Nisan-May s-haziran 2005 Y l:1 Say :2

Transkript

1 ISSN Nisan-May s-haziran 2005 Y l:1 Say :2 TELEKOMÜN KASYON KURUMU YAYINIDIR.

2 TELEKOMÜN KASYON VE REGÜLASYON DERG S Sahibi Sorumlu Yaz flleri Müdürü Editörler Yay n Sorumlusu Adres Telekomünikasyon Kurumu Ad na Tayfun ACARER Güleser AYKARA Coflkun Can AKTAN Mustafa GÜNEfi Süleyman GÜNGÖR Telekomünikasyon Kurumu Bas n ve Tüketiciler ile liflkiler Müflavirli i Yeflil rmak Sok. No: Demirtepe ANKARA - TÜRK YE Tel : (0312) Faks : (0312) e-posta : editor@tk.gov.tr Web : Nisan - May s - Haziran 2005 Y l :1 Say :2 ISSN Bas m Tarihi Haziran 2006

3 TELEKOMÜNÝKASYON SEKTÖRÜNDE REFORM SÜREÇLERÝ Coþkun Can AKTAN Dokuz Eylül Üniversitesi Ýktisadi ve Ýdari Bilimler Fakültesi Ýstiklal Yaþar VURAL Afyon Kocatepe Üniversitesi Ýktisadi ve Ýdari Bilimler Fakültesi Özet: Haberleþme hizmetleri çok uzun yýllar boyunca dünyanýn pek çok ülkesinde kamu mülkiyeti ve kontrolü altýnda sunulmuþtur. 1980'li yýllarýn baþlarýna deðin posta ve telekomünikasyon hizmetlerinde geliþmiþ ve geliþmekte olan ülkelerin hemen tamamýnda "devlet monopolü" varlýðýný sürdürmekteydi. Ancak son yýllýk süreç içerisinde pek çok altyapý hizmetlerinde olduðu gibi haberleþme hizmetlerinde de serbestleþme, rekabete açýlma, deregülasyon ve özelleþtirme vs. uygulamalar gündemde bulunmaktadýr. Bu çalýþmada genel olarak haberleþme hizmetlerinde ve özel olarak telekomünikasyon hizmetlerinde ortaya çýkan yeni geliþmeler ve trendler ortaya konulmaktadýr. Anahtar Sözcükler: Haberleþme hizmetleri, telekomünikasyon hizmetleri, monopolizasyon, serbestleþme, deregülasyon, özelleþtirme. I. GÝRÝÞ Pek çok ülkede klasik haberleþme hizmetleri olarak niteleyebileceðimiz posta, telgraf ve telefon hizmetleri uzun yýllar devlet mülkiyeti ve kontrolü altýnda sunulmuþtur. Ancak, 1980'li yýllarýn baþýndan itibaren telekomünikasyon hizmetleri endüstrisinde Avrupa'daki bölgesel entegrasyon, globalleþme ve serbestleþme nedeniyle dramatik deðiþiklikler ortaya çýkmýþtýr. Kuzey Amerika ve Avrupa Birliði baþta gelmek üzere, günümüzde, telekom donanýmý endüstrisinde rekabetçi piyasa yapýsý hýzla geliþmektedir. Serbestleþtirme çabalarý sonucunda sektörde dolaysýz yabancý yatýrýmlar önemli bir düzeye ulaþmaktadýr. Daha önceleri tek bir aðdan oluþan ulusal aðlar çoklu yapýya kavuþmakta ve geleneksel teknolojilere (kablolu telefon) veya yeni ve rekabetçi teknolojilere (internet, mobil ve kablolu telefon) dayanarak rekabet eden aðlarla yer deðiþtirmektedir. Telekom piyasasýndaki bu deðiþim Dünya Ticaret Örgütü baðlamýnda gerçekleþtirilen uluslararasý anlaþmalarla teþvik edilen serbestleþme çabalarý ile artmaktadýr. Yýl:1, Sayý:2 Nisan-Mayýs-Haziran, 2005 ss

4 Bu araþtýrmada haberleþme sektörü ile ilgili genel bazý tespitler yapýldýktan sonra telekomünikasyon sektöründe ortaya çýkan serbestleþme ve özelleþtirme trendlerinin analizi yapýlacaktýr. Bu çerçevede telekomünikasyon sektörünün yapýsý ve özellikleri, bu sektörde gerçekleþtirilen reforma yol açan faktörler, reform sürecinin temel yapýsý ve etkileri ele alýnacaktýr. Bu araþtýrmadaki bilgiler ýþýðýnda günümüzde pek çok ülkede telekomünikasyon sektöründe devam eden yeniden yapýlanma ve özelleþtirme reformlarýnýn gerekçelerini daha iyi kavramak mümkün olacaktýr. II. GENEL OLARAK HABERLEÞME HÝZMETLERÝ Haberleþme, canlý varlýklar arasýnda duygu ve düþüncelerin birbirlerine aktarýlmasýný ifade eder. Haberleþme özünde "kendiliðinden oluþmuþ", yani "spontan" bir kurumdur. Karþýlýklý, yüzyüze konuþmak suretiyle insanlar birbirlerine duygu ve düþüncelerini ifade ederler. "Konuþmak" haberleþmenin baþlangýcýný oluþturmuþtur. Ýlk insanlar, çeþitli tehlikelerden korunmak, yiyecek ve yatacak bir yer bulmak vesaire nedenlerden dolayý birbirlerine duygu ve düþüncelerini aktarmak ihtiyacýný hissettiklerinde bazý sesleri bir araya getirerek iletiþim kurmaya çalýþtýlar. Zaman içerisinde belirli konularý anlatmak için daima ayný sesleri kullanmanýn gerekli olduðunu anladýlar. Böylece zamanla "dil" adý verilen kendiliðinden oluþan bir haberleþme düzeni ortaya çýktý. (Aktan,1993:1) Toplumlarýn kalabalýklaþmasý ve toplumsal yapýnýn zaman içerisinde deðiþmesi ile birlikte yeni haberleþme teknikleri ve yöntemleri keþfedilmeye baþlandý. Örneðin, birbirlerine yakýn köyler arasýnda ateþ yakarak dumanla haberleþme, sert zeminlere bir takým þekiller çizerek haberleþme, Afrika yerlilerinde olduðu gibi tamtamlarla haberleþme, Alaskalýlarda olduðu gibi totem iþaretleri ile haberleþme, Perulularýn düðümlü ipleri ile haberleþme gibi yöntemler insanlar arasýnda iletiþim kurulmasýný saðladý. Zamanla insanlar arasýnda mübadele ve ticaretin baþlamasý ile birlikte haberleþmenin önemi de artmaya baþladý. Yeni haberleþme ihtiyaçlarý ortaya çýkýnca insanlar daha kolay, daha hýzlý ve daha ucuz haberleþmenin yollarýný araþtýrdýlar. Böylece ilkel haberleþme yöntemlerinden modern haberleþmeye doðru geliþme kaydedildi. Modern haberleþmenin baþlangýcýný posta hizmetleri oluþturmuþtur. Yazýnýn icadý ve kaðýdýn bulunmasýndan sonra insanlar yazý yazarak ve bu yazýlý metinleri birbirlerine "postacý" adý verilen kimselerle ulaþtýrmak suretiyle haberleþmeye baþladýlar. Daha sonralarý 19. yüzyýl baþlarýnda Amerikalý Samuel Morse'un telgrafý icad etmesiyle haberleþmede elektrikten yararlanmak suretiyle uzak bölgelere ses iletimi mümkün oldu. Ardýndan 1876 yýlýnda Alexander Graham Bell'in telefonu icad etmesiyle haberleþmede yeni bir dönem baþlamýþ oldu. Bu ilk buluþtan sonra telefonla haberleþmede yeni geliþmeler oldu. Manyetolu telefonlar yerine otomatik telefonlar ortaya çýktý. Böylece santral memurlarý devreye girmeden direkt haberleþme mümkün oldu. Zamanla þehirlerarasýnda ve ülkeler arasýnda telefon görüþmeleri yapýlmaya baþlandý. Haberleþme alanýndaki geliþmeler ilk fonografýn bulunmasý, televizyon alýcýlarý, telsiz ve teleks alýcývericilerinin devreye girmesi ve teyple telefonun birleþmesi ile birlikte yeni boyutlar kazandý. Böylece posta hizmetlerinin dýþýnda telekomünikasyon hizmetleri ile haberleþme alaný geniþledi. Dahasý çaðýmýzda bilgisayar teknolojisindeki geliþmeler bir telekomünikasyon devrimi yaratýlmasýna ortam hazýrladý. Bugün elektronik ve bilgisayar teknolojisi sayesinde telekomünikasyonda her geçen gün yeni hizmetler sunulabilmektedir. Ayrýca uydular aracýlýðýyla daha kolay, daha hýzlý ve daha ucuz maliyetle haberleþme saðlanabilmektedir. (Aktan,1993:1-2.) Buraya kadar yaptýðýmýz açýklamalarda haberleþme hizmetlerinin iki yönünü oluþturan posta ve telekomünikasyon hizmetleri alanýndaki geliþmeleri kýsaca özetledik. Hemen belirtelim ki haberleþmeyi saðlayan posta, telgraf ve telefon hizmetleri esasen bir devlet hizmeti olarak ortaya çýkmýþ ve devlet mülkiyeti ve kontrolü altýnda hizmet arzedilmiþtir. Hemen hemen tüm ülkelerde uzun yýllar posta ve telekomünikasyon hizmetlerinde devlet monopolü varlýðýný sürdürmüþtür. Posta ve telekomünikasyon hizmetlerinin devlet monopolü altýnda sunulmasýnýn çeþitli sosyal, siyasal ve iktisadi nedenleri bulunmaktadýr. Ancak özellikle 1980'li yýllarýn baþlarýndan günümüze deðin birçok ülkede posta ve telekomünikasyon hizmetlerinde devlet mülkiyeti ve kontrolü sorgulanmaya baþlanmýþ ve bu hizmetlerde yeniden yapýlanma ve özelleþtirme uygulamalarý gündeme gelmiþtir. Dünya ekonomilerindeki globalleþme ve serbestleþme yönündeki geliþmeler posta ve telekomünikasyon hizmetlerindeki geliþmeleri hýzlandýrmýþtýr. III. HABERLEÞME HÝZMETLERÝNÝN DEVLET MÜLKÝYETÝNDE VE KONTROLÜNDE OLMASININ NEDENLERÝ Posta ve telekomünikasyon hizmetleri uzun yýllar dünyanýn pek çok ülkesinde bir "kamusal hizmet" olarak kabul edilmiþ ve dolayýsýyla kamu mülkiyeti ve kontrolü altýnda hizmet arzedilmiþtir. 1980'li yýllarýn baþlarýna deðin posta ve telekomünikasyon hizmetlerinde geliþmiþ ve geliþmekte olan ülkelerin hemen 82 COÞKUN CAN AKTAN / ÝSTÝKLAL Y. VURAL

5 tamamýnda "devlet monopolü" söz konusu olmuþtur. Günümüzde bile halen bir çok ülkede "devlet monopolü" devam etmektedir. Geliþmiþ ülkelerde ise "demonopolizasyon" (monopol piyasasýný ortadan kaldýrma), deregülasyon ve serbestleþme yönünde bazý reformlar giderek yaygýnlaþmaktadýr. Devlet posta ve telekomünikasyon hizmetlerini niçin kendi monopolüne almaktadýr? Posta ve telekomünikasyon hizmetlerinin devlet mülkiyetinde ve kontrolünde olmasýnýn nedenleri nelerdir? Bu sorularýn cevaplarýný çok kýsa da olsa incelemekte yarar bulunmaktadýr. Konuyu aþaðýdaki faktörlere ya da argümanlara dayalý olarak açýklamak mümkündür. (Aktan, 1993:7-11.) Ölçek Ekonomileri ve Doðal Monopol Argümaný. Posta ve telekomünikasyon hizmetlerinin devlet mülkiyetinde ve kontrolünde olmasýnýn en önemli nedenlerinden birisi olarak ölçek ekonomileri argümaný ileri sürülmektedir. Ölçek ekonomileri, üretim ölçeðinin büyümesine paralel olarak ortalama birim maliyetinin azalacaðýný ifade eden bir iktisadi kavramdýr. Ölçek ekonomileri teorisine göre geniþ çapta üretim yapýlmasý halinde birim baþýna ortalama maliyetlerin azalmasý söz konusu olacaðýndan "ölçeðe göre artan getiri" hali söz konusu olacaktýr. Yani firma, maliyet tasarrufu ile daha fazla kar elde edebilecektir. Geleneksel olarak iktisatçýlar ölçek ekonomilerinin söz konusu olduðu üretim alanlarýna örnek olarak; özellikle haberleþme, ulaþtýrma, elektrik, su, havagazý vesaire hizmetleri gösterirler. Daha açýk bir ifadeyle, þu örneði verebiliriz: Bir kasaba veya þehirde haberleþme hizmetinin baðýmsýz bir firma tarafýndan sunulmasý mümkün olabilir. Ancak, her kasaba ya da þehir ve telekomünikasyon hizmetini sunmak için ayrý bir firma oluþturmaya kalkýþýrsa bu iktisadi anlamda etkin bir karar deðildir. Zira, telekomünikasyon hizmeti özelliði gereði tek bir firma tarafýndan tüm ülkeye fayda saðlayacak þekilde sunulabilir. Bu ikinci karar iktisadi anlamda etkin bir karardýr. Çünkü, bu þekilde geniþ ölçekte faaliyette bulunma dolayýsýyla birim baþýna ortalama maliyetlerin azalmasý, dolayýsýyla "maliyet etkinliði" saðlanmýþ olacaktýr. Öte yandan ölçek ekonomilerinin söz konusu olduðu üretim alanlarýna devlet müdahalesi söz konusu olmadýðýna sonuçta piyasada kendiliðinden bir "özel monopol" ortaya çýkacaktýr. Buna iktisatçýlar "doðal monopol" (natural monopoly) adýný vermektedirler 1. Doðal monopol ile anlatýlmak istenen þudur: Eðer devlet müdahalesi söz konusu olmaz ise ölçek ekonomilerinin geçerli olduðu üretim alanlarýnda büyük ve dev özel firmalar faaliyette bulunacaklardýr. Zira, belirtilen türde hizmetlerin geniþ ölçekte sunulmasý için büyük sermaye gerekecektir. Bu durumda piyasada sýnýrlý sayýda büyük firmalarýn ya kýran-kýrana rekabeti söz konusu olacak ve sonuçta bir monopol piyasasý geçerli olacaktýr veya özel firmalar kendi aralarýnda anlaþarak "merger" þeklinde bir birleþme ile piyasada hakimiyetlerini sürdüreceklerdir. Kartel veya tröst benzeri rekabeti engelleyen oluþumlar söz konusu olabilecektir. Özetle, devlet müdahalesi söz konusu olmadýðýnda sonuçta her halükarda kendiliðinden bir monopol oluþacaktýr. Peki, bu kendiliðinden piyasada oluþacak doðal monopolün ortaya çýkaracaðý muhtemel sonuçlar neler olacaktýr? Bu durumda, monopol piyasasýnda, monopolcü piyasada tek satýcý olmasý dolayýsýyla fiyatlarý istediði gibi belirleyebilecek ve kaliteli mal ve hizmet sunmaya yönelmeyecektir. Sonuçta tüketici çýkarlarý olumsuz yönde etkilenecektir. Ýþte baþlýca yukarýda belirtilen nedenlerden ötürü ölçek ekonomilerinin söz konusu olduðu üretim alanlarýnda devlet monopolü savunulmaktadýr. Devlet monopolünün haksýz fiyat uygulamayacaðý ve tüketici çýkarlarýný olumsuz yönde etkilemeyeceði belirtilmektedir. Özetle, posta ve telekomünikasyon hizmetlerinin devlet mülkiyetinde ve kontrolünde olmasýnýn birinci ve en önemli nedenlerinden birisi olarak ölçek ekonomileri ve doðal monopol argümaný ileri sürülmektedir. Dýþsal Ekonomiler Argümaný. Dýþsal ekonomiler, bir ekonomik birimin üretim veya tüketim faaliyeti sonucunda baþka ekonomik birimlerin bundan fayda elde etmeleri veya zarara uðramalarýdýr. Geleneksel olarak posta ve telekomünikasyon hizmetlerinde pozitif dýþsal ekonomilerin (dýþsal faydalarýn) yaygýn olduðu kabul edilir. Özellikle telekomünikasyon hizmetlerinde teknolojik dýþsal ekonomiler oldukça fazladýr. Haberleþmede teknolojik buluþlar ve yenilikler diðer sektörlerin geliþmesine ve büyümesine fayda saðlar. Bu faydalara teknolojik dýþsal ekonomiler adý verilmektedir. Özetle bu ikinci argümanla dýþsal faydanýn yüksek olduðu posta ve telekomünikasyon hizmetlerinin devlet mülkiyetinde ve kontrolünde olmasýnýn ekonomiye daha yararlý olacaðý savunulmaktadýr. Haberleþmenin Stratejik Önemi ve Milli Güvenlik Argümaný. Geleneksel olarak, posta ve telekomünikasyon hizmetlerinin ülkenin milli güvenliði yönünden stratejik öneme sahip olduðu, bu yüzden özel sektöre býrakýlmasýnýn doðru olmadýðý argümaný savunulmaktadýr. Bölgelerarasýnda Eþitlik Saðlanmasý Argümaný. Posta ve telekomünikasyon hizmetlerinin devlet monopolü altýnda yürütülmesinin bir diðer nedeni olarak da þunu gösterebiliriz. Tamamen piyasa ekonomisi kurallarýna göre çalýþan bir özel þirket, karlýlýk oranýnýn düþük olduðu -sýfýr veya negatif olduðu- kýrsal yörelere hizmet götürmeyebilir. Bu bakýmdan bölgesel kalkýnma politikasý açýsýndan ve bölgeler arasýnda hizmette eþitliðin ve TELEKOMÜNÝKASYON SEKTÖRÜNDE REFORM SÜREÇLERÝ 83

