T.C. SAYITAY BAKANLII BAYINDIRLIK VE SKAN BAKANLIININ MARMARA VE DÜZCE DEPREMLER SONRASI FAALYETLER 2002/3
T.C. SAYITAY BAKANLII BAYINDIRLIK VE SKAN BAKANLIININ MARMARA VE DÜZCE DEPREMLER SONRASI FAALYETLER Bu rapor 832 Sayılı Sayıtay Kanununa 26.06.1996 tarih ve 4149 sayılı Kanunla eklenen EK 10 uncu maddesine göre hazırlanmıtır. Adres: T.C. SAYITAY BAKANLII 06520 Balgat / ANKARA Tel : (0312) 284 00 00 Faks : (0312) 295 40 94 E-mail: sayistay@sayistay.gov.tr http//www.sayistay.gov.tr
ÇNDEKLER Özet ve öneriler... 1 Bölüm 1 Giri Arka Plan... 13 ncelemenin kapsamı ve metodoloji... 17 Bölüm 2 Faaliyetlerin iyi bir ekilde yürütülmesi için uygun ortam var mı? Kurum içi yetki ve koordinasyonla ilgili problemler var mı?... 19 Kurumların birbirini olumsuz etkilemesini önleyecek kurumlar arası ibirlii ve koordinasyon yeterli düzeyde mi?... 22 Faaliyetler hesap verme sorumluluu ve effaflık ilkelerine uygun bir ortam içinde sürdürülüyor mu?... 23 Bölüm 3 Faaliyetler ihtiyaçlara uygun biçimde yürütülüyor mu? Hasar tespit çalımaları... 31 Hak sahiplii çalımaları... 36 Orta hasarlı binaların onarım ve takviyesi... 38 Geçici konut faaliyetleri... 43 Kalıcı konut faaliyetleri... 47 Ekler... 53 i
KISALTMALAR AGM AYB BB CBS EYY HKK PM PUB PYB SYDTF TAU YBS YGM Afet leri Genel Müdürlüü Avrupa Yatırım Bankası Bayındırlık ve skan Bakanlıı Corafi Bilgi Sistemi Evini Yapana Yardım Hazır Konut Kredisi Proje Müaviri Proje Uygulama Birimi Proje Yönetim Birimi Sosyal Yardımlama ve Dayanımayı Tevik Fonu Teknik Aratırma ve Uygulama Genel Müdürlüü Yönetim Bilgi Sistemi Yapı leri Genel Müdürlüü ii
Özet ve Öneriler Özet 1. 1999 yılında yurdumuzda Dou Mar mara bölgesini etkileyen 7.4 ve 7.2 büyüklüünde iki deprem yaanmıtır. Bu depremlerde, Babakanlık Kriz Yönetim Merkezi nin 1999 y ılı verilerine göre 18.243 vatandaımız hayatını kaybetmi, 48.901 vatandaımız yaralanmı, 376.379 konut ve iyeri hasar görmütür. Mar mara ve Düzce depremleri sonrasındaki faaliyetleri yürütmekle görevli olan kamu kurum ve kuruluları bölgede yeniden yapılanma çalı malarını balatmıtır. Bu faaliyetlerin büyük bir bölümünü yürütmekten sorumlu olan kurum Bayındırlık ve skan Bakanlıı (BB ) dır. 2. Raporumuzda, BB nın Mar mara ve Düzce depremleri sonrasındaki faaliyetlerini deerlendir mek amacıyla iki temel sorunun yanıtı aranmıtır. lk olarak, faaliyetlerin iyi bir ekilde yürütülmesine uygun ortam olup olmadıı; daha sonra da, faaliyetlerin ihtiyaçlara uygun biçimde yürütülüp yürütülmedii incelenmitir. 3. BB her afet sonrası, afetin büyüklüüne göre afet bölgesinde deiik örgütlenmeler gerçekletirmektedir. BB 17 Austos depreminden sonra Mar mara bölgesinde etkin ve verimli çalı malar yapmak üzere Bayındırlık ve skan Bakanına balı Mar mara Deprem Bölgesi Afet naat Genel Koordinatörlüü ile dı kredilerle finanse edilen konutlar ın yapımı için Proje Yönetim Birimi ni kur mutur. Yeni oluturulan bir imlerle tara ve merkezdeki birimlerin görev, yetki ve sorumlulukları aç ık ve net olarak belirlenmedii için 1
uygulamada görev örtümeleri, yetki ve sorumluluk belirsizlikleri ortaya çıkmıtır. Görev, yetki ve sorumlulukların açıkça belli olmaması faaliyetlerin hesap verme sorumluluu ve effaflık ilkeleri dorultusunda yürütülmesini olumsuz ekilde etkilemekte, koordinasyonu zorlatırmaktadır. (p. 1.3, 2.5, 2.6 ) 4. Mar mara ve Düzce depremleri sonrasında yürütülen faaliyetler için görevlendir ilen çok say ıda kurum ve kurulu vardır. stenilen sonuçların elde edilebilmesi tüm kurum ve kurulular arasında etkili bir ibir lii ve koordinasyon salanmasına balıdır. yi bir ibirlii ve koordinasyon salanamadıından kurumlar birbirlerinin faaliyetlerini olumsuz ekilde etkilemektedir. (p. 2.7, 2.8 ) 5. Hesap verme sorumluluu; kendisine kaynak tahsis edilenlerin ve yetki verilenlerin, bu yetkinin ve kaynakların nasıl kullanıldıını sergilemesi zorunluluunu ifade eder. Hesap verme sorumluluu süreçlerinin iyi ilemesi için effaflıı salayacak araçlara ihtiyaç vardır. BB nın Marmara ve Düzce depremleri sonrasında yürüttüü faaliyetler, hesap verme sorumluluu ve effaflık ilkelerine uygun bir ortamda yürütülmemektedir. (p. 2.9, 2.10,2.18 ) 6. Faaliyetlerin hesap verme sorumluluu ve effaflık ilkeleri uyarınca yürütülmesi için, beklenen sonuçlara nasıl ulaılacaının planlanması, amaçların ve hedeflerin net olarak belirlenmesi, beklentilerin, sorumluluklar ın ve yetkilerin mutabakatla açıklıa kavuturulması, gelime lerin izlenmesi ve elde edilen sonuçların deerlendirilerek raporlanması, bütün bunlar ın güvenilir bir ekilde yapılabilmesi için kapsamlı bir yönetim bilgi sistemine sahip olunmas ı gereklidir. Faaliyetler henüz bu çerçevede yürütülmemekle birlikte amaç ve hedeflerin belirlenmesi, yönetim bilgi sisteminin oluturulmas ı yolunda atılmı olumlu adımlar vardır. (p. 2.11-2.17 ) 2
7. Üst yöneticiler kendilerine tahsis edilen kaynaklar dolayıs ıyla parlamentoya kar ı hesap verme sorumluluu içindedir. Yönetimlerin par lamentoya karı hesap verme sorumluluunu yerine getirebilmesi için, parlamento adına denetim yapan Sayıtay ın kaynaklar ın parlamentonun niyetleri dorultusunda, verimli, etkin ve tutumlu bir ekilde kullanılıp kullanılmadıını düzenleyecei raporlar aracılıı ile parlamentoya sunması, bunun için de Say ıtay ın denetim alanının ve yetkilerinin sınırlandırılmaması gerekmektedir. Sayıtay ın denetim alanı ve yetkileri sınırlandıında verilen yetkilerin ve tahsis edilen kaynakların ne kadar iyi kullanıldıını baıms ız, tarafsız ve güvenilir bir ekilde raporlamak mümkün olamayacaı için, bürokrasiyi azaltma, ileri hızlandır ma niyeti ile getirilen sınırlandır malar effaflık ve hesap verme sorumluluunu zaafiyete uratarak daha büyük sorunlara neden olmaktadır. Deprem bölgelerinde yürütülen faaliyetler kapsamında çok büyük miktarda kamu kaynaı kullanılmıtır. Kanun hükmünde kararnamelerle harcamalar ın prosedürleri ve denetimleri yeniden düzenlenmitir. (p. 2.18-2.24 ) 8. BB nın deprem sonrasındaki ilk faaliyeti, hasar tespit çalı masıdır. Hak sahiplii, geçici ve kalıcı iskan faaliyetlerinin baar ıyla yürütülmesi bu çalıma n ın sonuçlarının doru ve salıklı olmasına balıdır. Hasar tespit çalı malar ı 25.08.1999 tarihinde balamıtır. Hasar tespit çalı malar ını yapmak üzere 1200 teknik personel görevlendirilmitir. 20 günde 334 bin iyeri ve konutun hasar tespiti yapılarak tespitlere itiraz için hak sahiplerine süre verilmitir. tirazlar incelenerek karara balanmak üzere iken 12.11.1999 da Düzce depremi meydana geldiinden ve bu deprem tüm bölgeyi etkilediinden, itiraz süreleri tüm illerde uzatılmıtır. Elde edilen kesin sonuçlara göre; 112.724 konut ve iyeri yıkık yada aır hasarlı, 124.131 konut ve iyeri orta hasarlı, 139.524 konut ve iyeri ise az hasarlıdır. (p.3.2-3.5 ) 3
