Ombudsman (Kamu Denetçisi) ve Türkiye deki Tartışmalar
Kemal ÖZDEN OMBUDSMAN (KAMU DENETÇİSİ) ve TÜRKİYE DEKİ TARTIŞMALAR Ankara 2010
Ombudsman (Kamu Denetçisi) ve Türkiye deki Tartışmalar Kemal ÖZDEN Hukuk Kitapları Dizisi: 1027 ISBN 978-975-02-1285-7 Birinci Baskı: Haziran - 2010 Seçkin Yayıncılık San. ve Tic. A.Ş. Bu kitabın her türlü yayın hakkı Seçkin Yayımcılık San. ve Tic. A.Ş. ye aittir. Yayınevinin yazılı izni olmadan, tanıtım amaçlı toplam bir sayfayı geçmeyecek alıntılar hariç olmak üzere, hiçbir şekilde kitabın tümü veya bir kısmı herhangi bir ortamda yayımlanamaz ve çoğaltılamaz. Sayfa Tasarımı: İlhan Eroğlu Kapak Tasarımı: İsmail Çam Yayın ve Dağıtım: Merkez: Seçkin Yayıncılık, Sağlık Sokak No: 21 06410 Sıhhiye, ANKARA Tel: (0 312) 435 30 30 (Pbx), Faks: (0 312) 435 24 72 Şube: Ankara Adliye Sarayı K Blok Zemin Kat Sıhhiye, ANKARA Tel: (0-312) 309 52 48 Şube: Strazburg Cd. No: 23 Sıhhiye, ANKARA Tel: (0-312) 230 52 62 Şube: Abidei Hürriyet Caddesi 179/E (Şişli Ceza Adliyesi Altı) Şişli- İSTANBUL Tel: (0-212) 234 34 77 Web Adresi: www.seckin.com.tr, E posta: yayin@seckin.com.tr Baskı: Seçkin Yayıncılık, Tel: (0 312) 435 30 30
Önsöz Kamu kurumlarının temel görevi vatandaşlara en iyi şekilde kamu hizmetlerini götürmek ve hayatı daha yaşanılır bir hale getirmektir. Fakat bu kurumların işlemesi her zaman mükemmel biçimde devam edemez ve çeşitli sebeplerden dolayı bazı aksaklıklar görülebilir. Kamu hizmetlerinden sorumlu kamu görevlileri yolsuzluk, haksızlık, yozlaşma ve diğer istenmeyen davranışlarda bulunabilirler. Kamu kurumlarının varlık sebeplerinin dışında davranış sergilemeleri, vatandaşlara karşı haksızlık ve ayrımcılık yapmalarını engellemek için kamu yönetiminde bazı denetim metotlarından yararlanılır. Bu metotlardan bir tanesi olan ombudsman denetimi, diğer denetim yolları arasında dikkat çekici özellikleri olan bir denetim metodudur. Ombudsman, kamu kurumları ile vatandaşlar arasında hakem rolü oynamakta ve haksızlığa uğrayan vatandaşların haklarını aramaktadır. Bu çalışmada, ombudsman denetiminin diğer denetim türlerinden farkları ve değişik ülkelerdeki uygulamaları anlatılarak Türkiye deki ombudsman tartışmaları ele alınmaktadır. Türkiye de ombudsman kurumunun kurulması ile kamu hizmetlerinde vatandaşlar lehinde gelişmeler, sivil toplum, insan hakları ve demokratik katılım gibi konularda ilerlemeler kaydedileceği anlatılmaktadır. Kemal ÖZDEN, Haziran 2010, İstanbul Fatih Üniversitesi, Siyaset Bilimi ve Kamu Yönetimi
İçindekiler Önsöz... 5 Tablo ve Şekil Listesi... 13 Giriş... 15 Birinci Bölüm OMBUDSMAN SİSTEMİNİN ORTAYA ÇIKIŞI, ÖZELLİKLERİ VE OMBUDSMAN BİÇİMLERİ I. OMBUDSMANIN TANIMI... 23 A. Ombudsman mı Kamu Denetçisi mi?... 24 B. Kelimenin Anlamı ve Kullanımı... 24 II. OMBUDSMAN KURUMUNUN ORTAYA ÇIKIŞI VE GELİŞİMİ... 26 A. Ombudsmanın Kökeni Osmanlı Devleti mi?... 28 B. Ombudsmanın Gelişimi... 30 III. OMBUDSMANIN ÖZELLİKLERİ, GÖREVLERİ, YETKİLERİ VE STATÜSÜ... 35 A. Ombudsmanın Özellikleri... 35 B. Ombudsmanın Görevleri ve Çalışma Şekli... 40 C. Ombudsmanın Statüsü ve Yetkileri... 46 D. Çeşitli Ombudsman Uygulamaları... 50 1. Ombudsman Çeşitleri... 50 a. Klasik Ombudsman... 51 b. Avukat Ombudsman... 51 c. Kurumsal Ombudsman... 52 2. Çeşitli Ombudsman Türleri... 52 a. Parlamento Ombudsmanı... 54 b. İnsan (Yurttaş) Hakları Ombudsmanı... 54 c. Çocuk Hakları Ombudsmanı... 56 d. Silahlı Kuvvetler Ombudsmanı... 59 e. Öğrenci ve Eğitim Ombudsmanı... 60
