitalist rejim, komünist rejim, sosyalist rejim, sosyal demokrat rejim, liberal rejim vb.). Yurttaşların mutluluk ve refaha kavuşturulma- 17 1) Luiz Carlos Bresser Pereira, Managerial Public Administration: Strategy and Structure for a New State, Journal of Post Keynesian Economics, Fall. Vol.20, No.1, s.7. 18 Gencay Şaylan, Kamu Personel Yönetiminden İnsan Kaynakları Yönetimine Geçiş Kritik ve Reform Önerileri, Türkiye Ekonomik ve Sosyal Etüdler Vakfı, İstanbul, 2000, s.15. 19 Ahmet Erol, Devlet ve Devletin İşlevlerinin Gelişimi, Lebib Yalkın Mevzuat Dergisi, Sayı:114, Eylül 2003, s.110. 40

sındaki yöntemlerde ayrışmalar ve farklılıklar derinleştikçe sistemlerin benzerliğinden değil, giderek karşıtlığından ve almaşıklığından söz edilir (Kapitalist rejim, sosyalist rejim gibi.). Devletler, yurttaşlarının mutluluk ve gönençlerini sağlamak üzere siyasal, ekonomik ve toplumsal çok sayıda işlev üstlenirler. Bu işlevleri yerine getirmek ve uygulamak üzere ülkenin benimsediği siyasal rejim ne olursa olsun ülke karar organlarından (genellikle parlamentolardan) yasalar çıkarırlar. Böylelikle, yapılacak eylem ve işlemlerin hukuki altyapısı ve çerçevesi kurulmuş olur. Devletlerin karar organlarından devletin ve devlet organlarının yapacakları eylem ve işlemlere yönelik olarak çıkarılan yasalar, devletin ve devlet kurumlarının misyonlarını ve vizyonlarını net biçimde ortaya koyar. Yasalarla ortaya konulan amaç, kural, ilke ve eylemler dışında devlet ve devlet kurumlarının takdir ve hareket alanı kalmaz. Sağlıklı işleyen rejimlerde ülke karar organlarının çıkardığı hukuk metinlerinin yönetici ve işgörenler (memurlar) ve ülke yurttaşları tarafından zaten aşılmaması, geçilmemesi esastır. Bir başka deyişle, devlet karar organlarından çıkarılan yasalara uygun davranmak, hukuk devleti olmanın zorunlu gereğidir. Devletlerin karar organlarından çıkarılan hukuki metinler olan yasalar; devletin ve devlet organlarının ülke yurttaşlarının mutluluğu ve gönenci için gereken tüm amaç, ilke, kural, kullanılacak araç, yöntem, kaynak ve ulaşılması tasarlanan amaca nasıl varılacağını açık biçimde ortaya koyarlar. Durum böyle olunca, devlet ve devlet kurumlarının misyon ve vizyonu devlet karar organınca çıkarılmış olan yasaların tamamıdır. Dolayısıyla, devleti ve devlet kurumlarını ticari işletme ve tacir yaklaşımıyla değerlendirerek onlara misyon ve vizyon tanımlama çabaları devleti, devlet kurumlarını ve devlet felsefesini bilmemekten ya da kasıtlı olarak devleti ticari işletme boyutuna indirgeme çabalarından kaynaklanmaktadır. Türkiye de son yıllarda yoğun biçimde devleti ve devlet kurumlarını değişik yöntemlerle yurttaşlar nezdinde yıpratma çabaları yoğun biçimde sürdürülmektedir. Bu çabalar, bir de gelişmiş ülkelerde çağcıl yaklaşımlar böyle söylem ve kandırmacası altında planlı bir baskı, yoğun bilgi kirliliği, siyasal işbirlikleri ile yürütülmektedir. Böylelikle, yurttaşların içsel dünyalarına yoğun bir bombardıman altında devlet ve devlet kurumlarına karşı istenen biçimde şekillendirilmeye ve yön verilmeye çalışılmaktadır. Bir 41

başka deyişle, yurttaşların beyinlerindeki ve yüreklerindeki yüce devletin yerini, ticari işletme benzeri bir örgütsel yapının alması amaçlanmaktadır. Bu yol ve yöntemler son derece bilimsel ve yoğun psişik inandırma (kandırma ve aldatma) yöntemleri kullanılarak, aşırı bilgi karmaşıklığı ve kirliliği yaratılarak, toplumun inançları ve güven noktaları bombardımana tabi tutularak, toplumun değerlerinin ve ilkelerinin içi boşaltılarak, toplumsal yüreklilik ve birliktelik noktaları (toplumsal zamklar ve sigorta sistemleri) yozlaştırılarak, yoğun ulusal ve uluslararası çıkarsal işbirlikleri ve gizli anlaşılar ile yapılmaktadır. Durum böyle olunca, bu yıpratma operasyonunun önünde durmak ve direnç göstermek giderek zorlaşmaktadır. Bu olumsuz gelişmeler bir devlet ve o devleti sahiplenmiş olan toplum için ciddi anlamda büyük tehlikedir. Toplumun ve özellikle de toplumun yetişmekte olan genç nüfusunun (toplumun geleceğinin) bu konularda bilgilendirilerek uyanık tutulması önemlidir. Gelişmeler öylesine tırmanmıştır ki, devleti ve devlet kurumlarını yıpratarak ticari bir şirket gibi algılanması ve algılatılması çabaları ülkenin hukuk sistemine de içi boş kavramlar yerleştirmek suretiyle etki etmeye başlamıştır. Son zamanlarda, yasaların içine devlet sanki bir ticari şirketmişçesine işletme biliminde sadece şirketler, işletmeler ve tacirler için kullanılan kavramlar yerleştirildiği görülmektedir. Bu kavramların çoğunun da, Türk hukuk sisteminde henüz yeri olmadığı ve dolayısıyla, hukuki altyapı ve felsefi algı ve çerçevesi belirsiz kavramlar olduğu bilinmektedir. Bir başka deyişle, o kavramların Türk toplumu bakımından içleri boştur. Ancak, cilalı, albenisi yüksek, pazarlama yönü güçlü kavramlardır. İşte misyon, vizyon, etik değerler, kurumsal değerler gibi kavramlar bunların en güzel birkaç örneğidir. 1.3.3. Sonuç Devletin, devlet felsefesinin temel amacı değişik rejimler altında halkının mutluluk ve gönencini sağlamaktır. Bu amaca her devlet, kendi siyasal rejimi, ekonomik ve toplumsal değerleri ile ulaşmaya çalışır. Bu amaca varmak için, ülkenin karar organından yasalar çıkarır. Yasalar, ülke insanlarının mutluluk ve gönence ulaşmasının hukuki araçlarıdır. Dolayısıyla, dünyadaki devletler için misyon bellidir: Ülke insanlarının mutluluk ve refahını sağlamak. Bu misyonu sağlamak üzere vizyon ve tüm kurumsal değerler çıkarılan yasaların toplamıdır. Devlet için durum budur. Devlet 42