9. Yapılan hasar tespit sonuçlarına karı çok sayıda itiraz olması ve sonradan bu itirazlar ın büyük bölümünün ikinci incelemelerde haklı bulunmas ı, ilk hasar tespitlerinin salıklı yapılmadıını ve gerçekleri yansıtmadıını göstermektedir. Hasar tespitleri ile ilgili böyle bir sonucun ortaya çıkmasında Düzce depreminin de etkisi olmakla beraber, hasar tespit çalı masına katılan personelin büyük bir bölümünün deneyimli olmaması, bu personelin önceden yeterince eitilmemesi ve hasar tespitinde kullanılan kriterlerin ve formların yeterli olmamas ı da sonuçları büyük ölçüde etkilemitir. (p. 3.6-3.10 ) 10. Mevcut yasal düzenlemelere göre; orta hasarlı, aır hasarlı veya yıkık olduu tespit edilen konut ve iyeri sahipleri hak sahibi sayılmıtır. Orta hasarlı konut sahiplerine 2 milyar TL, iyeri sahiplerine 1 milyar TL onar ım kredisi verilmesi, yıkılan ya da aır hasar gören konut sahipler ine ya konut kredisi ya da yeniden yapılacak konutlardan birinin verilmesi kararlatırılmıtır.(p. 3.11) 11. Hasar tespitinde olduu gibi, hak sahiplii çalıma lar ı da önceden gerekli ekilde eitilmi yeterli sayıdaki teknik personel tarafından yürütülmemitir. Fazla konutu olanlar tek bir konutu için hak sahibi sayıldıından, konutlarla ilgili mülkiyet ve kullanım bilgilerinin güvenilir olması gerekmektedir. (p. 3.12, 3. 13) 12. BB, 27.10.2000 tarihi itibariyle 107.315 konutu orta hasarlı olarak belirlemitir. Orta hasarlı bina sahiplerinden 59.533 ü onarım kredisinden yararlanmak için talep ve taahhütname vermi, bunlardan 53.955'i hak sahibi olmutur. 53.955 hak sahibine 2 milyar TL den toplam 107.9 trilyon TL ödeme yapılması planlanmıtır. (p. 3.14) 13. BB orta hasarlı binalar ın onar ımı ile sınırlı olmak üzere iki yıllık bir süre için 900 gerçek ve tüzel kiiye Geçici Proje Müaviri belgesi vermitir. BB Proje Müavirlii Geçici 4
Uygulama Esasları Genelgesinde, orta hasarlı binalar ını güçlendir mek isteyenlerin, takviye ve onarım projelerini Proje Müavirlerine hazırlatması, kontrol ettir mesi ve onaylatması gerektii bildirilmitir. Proje Müavirlii sistemi yeni getirilen bir sistem deildir. Proje Kontrol Müavirlii Hizmeti Yönetmelii 10.12.1992 tarihli Res mi Gazete de yay ımlan mı ancak uygulamas ı olmamıtır. Genelge ile Yönetmelik büyük ölçüde benzer düzenlemeleri içer mekle beraber baz ı önemli farklılıklar da vardır. Yönetmelikte, PM lerine projeleri idare adına tetkik ve tasdik yetkisi verilmitir. Genelgeyle getirilen düzenlemelere göre ise; projeyi haz ırlayan, inceleyen, onaylayan, ii projesine göre yapan (müteahhit) ve iin projesine göre yapıldıını kontrol eden (fenni mesul) kii, aynı gerçek veya tüzel kii olabilmektedir. Bütün görev ve yetkilerin aynı kiinin uhdesinde birlemesi orta hasarlı binalar ın onarımı konusundaki kontrolleri neredeyse ortadan kaldırmıtır. (p. 3.15-3.21) 14. Orta hasarlı binalar ın onar ımı konusunda PM lerine görev ve yetki verilmekle beraber belediyelerin bu binalara inaat ruhsatı ve yapı kullanma izni verme yetkisi devam etmektedir. Orta hasarlı binaların onarımından dolayı belediyelerin yükü artmıtır. Hasar gören binaların çounun kaçak ve ruhsatsız olması, bunlar hasar görmü olsalar bile inaat ruhsatı ve yapı kullanma izni verilmemesi gerektii için, yükleri bir kat daha artmaktadır. Belediyeler, bütün bu ileri yapacak yeterli sayıda teknik elemana sahip olmadıından, istenilen sonuçlar ın elde edilmesi güçlemektedir. (p. 3.22, 3.23) 15. BB, kı koullar ı aırla madan çadır larda yaayanları daha salıklı mekanlara taımak amacıyla 30 m 2 büyüklüünde prefabrike konutlar ı ihale yolu ile yaptırmayı kararlatırmı ve yaptıı ihale sonucunda su bas manı dahil 1.5 milyar TL ye prefabrike konut yapmas ı için 25 fir ma ile sözleme imzalanmıtır. Fir malara yaptırılan prefabrike konut sayıs ı 31.393 tür. Bu sayıya hibe yoluyla yapılan 11.521 adet 5
prefabrike konut sayıs ı dahil deildir. 44.433 adet prefabrike konut için BB nın katlanmak sonunda kaldıı maliyet 166 trilyon TL olmutur.(p. 3.24, 3.25, 3.27) 16. Prefabrike konutların yapımı, 574 sayılı KHK ile getirilen düzenlemeler uyar ınca 2886 sayılı Devlet hale Kanununun kapsamı dıında, Bakanlık Makamının uygun gördüü yöntem ve prosedürlere göre gerçekletirilmitir. halede istenilen sonuçlar ın elde edilebilmesi rekabet ve aç ıklık ilkelerine uygun hareket edilmesine balıdır. Prefabrike konut yapım iinin Res mi Gazetede ilan edilmesi ve herkese açık olmas ı bu ilkelere uygun düen, iin yapılacaı yerin, miktar ının ve isteklilerin hangi kriterlere göre seçileceinin belirtilmemi olmas ı ise, bu ilkelere ters düen uygulamalardır. (p. 3.26) 17. BB tüm prefabrike konutları 30.11.1999 tarihine kadar bitir meyi ve ihtiyaç sahiplerine teslim etmeyi hedeflemitir. Geçici konutlar hedeflenen tar ihte bitirilememitir. 31.12.1999 tarihi itibariyle konutlar ın yakla ık % 80 i bitirilmi ancak, yakla ık % 50 si ihtiyaç sahiplerine tahsis edilebilmitir. Tüm konutlar Mart 2000 de bitirilmise de bölgedeki prefabrike konutların tam doluluu ikinci kıa girilirken çadır kentler sökülerek salanabilmitir. Geçici konutlar la ilgili hedeflere ulaıla ma mas ının iki temel nedeni vardır. Alt yapı çalı malar ı planlanan sürede tamamlanamadıı için geçici konutlar ın üst yapısının yapımı da gecikmitir. kinci neden, çadır kentlerde yaayanların prefabrike konutlara (kendilerine ödenen 100 milyon TL kira yardımı kesilecei için) taınmak istememeleriyle ilgilidir. (p.3.28) 18. Prefabrike geçici konutlara yerletirilenlerin yaklaık % 30 u konutlar ı yıkık, aır veya orta hasarlı olduu için hak sahibi olan kiilerdir. Evi olmayan ve deprem bölgesinde kiracı konumunda yaayanların sayıs ına ilikin bilgiler yoktur. Bu durumda olanlar ın kalıcı konut sorunlar ının nasıl 6