6 adaletin saðlanmasý açýsýndan devletin posta ve telekomünikasyon hizmetlerini sunmasý savunulmaktadýr. Evrensel Hizmet Argümaný. Evrensel hizmet zorunluluðu ülke ve sektöre göre deðiþen özellikler içermektedir. Ancak, að sanayilerinin ortak özellikleri göz önünde bulundurulduðunda; evrensel hizmet, teþebbüsün servisin tamamý veya bir kýsmýný tüm kullanýcýlara kaliteli ve makul bir fiyatla sunmasý þeklinde tanýmlanabilir. (Emek,2003.) Uzun yýllar gerek teoride ve gerekse pratikte evrensel düzeyde hizmet arz edebilmek için devletin posta ve telekomünikasyon hizmetlerini kendi mülkiyeti ve kontrolü altýna almasý görüþü savunulmuþtur. Çapraz Sübvansiyon Argümaný. Önceki açýklamalarýmýzda belirttiðimiz gibi haberleþme hizmetleri, esasen posta ve telekomünikasyon hizmetlerini kapsamaktadýr. Bu iki hizmet özellikleri itibariyle birbirinden farklý olmasýna karþýn uzun yýllar boyunca pek çok ülkede tek bir kurum tarafýndan sunulmuþtur. Posta hizmetlerinde düþük gelirli kimselerin korunmasý amacýyla devlet tarafýndan fiyat tarifeleri maliyetinin altýnda tutularak bir tür sübvansiyon uygulamasý yapýlmýþtýr ve bu uygulama halen de bir çok ülkede devam etmektedir. Posta hizmetleri esasen emek-yoðun bir hizmettir ve yüksek maliyetlidir. Buna karþýn telekomünikasyon sermaye-yoðun bir hizmettir. Posta hizmetlerinde devletin genellikle uðradýðý zarar ayný kurum bünyesinde sürdürülen telekomünikasyon hizmetleri gelirleri ile karþýlanmaktadýr. Buna çapraz sübvansiyon (cross cubsidization) adý verilir. Özetle, posta ve telekomünikasyon hizmetlerinin devlet tarafýndan sunulmasýnýn bir diðer nedeni olarak birinin geliriyle diðerinin zararýný karþýlamak ve genel bütçeye yük olmamak düþüncesi ileri sürülmektedir. Yatýrým Duplikasyonu Argümaný. Özellikle telekomünikasyon hizmetlerinin birden çok kurum tarafýndan sunulmasý halinde bunun yatýrýmlarda duplikasyona neden olacaðý savunulmaktadýr. Özellikle geliþmekte olan ülkelerin kaynaklarý kýt olduðu için telekomünikasyon hizmetlerinin devlet tarafýndan sunulmasýnýn ekonomiye daha faydalý olacaðý iddiasý söz konusudur. IV. HABERLEÞME HÝZMETLERÝNÝN DEVLET TARAFINDAN SUNULMASININ ORTAYA ÇIKARDIÐI SORUNLAR Önceki açýklamalarýmýzda belirttiðimiz üzere 1980'li yýllarýn baþlarýna deðin dünyanýn hemen her ülkesinde posta ve telekomünikasyon hizmetlerinde devlet monopolü söz konusuydu. Bugün için de durum bütünüyle deðiþmiþ deðildir. Telekomünikasyon hizmetlerinde devlet mülkiyetinin ve kontrolünün ortaya çýkardýðý sorunlar 1970'li yýllarýn sonlarýna doðru iyice belirginleþmiþtir. Bu sorunlarý kýsa baþlýklar altýnda özetleyebiliriz. (Aktan,1993:12-15.) Hizmet Etkinliðinin Düþük Olmasý. Özellikle geliþmekte olan ülkelerde posta ve telekomünikasyon hizmetlerine olan talep karþýlanamamaktaydý. Örneðin, bir telefon baðlanmasý için, müracaat sonrasýnda yýl ve hatta daha uzun bir süre beklenmesi gerekebiliyordu. Hizmet Kapasitesinin Tam ve Etkin Olarak Kullanýlamamasý. Geliþmekte olan ülkelerde mevcut santral kapasitesinin tamamýnýn deðil ancak belirli bir kýsmýnýn kullanýmda olmasý da posta ve telekomünikasyon hizmetlerinin devlet tarafýndan sunulmasýnýn ortaya çýkardýðý sorunlardan birisi olmuþtur. Posta ve telekomünikasyon hizmetlerinde kullanýlan araç, gereç ve tüm diðer teçhizatlarýn bakýmý ve onarýmý zamanýnda ve doðru dürüst yapýlamamaktadýr. Yeni abonelere kablo çekilmesi de uzun zaman almaktadýr. Görüþme Tamamlama Oranlarýnýn Düþük Olmasý. Geliþmekte olan ülkelerde santral ve uzun mesafe haberleþme kapasitesinin yetersiz olmasý dolayýsýyla telefon görüþmeleri genellikle tamamlanamamaktadýr. Aþýrý Ýstihdamýn Söz Konusu Olmasý. Devlet mülkiyeti ve kontrolünün söz konusu olduðu tüm devlet kuruluþlarýnda aþýrý istihdam bir diðer ifadeyle gizli iþsizlik söz konusu olmaktadýr. Çeþitli hizmetler yönünden kamu ve özel sektörü karþýlaþtýran ampirik çalýþmalarýn sonuçlarý genel olarak bunu göstermektedir. Posta ve telekomünikasyon hizmetlerinde de durum farklý deðildir. V. TELEKOMÜNÝKASYON DEVRÝMÝ, YENÝ BÝLGÝ ÝLETÝÞÝM TEKNOLOJÝLERÝ VE HABERLEÞME HÝZMETLERÝNDE REFORM ÝHTÝYACI Geçtiðimiz özellikle son 20 yýl içerisinde dünyada telekomünikasyon alanýnda baþ döndürücü bir deðiþme yaþanmýþtýr. Yerinde bir ifadeyle son 20 yýl içerisinde tam bir Telekomünikasyon Devrimi ortaya çýkmýþtýr. Telekomünikasyon alanýndaki devrim teknolojik geliþmeler ve buluþlarýn bir sonucu olmuþtur. Telekomünikasyon sektöründeki teknolojik yenilikleri aþaðýdaki þekilde özetleyebiliriz. (Wellenius, et all, 1989; Ambrose, at. all.,1990.) Analog teknolojiden, sayýsal teknolojiye geçilmiþtir. Geçmiþte santral ve iletim sistemlerinde analog teknikleri kullanýlmýþtýr. Analog iletimde, bir 84 COÞKUN CAN AKTAN / ÝSTÝKLAL Y. VURAL

7 analog sinyalin dalga biçimi, mesafe uzadýkça bozularak çarpýlma ve kötü bir ses kalitesi verme eðilimindedir. Telekomünikasyonda sistem dizaynýna elektroniðin entegre edilmesi ile sayýsal (dijital) iletim teknikleri geliþtirilmiþtir. Bir dijital sinyal, hedefine düzgün ve bozulmadan ulaþabilmektedir. Dijital iletimde ayný zamanda, dijital sinyallerin, hiçbir araya girme (interferans) tehlikesi olmadan tek bir iletim hattýnda multipleks edilerek daha büyük sistem kapasitesine imkan vermesi söz konusudur. Devre anahtarlamadan paket anahtarlamaya geçilmiþtir. Paket santral teknikleri, data akýmlarýný, þebekeden baðýmsýz olarak daha kýsa bir sürede yönlendirebilecek küçük "bilgi" paketlerine bölerler. Anahtarlama, telekomünikasyon devriminin önemli yeniliklerinden birisidir. Ýletimde bakýr kablo yerine optik kablo'ya doðru bir geçiþ olmuþtur. Fiber optik kablolar telekomünikasyon hizmetlerinde büyük kolaylýk saðlamýþtýr. Bilgisayar teknolojisindeki geliþmeler telekomünikasyon alanýna yansýmýþtýr. Bilgisayar ve haberleþme bir arada gerçek bir telekomünikasyon devrimine imkân saðlamýþtýr. Telekomünikasyon hizmetlerinin iletimi için gerekli olan araç ve gereçlerde (Costumer Premises Eguipment-CPE) yenilikler ortaya çýkmýþtýr. Özel otomatik santral sistemleri (Private Automatic Branch Exchange (PABX), telefax, teleprinter, telex gibi yeni cihazlar geliþtirilmiþtir. Mobil ve hücresel telefon hizmetlerinde önemli geliþmeler olmuþtur. Hareket halindeki (mobil) araçlarda (gemi, uçak, karayolu taþýtlarý vs.) haberleþmenin saðlanmasý hücresel teknoloji sayesinde daha kolay olmuþtur. Hücresel mobil teknolojisi, kamu þebekesinin telsiz bir uzantýsýný temsil etmektedir. Hücresel hizmet, sabit ve hareketli (mobil) aboneler arasýnda iletiþim saðlayarak kamu þebekesinin imkanlarýný artýrmýþtýr. Geçmiþte, mobil radyo teknolojisi, geniþ bir alanda sýnýrlý sayýda radyo kanalýna ulaþabilmekteydi. Hücresel teknoloji, hizmet alanýný küçük hücrelere bölerek bir hücreden diðerine geçerken kesintisiz görüþmeyi saðlamýþtýr. Ayný sayýda radyo kanalý kullanarak olasý mobil hizmet kullanýcýlarýnýn sayýsýný on katýndan fazlaya çýkarmýþtýr. Halen deney aþamasýnda olan dijital hücresel sistemler daha düþük maliyetle daha büyük tayf etkinliðine imkan vereceklerdir. Hücresel mobil teknolojisinde bir mesaj hareketli araçtan bir antene gönderilir, bu anten de özel bir hücresel santral ofisine baðlýdýr. Sistemler doðrudan baþka bir sistem abonesine ya da kamu þebekesine iletilirler; burada mesaj, aranýlan tarafýn telefonuna gönderilir. Hücresel þebeke içindeki ya da hücresel þebekeyle kamu þebekesi arasýndaki baðlantý, mevcut anahat þebekesinden kapasite kiralanarak ya da mikrodalga gibi ayrý bir iletim tesisi kurularak saðlanabilir. Dijital kaplama þebekelerinin kurulmasý telekomünikasyonda önemli kolaylýklar saðlamýþtýr. Birçok geliþmekte olan ülkede, kamu þebekesi, iþ çevresinin giderek artan data ve ses iletiþimi karþýsýnda yetersiz kalmaktadýr. Bir çözüm yolu, iþ çevresinden kullanýcýlarýn spesifik ihtiyaçlarýný karþýlamak için bir dijital kaplama þebekesi kurmaktýr. Dijital kaplama þebekesinin arkasýnda yatan düþünce, iþ dünyasýna müþterilerin ulaþabilmesi için modern bir dijital anahat þebekesi kurmaktýr. Bütün þehirlerarasý ve yerel santral þebekesinin yerine dijital santraller, firmalarýn müþterilerinin yoðunlaþtýðý yerlere yakýn stratejik noktalara yerleþtirilirler. Bu kullanýcýlar, sýkýþýk yerel þebekeyi atlayarak doðrudan dijital santrallere baðlanýrlar. Dijital santrallar, tahsis edilmiþ ve yüksek hýzlý anahat tesisleri yoluyla ülke çapýnda birbirlerine baðlanýrlar. Çaðrý Sistemi (Paging) de telekomünikasyon devriminin bir parçasý olmuþtur. Çaðrý sistemi, tek yönlü bir mesaj sistemidir. Bu yolla görüþmeciler belirli bir frekansa ayarlanmýþ spesifik paging alýcýlarýna mesajlar iletebilirler. Özel uydu iþ þebekeleri de telekomünikasyonda yeni bir çað yaratmýþtýr. Özel uydu iþ þebekeleri, ortak bir uydu þebekesi kullanan üçüncü taraflara, esnek, noktadan noktaya ulusal ve uluslararasý kapsamlý hizmet sunarlar. Tipik bir özel uydu iþ þebekesi baþlýca üç öðe içerir: Uydu, uzak yeryüzü istasyonlarý ve ana yeryüzü istasyonu, yani merkez. Merkez, uzak istasyonlar arasýndaki baðlantýlarý kontrol ve idare eder. Uzak istasyonlar tipik olarak Very Small Aperature Terminals (VSAT-Çok Küçük Menfez Terminalleri) kullanýrlar. Teleportlar da telekomünikasyon endüstrisinde yeni bir hizmettir. Teleportlar esas olarak ses ve veri haberleþme trafiði için uluslararasý geçitler (gateway) görevini üstlenmektedirler. Teknolojik buluþlar ve yenilikler telekomünikasyon sektöründe Katma Deðer Þebeke Hizmetlerini (Value Added Network Services: VAN Services) yaygýnlaþtýrmýþtýr. Telex, telefax, videotex, telepating gibi hizmetler VAN hizmetlere örnektirler. Bu açýklamalardan sonra telekomünikasyon hizmetlerinde yukarýda özetlediðimiz yenilikler ve geliþmelerin ortaya çýkardýðý sonuçlarý ortaya koymaya çalýþalým. Önemle belirtelim ki telekomünikasyonda yeni teknolojiler maliyetleri önemli ölçüde düþürmüþtür. Yeni data iletiþim teknolojileri, telekomünikasyonda üretim, baðlama, iletim ve santral ekipmanýnýn iþletilmesi maliyetlerini önemli ölçüde azaltmýþtýr. Bu TELEKOMÜNÝKASYON SEKTÖRÜNDE REFORM SÜREÇLERÝ 85