8 Ombudsman (Kamu Denetçisi) ve Türkiye deki Tartışmalar f. Tüketici Ombudsmanı... 63 g. Basın Ombudsmanı... 65 h. Yerel Yönetim Ombudsmanı... 67 3. Farklı Ombudsmanlar Olmasının Sebepleri... 69 İkinci Bölüm ÇEŞİTLİ DEVLETLERDE VE AVRUPA BİRLİĞİ NDE OMBUDSMAN SİSTEMİNİN UYGULAMALARI I. İSVEÇ... 74 A. İsveç te Ombudsmanın Görev Süresi... 74 B. İsveç Ombudsmanının Denetim Alanı... 75 C. Ombudsmana Başvuru Şekli... 76 D. Diğer Ombudsman Türleri... 77 E. Bir Denge Unsuru Olarak Ombudsman... 78 II. FRANSA... 79 A. Cumhuriyet Mediyatörü... 79 B. Mediyatör Kurulmasına Karşı Olan Görüşler... 80 C. Mediyatörün Denetim Alanı... 81 D. Görev Süresi... 82 E. Mediyatöre Başvuru Şekli... 83 F. Diğer Kurumların Desteği... 83 III. İNGİLTERE... 84 A. İngiltere de Ombudsman Türleri... 84 B. Parlamento Komiseri... 85 C. Görev Süresi... 87 D. Kötü Yönetime Karşı Parlamento Komiseri... 88 E. Yerel Yönetim Ombudsmanı... 89 IV. RUSYA FEDERASYONU... 90 A. İnsan Hakları Komiserliği... 92 1. İnsan Hakları Komiserinin Seçimi ve Görev Süresi... 92
İçindekiler 9 2. Komisere Başvuru ve Komiserin Denetim Şekli... 93 B. İnsan Hakları Komiseri ve Diğer Ülke Ombudsmanları Arasındaki Farklar... 94 V. AMERİKA BİRLEŞİK DEVLETLERİ... 96 A. ABD de Ombudsman Tartışmaları... 96 B. Ombudsmanın Denetim Alanı ve Denetim Şekli... 98 VI. KANADA... 100 A. Yerel Ombudsmanlar... 101 1. Kanada da Ombudsmanın Atanması ve Görev Süresi... 101 2. Ombudsmanın Denetim Alanı ve Denetim Şekli... 102 B. Federal Ombudsman... 103 VII. ARJANTİN... 104 A. Ombudsmanın Atanması ve Görev Süresi... 105 B. Arjantin de Ombudsmanın Özellikleri... 106 C. Arjantin Ombudsmanının Denetim Alanı ve Denetim Şekli... 106 D. Ombudsmana Gelen Şikayetler... 107 VIII. YENİ ZELANDA... 109 A. Ombudsmanın Atanması ve Görev Süresi... 110 B. Ombudsmanın Denetim Alanı ve Denetim Şekli... 111 IX. AVRUPA OMBUDSMANI... 113 A. Avrupa Ombudsmanının Atanması ve Görev Süresi... 113 B. Avrupa Ombudsmanının Denetim Alanı ve Denetim Şekli... 113 C. Avrupa Ombudsmanına Gelen Şikayetler... 115 Üçüncü Bölüm OMBUDSMAN SİSTEMİ VE TÜRKİYE DE UYGULANABİLİRLİĞİ I. TÜRKİYE DE OMBUDSMANA DUYULAN İHTİYAÇ... 121 A. Yargı Denetiminin Sınırları ve Aksaklıkları... 122 B. Yönetsel Denetimin Sınırları ve Aksaklıkları... 124