çözüleceine ilikin herhangi bir politika da gelitirilmemitir. Prefabrike geçici konutlar ın alt ve üst yapılar ının daha sonra nasıl kullanılacaı da planlanmamıtır. Bölgede yaayanların tümünün ihtiyaçlarını göz önünde tutan politikalar gelitirilmediinden, geçici bir süre kullanılmak amacıyla yaptırılan prefabrike konutların kalıcı konuta dönü me ihtimali hayli yüksektir. (p. 3.29) 19. Mar mara ve Düzce depremlerinde evi y ıkıldıı veya aır hasar gördüü için hak sahibi sayılanlara kalıc ı konut konusunda üç seçenek sunulmutur. Evini Yapana Yardımı seçenlere kendi arsalar ında konut yaptırmak artıyla 6 milyar TL kredi verilmesi, Haz ır Konut Kredisini seçenlere bitmi konut satın almalar ı artıyla 6 milyar TL kredi verilmesi, dierlerine de hükümet tarafından yaptırılacak konutlardan birinin verilmesi kararlatırılmıtır. 18739 hak sahibi Evini Yapana Yardım ve Haz ır Konut Kredisinden, 39.370 hak sahibi kalıcı konuttan yararlanmak istemitir. Ancak, hak sahiplii sayıs ı itirazlara ve mahkeme sonuçlar ına balı olarak sürekli deitii için BB,41.403 kalıc ı konut yapmay ı planlamıtır. Konutlar ın bir bölümü BB nın, bir bölümü de Babakanlık PUB nin sorumluluu altında yaptırılmıtır. Kalıc ı konutlar ın büyük bir bölümünün finans manı dı kredi ile salanmıtır. BB 41.403 konutun 15.118 inin Babakanlık PUB nce, 23.711 inin BB nca ve 2574 ünün hibe olarak yaptırılmasını planlamıtır. PUB nce yaptırılacak 15.118 konuttan 12.068 i için Dünya Bankas ından, 3.050 si için Avrupa Yatırım Bankasından kredi salanmıtır. BB ise 15.502 konutu Avrupa Konseyi Kalkınma Bankası ndan salanan kredi ile 7650'sini de ulusal kaynaklarla yaptırmayı planlamıtır. Ayrıca stanbul'daki hak sahipleri için 559 adet hazır konut Emlak Bankas ından satın alınmıtır. (p. 3.30-3.33) 20. BB, kalıc ı konutlar ın ihalelerini Bakanlık Makamının uygun gördüü prosedür ve yöntemlere göre yürütmütür. haleler uluslararası firmaların teklifine aç ık bir ekilde, kapalı teklif 7
usulüyle ve anahtar teslimi yöntemi ile gerçekletirilmitir. BB anahtar teslimi götürü bedeli 12 milyar TL (Nisan 2000 kuru itibariyle yaklaık 20 bin $) olarak tespit ettii 23.110 konutu, uygun indirimleri yapan 52 firmaya toplam 224 trilyon TL bedelle ihale etmitir. hale indirimleri sonucu bir konutun maliyeti alt yapı hariç ortalama 9.6 milyar TL olmutur. Ancak; sözlemesine göre anahtar teslimi ihale edilen kalıcı konutlara, 12/06/2001 tarih ve 2001/2862 sayılı BKK ile fiyat farkı ödenmesi ortalama maliyetler i yakla ık 21,1 trilyon TL artırmıtır. (p. 3.34-3.40) 21. BB, konutlar ın müteahhitlere yer teslimi yapılmasından itibaren 150 takvim gününde bitirilmesini hedeflemitir. Buna göre, konutların Kas ım ve Aralık 2000 de bitirilmesi gerekiyordu. Ancak firmalara çeitli nedenlerle süre uzatımı verildii için konutlar hedeflenen sürede bitirilememitir. Süre uzatımları kamulatırma ilemlerinin gecikmesi, alt yapıların zamanında bitirilememesi ve hakedilerin geç ödenmesi yüzünden ortaya çıkmıtır. Kasım ve Aralık 2000 de bitirilmesi planlanan konutlar ın % 33'ü, Ey lül 2001 itibariyle teslim edilememitir. (p. 3.37) 22. BB, yaptıracaı konutlar ın müavirlik, kontrollük ve mühendislik hizmetlerini 5 firmaya 6.175 trilyon TL bedelle ihale etmitir. Kalıcı konut seçeneinden yararlanacak hak sahiplerine verilmek üzere yaptırılan ( Haziran 2001 de ihale edilen 2200 konut dahil) 43.603 konut için yaklaık 1.4 katrilyon TL harcamada bulunulacaktır. Evini Yapana Yardım seçeneinden yararlanacak 14.066 hak sahibine yapılacak 84 trilyon liralık ödeme ile Haz ır Konut Kredisinden yararlanmak isteyen 4.673 kiiye ödenen 28 trilyon TL da hesaba katıldıında kalıc ı konutlar için Eylül 2001 tarihi itibariyle personel ve idari giderler hariç yakla ık 1.5 katrilyon TL tutarında harcama yapılacaı söylenebilir. (p. 3.35-3.39) 23. BB nca yaptırılan konutlar ile Babakanlık PUB nce yaptırılan konutların büyüklüü ve kalitesi farklıdır. BB, 99 m 2 büyüklüünde ve Nisan 2000 kurlar ına göre maliyeti, alt 8
yapı hariç 20 bin $ olan konutlar ı yaptırmayı kararlatırırken, Babakanlık PUB yakla ık 80 m 2 büyüklüünde ve maliyeti, alt yapı hariç 14 bin $ olan konutlar yaptırmayı kararlatırmıtır. Kalıc ı konut yapımında iki ayrı kurumun BB nın ve Babakanlık PUB'nin görev almas ı sonucu farklı tip büyüklük ve maliyette konutlar yapılmı ve hak sahiplerine eit olmayan seçenekler sunulmutur. (p. 3.41) Öneriler A) Çada kamu yönetiminin iki temel kavramı; hesap ver me sorumluluu ve effaflıktır. Faaliyetlerin baarılı bir ekilde yürütülmesi bu ilkelere uygun hareket edilmesine balıdır. Bu nedenle: 1. Açık ve net hedefler belirlenmelidir. Yürütülen faaliyetlere ilikin amaçlar, ve hedefler hazır lanacak bir stratejik plan kapsamında aç ık, net anla ılabilir ve ölçülebilir ekilde belirlenmelidir. 2. Yetki, görev ve sorumluluklar açık bir ekilde belirlenmelidir. Hedeflere nasıl ula ılacaı, ne tür sonuçların elde edilmek istendii, kimin neyi yapmaktan sorumlu olacaı ve kimlerin hangi yetkiler i ve kaynakları kullanacaı tarafların mutabakatlar ı ile belirlenmelidir. Yetki kullanan ve sorumluluk üstlenenlerin görevlerini nas ıl yapacaklarına ilikin rehberler olmalı, bunlar düzenli bir ekilde güncelletirilmelidir. Kurum içi koordinasyon ve ibirliinin nasıl salanacaı bu rehber lerde açık, net ve herkesin anlayabilecei ekilde belirlenmelidir. 3. Doru kararlar almaya ve gerektiinde düzeltici müdahalede bulunmaya yardımcı olan bir Yönetim Bilgi Sistem i olm alıdır. Faaliyetlerin izlenmesi, hedeflere ne ölçüde ula ıldıının zamanında deerlendirilmesi ve elde edilen sonuçlar ın güvenilir bir ekilde raporlanmas ı için; kapsamlı, faaliyet ve maliyet verilerini birletirmeye elverili, 9
güncel, doru ve geçerli bilgi ve verilere dayalı yönetim bilgi sistemine sahip olunmalıdır. 4. Görevli kurum, kurulu ve birimler arasında koordinasyon ve ibirlii salanmalıdır. Kamuda istenilen sonuçların elde edilmesinde rol ve sorumluluu olan çok sayıda kurum ve kurulu vardır. Faaliyetlerin birbirini olumsuz bir ekilde etkilememesi için, farklı rolleri olan tarafların yine hesap verme sorumluluu çerçevesinde bir araya gelip, ne tür sonuçların elde edilmesinin istendiini, bu sonuçlar ın elde edilmesinde kimler in nelerden sorumlu olacaını açık ve net bir ekilde ve tarafların mutabakatı ile belirlemeli ve etkili bir ibirlii salanmalıdır. 5. Sayıtay denetimi dıında kalan hiçbir alan olmamalıdır. Üst yöneticiler in, kendilerine yetki veren ve kaynak tahsis eden parlamentoya karı hesap ver me sorumluluu vardır. Denetim, hesap ver me sorumluluunu güçlendiren en önemli faktördür. Bu sorumluluun yerine getirilebilmesi, büyük ölçüde TBMM adına denetim yapan Say ıtay ın, kaynaklar ın parlamentonun niyetleri dorultusunda, verimli, etkin ve tutumlu bir ekilde kullanılıp kullanılmadıını düzenleyecei raporlarla parlamentoya sunmas ına balıdır. Bu nedenle Sayıtay'ın denetim alanı ve yetkileri sınırlandırılmamalıdır. B) Deprem sonrasında yürütülen hasar tespiti, hak sahiplii, orta hasarlı binalar ın onarımı ile geçici ve kalıcı konut faaliyetlerinin ihtiyaçlara uygun bir ekilde yürütülmesi için: 6. Hasar tespiti ve hak sahiplii çalımalarının kısa sürede ve salıklı yapılm ası için gerekli önlemler alınm alıdır. Hasar tespiti ve hak sahiplii çalıma lar ını yapacak olan yeterli sayıdaki teknik eleman önceden iyi bir ekilde eitilmelidir. Hasar tespit kriterleri ve hasar tespit formlar ı doru sonuçların alınmasına elverecek ekilde gelitirilmelidir. 10