8 geliþmeler ile birlikte telekomünikasyonda geleneksel ölçek ekonomileri ve doðal tekel argümaný da önemini kaybetmiþtir. Ölçek ekonomileri argümanýnýn bu þekilde önemini yitirmesi devletin telekomünikasyon alanýndaki monopol konumunun sorgulanmasýna neden olmuþtur. Önemle belirtelim ki telekomünikasyon hizmetlerinde ölçek ekonomileri ve doðal monopol argümanýnýn bu þekilde önemini kaybetmesi ile birlikte rekabetçe piyasa yapýsý tartýþýlmaya baþlanmýþtýr. Dünyada "globalleþme" ve "serbestleþme" eðilimleri posta ve telekomünikasyon hizmetlerinde reform ihtiyacýný daha da belirginleþtirmiþtir. Dýþ pazarlarda rekabet edebilmek için modern telekomünikasyon altyapýsýna olan ihtiyaç artmýþtýr. Öte yandan daha önceki açýklamalarýmýzda belirttiðimiz üzere devlet mülkiyeti ve kontrolünün ortaya çýkardýðý sorunlar (aþýrý istihdam, hizmet etkinliðinin ve kapasitesinin düþük olmasý vb.) da telekomünikasyon sektöründe reform ihtiyacýný artýrmýþtýr. VI. TELEKOMÜNÝKASYON HÝZMETLERÝNDE REFORM Bu bölümde öncelikle telekomünikasyon sektörünün genel yapýsý ve özellikleri hakkýnda özet bilgiler sunulduktan sonra sektörde yaþanan yeni geliþmeler (deregülasyon, serbestleþme, özelleþtirme vs.) açýklanacaktýr. 1. Telekomünikasyon Sektörünün Yapýsý Telekomünikasyon sektörü bir noktadan diðerine iletiþim hizmetleri sunan bir sektördür. Sektör, esas itibarýyla, telekomünikasyon hizmetleri ve cihazlarý olmak üzere iki ana gruba ayrýlabilir. Telekomünikasyon hizmetleri, bir iletim hattý üzerinden ses, veri ve bilgi aktarýlmasýna yardýmcý olan posta, telefon ve telgraf gibi hizmetler (temel telekomünikasyonünikasyon hizmetleri) ile temel telekomünikasyon hizmetlerini çeþitli açýlardan iþleme tabi tutan bilgisayar uygulamalarýyla birleþtiren veya iletiþim saðlanan farklý iki nokta arasýnda aktarýlan bilgilerin farklýlaþtýrýlmasýna ve yeniden þekillendirilmesine olanak veren ya da aboneler arasýndaki iliþkiyi karþýlýklý hale getiren bilgi yoðun hizmetlerden (katma deðerli hizmetler) oluþur (Ýçöz, 2003:21-23). Katma deðerli hizmetler, temel telekomünikasyon hizmetlerinde olduðu gibi, kablolu veya kablosuz aðlar aracýlýðý ile sunulabilir. Elektronik posta, veri hizmetleri, bankalarýn ATM hizmetleri, video konferans, etkileþimli televizyon-veri hizmetleri (evden bankacýlýk, evden alýþveriþ v.b.), mobil telefon, çaðrý cihazý, internet üzerinden telefon hizmeti, sayýsal TV gibi hizmetleri içeren katma deðerli hizmetler yoðun bilgi ve teknolojiye sahiptir. Telekomünikasyon hizmetleri bir veya daha fazla nokta arasýnda iletiþimi saðlamak amacýyla baðlantýlar saðlayan daðýtým ve iletim aðlarý yardýmý ile sunulmaktadýr (Þekil 1). Ýletim hizmetleri, telekomünikasyon trafiðinde büyük üretici ve tüketicileri birbirine baðlayan yüksek kapasiteli (yüksek bant geniþliðine sahip) ana hat hizmetleridir. Daðýtým hizmetleri ise düþük kapasiteli ve yüksek coðrafik yoðunluða sahip aðlarla gerçekleþtirilen hizmetlerdir. Abonelerin birbirleriyle iletiþim kurabilmeleri için öncelikle kendi bölgesinde yer alan bir santrale veya mobil baz istasyonuna baðlanmasý gerekmektedir. Abonelerle santraller arasýnda yer alan ve "yerel að" (local loop) olarak adlandýrýlan en küçük iletiþim aðlarý kablolu (bakýr, koaksiyel veya fiber-optik) veya kablosuz (uydu, hücresel radyo, mikrodalga v.b.) olabilir. Daðýtým aðlarý abonelerin yerel santrale kablolar yoluyla baðlanmasýný ya da kullanýcýlara yakýn bölgelerde mobil baz istasyonlarýnýn kurulmasýný gerektirdiðinden sabit maliyetler oldukça yüksektir ve bu nedenle doðal tekel niteliðine sahiptir. Þekil1: Telekomünikasyon Sektöründe Daðýtým ve ÝletimAðlarý Kaynak: OECD, (2002:25) Ýletim hizmetlerinin de kablolu (fiber-optik) ve kablosuz (radyo veya kýzýl ötesi) olarak sunulmasý mümkündür. Kurulum maliyetleri yüksek olan fiberoptik kablolara sahip iletim aðlarý yüksek kapasitesi sayesinde önemli düzeyde ölçek ekonomileri oluþturur. Öte yandan, kurulum maliyeti düþük olan kablosuz iletim aðlarýnda kapasite artýrmanýn maliyeti yüksek olduðundan düþük ölçek ekonomileri söz konusudur. Daðýtým hizmetlerinde rekabetin derecesi son kullanýcýya baðlantý için kullanýlan teknolojiye, talebe ve coðrafik koþullara göre farklýlýk gösterir. Telekomünikasyon piyasasý, endüstri tarafýndan saðlanan diðer mallarý ikame eden veya tamamlayan mal ve hizmetlere yönelik bir piyasadýr. Reform sürecinin baþladýðý 1980'li yýllara kadar, telekomünikasyon piyasasý sahip olduðu bazý temel özellikler ile nitelenmekteydi. Bu temel özellikler 86 COÞKUN CAN AKTAN / ÝSTÝKLAL Y. VURAL

9 birkaç ana baþlýk altýnda sýralanabilir: Posta ve telekomünikasyon hizmetlerinin birlikte sunulmasý. Ülkelerin çoðunda posta ve telekomünikasyon (PTT) hizmetleri yarý resmi bir kurum olarak veya devlet mülkiyetinde ve genellikle bir bakanlýða baðlý bir birim bünyesinde birlikte sunulmaktaydý.(adie,1987; Emek,2003.) Bu uygulamanýn nedeni, sermaye-yoðun (düþük maliyetli) bir hizmet olan telekomünikasyon hizmetlerine karþýlýk emekyoðun (yüksek maliyetli) bir hizmet olan posta hizmetlerinde düþük gelirli kimselerin korunmasý amacýyla devlet tarafýndan fiyat tarifelerinin maliyetinin altýnda tutularak posta hizmetlerinde sübvansiyon yapýlmasýdýr. Baþka bir deyiþle, posta hizmetlerinde devletin uðradýðý zarar, ayný kurum bünyesinde sürdürülen telekomünikasyon hizmetleri gelirleri ile karþýlanmaktadýr (çapraz sübvansiyon argümaný). Kamu mülkiyetinin ve tekel pozisyonunun varlýðý. PTT hizmetleri uzun yýllar dünyanýn pek çok ülkesinde bir "kamusal hizmet" olarak kabul edilmiþ ve dolayýsýyla kamu mülkiyeti ve kontrolü altýnda hizmet arzedilmiþtir. Tekel pozisyonuna sahip olan ve PTT hizmetleri sunan operatörlerin çoðu, kamu taþýnmazlarý, radyo frekanslarý, gümrük vergileri ve diðer vergiler konusunda özel yetki ve haklara sahiptiler. 1980'li yýllarýn baþlarýna deðin PTT hizmetlerinde geliþmiþ ve geliþmekte olan ülkelerin hemen tamamýnda "devlet monopolü" söz konusu olmuþtur. Günümüzde bile halen geliþmekte olan ülkelerin büyük çoðunluðunda "devlet monopolü" devam etmektedir. Geliþmiþ ülkelerde ise "demonopolizasyon" (monopol piyasasýný ortadan kaldýrma) yönünde bazý yasal-kurumsal serbestleþme (deregülasyon) önlemleri alýnmaktadýr. Posta ve telekomünikasyon hizmetlerinin devlet mülkiyetinde ve kontrolünde olmasýnýn en önemli nedenlerinden birisi olarak ölçek ekonomileri argümaný ileri sürülmektedir. Ölçek ekonomileri, üretim ölçeðinin büyümesine paralel olarak ortalama birim maliyetinin azalacaðýný ifade eden bir iktisadi kavramdýr. Ölçek ekonomileri teorisine göre geniþ çapta üretim yapýlmasý halinde birim baþýna ortalama maliyetlerin azalmasý söz konusu olacaðýndan "ölçeðe göre artan getiri" hali söz konusu olacaktýr. Yani firma, maliyet tasarrufu ile daha fazla kâr elde edebilecektir. Ölçek ekonomilerinin söz konusu olduðu üretim alanlarýna haberleþme, ulaþtýrma, elektrik, su, havagazý v.b. hizmetler örnek olarak gösterilebilir. Ölçek ekonomilerinin varlýðý, geniþ ölçekte faaliyette bulunma nedeniyle üretilen veya sunulan mal ve hizmet birimi baþýna ortalama maliyetlerin azalmasýna ve dolayýsýyla yürütülen faaliyetin maliyet etkinliðinin artmasýna yol açmak suretiyle, doðal tekel piyasalarýnda tekelci yapýlarýn oluþmasýný gerekli kýlabilir. Bu tip üretim alanlarýnda devlet müdahalesi söz konusu deðilse piyasada kendiliðinden bir "özel tekel" ortaya çýkabilir. Zira belirtilen türde hizmetlerin geniþ ölçekte sunulmasý için büyük miktarda sermaye, bilgi birikimi ve yüksek teknoloji gerekecektir. Bu durumda piyasada sýnýrlý sayýda büyük firmanýn ya kýran kýrana rekabeti söz konusu olacak ve sonuçta bir tekel oluþacaktýr veya özel firmalar kendi aralarýnda anlaþarak birleþecekler ve piyasada hakimiyet kuracaklardýr. Kartel veya tröst benzeri rekabeti engelleyen oluþumlar da söz konusu olabilecektir. Özetle, devlet müdahalesi söz konusu olmadýðýnda her halükarda kendiliðinden bir monopol oluþacaktýr. Piyasada kendiliðinden oluþacak bu doðal tekelin ortaya çýkaracaðý muhtemel sonuçlar neler olacaktýr? Bu durumda piyasada tek satýcý olan tekelci, fiyatlarý istediði gibi belirleyebilecek ve kaliteli mal ve hizmet sunmaya yönelmeyecektir. Sonuçta tüketici çýkarlarý olumsuz yönde etkilenecektir. Ýþte, yukarýda belirtilen bu nedenlerden dolayý ölçek ekonomilerinin söz konusu olduðu üretim alanlarýnda devlet tekeli savunulmaktadýr ve devlet tekelinin haksýz fiyat uygulamayacaðý ve tüketici çýkarlarýný olumsuz yönde etkilemeyeceði belirtilmektedir. Özetle, telekomünikasyon hizmetlerinin devlet mülkiyetinde ve kontrolünde olmasýnýn birinci ve en önemli nedenlerinden birinin ölçek ekonomileri ve doðal tekel argümaný olduðu ileri sürülmektedir. Devlet tekelinin olaðanüstü haklara sahip olmasý. Reform öncesi dönemde yasalarla yetkilendirilmiþ kamu telekomünikasyon kurumlarý farklý kapsam ve sürelere sahip tekel haklarýný kullanmaktaydýlar. Bu dönemde, kamu mülkiyetindeki telekomünikasyon kurumlarý ya asgari bir hizmet yükümlülüðüne sahiptiler veya belirli hizmetleri yerine getirmede hiçbir yükümlülüðe tabi deðildiler. Bu durum telekomünikasyon hizmetlerinde yaygýnlýðýn düþük olmasýna, hizmet kalitesinin yetersiz olmasýna, telekomünikasyon hizmetlerinden yararlanmada bekleme sürelerinin uzun olmasýna, faturalandýrmanýn yetersiz ve geç olmasýna ve hizmet yelpazesinin dar olmasýna neden olmaktaydý. Öte yandan, telekomünikasyon kurumu bazý kamu kuruluþlarýna (devlet daireleri ve askeri kurumlar) düþük tarifelerle hizmet sunmaktaydý. Baðýmsýz düzenleyici bir kurumun olmamasý. Reform öncesi dönemde ülkelerin çoðunda sektörde düzenleyici bir kurum ya hiç yoktur veya ilgili telekomünikasyon kurumu baðlý bulunduðu bakanlýk tarafýndan düzenlenmektedir. Baðýmsýz bir düzenleyici kurumun olmamasý bir yandan düzenleyici yetkilere sahip birden çok bakanlýk arasýnda yetki çatýþmasýnýn oluþmasýna yol açarken öte yandan sektördeki yatýrým TELEKOMÜNÝKASYON SEKTÖRÜNDE REFORM SÜREÇLERÝ 87