10 Ombudsman (Kamu Denetçisi) ve Türkiye deki Tartışmalar C. Parlamento Denetiminin Sınırları ve Aksaklıkları... 125 D. Medya ve Kamuoyu Denetiminin Sınırları ve Aksaklıkları... 128 II. TÜRKİYE DE OMBUDSMAN BENZERİ KURUMLAR... 133 A. Devlet Denetleme Kurulu ve Ombudsman Benzerliği... 133 B. Kamu Görevlileri Etik Kurulu ve Ombudsman Benzerliği... 135 C. Tüketici Dernekleri ve Ombudsman Benzerliği... 137 D. Ekonomik ve Sosyal Konsey ve Ombudsman Benzerliği... 139 E. Gazetelerdeki Okur Köşeleri ve Ombudsman Benzerliği... 141 III. TÜRKİYE DE OMBUDSMAN ÇALIŞMALARI... 143 A. Gerekçeli Anayasa Önerisi nde Ombudsman... 144 B. İnsan Hakları İnceleme Komisyonu nda Ombudsman İzleri... 145 C. Kaya Raporu ve Ombudsman... 147 D. Kamu Denetçiliği Kurumu Kanun Taslağı... 149 1. Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu nun Gerekçe ve Amacı... 150 2. Kurumun Personel Yapısı... 151 3. Yargısal Denetimden Farkı... 151 4. Kurumun Bağımsızlığı... 152 5. Denetçilerin Nitelikleri... 152 6. Kamu Denetçiliği Kurumu na Başvuru ve Kurumun Denetim Şekli... 153 E. Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı ve Mahalli İdareler Halk Denetçisi... 155 1. Güçlenen Yerel Yönetimlerin Ombudsman Yoluyla Denetimi... 155 2. Mahalli İdareler Halk Denetçisi nin Görevleri, Organizasyonu ve Denetim Şekli... 159 a. Denetime Getirilen Yeni Anlayışlar ve Ombudsman Denetimi... 159 b. Mahalli İdareler Halk Denetçisi... 161 F. 5548 Sayılı Kanun ve Anayasa Değişikliği Paketi... 163 1. 5548 Sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu... 163 2. 2010 Anayasa Değişikliği Paketi... 163 IV. TÜRKİYE NİN OMBUDSMAN MODELİ NASIL OLMALI?... 165 A. Ombudsmanın Eğitimi ve Mesleki Tecrübesi... 166 B. Ombudsmanın Seçilmesi ve Görev Süresi... 167 C. Ombudsmanın Bağımsızlığı, Tarafsızlığı ve Saygınlığı... 170
İçindekiler 11 D. Ombudsmanın Medya İle İlişkilileri... 171 E. Ombudsmanın Yetkileri ve Denetim Şekli... 172 1. Ombudsmanın Yetki Alanı... 172 2. Ombudsmanın Denetim Şekli... 174 a. Ombudsmana Başvuru... 174 b. Ombudsmanın Denetim Alanı... 175 F. Ombudsman Kararlarının Etkinliği, Yaptırım Gücü ve Raporu... 177 V. OMBUDSMANIN GETİRECEĞİ MUHTEMEL DEZAVANTAJLAR VE TEHDİTLER... 179 A. Ombudsman İdarenin Bütünlüğü İlkesine Aykırı mıdır?... 179 B. Kuvvetler Ayrılığı Prensibi İhlal mi Edilecektir?... 181 C. Türk İdari Yapısı Ombudsmanın Kararlarına Uyacak mı?... 182 D. Ombudsman 70 Milyonluk Türkiye nin Sorunlarına Yetişebilecek mi?... 183 E. Ombudsmanın Sihirli Bir Değneği mi Var?... 183 Sonuç... 185 EKLER EK 1: KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMU KANUNU TASARISI... 195 EK 2: MAHALLİ İDARELER HALK DENETÇİSİ KANUNU TASARISI... 218 EK 3: 5548 SAYILI KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMU KANUNU... 222 Kaynakça... 239 Kavramlar Dizini... 249
Tablo ve Şekil Listesi Tablo 1: Kuruluş Tarihlerine Göre Dünyadaki Ombudsman Kuruluşlarından Bazıları... 34 Tablo 2: Bazı ülkelerde Ombudsmanın Hukuki Statüsü ve Denetim Metotları... 46 Tablo 3: Bazı Ombudsman Biçimleri ve Dahil Oldukları Ombudsman Çeşitleri... 53 Tablo 4: Bazı Ülkelerdeki Ombudsman Çeşitleri... 70 Tablo 5: Arjantin de Ombudsmana Gelen Şikayetler... 108 Tablo 6: Avrupa Ombudsmanına Gelen Şikayet Miktarı ve Şikayet Konuları... 116 Tablo 7: TBMM Dilekçe Komisyonuna gelen Dilekçe Sayısı... 126 Tablo 8: Anayasa Değişikliği Paketinde Kamu Denetçiliği... 164 Şekil 1: Ombudsmanın Görev Şeması... 42