7. Mevzuat ve örgüt yapısı Zorunlu Deprem Sigortası ile uyum lu hale getirilmelidir. Zorunlu Deprem Sigortasına Dair Kanunun ç ıkması BB' nın deprem sonrası, özellikle hasar tespit ve hak sahipliine ilikin görevlerinin yeniden tanımlanmas ını gerektir mektedir. Bakanlıın tekilat yapıs ı ve bu faaliyetlerine ilikin mevzuatı Zorunlu Deprem Sigortası ile uyumlu hale getirilmelidir. 8. Orta hasarlı binaların onarım ve güçlendirilmesine gerekli özen gösterilmelidir. Hasarlı yapılar ın onarım ve takviyesi özellii olan bir i olduundan bunlar ın projelendirilmesi,ruhsat verilmesi ve inaat aamalar ının denetimi için özel düzenlemeler getirilmelidir. Onar ım ve güçlendir me için kabul edilebilir risk düzeyleri ve ekonomik sınırlar açıkça ortaya konulmalıdır. 9. Afetzedelere sunulan geçici ve kalıcı barınma olanakları ihtiyaç deerlendirmelerine ve maliyet karılatırmalarına dayanmalıdır. Geçici ve kalıc ı konutlar konusunda karar oluturulurken; ihtiyaç sahiplerinin beklentileri dikkate alınmalı ve farklı kalitede seçenekler sunulmamalıdır. 10. Geçici konutların alt ve üst yapılarının daha sonra nasıl kullanılacaı açıkça belirlenmi olmalıdır. Prefabrike konutlar ın arazilerine ödenen kira bedelleri de dikkate alınarak, prefabrike konutların nasıl ve ne zaman boaltılacaı; alt ve üst yapılar ının nasıl kullanılacaı en kısa zamanda planlanmalıdır. 11. Geçici ve kalıcı konut ihalelerinde açıklık ve rekabet salanmalıdır. Konutların yapım, müavirlik, mühendislik ve kontrollük hizmetleri aç ıklık ve rekabeti salamak için önceden belirlenmi ihale usul ve esaslar ına dayandır ılmalıdır. Tüm ihalelerde bulunmas ı gereken açıklık ve rekabet unsurları hiçbir kukuya yer bırakmayacak ekilde salanmalıdır. haleyi yapma sürecinde salanan effaflık 11
aynı za manda ka mu kaynaklarının ve gücünün kötüye kullanılmasını önlemek için de önemlidir. 12. Konutlar maliyet ve süre aımları söz konusu olmadan bitirilmelidir. Konut yapım faaliyetleri kaynak planlamas ı çerçevesinde ele alınmalı, hedefler bir plan çerçevesinde belirlenmeli, konutlar maliyet ve süre aımlar ı söz konusu olmadan bitirilmelidir. 12
BÖLÜM 1 Giri, Arka Plan 1.1 Türkiye jeolojik yapısı ve corafi artları itibariyle s ık s ık afetlere maruz ka lmaktad ır. Son 60 yıl içinde doal afetlerin yarattıı hasarların %65'ini depremler oluturmaktadır. BB nın veriler ine göre 1939-1999 tarihleri arasında büyüklüü 6 nın üzerinde olan 25 adet yıkıcı deprem olmu, bu depremlerde 75.000 kii hayatını kaybetmitir. 1.2 1999 yılında Sakarya, Kocaeli, Yalova, Bolu ve stanbul illerini etkileyen 7.4 ve 7.2 büyüklüünde iki deprem yaanmıtır. 17 Austos 1999'da Mar mara Bölgesinde ve 12 Kasım 1999 da Düzce de meydana gelen bu depremlerde, 18.243 vatandaımız hayatını kaybetmi, 48.901 vatanda ımız yaralanmı, 376.379 konut ve iyeri hasar görmütür. Marmara ve Düzce'de meydana gelen depremler sadece bölgede bulunan illeri deil, aynı zamanda ülkenin ekonomik ve sosyal yaamını da etkilemitir. Sözkonusu depremlerden sonra; meydana gelen zararlar ın en kısa sürede giderilmesi ve 13
yaraların en iyi ekilde sarılması için toplumumuzda büyük bir duyarlılık olumu ve yeniden yapılanma faaliyetleri kısa sürede balatılmıtır. Deprem sonrası yeniden yapılanma faaliyetleri asıl olarak Bayındırlık ve skân Bakanlıı (BB) nın sorumluluunda yürütülmektedir. 1.3 BB, bu görevlerini merkezde Yapı leri Genel Müdürlüü (YGM), Afet leri Genel Müdürlüü (AGM) ve Teknik Aratırma ve Uygulama Genel Müdürlüü ( TAU); tarada ise, Bayındırlık ve skân Müdürlükleri aracılııyla yerine getir mektedir. BB Mar mara ve Düzce depremleri sonras ındaki hasar tespiti, hak sahiplii, yer seçimi,geçici ve daimi iskan faaliyetlerini ekil 1'de gösterilen örgüt eması ile yürütmektedir. ekil 1 : Marmara ve Düzce Depremleri Sonrası BB Organizasyon eması BAYINDIRLIK VE SKAN BAKANLII MERKEZ AFET LER GN. MD. Etüt, aratırma, hasar tespiti, yer seçimi, harita, plan aplikasyon, kamulatırma, tahsis, hak sahiplii, geçici iskan. TEKNK ARATI RMA VE UYGULAMA GN. MD. mar ve çevre düzeni planlarının hazırlanması ve onaylanması. YAPI LER GN. MD. Geçici ve kalıcı afet konutlarının yapımının yürütülmesi. PR OJE YÖNETM BRM Dı kredi finansmanı ile yapılan kalıcı konutlarla ilgili iler. DEPREM BÖLGES Marmara Deprem Bölgesi Afet naat Koordinatörlüü Kanunlarla BB'na verilen görevleri yapmak. BB l Müdürlükleri Sakarya, Kocaeli, Yalova, Bolu, stanbul. Marmara ve Düzce Depremleri Sonrası Oluturulan Yapılar. 14
BB her afet sonrası, afetin büyüklüüne göre; afet hizmetlerini süratle ele almak, düzenli yürütmek ve sonuçlandır mak üzere afet bölgesinde deiik örgütlenmeler gerçekletirmektedir. Mar mara ve Düzce depremleri sonrası, 7269 sayılı Umumi Hayata Müessir Afetler Dolayıs ıyla Alınacak Tedbirlerle Yapılacak Yardımlara Dair Kanun ve dier kanunlar ın Bayındırlık ve skân Bakanlıına verdii görevleri yapmak, yetkilerini kullanmak ve bölgede etkin ve verimli bir çalıma yürütmek üzere "Mar mara Deprem Bölgesi Afet naat Genel Koordinatörlüü" kurulmutur. ki y ıl süreyle kurulan ve merkezi Kocaeli ilinde bulunan Mar mara Deprem Bölgesi Afet naat Genel Koordinatörlüü dorudan Bakanlık Makamına balı olarak görevlerini yürütmektedir. BB nın balı kuruluu Karayollar ı Genel Müdürlüü ile ilgili kuruluu ller Bankas ı Genel Müdürlüü de afet sonrası yeniden yapılandırma faaliyetleri çerçevesinde yapılan çalı malara katılmaktadır. Ayrıca, kalıc ı konutlar ın yapımı için BB bünyesinde Proje Yönetim Birimi ( PYB) kurulmu ve konutların bu birimin sorumluluu altında yapılması öngörülmütür. 