10 ve faaliyetlerin etkinlik-verimlilik yerine politik gerekçelerle yapýlmasýna ve böylece kamu kaynaklarýnýn yanlýþ tahsisine ve hizmet kalitesinde yetersizliðe yol açmaktadýr. Reforma tabi tutulsun ya da tutulmasýn, telekomünikasyon piyasalarýnýn sahip olduðu ana özellikler þunlardýr (De Bijl and Peitz, 2003:26-31) Piyasadan çýkýþ maliyetleri (sunk costs) yüksektir. Telekomünikasyon piyasasýna giren bir firma, piyasayý terk etmek zorunda kaldýðý zaman piyasaya ilk girdiðinde katlanmak zorunda kaldýðý maliyeti telafi edemez (Mevcut aðlarýn yeni teknolojilere dayalý aðlarla yenilenmesi, lisans giderleri v.b.). Ürün ve hizmetlerde farklýlaþma söz konusudur. Tüketicilerin tercih ve görüþlerindeki farklýlýklar nedeniyle ürün ve hizmetlerde farklýlaþtýrma yönünde yoðun talepler söz konusu olabilir. Tüketiciler, belirli ürün veya rakiplerin hangisinin daha iyi olduðu konusunda kararsýz kalabilir (yatay ürün farklýlaþmasý) veya kalite farklýlýðýna göre tercihlerini deðiþtirebilir (dikey ürün farklýlaþmasý). Bu durumda eksik rekabet piyasa koþullarý ortaya çýkar. Lineer olmayan fiyatlama yaygýndýr. Ürün veya hizmetlerin fiyatý talep edilen miktara baðlýdýr (Örneðin, telekomünikasyon piyasasýnda fiyat genellikle konuþulan dakika baþýna alýnan ücret ve abone ücreti gibi iki parçalý tarifelerle belirlenir). Ürünler paketler halinde sunulur. Birden çok sayýdaki ürün veya hizmet tek bir tarife veya fiyat ile sunulur (Örneðin, Internet eriþimi hizmeti, eriþimin yaný sýra e-posta, ev bankacýlýðý, sohbet odalarý v.b. gibi ek hizmetlerle birlikte sunulur). Dikey iliþki söz konusudur. Tüketiciye sunulan nihai ürün birden çok firmanýn birlikte çalýþmasý ile elde edilir. Bazý firmalar girdi saðlarken bu girdileri kullanarak nihai ürün-hizmeti sunan firma perakende fiyatýný belirler. Dikey iliþkide bulunan firmalar fiyatý müzakere ile belirlemezse her aþamada firmalar kârlarýný azamileþtireceðinden ürünün nihai fiyatý artar (çifte marjinalleþme sorunu). Að etkisi ortaya çýkar. Telekomünikasyon piyasasýnda talep çoðu kez ayný veya benzer ürün veya hizmeti kullananlarýn sayýsýna ya da aðýn hacmine baðlýdýr (Örneðin, tüketiciler en çok üyesi olan mesajsohbet programýný kullanmak ister, çok çeþitli ürünlerle çalýþan bilgisayar iþletim sistemi daha çok satar). Að etkisi, ürünleri çok kullanýldýðý için fazla talep edilen firmalarý piyasada hakim duruma getirebilir ve rekabeti saðlayýcý regülasyonlarý zorunlu kýlabilir. 2. Telekomünikasyon Hizmetlerinde Reforma Yol Açan Faktörler Telekomünikasyon hizmetlerinin modern anlamda sunulmaya baþlandýðý dönemden beri geliþmiþ ülkelerde bu hizmetlerin sunulmasýndan ulus devletlerin sorumlu tutulmasý ve uluslararasý telekomünikasyon hizmetlerinin yasa ile yetkilendirilmiþ PTT idareleri tarafýndan sunulmasý üzerinde bir uzlaþma söz konusuydu. Piyasa koþullarýnýn, sosyo-ekonomik konularýn ve ticaret politikasýnýn devlet tarafýndan yönlendirildiði bu endüstride PTT idaresi hukuken veya fiilen tekel gücüne sahipti ve araþtýrma ve geliþtirme (ar-ge) desteði, kamu ihaleleri ve ihracat sübvansiyonlarý yoluyla telekomünikasyon donaným piyasasýný desteklemekteydi. Günümüzde ise telekomünikasyon piyasasý daha fazla piyasa mekanizmasýna dayalý bir yapýya kavuþmaktadýr. Yeni dönemde, teknolojik, ekonomik, politik ve kurumsal faktörler mevcut yönetim tarzýný baský altýna almaktadýr. Hücresel radyo, kablo aðlarý ve uydu gibi yeni teknolojiler telekomünikasyon piyasasýndaki geleneksel kamusal tekelleri sarsmaktadýr. Daha düþük maliyetle daha yüksek kalitede ve yenilikçi hizmetler talep eden tüketiciler PTT tarafýndan sunulan geleneksel hizmetlere ek olarak daha esnek ve farklý hizmetler için yoðun bir biçimde lobi yapmaktadýr. Telekomünikasyon endüstrisini yukarýda deðinilen deðiþimler yönünde zorlayan, kamu tekellerini baský altýna alan ve piyasanýn daha fazla rekabete açýlmasýna yol açan temel faktörler dört ana baþlýk altýnda sýnýflandýrýlabilir (Þekil 2): Teknolojik devrim. Bilgi ve iletiþim teknolojilerindeki yenilik ve icatlar bütün bilgi türlerinin dijitalleþmesine yol açmaktadýr. Globalleþme. Global ekonomik entegrasyon tüketici taleplerinin çeþitlenmesine ve artmasýna yol açmaktadýr; telekomünikasyon endüstri ve sektörlerinde yakýnsamaya ve kümelenmelere neden olarak ulusal piyasalarý global rekabete açýk hale getirmektedir. Uluslararasý düzeydeki deregülasyonlar. Sektördeki global deðiþimler geliþmiþ ülkeleri ve Dünya Ticaret Örgütü gibi global kurumlarý bu alanda yeni düzenlemeler yapmaya zorlamaktadýr. Rekabet güçlerini artýrmak isteyen ülkeler telekomünikasyon piyasasýnda deregülasyonlara gitmekte ve bu uygulamalar rakip ülkeleri ayný yönde deðiþiklikler yapmaya itmektedir. Kamusal politika ve tercihlerdeki deðiþim. Globalleþme ve teknolojik devrim ulus devletleri yeni politikalar uygulamaya ve farklý siyasal tercihlerde bulunmaya itmektedir. Devletler, gelir elde etmek, yabancý sermayeyi teþvik etmek, telekomünikasyon hizmetlerinin yaygýnlaþtýrmak, hizmet kalitesini artýr- 88 COÞKUN CAN AKTAN / ÝSTÝKLAL Y. VURAL

11 mak ve ulusal rekabet güçlerini yükseltmek için telekomünikasyon sektöründe rekabeti özendirmektedirler. Þekil2: Telekomünikasyon Sektöründe Reforma Yol Açan Faktörler Kaynak: WEF, (2002:120) ve Hulsink, (1998:75-76) Teknolojik Devrim Teknolojik ilerleme, diðer alanlarda olduðu gibi, telekomünikasyonünikasyon alanýnda da büyük yeniliklere ve deðiþikliklere yol açmaktadýr. Telekomünikasyonünikasyon sektörünün serbestleþtirilmesine ve reforma tabi tutulmasýna olanak saðlayan çok sayýda teknolojik yenilik ve ilerleme söz konusudur. Yeni iletim kanallarýnýn devreye girmesi, dijitalleþme ve sektörel yakýnsama ile kendini ifade eden telekomünikasyon sektöründeki teknolojik devrim üç ana kategori altýnda özetlenebilir (Hulsink, 1998:84 ve Scherer, 1994:72): Ýletim teknolojilerindeki devrim.yüksek kapasiteye sahip fiber-optik kablolarýn kullanýlmaya baþlanmasý, yüksek frekanslý sinyaller taþýmaya elveriþli altyapýnýn oluþturulmasý ve uydu baðlantýlarý, bilgisayar aðlarý ve hücresel sistemler gibi alternatif ve daha güçlü altyapýnýn keþfi her türlü veri iletiminin kalitesini ve kapasitesini önemli düzeyde artýrmakta ve þebeke kapasitesini önemli ölçüde yükselterek birden fazla telekomünikasyon þebekesinin daha küçük ölçekte kurulmasýna olanak saðlamaktadýr. Benzer bir biçimde, dijital iletim sistemleri, uygun maliyetle, geniþ bant sistemleri içinde bireysel veri akýþýna izin vererek küçük aðlarýn ticari açýdan çekici olmasýna izin vermektedir. Öte yandan, uyduya dayalý elektronik teknolojiler ve geliþmiþ kablosuz iletim teknolojisi bir yandan iletim maliyetlerini azaltýrken öte yandan ulusal ve uluslararasý düzeyde telekomünikasyon hizmetleri sunulmasý mümkün kýlmaktadýr. Anahtarlama teknolojisindeki devrim. Elektromekanik anahtarlamadan dijital anahtarlamaya geçiþ ve aðlarýn 'akýllý' bir hale getirilmesi veri iþleme, yönlendirme ve depolamanýn etkinliðini ve verimliliðini önemli ölçüde artýrmaktadýr. Dijital teknoloji, operatörlerin farklý aðlar oluþturmalarýna, tüketicilerin bu aðlar arasýndan seçim yaparak telekomünikasyon hizmeti alabilmelerine ve operatörlerin bu hizmetleri fatura edebilmelerine imkân saðlamaktadýr. Dijital teknoloji sayesinde eskiden kamu tekeli tarafýndan sunulan hizmetlerin birden fazla operatör tarafýndan sunulmasý ve sektörün rekabete açýlmasý olanaklý hale gelmektedir. Anahtarlama teknolojisindeki geliþmeler farklý operatörlerin kendi aðlarýný oluþturup yönetmelerine yardým etmekte ve sektörde desantralizasyonu artýrmaktadýr. Hücresel teknoloji hareket halindeki araçlarda (gemi, uçak, karayolu taþýtlarý vs.) haberleþmenin saðlanmasýný kolaylaþtýrmakta ve hizmet alanýný küçük hücrelere bölerek bir hücreden diðerine geçerken kesintisiz görüþmeyi saðlamaktadýr. Baðlantý (terminal) donanýmlarýndaki devrim. Terminallerin mülti-medya donanýmlarýna dönüþmesi ve akýllý ve koþullu eriþime olanak saðlayan teknolojilerin (akýllý kartlar, kod çözücüler v.b.) yaygýnlaþmasý teleks, telefaks, videoteks, telepating gibi katma deðer þebeke hizmetlerin (value added network services: VANs) sunulmasýna imkân saðlamaktadýr. Katma deðerli hizmetler küçük hizmet saðlayýcýlarýnýn farklýlaþtýrýlmýþ hizmetler sunarak piyasada rekabet etmelerine olanak tanýmakta ve telekomünikasyon donanýmlarý piyasasýndaki rekabet düzeyini yükseltmektedir. Telekomünikasyon hizmetlerinde yukarýda özetlediðimiz yenilikler ve geliþmeler telekomünikasyon sektöründe piyasaya dayalý düzenlemelerin yapýlmasýna imkan saðlayan bir dizi faktörün ortaya çýkmasýna yol açmýþtýr. Öncelikle ortaya çýkan yeni teknolojiler maliyetleri önemli ölçüde düþürmüþtür. Yeni data iletiþim teknolojileri, telekomünikasyon sektöründe üretim, baðlama, iletim ve santral donanýmlarýnýn iþletme maliyetlerini önemli ölçüde azaltmýþtýr. Bu geliþmeler ile birlikte telekomünikasyon sektöründe geleneksel ölçek ekonomileri ve doðal tekel argümaný da önemini kaybetmiþtir. Doðal tekel argümanýnýn bu þekilde önemini yitirmesi devletin telekomünikasyon alanýndaki monopol konumunun sorgulanmasýna neden olmuþtur. Öte yandan, maliyetlerdeki azalmanýn yanýsýra dijitalleþme ve kablosuz baðlantý gibi yeni teknolojiler telekomünikasyon sektöründe çok yönlü rekabete olanak saðlamaktadýr (Gutierrez, 2000:865). Bu durum, iletim aðlarýnda tamamen, doðal tekel pozisyonunu önemli ölçüde koruyan daðýtým aðlarýnda ise kýsmen rekabete açýk bir piyasa yapýsýnýn tesis edilmesine imkan saðlamakta ve bu alandaki reformlara gerekçe saðlamaktadýr. Kamusal Politika ve Tercihlerdeki Deðiþim Önceki açýklamalarýmýzda belirttiðimiz üzere 1980'li yýllarýn baþlarýna deðin dünyanýn hemen her ülkesinde posta ve telekomünikasyon hizmetlerinde TELEKOMÜNÝKASYON SEKTÖRÜNDE REFORM SÜREÇLERÝ 89