1.4 25.11.1999 tarih ve 587 sayılı Zorunlu Deprem Sigortasına Dair Kanun Hükmünde Kararname ile BB'nin hasar tespit hak sahiplii ve kalıcı konut faaliyetlerine ilikin yeni düzenlemeler getirilmitir. Bu geli me karıs ında, BB'nin örgüt yapıs ını deitirerek; söz konusu faaliyet alanlar ında görev, yetki ve sorumlularının yeniden tanımlanması ve mevzuatın ilgili kanunla uyumlu hale getir me zorunluluu gündeme gelmitir. 1.5 Mar mara ve Düzce depremleri sonrası 1200 teknik personel tarafından yapılan hasar tespitleri sonucunda, toplam 327.871 konutun ve 48.508 iyerinin hasarlı olduu ortaya çıkmıtır. Hasarlı konutlar ın 96.785 'i yıkık ya da aır hasarlı, 107.315'i orta hasarlı ve 123.771 i az hasarlıdır. Hasar tespit çalı malar ının ardından yapılan hak sahiplii çalı maları sonucunda; yıkık ya da aır hasarlı bina sahiplerine konut kredisi, orta hasarlı bina sahiplerinden 53.955' ine onar ım kredisi verilmesi kararlatırılmıtır. Az hasarlı konut sahiplerine 15
ise Valilikler arac ılıı ile Sosyal Yardımla ma ve Dayanımayı Tevik Fonundan konut baına 600 milyon TL. yardım yapılmıtır. 1.6 Yıkık ya da aır hasarlı binalardan hak sahibi olanlara Bakanlıkça üç seçenek sunulmutur: Kalıc ı Konut, Evini Yapana Yardım (EYY), Hazır Konut Kredisi (HKK). HKK veya EYY yöntemini seçenlere 6 milyar TL kredi verilmektedir. Kalıc ı konut yöntemini seçenlere ise yaptır ılan konutlar, maliyet bedeli üzerinden açılan krediler karılıı borçlandırılarak tahsis edilecektir. Eylül 2001 tarihi itibariyle, 39.370 kii yaptırılacak konutlardan, 14.066 kii EYY dan ve 4.673 kii HKK 'den hak sahibi olmutur. Yaptırılacak konutların finansmanı için iç kaynaklardan 107.5 trilyon lira ayr ılmı ve dı kurululardan kredi salanmıtır. 2.574 adet konutun hibe yoluyla, 12.068 konutun Dünya Bankası kredisiyle, 15.502 konutun Avrupa Konseyi Kalkınma Bankası kredisiyle, 3.050 konutun Avrupa Yatırım Bankası (AYB) kredisiyle, 7.650 konutun ise iç kaynaklar la (bütçeye konulan ödenekle) yapılmas ı planlanmıtır. Dünya Bankas ı ve AYB kredisi ile yapılacak konutlar ın Babakanlıkta yeni oluturulan Proje Uygulama Biriminin (PUB) sorumluluunda, Avrupa Konseyi Kalkınma Bankas ı kredisi ile yapılacak konutların ise BB bünyesinde kurulan Proje Yönetim Biriminin ( PYB) sorumluluunda yaptırılması kararlatırılmıtır. 1.7 Afetzedelerin geçici barınma ihtiyaçlarını karılamak için 11.521 i hibe olmak üzere toplam 43.454 prefabrike konut yapılmıtır. Prefabrike konutların tümünün alt yapısı ile 31.933 adedinin üst yapıs ı BB tarafından yaptırılmıtır. BB'nca prefabrike konutlar ın alt ve üst yapıları için yaklaık 166 trilyon harcanmıtır. Bunun yaklaık 127 trilyonu iç ve dı yardımlar ın toplandıı Ziraat Bankasında açılan mer kezi yardım hesabından, kalanı bütçeden Afet Fonuna aktar ılan paralardan karılanmıtır. 16
1.8 Deprem sonrası toplanan iç ve dı yardımlardan yapılacak harcamalar, Kanun Hükmünde Kararnamelerle(KHK) 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu, 2886 say ılı Devlet hale Kanunu ve 832 sayılı Say ıtay Kanunu hükümleri dıında tutulmutur. Bu harcamaların denetimi, Babakanlık ve Maliye Bakanlıı Müfettileri ile Bankalar Yeminli Murakıbından oluan üç kiilik bir komisyon tarafından yapılmaktadır. ncelemenin Kapsamı ve Metodoloji 1.9 Bu çalıma da, Bay ındırlık ve skân Bakanlıı nın Mar mara ve Düzce Depremleri sonrası faaliyetlerinin performansı deerlendirilmitir. nceleme; Deprem sonrası faaliyetler ne kadar iyi yürütülüyor? sorusu çerçevesinde yürütülmütür. 1.10 ncelemenin kapsamında; BB nın Mar mara ve Düzce depremleri sonrasında yürüttüü hasar tespiti, hak sahiplii, orta hasarlı yapılar ın onarım çalımalar ıyla, geçici ve kalıc ı konutlar ın yapım faaliyetleri yer almaktadır. Geçici ve kalıc ı konutlar la ilgili yer seçimi ve kamulatırma çalıma lar ı; Afet leri Genel Müdürlüü nce önceden imal edilmi ve deprem sonrası kurulan prefabrike geçici konutlarla, geçici konut yerleim yerlerindeki prefabrike sosyal tesisler (Okul, kre, salık ocaı, çamaırhane, cami v.b.) ile dier geçici bar ınma olanaklar ı incelemenin kapsamına alınmamıtır. Babakanlık PUB tarafından Dünya Bankas ı kredisiyle yaptırılanlar ile hibe edilen geçici ve kalıc ı konutlar da denetim kapsamına alınmamıtır. PUB 'nin yaptırdıı kalıc ı konutlar, BB'nın kalıc ı konut faaliyetlerinin deerlendirilmesinde, kıyaslama yapmak üzere örnek olarak incelenmitir. 1.11 BB nın Mar mara ve Düzce Depremleri sonrasındaki faaliyetlerinin performans ı iki bölümde deerlendirilmitir: lk bölümde; Marmara ve Düzce depremleri sonrasındaki faaliyetlerin iyi bir ekilde yürütülmesine uygun bir ortam olup olmadıını deerlendir mek için, 17
Faaliyetlerin yürütülmesinde yetki, görev ve sorumluluk örtümelerinin olup olmadıı, etkili bir koordinasyon salanıp salanmadıı, Kurumlar arasında iyi bir ibirlii salanıp salanmadıı, Faaliyetlerin hesap verme sorumluluu ve effaflık ilkelerine uygun bir ekilde yürütülüp yürütülmedii incelenmitir. kinci bölümde; Mar mara ve Düzce depremleri sonrasındaki faaliyetlerin ihtiyaçlara uygun bir biçimde yürütülüp yürütülmediini deerlendir mek için hasar tespiti, hak sahiplii, orta hasarlı binaların takviye ve onarımı, geçici konut, kalıc ı konut faaliyetleri incelenmitir. 1.12 Bu çalımada; afet bölgesindeki Yalova, Kocaeli ve Sakarya iller inde yerinde inceleme yapılmıtır. Bu illerde yapılacak inceleme ile geneli temsil edebilecek sonuçlara ula man ın mümkün olduu varsayılmıtır. Bu illerin seçilme nedenleri unlardır: Bu iller depremden en çok etkilenen alanlar ı kapsamaktadır. Geçici barınma için yaptırılan prefabrike konutlar ın %77.3'ü, kalıc ı konutlar ın % 74.2 si bu illerde yer almaktadır. 1.13 halelerde rekabet ve açıklıın salanıp salanmadıını anlamak için geçici ve kalıc ı konut ihalelerinin % 30'unu kapsayan sayıda ihale dosyası incelenmi ve orta hasarlı binalar ın onarım ve takviyeleri konusunda yetki belgesi verilen Pro je Müavirlik firmalarının yönetmelikte öngörülen artları taıyıp taıma d ıını anlamak için de verilen 900 yetki belgesinin % 5 'ini oluturan 45 dosya tesadüfi örnekleme ile seçilip incelenmitir. 1.14 Çalıma süresince görüme yap ılan kiiler ve kaynaklar ından yararlanılan kurumlar ile inceleme yapılan idari birimler Ek 1 'de yer almaktadır. 18
BÖLÜM 2 Faaliyetlerin yi Bir ekilde Yürütülmesine Uygun Ortam Var mı? 2.1 Raporun bu bölümünde, Mar mara ve Düzce depremleri sonrasında yürütülen: Hasar tespiti, hak sahiplii, geçici ve kalıcı konut konular ında görev ve yetki örtümelerinin olup olmadıı ve etkili bir koordinasyon salanıp salanamadıı, Çeitli faaliyetlerden sorumlu kurumlar arasında iyi bir ibirlii ve koordinasyon salanıp salanmadıı, Faaliyetlerin çada kamu yönetimi ilkelerine ne derece uyumlu olduu aratırılmıtır. Kurum içi yetki ve koordinasyonla ilgili problem ler var m ı? 2.2 Paragraf 1.3' de belirtildii ve ekil 1 de gösterildii üzere BB Mar mara ve Düzce depremleri sonrasında kendi tekilat yapısında baz ı yeni düzenlemeler yapmıtır. Ana hizmet birimler i olan üç Genel Müdürlük ve tara tekilatına ilave olarak deprem sonrasında yapılacak ileri daha etkin ve verimli yürütmek amacıyla Mar mara Bölgesi Afet naat Genel Koordinatörlüü ve dı kredi ile finanse edilen kalıc ı konutlar la ilgili ileri yürütmek amacıyla Proje Yönetim Birimi kurulmutur. 2.3 Deprem bölgesinde etkin ve verimli çalı ma yapmak üzere BB tarafından kurulan Mar mara Bölgesi Afet naat Genel Koordinatörlüü nün Tablo 1 de gösterilen görevleri, ekil 2 de gösterilen organizasyonla gerçekletirmesi öngörülmütür. 19
Tablo 1: Afet naat Genel Koordinatörlüünün Görevleri Afet naat Genel Koordinatörlüü'ne ; Hasar tespit raporlarına yapılacak itirazların incelenmesini, onaylanmasını ve sonuçlarının ilgililere duyurulmasını, Hak sahiplii ve borçlandırma ilemlerinin yapılmasını, Afet bölgelerinde yapılacak konut ve iyerleri yapımı ile ilgili olarak ihale öncesi ve sonrası her türlü ilemin yapılmasını, Yapılan inaat ların kontrolörlük hizmetlerinin yürüt ülmesini, Hakedi raporlarının düzenlenmesini, onaylamasını ve bunların ödemelerinin mahallinde yapılmasını, Geçici ve kesin kabul heyetlerini tekil etmek ve tutanaklarını düzenleyip onaylanmasını, Takviye ve onarım ilerinin projelendirilmesini, ihale ve kontrollük hizmetlerinin yürütülmesini, geçici ve kesin kabullerin yapılmasını, naatlarda kullanılacak malzemelerin teknik deney ve kontrollerinin yapılmasını, salamak görevleri verilmitir. 2.4 BB Mar mara Deprem Bölgesi Afet naat Genel Koordinatörlüünü ekil 2 de gösterilen yapıda kur may ı planlamısa da, bu düünce gerçekletirilememitir. Mar mara Deprem Bölgesi Afet naat Genel Koordinatörlüü faaliyetlerini; Genel Koordinatörlüe atanan bir Müstear Yardımc ıs ı, Koordinatör Yardımc ılıklar ına atanan Afet leri Genel Müdür Yardımc ısı ile Yapı leri Genel Müdür Yardımc ıs ı ve görevlendirilen yeteri sayıdaki teknik ve idar i elemanla sürdürmütür. Kurulması planlanan Afet naat Amirlikleri de kurulamamıtır. 20
ekil 2: Afet naat Genel Koordinatörlüünün Organizasyon Yapısı MARMARA DE PRE M BÖLGES AFET NAAT GENEL KOORDNATÖRLÜ Ü Yapım ve Denetim Hizmetlerinden Sorumlu Koordinatör Yardımcısı Afet Hizmetlerinden Sorumlu Koordinatör Yardımcısı Planlama Hizmetlerinden Sorumlu Koordinatör Yardımcısı dari ve Mali lerden Sorumlu Koordinatör Yardımcısı SAKARYA Afet naat Amiri KOCAEL Afet naat Amiri YALOVA Afet naat Amiri BOLU Afet naat Amiri STANBUL Afet naat Amiri BURSA Afet naat Amiri ESKEHR Afet naat Amiri 2.5 BB nın ana hiz met birimleri olan Müstearlıın ve Genel Müdürlüklerin taradaki uzantısı olarak kurulmayan, dorudan Bakan a balı olarak hareket eden ve ilgili Genel Müdürlüklerin yapacakları görevleri yapmakla görevlendirilen Mar mara Deprem Bölgesi Afet naat Genel Koordinatörlüü, tüm iyi niyet ve çabalara karın Koordinatörlüün ve Genel Müdürlüklerin görev, yetki ve sorumluluk alanları net bir ekilde belir lenmedii için istenilen verimli ve etkin sonuçlara ulaamamıtır. Görev yetki ve sorumluluk bakımından uygun ve elverili bir ortamın yaratılamaması herhangi bir faaliyetin iyi bir ekilde yürütülmesini engelleyen faktörlerin en önemlisidir. Gerek taradaki gerekse merkezdeki bir imlerin görev, yetki ve sorumluluklarının neler olduunu tam ve net olarak aç ıklayan rehberler olmadıı için uygulamada görev örtümeleri, yetki ve sorumluluk belirsizlikleri ortaya çıkmıtır. Örnein, geçici ve kalıcı konutlar ın ihale ilemlerinin Koordinatörlük tarafından yerine getir ileceine ilikin görevlendir me olmasına ramen bu görevler Bakanlıın ana hiz met bir imleri tarafından yerine getirilmitir. Benzer ekilde dı kredi ile finanse edilen kalıc ı konutlar ın ihale ilemleri de Proje Yönetim Birimi nin sorumluluu altında yürütülmütür. Bütün bu uygulamalar sınırları 21
önceden belirlenen planlar dahilinde deil, günlük ihtiyaçlar sonucu ortaya çıkmıtır. 2.6 Görev, yetki ve sorumlulukların aç ıkça belli olmaması faaliyetlerin hesap verme sorumluluu ve effaflık ilkeleri dorultusunda yürütülmesini olumsuz ekilde etkilemektedir. Ayrıca, görev örtümeleri, yetki ve sorumluluk belirsizlikleri koordinasyon konusunu daha da zorlatırmaktadır. Kurum ların birbirini olumsuz etkilemesini önleyecek k urum lar aras ı ibirlii ve koordinasyon yeterli düzeyde mi? 2.7 Mar mara ve Düzce depremleri sonrasında yürütülen faaliyetler için görevlendir ilen çok say ıda kurum ve kurulu vardır. Afet Bölge Koordinatörlüü, Sosyal Yardımla ma ve Dayanı ma Vakf ı, l Valilikleri, yerel yönetimler, Türkiye Kız ılay Dernei gibi kurum ve kurulular farklı görevleri yerine getir mekten sorumludurlar. stenilen sonuçlar ın elde edilebilmesi, tüm kurum ve kurulular arasında etkili bir ibirlii ve koordinasyon salanmasına balıdır. 2.8 yi bir ibirlii ve koordinasyon salanamadıı için kurumlar ın birbirini olumsuz ekilde etkilemesine verilecek örneklerden ilki, ihtiyaç sahiplerinin prefabrike konutlara geç yerlemesi ile ilgilidir. Çadırlarda ikamet eden ailelere Sosyal Yardımla ma ve Dayanı ma Vakf ı arac ılıı ile 100 milyon TL kira yardımında bulunulmu ve üç öün sıcak yemek salanmıtır. BB nca bitirilen prefabrike konutlara yerletirilen ailelere sadece kuru gıda yardımı yapıldıı için, çadırlarda yaayan aileler prefabrike konutlara geç mek istememitir. Sonuçta, ihtiyaç sahiplerinin prefabrike konutlara geçi süresi uzamıtır. Bu konuda verilebilecek örneklerden ikincisi, hak sahiplerine aynı kalitede ve büyüklükte kalıcı konut seçenei sunulamamas ı ile ilgilidir. Dünya Bankas ı kredisiyle yapılan kalıc ı konutlar ın sorumluluu Babakanlık Proje Uygulama Birimi ne verilmitir. Dier kalıc ı konutlar ın yapım soru mlu luu ise Bayındırlık ve skan Bakanlıındadır. Bu iki kurum arasında 22