12 devlet tekeli söz konusuydu. Bugün için de durum bütünüyle deðiþmiþ deðildir. Telekomünikasyon hizmetlerinde devlet mülkiyetinin ve kontrolünün varlýðý bazý sorunlar ortaya çýkarmaktadýr. Globalleþme ve geliþen teknoloji 1970'li yýllarýn sonlarýna doðru bu sorunlarý iyice belirgin bir hale getirmektedir. Öncelikle, globalleþme ve teknolojik geliþmeler sonucu hemen hemen tüm ülkelerde yeni teknolojilerin kullanýldýðý telekomünikasyon hizmetlerine yönelik büyük bir talep olmasýna karþýlýk kamu tekelinde faaliyet gösteren operatörler ya bu talebi yeterince karþýlayamamakta veya yeterli kalitede hizmet sunamamaktadýrlar. Ýkinci olarak, geliþmekte olan ülkeler baþta gelmek üzere, telekomünikasyon sektöründe mevcut kapasite tam ve etkin bir biçimde kullanýlamamakta, telekomünikasyon hizmetlerinde kullanýlan araç, gereç ve tüm diðer teçhizatlarýn bakýmý ve onarýmý zamanýnda yapýlamamakta ya da hýzla deðiþen teknoloji telekomünikasyon altyapýsýnýn demode olmasýna yol açmaktadýr. Keza, geliþmekte olan ülkelerin çoðunda santral ve uzun mesafe haberleþme kapasitesinin yetersiz olmasý dolayýsýyla telefon görüþmeleri genellikle tamamlanamamakta veya yeterli hizmet kalitesine ulaþýlamamaktadýr. Son olarak, kamu mülkiyeti ve kontrolünün söz konusu olduðu diðer devlet kuruluþlarýnda olduðu gibi telekomünikasyon hizmetlerinde de aþýrý istihdam ya da bir diðer ifadeyle gizli iþsizlik söz konusudur. Ortaya çýkan bu sorunlarý çözme amacýnýn yaný sýra ülkeleri telekomünikasyon sektöründe reform yapmaya iten çok sayýda neden bulunmaktadýr. Bu nedenlerin ilki gelir elde etme isteðidir. Hükümetler, yasalarla yetkilendirilmiþ kamu mülkiyetindeki telekomünikasyon kurumlarýný özelleþtirerek veya lisanslar yoluyla piyasaya yeni giriþlere izin vererek elde ettikleri gelirlerle bütçe açýklarýný kapatmak istemektedirler. Ýkinci neden, yabancý sermaye yatýrýmlarýný teþvik etmek ve artýrmaktýr. Devletler mali kýsýtlar nedeniyle telekomünikasyon sektöründeki yenilik ve teknolojik geliþmelerin gerektirdiði yeni yatýrýmlara yeterli kaynaðý ayýramamaktadýr. Telekomünikasyon sektörünü özelleþtirme ve serbestleþtirme yoluyla yerli ve yabancý özel sektöre açmak, gereksinim duyulan ilave sermayeye, özgün bilgiye ve yeni teknolojilere eriþmenin bir aracý olarak görülmektedir. Üçüncü neden, telekomünikasyon hizmetlerinin yaygýnlýðýný artýrmak ve hizmet kalitesini yükseltmektir. Bu amaçla piyasaya yeni giren veya özelleþtirme yoluyla kamu mülkiyetindeki telekomünikasyon kurumunu devralan firmalara yeni teknoloji getirme, telekomünikasyon aðlarýný yayma veya telekomünikasyon hizmetlerinin yaygýnlýðýný artýrma gibi konularda önceden belirlenen hedeflere eriþme yükümlülüðü getirilmektedir. Son olarak, ülkeler geliþmiþ ülkelerle aralarýndaki kalkýnmýþlýk farkýný azaltmada telekomünikasyon sektörü reformunu bir çare olarak görmektedirler. Bütün üretim alanlarýnda önemli bir girdi olan altyapý, rekabet gücünü ve iktisadi büyümeyi önemli ölçüde etkileme kapasitesine sahiptir. Yüksek maliyetli ve yetersiz bir iletiþim altyapýsý ülkelerin bilgi ekonomisine katýlýmýný büyük ölçüde sekteye uðratýr. Globalleþme ve yeni teknolojiler geliþmekte olan ülkelerin kalkýnma sürecinin ilk aþamalarýný atlamalarýna imkân saðlar ve global ekonominin sunduðu olanaklardan dýþlanmalarýný engeller. Kamusal kaynaklarla bilgi ve iletiþim teknolojilerinin sunduðu bu tip imkânlardan yeterince yararlanamayan ülkeler telekomünikasyon sektörünü rekabete açarak rakiplerini yakalamak ve rekabet güçlerini artýrmak istemektedirler. Globalleþme Global ekonomik entegrasyonun artmasý, diðer sektörlerde olduðu gibi, telekomünikasyon sektöründe de global düzeyde rekabeti artýrmakta ve önemli etkilerin ortaya çýkmasýna yol açmaktadýr (Hulsink, 1998:88-93). Teknolojik deðiþikliklerin yaný sýra iletiþim endüstrisi piyasasýndaki geliþmeler iletiþim piyasasýna yönelik kamusal politikalarýn deðiþmesine neden olmaktadýr. Daha önceleri telekomünikasyon donanýmlarý, altyapýsý ve hizmetleri sektörlerinde dikey entegrasyonlarýn varlýðý ile ortaya çýkan ulusal tekeller (PTT) ve uluslararasý karteller, kablo aðlarý, hücresel sistemler, fiber-optik aðlar ve uydular gibi farklý iletim teknolojilerinin ortaya çýkmasý ile birlikte, bütün telekomünikasyon endüstrisinde kontrolü saðlayamaz hale gelmektedirler. Donaným ve hizmetler sektörlerinin rekabete açýlmasý sonucu PTT idarelerinin elde ettiði kârlar azalmaktadýr ve mevcut gelir potansiyelini muhafaza etmek isteyen PTT idareleri veri iþleme hizmetleri, katma deðerli hizmetler, video konferans gibi yeni hizmetler geliþtirerek çok uluslu þirketlere yüksek getirili hizmetler sunmaya yönelmektedirler. Teknolojik geliþmelerin özel firmalarýn (kargo ve kurye þirketleri) kârlý bir þekilde posta hizmetlerini sunmalarýna olanak tanýmasý PTT idarelerinin yüksek getirili telekomünikasyon hizmetleri ile zararýna yürüttükleri posta hizmetlerini finanse etmelerine imkân saðlayan politikalarýný çýkmaza sokmaktadýr. Ýþçi sendikalarýnýn yüksek teknolojiye sahip bir sektörde çalýþtýklarýný varsayarak ücret taleplerini artýrmasý ise PTT idarelerinin daha büyük mali risklerle karþý karþýya kalmasýna sebep olmaktadýr. Bütün bu geliþmeler PTT idarelerinin posta ve telekomünikasyon hizmetlerinin birbirinden ayrýlmasý yönündeki talepleri artýrmaktadýr. Teknolojik geliþmeler iletiþim endüstrisinin globalleþmesine yol açmaktadýr. Sosyal ve ekonomik 90 COÞKUN CAN AKTAN / ÝSTÝKLAL Y. VURAL

13 iliþkilerin yoðunlaþtýðý günümüzde kendi ulusal standartlarýna uygun anahtarlama, baðlantý, iletim ve daðýtým sistemine sahip olan ulusal telekomünikasyon endüstrisi global standartlara uyum saðlamak zorunda kalmaktadýr. Arz ve talebin gittikçe uluslararasýlaþmasý, ar-ge yatýrýmlarýnýn yüksek düzeylere ulaþmasý ve uluslararasý deregülasyon yönündeki baskýlar donaným üreticilerini yeni piyasalar aramaya yöneltmektedir. Ulusal piyasalar birçok üretici için hala son derece önemli olmasýna raðmen yeni dijital ürünlerin ar-ge maliyetlerini karþýlamaya yetecek kadar büyük deðildirler ve asgari düzeyde de olsa ölçek ekonomileri meydana getirememektedirler. Bu durum donaným üreticilerini yeni piyasalar aramaya itmekte ve bu alanda global rekabet artmaktadýr 2. Bu ortamda yeni teknolojiler ancak birden çok ulusal piyasada pazarlama yapan, üretimde bulunan ve hizmet sunan firmalarca geliþtirilebilir. Bu gereksinim bir yandan ulusal piyasalarýn serbestleþtirilmesi; öte yandan, telekomünikasyon piyasasýndaki donaným üreticilerinin ittifak, birleþme ve satýn alma yoluyla gruplaþmalarýna yol açmaktadýr. Globalleþme, bankalar, havayolu þirketleri, haber ajanslarý, telekomünikasyon þirketleri gibi telekomünikasyon hizmetlerinden yararlanan büyük uluslararasý kullanýcýlarýn maliyetlerini artýrmaktadýr. Maliyetlerini azaltmak isteyen uluslararasý tüketiciler uluslararasý çözümler peþinde koþmaktadýr. Tüketici örgütleri ile birlikte hareket eden büyük þirketler hem geleneksel hem de yeni teknolojilere dayalý telekomünikasyon hizmetlerinin düþük maliyet ve yüksek kalite ile sunulmasý için politika oluþturmakta ve nihai aþamada sýnýr aþan telekomünikasyon trafiðini engelleyen hukuki engellerin ve tarifelerin ortadan kaldýrýlmasýný talep etmektedirler. Öte yandan, çok uluslu firmalarýn bir kýsmý mevcut ulusal þebekeleri, yüksek kapasiteye sahip fiber-optik kablolarý, mikrodalga teknolojileri ve uydularý kullanarak özel telekomünikasyon aðlarý oluþturmakta ve böylece maliyetlerini azaltarak global düzeyde rekabet güçlerini artýrmaya çalýþmaktadýrlar 3. Uluslararasý Deregülasyonlar Telekomünikasyon sektöründe küresel düzeyde yaygýnlaþan serbestleþtirme süreci ve gittikçe artan küresel rekabet tekelci yapýya sahip ulusal PTT idarelerini deðiþime zorlamaktadýr. Geliþmiþ ülkeler tarafýndan gerçekleþtirilen regülasyon faaliyetleri telekomünikasyon sektörünün iktisadi büyümeye katkýsýný azamileþtirmek ve uluslararasý rekabet gücünü korumak isteyen ülkelerin ayný yönde davranmasýna neden olmaktadýr. Bu eðilimi destekleyen faktörlerin baþýnda yukarýda da deðinilen teknolojik ilerlemeler gelmektedir. Ýkinci faktör ise uluslararasý kurumlarýn dünya ticaret sistemine dahil ettikleri yeni uygulamalardýr. Sektördeki reform çabalarý, Dünya Ticaret Örgütü'nün hizmetler ticareti ile ilgili yeni düzenlemeler yürürlüðe koymasý ve 1997'de 80 ülke'nin telekomünikasyon piyasalarýný Hizmet Ticareti Genel Anlaþmasý (GATS)'na ekli Temel Telekomünikasyonünikasyon Anlaþmasý (ABT) çerçevesinde kademeli olarak serbestleþtirmeyi taahhüt etmesiyle birlikte hýzlanmaktadýr (Contant, 2002:7). Dünya Bankasý Grubu ise telekomünikasyon piyasasýný reforma tabi tutmak isteyen ülkelere proje ve bilgi desteði sunmaktadýr. Global kurumlarýn serbestleþtirme yönündeki destek ve uygulamalarý geliþmekte olan ülkelerin reform sürecine katýlmalarýna katký saðlamaktadýr. 3. Telekomünikasyon Hizmetlerinde Reform Süreci Telekomünikasyon piyasasýnýn yeniden yapýlandýrýlmasýna yönelik çalýþmalar 1980'li yýllarýn baþlarýna dek geriye götürülebilir. Öncülüðünü ABD, Ýngiltere ve Avrupa ülkelerinin yaptýðý telekomünikasyon piyasasýna yönelik reform sürecinde endüstrinin sahip olduðu temel özellikler belirleyici olmaktadýr. Son yirmi yýlda gerçekleþtirilen reform çabalarý ülkeden ülkeye büyük farklýlýklar göstermektedir. Bu farklýlýðýn ortaya çýkmasýnýn nedeni telekomünikasyon hizmetlerinin farklý modellere göre sunulmasýdýr. Bu piyasadaki temel model, telekomünikasyon donanýmý, aðlarý ve hizmetlerinde ülke içinde tekelci, uluslararasý düzeyde ise kartelci bir yapýyý gerektirmekteydi. Avrupa ülkelerinde büyük miktarlarda istihdam saðlayan ve elde ettiði tekel kârý ile sosyal fonlarý sübvanse eden kamu tekeline karþýlýk ABD'nde tek bir firmanýn (AT&T) tekeli bulunmaktaydý. Bu nedenle birçok geliþmekte olan ülke ile birlikte Avrupa ülkelerinde piyasayý rekabete açmayý amaçlayan reform çabalarý kamu tekelini ortadan kaldýrmayý amaçlamakta ve özelleþtirme, serbestleþtirme ya da bu iki yöntemin birlikte uygulanmasýný içermektedir. 1990'lý yýllarýn baþýndan beri süregelen reform çabalarý, bütün dünyada, serbestleþtirmenin hýzlandýrýlmasýný amaçlamaktadýr. Bu dönemde yasalarla yetkilendirilmiþ kamu tekeli ortadan kaldýrýlýrken kamusal düzenlemelerle eskiden tekel konumunda olan kamu telekomünikasyon operatörüne karþý korunan alternatif kamu þebeke operatörleri devreye konulmakta ve yeni oluþturulan baðýmsýz ulusal düzenleme kurumlarý piyasada adil rekabet koþullarýnýn sürdürülmesini gözetlemektedir. Telekomünikasyon endüstrisinde süregelen serbestleþtirme süreci özelleþtirme, deregülasyon ve rekabeti tesis etmeyi amaçlayan regülasyon politikalarýný içermektedir (Levi-Faur, 2003:163). Öte TELEKOMÜNÝKASYON SEKTÖRÜNDE REFORM SÜREÇLERÝ 91