yeterli bir ibirlii ve koordinasyon salanamadıından hak sahiplerine farklı kalite ve büyüklükte konut sunulmutur. Faaliyetler hesap verme sorumluluu ve effaflık ilkelerine uygun bir ortam içinde sürdürülüyor mu? 2.9 Çada kamu yönetiminin en önemli iki unsuru olan hesap verme sorumluluu ve effaflık ilkelerine uygun hareket etmek, baar ılı sonuçlar elde edilmesinin temel kouludur. Hesap verme sorumluluu, kendilerine kamu kaynaklar ı tahsis edilenlerin ve yetki verilenlerin bu yetkinin ve kaynaklar ın nasıl kullanıldıını sergilemesi zorunluluudur. Kamu yönetiminde effaflık ve hesap verme sorumluluu karılıklı etkileim içinde olan kavramlardır. Yani yönetimde effaflıı salayabilmek için etkili ve iyi ileyen hesap verme sorumluluu süreçlerine, hesap verme sorumluluu süreçlerinin iyi ilemesi için de effaflıı salayacak araçlara ihtiyaç vardır. 2.10 Kamuda faaliyetler in hesap verme sorumluluu ve effaflık ilkeleri uyar ınca yürütülmesi için beklenen sonuçlara nasıl ula ılacaının planlanmas ı; amaçların, hedeflerin ve beklenen sonuçların açık ve net olarak belirlenmesi; beklentiler in, sorumlulukların ve yetkilerin hesap verme sorumluluu ilikisi içinde olanlar ın varacaı mutabakatla açıklıa kavuturulmas ı; geli melerin izlenmesi ve elde edilen sonuçlar ın deerlendirmeye tabi tutularak raporlanması gereklidir. Gelimelerin izlenmesine, gerektiinde yönetimin kısa sürede düzeltici hareketlerde bulunabilmesine, doru, güncel ve güvenilir veri ve bilgilere dayalı deerlendir meler yapılabilmesine olanak veren kapsamlı bir yönetim bilgi sistemine sahip olmadan hesap verme sorumluluu ve effaflık ilkeleri uygulamaya geçirilemez. 2.11 BB Mar mara ve Düzce depremleri sonrasındaki faaliyetlerini paragraf 2.9 ve 2.10 da aç ıklanan prosedürler çerçevesinde yürütmemektedir. Bununla beraber açıklanan 23
yöntemlerle benzeen uygulamalar da yok deildir. Beklenen sonuçlara nasıl ulaılacaını gösteren bir plan çerçevesinde belirlenen amaç ve hedefler olmamakla beraber, üst yönetimce benimsenen ancak, daha alttaki görevlilerce bilinmeyen amaç ve hedefle, az sayıda, açık ve ölçülebilir olmayan hedeflerin olduu tespit edilmitir. BB nın Marmara ve Düzce depremleri sonrası amacı: Gelecekte benzeri bir tahribata izin vermeyecek bir ekilde yeniden yapılanmanın çerçevesini oluturmak ve afetzedelere yeterli geçici barınma olanakları ile çada kalıcı konutlar ina ederek bölgenin tekrar eski yüksek ekonomik aktivite seviyesine ve yaam olanaklarına sahip olmasını salamaktır. Hedefi ise: Afet zararlarını azaltacak organizasyonlar kurmak ve afetzedelere yeterli geçici barınma olanakları ile sürdürülebilir, yaanabilir yerlemeler sunmaktır. BB nın belirledii hedefler ise Tablo 2'de gösterilmitir. 2.12 Amaç ve hedefler bir plan kapsamında belirlenmeden, bunlara nas ıl ulaılacaı, ne gibi sonuçlar ın beklendii, kimin neyi yapmaktan sorumlu olacaı ve kimlerin hangi yetki ve kaynaklar ı kullanacaı tarafların mutabakatlar ı ile aç ıklıa kavuturulmadan, geli melerin izlenmesi ve raporlanmasının esasları belirlenmeden önceden benimsenen amaç ve hedeflere ulamak üzere faaliyetler sürdürülmütür. Tablo 2: Marmara ve Düzce Depremleri Sonrası Hedefler Hasar Tespit ve Hak Sahiplii En kısa zamanda Pref abrike Konutların Teslimi ( Yaklaık 26.000) 30 Kasım 1999 Kalıcı Konutların Teslimi (Yaklaık 23.000) Aralık 2000 24
2.13 Faaliyetler sürdürülürken yönetimin elde edilen geli meler i izlemesi, hedeflere ula man ın ne ölçüde gerçekletiini deerlendir mesi, gerektiinde düzeltici önlemler almas ı ve ula ılan sonuçları güvenilir bilgi ve verilere dayalı olarak raporlamas ı için kapsamlı ve yeterli bir yönetim bilgi sistemine sahip olması gereklidir. Bu balamda BB; hasar tespiti, hak sahiplii, geçici iskan ve kalıcı konut faaliyetleri ile ilgili konularda tüm verilerin bilgisayar ortamında birbiriyle ilikilendirilebildii, eriilmek istenen sonuçlara ve hedeflere yönelik bilgilerin üretilebildii, tam, doru, güvenilir bilgi ve verilere dayalı analiz ve deerlendirmelerin yapılabildii bir yönetim bilgi sistemine sahip deildir. 2.14 Hasar tespiti, hak sahiplii, geçici iskan ve kalıcı konut konular ında sistemli bir ekilde bilgi ve veri elde edilmemekle beraber rutin olarak toplanan veriler vardır. Bunlar daha çok izleme formlar ı arac ılıı ile toplanan veri ve bilgilerdir. ncelemelerimiz sırasında bu bilgilerin yeterince güvenilir olmadıı tespit edilmitir. Örnein, prefabrike konut yapımı konusunda Afet leri Genel Müdürlüü'nün hazırladıı Mar mara Depremi Nedeniyle Planlanan Geçici Konut zleme Tablosu ndaki veriler kendi içinde tutarlı olmadıı gibi, bu tablolardaki verilerle Yapı leri Genel Müdürlüü nün verileri de birbirini tutmamaktadır. 2.15 Güvenilir bilgi elde etmenin öneminin farkında olan Afet leri Genel Müdürlüü, hak sahiplii ve hasar tespiti ilemlerini daha hızlı ve daha doru bir ekilde yapabilmek için ihale yolu ile bilgisayar programlar ı haz ırlatmıtır. Ancak, yerinde yaptıımız incelemeler sırasında yaptıımız tespitlere göre, yeterli sayıda nitelikli personele sahip olunmadıı için bu programlar çounlukla kullanılmamıtır. 2.16 Yaptıımız incelemeler sırasında bilgi ve veri elde etmenin arac ı olarak kullanılan formlar ın, ihtiyaçlara yanıt verecek biçimde güncelletirilmedii tespit edilmitir. Orta 25
Dou Teknik Üniversitesi 1994 y ılında Afet leri Genel Müd ürlüüne Mühendislik Hiz meti Gör mü Yapılar çin Hasar Tespit Formu Hazırlanması balıklı bir rapor sunmutur. Bu raporda, hasar tespit kr iterleri belirlenerek, hasar tespitinde kullanılması gereken yeni bir form gelitirilmitir. Mar mara ve Düzce depremleri sonrasındaki hasar tespitleri bu rapordaki formlara göre deil, yine ODTÜ'nün 1990 y ılında hazırladıı hasar tespit kriterleri ve formlarına göre yapılmıtır. 1990 y ılında hazırlanan rapor, kırsal kesimdeki yapılarda kullanılmak için haz ırlanmıtır. Hasar tespitlerinde kentsel yerleim bölgelerinde mühendislik hizmeti gör mü yapılar için gelitirilmi bu form kullanılmadıı için bu depremlerde kullanılan hasar tespit formlarının ihtiyaçlara uygun olduu söylenemez. 2.17 BB, çeitli projeler arac ılıı ile Yönetim Bilgi Sistemi oluturma çabaları içindedir. Örnein, Deprem Zararlar ının Azaltılması Aratırma Merkezi Projesi kapsamında oluturulacak Corafi Bilgi Sistemi ile afet riski ve tehlikelerinin belirlenmesi, Sel ve Deprem Felaketi Acil Yardım Projesi kapsamında oluturulacak Afet Yönetim Bilgi Sistemi ile erken uyarı sistemlerinin oluturulmas ı, Afet leri Genel Müdürlüü Afet Bilgi Sistemi ile afetle ilgili tüm verilerin bilgisayar ortamına aktar ılması amaçlanmaktadır. BB nın bu olumlu çabaları faaliyet ve maliyet verilerini içeren, hedeflere ne ölçüde ula ıldıını ölçen, kapsamlı ve bütünleik bir yönetim bilgi sistemine sahip olacak ekilde gelitirilirse; gerçekleen performans bu verilere dayalı raporlamalarla doru ve güvenilir bir ekilde sergilenebilecektir. Yaptıımız incelemeler sonunda; faaliyet ve maliyet bilgilerini içeren, hedeflere ne ölçüde ulaıldıını zamanında ve güvenilir bir ekilde ölçen, analiz ve deerlendir melere dayalı bir raporlama sisteminin olmadıı tespit edilmitir. Buna karılık birbiriyle tutarlı olmayan bilgileri içeren ve bölgedeki sorunlar ı merkeze ileten raporların düzenlenmekte olduu görülmütür. 26