14 yandan, Noam ve Caby (1994)'nin de deðindiði gibi, 1980'li yýllarýn baþlarýnda baþlayan ve telekomünikasyon piyasasýný yeniden yapýlandýrmayý amaçlayan reform sürecinde dört farklý strateji uygulanmaktadýr (Þekil 3): Þekil3: Telekomünikasyon Sektöründe Reform: Temel Stratejiler ve Reform Sürecinin Aþamalarý öncesinde olduðu gibi, bir yandan firmalar rekabetçi üstünlük elde etmek için dikey entegrasyonlara (genellikle donaným imalatçýlarý ile) gitmekte; öte yandan, devletler, ulusal firmalarýnýn rekabet güçlerini artýrmak için teþvik edici veya stratejik sanayi-ticaret politikalarý uygulamaktadýrlar. Þekil4: Telekomünikasyon Sektöründe Reformlarýn Ülke Grauplarý ve Türlerine Göre Daðýlýmý Kaynak: WEF, 2003:121;Noam ve Caby(1994) Piyasa yapýsý ile alakalý stratejiler. Bu kategori altýnda uygulamaya konulan stratejiler kamu ya da özel tekellerin varlýðýný dikkate alarak dizayn edilen düzenlemelerin ortadan kaldýrýlarak piyasada rekabeti artýrmayý hedefleyen deregülasyon çabalarýný, piyasaya giriþ engellerini ortadan kaldýrarak telekomünikasyon piyasasýný iç ve dýþ rekabete açmayý hedefleyen serbestleþtirme uygulamalarýný ve global piyasalara eriþme olanaðý elde eden özel ve kamu telekomünikasyon þirketlerinin ölçek ve kapsam ekonomileri elde etmek için þirket birleþme ve satýn alma faaliyetlerine giriþerek oluþturduklarý konsolidasyon giriþimlerini içermektedir. Mülkiyet yapýsý ile baðlantýlý stratejiler. Telekomünikasyon sektöründe piyasayý etkin konuma getiren reform sürecinde özelleþtirme etkin bir araç konumundadýr. Özelleþtirmenin gerçekleþtirilmesi aþamasýnda tekel pozisyonunda bulunan kamu telekomünikasyon kurumu posta ve telekomünikasyon hizmetleri sunan ayrý þirkete bölünmekte (corporatisation) ve daha sonra katma deðeri yüksek olan hizmetler ürettiði için getirisi yüksek olan telekomünikasyon þirketi özelleþtirilmektedir. Uluslararasý stratejiler. GATS Telekomünikasyonünikasyon Eki ve ABT, üye ülkelere telekomünikasyon sektöründe en iyi ve rekabeti teþvik eden düzenleyici uygulamalarý benimsemelerini önermektedir (Roseman, 2003:83). Çok taraflý ticaret anlaþmalarýna telekomünikasyon piyasasýnýn rekabete açýlmasý ilkesinin dahil edilmesi sonrasýnda özel ve kamu telekomünikasyon þirketleri tek baþlarýna veya ittifaklar oluþturarak global piyasalara açýlma stratejisi uygulamaktadýrlar. Rekabetçi Stratejiler. Telekomünikasyon piyasasýný rekabete açan ülkelerde, reform süresi Kaynak: WEF, 2003:121;Noam ve Caby(1994) Yukarýda da deðinildiði gibi ülkelerin sahip olduklarý özgün koþullar nedeniyle telekomünikasyon sektöründeki reform uygulamalarý ülkeden ülkeye büyük farklýlýklar göstermektedir (Þekil 4). Telekomünikasyon reformlarýnda öncü bir role sahip olan ABD, sahip olduðu özgün telekomünikasyon piyasasý yapýsý nedeniyle reform sürecinde farklý bir yere sahiptir (Gao ve Lyytinen, 2001:131). Bu ülkede, yasa ile yetkilendirilmediði halde, bir özel þirket (AT&T) sadece telekomünikasyon altyapýsý ve hizmetlerinde deðil, bunlarýn yaný sýra donaným ve ar-ge sektörlerinde de fiilen tekel pozisyonuna sahipti. Federal Ýletiþim Komisyonu çýkardýðý bir kararname (Consent Decree) ile 1956'da mikro dalga hizmetlerini ve 1971'de veri iletim hizmetlerini rekabete açtý. Adalet Bakanlýðý'nýn aldýðý bir karar ile 1984 yýlýnda telekomünikasyon piyasasýnda tekele sahip olan AT&T firmasý yerel hizmetler sektöründen çekildi ve bu tarihten sonra uzun mesafeli ve bilgi hizmetlerini sunamayan bölgesel tekeller bu hizmetleri sunmaya baþlarken uzun mesafeli hizmetleri sunan firmalar yerel piyasaya girme hakkýna sahip oldu. 1996'da çýkarýlan Telekomünikasyonünikasyon Kanunu bütün telekomünikasyon piyasalarýný rekabete açtý (Cave ve Crandall, 2001:4). Ýngiltere, doðal tekel niteliði nedeniyle, telekomünikasyon hizmetlerinin kamu ya da özel kesim tarafýndan tekelci piyasa koþullarýnda sunulmasý gerektiði þeklindeki geleneksel görüþü ortadan kaldýran reform uygulamalarýna sahne olmuþtur. 1981'de çýkarýlan Telekomünikasyonünikasyon Kanunu ile baþlayan reform süreci kamu mülkiyetindeki endüstrilerin mevcut durumlarýnýn iyileþtirilmesini amaçlayan politikanýn bir parçasýdýr. Yasa, telekomünikasyon hizmetlerini sunmakla görevli olan kurumu ikiye ayýrdý ve telekomünikasyon hizmetlerini 92 COÞKUN CAN AKTAN / ÝSTÝKLAL Y. VURAL

15 sunma görevini British Telekomünikas-yon'a devretti; düzenleyici birim olarak Sanayi Bakanlýðý'ný görevlendirdi ve piyasayý rekabete açtý yýlýnda çýkarýlan yeni yasa Mercury þirketine uzun mesafeli telekomünikasyon hizmetlerini sunma izni vererek bu alanda piyasayý rekabete açarken British Telekomünikasyon'un özelleþtirilmesi sürecini baþlattý. British Telekomünikasyon üç aþamada (1984, 1991 ve 1993) özelleþtirildi ve düzenleyici birim olarak Telekomünikasyonünikasyon Kurumu (Oftel) oluþturuldu. Oftel'in oluþturulmasý piyasadaki rekabeti artýran yeni uygulamalarý olanaklý hale getirdi ve telekomünikasyon piyasasý zamanla tamamen serbestleþtirildi. Hem ABD hem de Ýngiltere'de tam serbestleþtirmeyi amaçlayan geçiþ dönemi sýrasýnda sürdürülebilir ve adil rekabet koþullarýný saðlayacak regülasyonlar gerçekleþtirilmiþtir; ancak, her iki ülkede de piyasaya giriþ engellerini azaltmaya yönelik deregülasyonlar konusunda yeterli düzeyde baþarý gösterilememiþtir (Gao ve Lyytinen, 2001:133). Ýngiltere ve Finlandiya hariç, AB ülkeleri piyasalarýný rekabete açmak konusunda son derece çekingen davranmaktadýrlar. Bu ülkelerin çoðu AB direktifleri ile oluþturulan birlik düzeyindeki plâna sadýk kalarak piyasalarýný rekabete açmaya çalýþmaktadýr. AB, 1990'lý yýllar boyunca, telekomünikasyon piyasalarýný tedricen rekabete açmayý amaçlayan bir dizi düzenleyici ilkeyi uygulamaya koymaktadýr. Birçok AB ülkesi daha önceleri piyasalarýný serbestleþtiren ülkeleri takip etmekte ve 1998'de yürürlüðe giren direktiflerle altyapý ve hizmetler sektörlerinde telekomünikasyon piyasalarýný kademeli olarak rekabete açmaktadýrlar. AB ülkelerinin çoðunda büyük çaplý özelleþtirmeler yapýlmasýna raðmen Fransa ve Almanya büyük telekomünikasyon operatörlerindeki kamu hisselerini hâlâ elde tutmaya devam etmektedirler. Geliþmekte olan ülkelerin büyük bir kýsmýnda telekomünikasyon sektöründe kamu tekelleri mevcuttur veya posta ve telekomünikasyon hizmetlerinin birbirinden ayrýldýðý þirketleþtirme süreci yeni yeni devreye girmektedir. Ancak, son birkaç yýldýr, önde gelen bazý geliþmekte olan ülkelerde serbestleþtirme yönünde ciddi adýmlar atýlmaktadýr. Geliþmiþ ülkelerde izlenen reform stratejisi aþamalý bir strateji iken telekomünikasyon reformu gerçekleþtiren geliþmekte olan ülkelerde hem aþamalý hem de radikal reform programlarý ayný anda uygulanmaktadýr (Gao ve Lyytinen, 2001:134). Bu ülke grubunun büyük bir çoðunluðunda telekomünikasyon sektörü üzerinde devlet kontrolü uygulamak hâlâ en akýlcý seçenek olarak görülmektedir. Bu yolu izleyen ülkeler geliþmiþ ülkelerin reform süreci öncesinde izledikleri rotayý takip etmektedirler. Çin baþta gelmek üzere bu þekilde davranan ülkeler, telekomünikasyon altyapýsýný ve hizmetlerini ülke ekonomisini güçlendirmek ve rekabet gücünü artýrmak için etkili bir belirleyici olarak görmektedirler. Öte yandan, piyasa mekanizmasýna dayanan reform programlarýný yürürlüðe koyan ülkeler bu reformlarý özelleþtirme, serbestleþtirme veya her ikisini birlikte kullanarak gerçekleþtirmektedirler. WEF (2003:122)'e göre, 2000 yýlý sonu itibarýyla 236 ülkenin % 55'i özelleþtirme, serbestleþtirme veya bu ikisinin bileþiminden herhangi birini uygulamak suretiyle telekomünikasyon sektöründe reform yapmýþtýr. 4. Telekomünikasyon Hizmetlerinde Reform Sürecinin Sonuçlarý Telekomünikasyon sektörü birçok ülkede en hýzlý geliþen sektörlerden biridir ve telekomünikasyon hizmetlerinden elde edilen gelirler gayri safi yurtiçi hasýlanýn % 2-3'üne ulaþmaktadýr (Li ve Xu, 2002a:440). Sektör, özel kesimin iþlem maliyetlerini azalttýðý için önemli düzeyde pozitif dýþsallýklara sahiptir ve bu nedenle iktisadi büyümeye büyük bir katký saðlar. Sektörün bu türden olumlu etkilerini dikkate alan ve bu etkileri artýrmak isteyen çok sayýda ülke, çeþitli nedenlerle özelleþtirme, serbestleþtirme ve deregülasyonlar yoluyla telekomünikasyon piyasasýný reforma tabi tutmaktadýrlar. Gerçekleþtirilen reformlarda tüketicilerin refahýný artýrma, sektörü daha etkin bir hale getirme, kamuya gelir saðlama, telekomünikasyon hizmetlerinden yararlanan kiþi sayýsýný artýrma ve yabancý sermaye yatýrýmlarýný çekme gibi farklý hedeflere ulaþýlmak istenmektedir. Bu süreçte, geliþmiþ ülkeler tüketici refahýný ve telekomünikasyon sektörünün etkinliðini artýrmayý hedeflerken yeni sanayileþen ülkeler kamuya gelir aktarmayý, sektörün etkinliðini artýrmayý ve telekomünikasyon hizmetlerinden yararlanan kiþi sayýsýný artýrmayý; geliþmekte olan ülkeler ise, telekomünikasyon hizmetlerine herkesin eriþimini saðlamanýn yaný sýra yabancý yatýrýmcýlarý çekmeyi amaçlamaktadýrlar (WEF, 2003:131). Ancak, günümüzde temel telekomünikasyon hizmetlerinin % 73'ü hâlâ tekeller tarafýndan sunulmaktadýr. Bu durumun temel nedeni, geliþmiþ bir finans sektörüne ve büyük bir kentli tüketici grubuna sahip olan demokratik ülkeler telekomünikasyon sektörünü daha kolay bir biçimde reforma tabi tutarken bütçe açýklarýný telekomünikasyon sektöründen elde edilen yüksek gelirle kapatmak isteyen ülkelerin telekomünikasyon hizmetlerini kamu mülkiyetindeki PTT idareleri ile sunmak istemeleridir (Li ve Xu, 2002a). Son 25 yýlda gerçekleþen reform sürecinde ortaya çýkan temel sonuçlar birkaç baþlýk altýnda özetlenebilir: TELEKOMÜNÝKASYON SEKTÖRÜNDE REFORM SÜREÇLERÝ 93

16 Telekomünikasyon sektöründe gerçekleþtirilen özelleþtirme ve serbestleþtirmeler önemli düzeyde refah artýþlarýna yol açmaktadýr (Li ve Xu, 2002b). Telekomünikasyon sektöründeki özelleþtirme uygulamalarý sonrasýnda verimlilik, kârlýlýk ve toplam çýktý artarken istihdam düzeyinde belirgin ölçüde bir azalma ortaya çýkmaktadýr (Bortolotti et al., 2002:266). Milli gelir düzeyi ne olursa olsun, telekomünikasyon piyasasýný serbestleþtiren ülkelerde internet kullanýmý daha yaygýndýr; telekomünikasyon sektöründe, reform gerçekleþtirmeyen ülkelerde ne tele-yoðunlukta (teledensity 4 ) ne de kullanýcýlarýn yoðunluðunda (user intensity 5 ) hiçbir ilerleme söz konusu deðildir. Diðer ülkelere kýyasla telekomünikasyon sektörünü reforma tabi tutan ülkelerin "aða hazýrlýk endeks 6 " düzeyinde önemli ilerlemeler söz konusudur (WEF, 2003: ). Telekomünikasyon sektöründe reform çabasýna giren ülkelerin çoðu tam ve hýzlý bir serbestleþtirme yerine kamu mülkiyetindeki telekomünikasyon operatörlerinin özelleþtirilmesi, piyasanýn rekabete açýlmasý ve baðýmsýz bir düzenleyici kurumun oluþturulmasý aþamalarýndan oluþan kademeli bir reform sürecini benimsemektedir. Fink et al. (2003) tarafýndan yapýlan ve 86 geliþmekte olan ülkenin yýllarý arasýnda gerçekleþtirdiði telekomünikasyon sektörü reformlarýný inceleyen çalýþma tam serbestleþtirmenin daha çok iþe yaradýðýný ortaya koymaktadýr. Sektörde reformun söz konusu olmadýðý veya kýsmi reformlarýn gerçekleþtirildiði dönemlere kýyasla özelleþtirme, piyasanýn rekabete açýlmasý ve baðýmsýz düzenleyici birimin oluþturulmasý sýrasýna göre gerçekleþtirilen serbestleþme döneminde hem tele-yoðunlukta (% 8) hem de iþgücü verimliliðinde (% 21) artýþ olmaktadýr. Öte yandan, özelleþtirme ve piyasanýn rekabete açýlmasý telekomünikasyon piyasasýnýn performansýný yükseltmektedir. Ancak, performans artýþýný reformu meydana getiren farklý aþamalarýn (özelleþtirme, rekabetin ve baðýmsýz düzenleme kurumunun tesisi) oluþ sýrasý büyük ölçüde etkilemektedir. En yüksek baþarý özelleþtirme ve piyasanýn rekabete açýlmasý süreçlerinin birlikte gerçekleþtirilmesi halinde elde edilmektedir (Fink, et al., 2003:463). VII. SONUÇ Globalleþme ve bilgi-iletiþim teknolojilerindeki geliþmeler bilgiyi önemli bir üretim faktörü haline getirmektedir. Üretim sürecinde bilginin öneminin gittikçe artmasý ise telekomünikasyon hizmetlerine yönelik talebi hýzla artýrmaktadýr. Artan taleple birlikte yeni teknolojilerin telekomünikasyon sektöründe yerini almasý telekomünikasyon endüstrisi üzerinde güçlü deðiþimlere yol açan baskýlara neden olmaktadýr. Teknolojik geliþmeler, bir yandan özel kesimin telekomünikasyon piyasasýna girmesini saðlayan olanaklarýn oluþmasýna neden olurken; öte yandan, ortaya çýkan farklý ve deðiþik taleplerin karþýlanabilmesi için telekomünikasyon endüstrisinde büyük bir dönüþümün yaþanmasýný saðlamaktadýr. Ancak, kamu mülkiyetindeki tekelci telekomünikasyon operatörleri, genellikle, bu dönüþümü saðlayacak kaynaklara ve piyasada faaliyet göstermeye baþlayan firmalarla rekabet edecek yeteneklere sahip deðildirler. Öte yandan, ortaya çýkan yeni teknolojiler doðal tekellerin varlýk gerekçesini oluþturan sabit yatýrým maliyetlerinin azalmasýný saðlayarak bu gerekçeyi ortadan kaldýrmaktadýr. Ülkeler, kamu ekonomisinin milli ekonomideki rolünü azaltmak, kamu mülkiyetindeki telekomünikasyon operatörünün finansal gereksinimlerinden kurtulmak, telekomünikasyon operatörünün satýþýndan elde edilen gelirle bütçe açýklarýný kapatmak veya borç yükünü hafifletmek, ekonomik büyümenin motoru haline gelen bilgiiþlem teknolojileri sektörünün performansýný telekomünikasyon reformlarý ile yükseltmek, Dünya Ticaret Örgütü ve benzeri uluslararasý kurumlarýn serbestleþtirme yönündeki çabalarýný destekleyerek iktisadi açýdan rakiplerin gerisine düþmemek gibi gerekçelerle telekomünikasyon sektörlerini reforma tabi tutmaktadýrlar. Telekomünikasyon sektöründeki reformlar, diðer sektörlerdeki reformlarý kolaylaþtýrmakta ve saðladýðý pozitif dýþsallýklarla iktisadi büyümeye katkýda bulunmaktadýr. Bu nedenle telekomünikasyon sektörünün reforma tabi tutulmasý kaçýnýlmazdýr. Ancak reformun nasýl gerçekleþtirileceði ilgili ülkenin koþullarýna ve siyasi tercihe baðlýdýr. Telekomünikasyon hizmetlerinin piyasaya dayalý hale getirilmesi, telekomünikasyon operatörünün þirketleþtirilmesi, özelleþtirme, piyasanýn rekabete açýlmasý, serbestleþtirilmesi ve düzenlenmesi aþamalarýnýn hangi sýralama ile gerçekleþtirileceði de siyasi tercihe baðlýdýr. Reform sürecinin baþarýsý belirli koþullarýn yerine gelmesine baðlýdýr: Reform sürecine en üst düzeyde tam siyasi destek saðlanmalýdýr; reformun temel amacý bütün iktisadi sektörlere ve tüketicilere daha fazla, daha iyi ve daha düþük maliyetle telekomünikasyon hizmeti sunarak verimliliði ve iktisadi büyümeyi artýrmak olmalýdýr; süreçte uygulanan politikalar ve prosedürler açýk ve saydam olmalýdýr; bütün telekomünikasyon piyasalarý rekabete açýlmalýdýr; ülkenin kredibilitesi ve istikrarý artýracak politikalar devreye sokulmalýdýr; reformlarda iyi bir zamanlama ve öncelik sýralamasý yapýlmalýdýr ve siyasi etkilerden baðýmsýz faaliyet gösterecek bir düzenleyici kurum oluþturulmalýdýr. 94 COÞKUN CAN AKTAN / ÝSTÝKLAL Y. VURAL

17 DÝPNOTLAR 1 Doðal tekeller tekel teorisi ile ilgili olarak bkz: Posner, 1999; Vickers, 1985; Aktan- Dileyici ve Vural, 2005; Ardýyok, 2002; Çakal, 1996; Paþaoðlu, 2003.; Emek, Günümüzde anahtarlama (baðlantý) donanýmlarýnda ar-ge ve pazarlama maliyetlerini karþýlamaya yetecek düzeyde üretim büyüklüðü ve piyasa payýna sahip çok az sayýda üretici bulunmaktadýr: AT & T (Lucent), Northern Telecom, NEC, Siemens, Alcatel ve Ericsson. 3 Þirket içi (kapalý) kullanýma açýk olan alternatif global aðlara þunlar örnek olarak gösterilebilir: Societé Internationale de Télécommunications Aéronautiques (SITA) ve Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunications (SWIFT). 4 Tele yoðunluk, telekomünikasyon altyapýsýna eriþim olanaðý KAYNAKÇA Adie, Douglas, K., (1987), "Privatizing, Divesting and Deregulating the Postal Service" in Calvin A Kent, Entrepreneurship and the Privatizing of Government, New York: Quorum Books, Aktan, Coþkun Can., (1993), Posta ve Telekomünikasyonünikasyon Hizmetlerinde Yeniden Yapýlanma ve Özelleþtirme, Ankara: T.Haber Ýþ Sendikasý, Ankara: Ambrose, William W., Paul R. Hannemeyer and Jean-Paul Chapon, (1990), Privatizing Telecommunications Systems- Business Opportunities in Develeping Countries-World Bank, International Finance Corporation, Washington DC: Aktan, Coþkun Can. Dilek Dileyici ve Ýstiklal Y. Vural (2005), Altyapý Ekonomisi - Altyapý Hizmetlerinde Serbestleþme ve Özelleþtirme-, Ankara: Seçkin Yayýnlarý. Ardýyok, Þahin., (2002), Doðal Tekeller ve Düzenleyici Kurumlar, Türkiye Ýçin Düzenleyici Kurum Modeli, Rekabet Kurumu, Ankara. Bortolotti, Bernardo, Juliet D'Souza, Marcella Fantini ve William L. Megginson (2002), "Privatization and the Sources of Performance Improvement in the Global Telecommunications Industry", Telecommunications Policy, 26, ss Cave, Martin ve Robert W. Crandall-Eds. (2001), Telecommunications Liberalization on Two Sides of the Atlantic, Washington, DC: AEI-Brookings Joint Center for Regulatory Studies. Çakal, Recep., (1996), Doðal Tekellerde Özelleþtirme ve Regülasyon, DPT Uzmanlýk Tezleri, Yayýn No : DPT: 2455, Ýktisadi Sektörler ve Koordinasyon Genel Müdürlüðü Sektör Programlarý Dairesi, Temmuz 1996, De Bijl, Paul ve Martin Peitz-Eds., (2003), Regulation and Entry into Telecommunications Markets, West Nyack, NY:Cambridge University Press. Emek, Uður, (2000), "Özelleþtirme Uygulamalarýnda Kamu Hizmeti Ýmtiyazý Devrinden, Doðal Tekellerin Düzenlenmesine", Ýktisat, Ýþletme ve Finans, Nisan, No., 169, s Emek, Uður, (2003), Posta Hizmetlerinin Serbestleþtirilmesi: Özelleþtirme, Rekabet ve Regülasyon, DPT yayýnlarý, N Fink, Carsten, Aaditya Mattoo ve Randeep Rathindran (2003), "An Assessment of telecommunications Reform in Developing Countries", Information Economics and Policy, 15, ss Gao, Ping ve Kale Lyytinen (2001), "Telecommunications in Transition: The Chinese Experience in the International Context", (Gerald Grant-Ed., Managing Telecommunications and Networking in the 21st Century: Issues and Trends, içinde), Hershey PA: Idea Group Publishing. Gutierrez, Luis H. (2000), "Telecommunications Liberalization and Regulatory Governance: Lessons from Latin America", Telecommunications Policy, 24, ss olarak tanýmlanabilir ve 100 kiþi baþýna düþen hat sayýsý olarak ölçülebilir. 5 Kullanýcý yoðunluðu internete eriþim için kullanýlan mevcut altyapý olanaðýný ifade eder, hat baþýna düþen internet kullanýcýlarý sayýsý olarak ölçülür. 6 Dünya Ekonomik Forumu, "Global Bilgi Teknolojisi Raporu" ile bir ülkenin bilgi iþlem teknolojilerindeki geliþmelere katýlmak ve bu geliþmelerden yararlanmak için ne ölçüde hazýr olduðunu ölçmeyi amaçlayan bir endeks (aða hazýrlýk endeksi) yayýnlamaktadýr. Yeni ekonomiyi ortaya çýkaran iki en önemli unsurdan biri olan bilgi iþlem teknolojileri konusunda bir ülkenin güçlü ve zayýf yanlarýný ortaya koymayý hedefleyen endeks, bu teknolojileri kullanan taraflar (kiþiler, firmalar ve devlet) açýsýndan mevcut ortamý (piyasa, politik durum ve regülasyonlar, altyapý), bilgi iþlem teknolojilerine hazýrlýðýn düzeyini ve bu teknolojileri kullaným derecesini ölçmeye çalýþmaktadýr. Hulsink, Willem (1998), Privatization and Liberalization in European Telecommunications: Comparing Britain, The Netherlands and France, Florance, KY: Routledge. Ýçöz, Özge (2003), Telekomünikasyonünikasyon Sektöründe Regülasyon ve Rekabet, Rekabet Kurumu Uzmanlýk Tezleri Serisi No:16, Ankara:Rekabet Kurumu. Levi-Faur, David (2003), "New Regimes, New Capacities: The Politics of Telecommunications Nationalizations and Liberalization", (Linda Weiss-Ed., States in the Global Economy: Bringing Domestic Institutions Back in, içinde), West Nyack, NY: Cambridge University Pres, ss Li, Wei ve Lixin Colin Xu (2002a), "The Political Economy of Privatization and Competition: Cross-Country Evidence from the Telecommunications Sector", Journal of Comparative Economics, 30, ss Li, Wei ve Lixin Colin Xu (2002b), Liberalization and Performance in the Telecommunications Sector around the World, Working Paper, Washington, DC: The World Bank. Noam, E. Ve L. Caby (1994), "Telecommunications Strategies in the Developed World", (C. Steinfield, J. Baver ve L. Caby, Eds., Telecommunications in Transition: Policies, Services and Technologies in the European Community, içinde), London: Sage Publications. OECD (2002), Competition and Regulation Issues in Telecommunications, DAFFE/Comp (2002) 6, Paris: OECD. Paþaoðlu, M. Ömür., (2003), Doðal Tekellerde Regülasyon ve Rekabet -Bir Örnek: Ýngiliz Elektrik Sektörünün Yeniden Yapýlandýrýlmasý, Rekabet Kurumu, Uzmanlýk Tezleri Serisi No:14, Ankara, Posner, Richard A., Natural Monopoly and Its Regulation, Cato Institute, Washington, Roseman, Daniel (2003), "Domestic Regulation and Trade in Telecommunications Services: Experience and Prospects under the GATS", (Pierre Sauve ve Aaditya Mattoo, Eds., Domestic Regulation and Services Trade Liberalization, içinde), Cary, NC: Oxford University Pres, ss Scherer, Peter R. (1994), "Telecommunications Reform in Developing Countries: IImportance and Strategy in the Context of Structural Change", (Björn Wellenius ve Peter A. Stern-Eds, Implementing Reforms in the Telecommunications Sector: Lessons from Experience, World Bank Regional and Sectoral Studies, Washington D. C.: The World Bank içinde), ss Vickers, (1985), John and George Yarrw, Privatization and the Natural Monopolies, London: Public Policiy Centre. WEF (2003), Global Information Technology Report ( ), New York: Oxford University Pres for World Economic Forum. Wellenius, Björn, Peter A. Stern, Timothy E. Nulty and Richard D. Stern, (1989),Restructuring and Managing the Telecommunications Sector, (A World Bank Symposium), Washington DC. TELEKOMÜNÝKASYON SEKTÖRÜNDE REFORM SÜREÇLERÝ 95

18 B R KT SAT POL T KASI ARACI OLARAK REGÜLASYON POL T KASI Serpil A CAKAYA & Nadide Sevil HALICI S.Ü. Karaman..B.F ktisat Bölümü Özet Piyasa yap s içinde devletin ifllevinin ne olmas, devletin ne tür bir düzenleyici rol üstlenmesi gerekti i son y llarda tart fl lmaya bafllanm flt r. Kamu tekellerinin oldu u ülkelerde devletin, elinde tekel hakk n bulunduran flirketleri özellefltirmesi, rekabet ve serbestleflme tart flmalar n bafllatarak, ülkeleri liberal pazar anlay fl na sürüklemifltir. Serbestleflme anlay fl çerçevesinde devlet düzenleyici ve denetleyici bir kontrol (regülasyon) organ na dönüflmektedir. Bu kavramlar uygulamaya konuldu unda, Devlet, sektörlerde rekabetin hangi çerçevede gerçekleflece ini adil kurallar koyarak belirlemekte, bu kurallar alt nda faaliyet gösterecek kurulufllar kontrol ederek bir hakem rolünü üstlenmektedir. Abstract The debate on the function of the government and its regulative role in the market structure is a hot topic of recent years. In countries where public monopolies are dominant, governments gave a start to discussions about competition and liberalization which led these countries to adopt free market ideas by privatizing these state owned monopolies. Within the frame of liberalization, the government takes over the role of a regulating and supervising control (regulation) organ. By applying these terms, the government sets fair rules in determining the terms of competition by controlling the institutions that are going to act within these rules, it undertakes the role of a referee. Anahtar Kelimeler: Regülasyon, Özellefltirme, Piyasa aksakl, Devlet müdahalesi, Do al Tekel Keywords: Regulation, privatization, market failure, government intervention, natural monopoly. I- G R fi Dünya ülkelerinin birkaç istisna d fl nda büyük ço- unlu u, temel dayana rekabet olan piyasa ekonomisini benimsemifl durumdad rlar. Piyasa ekonomilerinin temel unsurunu firmalar n etkinliklerini art rarak maliyetlerini düflürmeye, daha kaliteli ve çeflitli ürün üretmeye zorlayan bir sistem olan rekabet oluflturmaktad r. Rekabet piyasalar ancak belli koflullar alt nda varolabilir. Tam rekabet piyasas n n oluflabilmesi için gerekli koflullardan bir veya bir kaç sa lanam yorsa piyasalar rekabetçi bir yap da faaliyet gösteremez, hatta bazen piyasa oluflmayabilir. Böyle durumlarda piyasalar ekonomik etkinli i sa lamakta yetersiz kal r ve toplum refah maksimize edilemez. Piyasalar n baflar s z oldu u hallerde devletin piyasalara müdahale etmesi ve piyasan n baflar s zl na yol açan nedenleri ortadan kald rmas gereklidir. Müdahale arac ortaya ç kan piyasa aksakl na göre farkl l k arz edebilir. Ancak piyasa baflar s zl n yok etmeyi amaçlayan müdahalenin baflar l olmas, seçilen araca ve uygulamaya göre de iflecektir. Müdahalenin de etkin olarak, yani piyasa aksakl n gidererek yarataca fayda müdahaleyle yarat lacak aksakl klar ve müdahalenin maliyetinden fazla olmal d r. Devletin piyasalara müdahalesinin en temel gerekçesi piyasada oluflan aksakl klar n giderilerek kaynak 96 TELEKOMÜN KASYON VE REGÜLASYON DERG S Y l:1, Say :2 Nisan-May s-haziran, 2005 ss