2.18 Üst yöneticiler, kendilerine tahsis edilen kaynaklar dolayıs ıyla parlamentoya kar ı hesap verme sorumluluu içindedir. Yönetimlerin parlamentoya karı hesap verme sorumluluunu yerine getirebilmesi için, TBMM adına denetim yapan Sayıtay ın, kaynakların parlamentonun niyetleri dorultusunda verimli, etkin ve tutumlu bir ekilde kullanılıp kullanılmadıını, düzenleyecei raporlar aracılıı ile TBMM ne sunmas ı, bunun için de Sayıtay ın denetim alanının ve yetkilerinin sınırlandırılmaması gerekmektedir. 2.19 Mar mara ve Düzce depremleri sonrasında 27.08.1999 tarih ve 4452 sayılı Kanunun verdii yetkiye dayanılarak çok sayıda Kanun Hükmünde Kararname (KHK) ç ıkar ılmıtır. Bu KHK lerle (574, 576, 577, 583, 600 sayılı KHK lerle) kamu mali yönetimimizin temel yasaları olan Sayıtay Kanunu, Devlet hale Kanunu ve Muhasebe-i Umumiye Kanunu devre dı ı bırakılmıtır. Kararnamelerin temel mali yasalarla ilgili düzenlemeleri Tablo 3'de özet olarak gösterilmitir. Tablo 3 : Deprem Sonrası Yayım lanan KHK'ler 574 ve 577 Sayılı KHK TSK'nin bölgedeki yapım ve onarım ileri; Geçici ve Kalıcı Konutlar için yapılacak her türlü harcama 832 say ılı Kanunun vize ve tescil hükümleri uygulanmayacaktır. 576 Sayılı KHK Merkez Hesaptan yapılacak Harcamalar (Geçici konutların yapımı) 1050, 2886 ve 832 sayılı Kanunların hükümlerine tabi deildir. Denetim oluturulacak geçici bir komisyon tarafından yapılacaktır. 581 Sayılı KHK Genel Bütçe dahil olmayan kurumların bölgede baı olarak yaptıı harcam alar 1050, 2886 ve 832 sayılı Kanunlara tabi olmayacaktır. 583 ve 600 Sayılı KHK "acil durum" yönetimine geçilen hallerde yapılan tüm harcamalar 1050,2886 ve 832 sayılı Kanunlara tabi olmayacaktır. 27
2.20 Daha ilerideki paragraflarda açıklanacaı üzere deprem bölgeler indeki yeniden yapılanma faaliyetleri kapsamında çok büyük miktarlarda kamu kaynaklar ı kullanılmıtır. Kaynakların kamu mali sistemimizin temel yasalar ında öngörülen prosedürler çerçevesinde harcanmaması için önemli bir neden yoktur. Ayrıca düzenlemeler yapılırken, bu kanunların hükümlerine tabi olunmayacaı belirtilmi ama ilerin neye göre yapılacaı belir lenmemitir. Örnein, ihale yasasına tabi olunmayacaı belli olmakla birlikte iler in nas ıl ihale edilecei belirlenmemitir. 2.21 Temel mali yasalarda öngörülen prosedürlere uyulmaması, hesap verme sorumluluu ve effaflık açıs ından ortaya çıkan tek olumsuzluk deildir. Harcamaların denetimi konusunda da yeni bir uygulama balatılmıtır. Marmara ve Düzce depremleri sonrası toplanan iç ve dı yardımlardan yapılacak harcamaların denetimi için 576 say ılı KHK ile özel bir komisyon oluturulmutur. Ziraat Bankas ı Mer kezi Yardım Hesabından bölgeye tahsis edilen paraların amac ına uygun olarak kullanılıp kullanılmadıı Babakan onayıyla oluturulan ve Babakanlık Müfettii, Maliye Bakanlıı Müfettii, Bankalar Yeminli Murakıbından oluan üç kiilik geçici bir komisyon tarafından üçer aylık dönemler itibar ıyla denetlenecek ve denetim raporları Res mi Gazetede yayımlanacaktır. Bu yapı, dı denetimin yerine geç mek üzere oluturulmutur. Oysa, parlamento adına yapılan denetimin baıms ız kurumlar tarafından yerine getirilmesi uluslararas ı denetim standartlar ının temel ilkesidir. Kurulan bu yapıyı iç veya dı denetim olarak ya da parlamento adına yapılan dı denetim olarak adlandırmak mümkün olmadıı gibi bu komisyonun yayımladıı raporları denetim raporu olarak nitelemek de mümkün deildir. Komisyon 20.12.1999, 1.6.2000 ve 5.10.2001 tarihlerinde üç rapor yayımlamıtır. Resmi Gazetede yay ımlanan raporlar incelendiinde; toplanan yardımlar ın bilançosunun çıkar ıldıı ve nerelere harcama yapıldıının gösterildii görülmütür. Oysa denetim: Ekonomik faaliyet ve olaylarla ilgili olarak gerçeklemi sonuçları, önceden belirlenmi amaçlar, 28
kriterler ve standartlara göre tarafsız olarak analiz etmek ve ölçmek suretiyle kanıtlara dayanarak deerlendir mek, gelecekteki hatalar ın önlenmesine yardımc ı olmak, kii ve kurulular ın geli mesine, mali yönetim ve kontrol sistemlerinin geçerli, güvenilir ve tutarlı hale gelmesine, verimlilik, tutumluluk ve etkinliin iyiletirilmesine rehberlik etmek ve elde edilen sonuç ve bulguları ilgililere duyur mak için uygulanan sistemli, planlı ve programlı bir süreçtir. 2.22 Deprem sonrası yapılacak harcamalarla ilgili as ıl kaynak Afet Fonu olmakla beraber Mar mara ve Düzce depremleri sonrasındaki harcamalarda Afet Fonunun yanı sıra Sosyal Yardımla ma ve Dayanı may ı Tevik Fonunun, Sivil Savunma Fonunun, Ziraat Bankas ı Merkez ubesinde açılan Mar mara Bölgesi Depremzedelerine Mer kezi Yardım Hesabının kaynakları ile dı yardım ve krediler ve bütçe kaynaklar ı kullanılmıtır. ekil 3 te afet bölgesinde kullanılan kaynaklar ve bunların kullanım alanlar ı gösterilmitir. ekil 3: Marmara ve Düzce Depremlerinde Kullanılan Kaynaklar ve Kullanım Alanları SYDT FONU DI KREDLER (HAZNE ) BÜTÇE Ç VE DI YARDIMLAR SVL SAVUNMA FONU KRZ KOORD. KURULU KARARI LE AFET FONU (BB) AFET BÖLGE KOORDNATÖRLÜÜ VALLKLER Acil yardım harcamaları Az hasarlılara onarım yardımı Barınma (Kira) yardımı Ölüm, sakatlık vb. yardımlar Dier harcamalar YAPI LER GN. MD. Kalıcı konut harcamaları Müavirlik hizmetleri harcamaları AFET LER GN. MD. Prefabrike konut Kamulatırma Dier harcamalar KARAYOLLAR I GN.MD. Yıkım ve enkaz kaldırma Çadırkent ve prefabrike konut yol yapımı LLER BANKASI Alt y apı harcamaları (Kanalizasyon, içme suyu) Haritalama Sondaj mar planı Personel harcamaları Mehmetçik çadırkent harcamaları Nakit y ardımlar Enkaz kaldırma harcamaları Çadırkent prefabrike alt yapı harcam aları Barınma, ısınm a ve gıda harcamaları Dier harcamalar 29