19 kullan m nda ve kaynaklar n tahsisinde etkinli in sa lanmas d r. Bu amaçla, devlet piyasa yap s na göre çeflitli iktisat politikas araçlar yard m yla ekonomiye müdahale edebilir. Modern ekonomilerde devlet, ekonomik istikrar n sa lanarak büyüme ve kalk nman n gerçeklefltirilmesi, gelir da l m nda dengenin sa lanmas için çeflitli para, kredi ve maliye politikalar, d fl ticaret politikas, regülasyon politikas ve bunlara iliflkin çeflitli araçlar kullanmaktad r. Bu çal flman n amac bir iktisat politikas arac olarak "regülasyon" kavram aç klanarak, regülasyonun gerekçeleri, çeflitleri ve hedefleri hakk nda çeflitli görüfllere yer verilecektir. II. P YASA AKSAKLIKLARI VE ETK NL K SORUNU Klasik iktisadi düflünceye önemli bir katk olarak kabul edilen Neo-klasik iktisadi düflünce ise, piyasa ekonomisinin tek bafl na sosyal refah n optimizasyonunu sa lamaktan uzak oldu unu ve bu nedenle kamu ekonomisine ihtiyaç duyuldu unu aç klam flt r. Neo klasik iktisatç lar n di er bir ifadeyle teorik refah iktisatç lar n n görüflleri iktisat literatürüne "piyasa baflar s zl teorisi" olarak geçmifltir. Piyasalar n etkin çal flmas birçok nedenden dolay her zaman tam anlam yla mümkün olmamakta ve devlet baz durumlarda piyasa mekanizmas na müdahale etmek durumunda kalmaktad r. Piyasa aksakl klar devletin müdahalesi için en önemli gerekçeyi oluflturmaktad r. Piyasa baflar s zl olarak da nitelendirilen durumun bafll ca sebepleri; - bilgi eksikli i, - mülkiyet haklar n n tam olarak belirlenmemesi, - d flsal klar - aksak rekabet koflullar ve - kamu mallar n n varl d r. Bu nedenlerle piyasa ekonomisinin baflar s z olmas ekonomide gerekli etkinli i sa lamak üzere kamu politikalar n n varl n gerekli k lmaktad r. Böylece varolan kamu kesimi uygulam fl oldu u politikalarla piyasada etkinli i sa lamaya çal fl r. Ekonomik hayatta özel sektörün yan nda yer alan kamu sektörünün fiekil 1 de de görüldü ü gibi baz olumsuzluklar gidermek üzere hedefledi i amaçlar ve bu amaçlar gerçeklefltirmek için uygulad de iflik politikalar vard r. fiüphesiz kamu kesiminin hedeflemifl oldu u amaçlar n ve bu amaçlara ulaflmak için izlemifl oldu u politikalar n ekonomi üzerinde de iflik etkileri olmaktad r 1. (Bulut, 2004:1) Devlet, söz konusu gerekçelerle ekonomiye ve dolay s ile piyasalara müdahale ederken, bunun gerekçesi piyasan n devam ve etkin iflleyifline yönelik olmas d r li y llardan sonra genel kabul gören "serbest piyasa" anlay fl, devletin müdahale araçlar n ve bunlar n hacimlerini de de ifltirmifltir. Piyasa ekonomisine geçmeye çal flan "Geçifl Ekonomileri"nde ise devlet piyasa ekonomisini kurmakla görevli olup bu konuda aktif roller üstlenmifl durumdad r. Ancak burada devlet kendini "dönüfltürme (transformasyon)" görevini üstlenmifltir. Böyle bir görevde zor olan ekonomik planlama yaparak bütün kararlar alan ve uygulayan devletin bundan vazgeçerek ekonomiyi, oluflumuna destek verece i piyasa birimlerine b rakmas d r. Ayr ca söz konusu de iflimi yapacak olan piyasa ekonomisi deneyimini yaflamam fl olan kadrolar n bu ifli üstlenmifl olmalar d r. (Altay, 2004:5) Neo klasik iktisatç lar nda ifade etti i gibi piyasa ekonomisi baflar s zl a u ratan bafll ca faktörleri flu flekilde aç klayabiliriz: ( Aktan 2002:112) Tam rekabet piyasas n n flartlar n n hep birlikte sa lanmas halinde tam rekabet söz konusu olur. Ancak gerçek hayatta bu flartlar n hemen hiç birinin tam olarak sa lanamayaca, bu nedenle de bu koflullar n "soyut bir varsay m"dan öteye gidemeyece i bilinmektedir. Piyasa ekonomisini baflar s zl a u ratan di er bir neden ise d flsal ekonomiler olgusudur. D flsal ekonomiler piyasa ekonomisinin tek bafl na kaynak da l m n optimal olarak sa lamas na engel olur. Devletin d flsal ekonomilere karfl tutumu iki tür olabilir: Devlet d flsal ekonomilerin söz konusu oldu u üretim faaliyetlerini bizzat kendisi yapabilir yada üretim faaliyetlerine sübvansiyon ve düzenleyici vergilerle dolayl yoldan etkide bulunabilir. D flsal ekonomilerin söz konusu oldu u durumlarda devletin ekonomiye müdahalesi adeta kaç n lmazd r. Aksi takdirde ekonomi optimumdan uzaklaflacakt r. çsel ekonomiler* teknolojik geliflmeye ba l olarak zamanla baz sektörlerde tekelci e ilimlerin ortaya ç kmas na neden olur. Buna do al tekel ad verilir. Piyasa ekonomisi, enerji,ulaflt rma, ve haberleflme sektörlerinde yeterli sermayeye sahip olmad ndan bu hizmetleri arz etmekte yetersiz kalabilir ve do al tekel durumu ortaya ç kabilir. Yeterli sermayeye sahip olan piyasa ekonomisi üretici birimlerinin ise piyasada tekel olmalar muhtemeldir. çsel ekonomiler nedeniyle ortaya ç kan do al tekel durumunun kaynak da l m nda etkinli i bozarak ekonomiyi sosyal optimumdan uzaklaflt rmas muhtemeldir. Bu nedenle, bu sektörlerde devletin faaliyette bulunmas ve piyasa ekonomisinin yetersizli ini telafi edici faaliyetlerde bulunmas gerekir. Di er bir neden ise piyasa ekonomisi baz kurumsal mal ve hizmetleri üretememekte baz mal ve hizmetleri ise yeterli ölçüde ve istenilen flekilde arz edememesidir. Örne in, piyasa ekonomisin tam kamusal mallar arz etmesi mümkün de ildir. Yar kamusal mallar ise d flsal ekonomiler özelli i dolay s yla piyasa ekonomisi toplumda herkese sunmakta yeterli olamamaktad r. Piyasa ekonomisinde kar esas oldu undan, kar n olmad alanlarda piyasa ekonomisi üretim yapmayabilir. Bu nedenle devletin ekonomiye müdahale etmesi ve kamusal mal ve hizmetleri üretmesi gerekmektedir. Ayr ca ekonomide kaynak da l m nda etkinsizlik TELEKOMÜN KASYON VE REGÜLASYON DERG S SERP L A CAKAYA 97

20 söz konusudur. Piyasa ekonomisinin bu sorunu kendi bafl na çözmesi beklenemez. Geliflmekte olan ülkelerde ekonomik büyüme ve kalk nman n sa lanmas nda; sermaye birikiminin yetersizli i, risk ve belirsizlik faktörleri gibi nedenlerle piyasa ekonomisi baflar s zl a u rayabilir. Piyasada gelir ve servet da l m adil olmayabilir. Gelir ve servet da l m nda adaletin sa lanmas devlet müdahalesiyle çözümlenebilir. Piyasa ekonomisinde ekonomide ortaya ç kan istikrars zl klar kendili inden otomatik olarak çözümlenemez. Devletin enflasyon, iflsizlik gibi ekonomik istikrars zl klarla mücadele etmesi gerekmektedir. Ödemeler bilançosunda ortaya ç kan dengesizlikler de piyasa ekonomisinde otomatik olarak çözümlenemez. Bu soruna karfl l k devletin çeflitli kamu politikas araçlar ile ekonomiye müdahalesi gerekir. K saca özetleyecek olursak; do al tekel, d flsall k veya baflka bir nedenle bir piyasa aksakl olufltu unda, devlet müdahalesi için rasyonel bir gerekçe ortaya ç km fl olur. Do al tekel durumuyla ilgili olarak yap lacak regülasyonlar da l m nda ve üretimde etkinli i sa lamaya yönelik olacakt r. Örne in; piyasaya giriflin izne tabi k l nmas ile üretimde etkinli i sa lamak üzere sadece bir firman n faaliyetine olanak sa lanacak, fiyat regülasyonu ile de tekelin sosyal olarak optimal fiyat uygulamas sa lanarak da l mda etkinlik sa lanacakt r. D flsall kla ilgili olarak da, konulacak vergi v.b. türden uygulamalarla negatif d flsall n toplum taraf ndan kabul edilebilir bir düzeye çekilebilmesi mümkün olacakt r. III. REGÜLASYON (DÜZENLEME) KAVRAMI Toplumun iktisadi aç dan geliflmesi için, iki önemli görevin devlet taraf ndan yerine getirilmesi gerekmektedir. Bunlardan ilki, kar marj n n söz konusu olmad ancak kamu düzeninin idamesi için gerekli olan yat r mlar yapmakt r. kincisi ise, tam rekabetçi ekonomik koflullar n kural na göre ifllemesini sa lamakt r (Uçar ve Karatepe, 1999:3). Piyasan n regülasyonu meselesi 1970li y llar n bafl nda ekonomi literatürü içerisinde kendisine bir yer bulmaya bafllad. Sam Peltzman, Richard Posner ve George Stigler in ilk temellerini att klar bu teori art k sadece Chicago iktisatç lar n n çal flt bir alan olman n d fl na ç km flt r 2. Regülasyon ve düzenleme kavramlar n n anlam Türk Dil Kurumu Türkçe sözlü ünde, düzenleyici; "herhangi bir ifli, kuruluflu gerçeklefltirip düzenli sonuç al nmas n üstlenen kifli veya organizatör" olarak tan mlanm fl ve yine regülatör sözcü ünün düzenleyici sözcü- ü ile efl anlaml kullan ld ifade edilmifltir. Regülasyon, iktisat literatüründe dar ve genifl anlamda olmak üzere iki flekilde tan mlanmaktad r. Dar anlamda regülasyon, hükümetlerin, bireylerin ve firmalar n iktisadi ve sosyal aç dan istenmeyen davran fllar n engellemek amac yla oluflturdu u uygun müeyyidelerle desteklenmifl kurallar bütünü olarak tan mlanmaktad r. Genifl anlamda ise regülasyon, her türlü faaliyetin ve sürecin müeyyide oluflturma imkan na sahip herhangi bir otorite veya mekanizma taraf ndan oluflturulacak kurallar, telkinler, k s tlar veya teflvikler yoluyla denetim alt na al nmas ve/veya düzenlenmesi ve/veya yönlendirilmesi ve flekillendirilmesi olarak tan mlanmaktad r (Guasch and Hahn, 2004:1). Waterson ekonomik regülasyonu en genifl anlamda, "hükümetin piyasa mekanizmas na müdahalesi" olarak tan mlamaktad r. Peki devlet piyasa mekanizmas na müdahale etme ihtiyac neden duymaktad r? Bu soruya verilebilecek en genel cevap; yukar da ifade etti imiz gibi piyasa aksakl klar n n yaratt etkinsizliklerin giderilmesi fleklindedir( çöz,2003:18). Regülasyon kavram, "belli bir faaliyete iliflkin olarak oyunun kurallar n n belirlenmesi (düzenleme) ve bu kurallara riayetin sa lanmas (denetim)" olarak da tan mlanabilir. Bu ifllevin yerine getirilmesinde yasal normlara baflvurulabildi i gibi, ekonomik yapt r mlar n ve önlemlerin gündeme getirilmesi gibi hukuk alan d - fl ndaki ikna yöntemleri de kullan labilmektedir Devlet, regüle ederken, kamu mülkiyetinde olan ya da olmayan teflebbüslerin davran fllar n do rudan ya da dolayl olarak kontrol eder. Regülasyon, koyulan kurallar (kanunlar, kararnameler, yönetmelikler, prosedürler) yoluyla sa lan r (Girdis, 2001:1). Tan mlar n ortak noktalar birlefltirildi inde regülasyonun, devletin piyasa faaliyetlerini ve özel sektörün ekonomi içindeki davran fllar n gözlemleyerek bir hakem gibi davran rken kullan m na sunulan politikalar ifade etti i görülür. Di er bir deyiflle, ile regülasyonlar, seçilmifl temsilciler taraf ndan oluflturulan ve öncelikleri yans tan politik araçlard r. ( OECD, 2004:1) Asl nda regülasyonun birey ve firmalar n davran fllar na sadece s n rlamalar getirerek ve tehdit yaratarak sa lanmas gibi bir zorunluluk yoktur. Devletin bireyleri ve firmalar çeflitli teflviklerle yönlendirmesi de mümkündür. Örne in devlet; firmalar n çevreyi kirletmesini engelleyici cezalar oluflturarak çevre regülasyonu yapmak yerine, firmalar çevre koruma altyap s haz rlanm fl sanayi bölgelerinde yat r m yapmaya teflvik ederek de ayn amaca ulaflabilir. Yukar da tan mlanan anlamda regülasyon yapan tek kurum devlet de ildir. Çeflitli ulusal ve uluslararas kurulufllar da genellikle yasalar n ve uluslararas anlaflmalar n verdi i yetkilere dayanarak kendi üyelerinin örgüte veya mesle e girifl ve ç k fl koflullar, örgüte kat l m veya mesle i icra koflullar vs. hakk nda çeflitli müeyyidelerle bazen de teflviklerle des- 98 TELEKOMÜN KASYON VE REGÜLASYON DERG S B R KT SAT POL T KASI ARACI OLARAK REGÜLASYON POL T KASI