Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununda Öngörülen Düzenlemeler M. Sait ARCAGÖK Daire Baþkaný

Transkript

1 BÜTÇE DÜNYASI Devlet Bütçe Uzmanlarý Derneði Yayýn Organý Sayý: 18, Cilt: 2, Ýlkbahar 2004 Üç Ayda Bir Yayýnlanýr. Sahibi Devlet Bütçe Uzmanlarý Derneði Editör Ertan TOSUN Yazý Ýþleri Sorumlusu Doðan KESTANE Yayýn Kurulu Halit KÜÇÜKÜNAL Ertan TOSUN Doðan KESTANE Osman ÞAHÝN Hülya GÖKTEPE Ender ESER Ýsa ATÇEKEN Yazýþma Adresi Doðan KESTANE Maliye Bakanlýðý Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüðü Kat: 2 Dikmen Caddesi Bakanlýklar/ANKARA Ýletiþim Ertan TOSUN Tel: ertan@bumko.gov.tr Doðan KESTANE Tel: dogan@bumko.gov.tr Tasarým-Baský Neyir Matbaacýlýk Tel: Fax: info@neyir.com Yayýnlanan yazýlardaki görüþler yazarýna aittir. Kaynak gösterilmek kaydýyla alýntý yapýlabilir ÝÇÝNDEKÝLER Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununda Öngörülen Düzenlemeler M. Sait ARCAGÖK Daire Baþkaný Amerika Birleþik Devletlerinde Bütçeleme Dr. Emine KIZILTAÞ Devlet Bütçe Uzmaný Devlet Memurlarý Ücret Rejimi Nasýldý? Ne Oldu? Ne Yapýlmalýdýr? Doðan KESTANE Devlet Bütçe Uzmaný AB Aday Ülkelerinin Kullanýmý Ýçin Kamu Harcama Kontrol Sistemi (Ýngiltere Örneði) Deniz Ezgi GÜNERDEM Devlet Bütçe Uzman Yrd Sayýlý Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile Getirilen Mali Disiplin Anlayýþý ve Bu Çerçevede Avrupa Birliðinden Saðlanan Fonlarýn Kullaným ve Kontrolünün Deðerlendirilmesi Adnan ÞENSOY Devlet Bütçe Uzmaný Öte Yandan Avrupa Birliði Gülizar GÜRSOY Devlet Bütçe Uzmaný Bütçe Analiz Ekonomik Veriler BÜTÇE DÜNYASI ÝLKBAHAR 2004 SAYI: 18 1

2 E ditörden... Bütçe Dünyasýnýn 18 nci sayýsý ile karþýnýzdayýz. Yine zengin bir içerik oluþturmaya çalýþtýðýmýz bu sayýmýzda personel mevzuatýndan Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununa kadar geniþ bir yelpazeye yer vermiþ bulunmaktayýz. Bilindiði üzere kamu mali yönetimi hýzlý ve büyük bir deðiþimi yaþamaktadýr. Düzenleyici temel kanunlardan sonra kurum ve kuruluþlarýn teþkilat yasalarý da hazýrlanmaya baþlamýþ bulunmaktadýr. Hükümetin Acil Eylem Planýnda yer bulan "ekonomi yönetiminin birleþtirilmesi" hedefi, bir baþka hükümetin acil eylem planýna kadar ertelenmiþ görünüyor. Bu kapsamda yapýlan alternatif çalýþmalar da gösteriyor ki önümüzdeki dönemde ekonomi yönetiminde çok daha karmaþýk ve koordinasyonu daha zor bir yapý bizleri beklemektedir. Modellerin deðil günlük meselelerin konuþulduðu, ülke menfaatinin deðil mesleki çýkarlarýn korunduðu, yarýnlarýn deðil dünün hayallerinin kurulduðu ortamlarda, "fikirler" ve "çalýþmalarla" ortaya çýkmak çok zordur. Ýþte bu zoru baþarmaya çalýþanlardan olarak, görüþlerimizi ve çalýþmalarýmýzý yansýttýðýmýz Bütçe Dünyasýnýn 18 inci sayýsý ile karþýnýzdayýz. Bu sayýda: BÜMKO yayýnlarý arasýnda yer alan "Ulusal ve Uluslararasý Çalýþmalar Iþýðýnda Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu" kitabýný hazýrlayan ekip tarafýndan oluþturulan ve ayný kanunun irdelenmesi ile ilgili bir makale, Personel rejimi ile ilgili bir deðerlendirme çalýþmasýyla Sn. Doðan Kestane, Amerikan Bütçe Sistemi ile ilgili bir inceleme yazýsýyla Sn. Emine Kýzýltaþ, Kamuda yeni yapýlanmaya bir örnek deðerlendirme ile ilgili olarak Sn. Adnan Þensoy, Her sayýmýzda yer vermeye çalýþtýðýmýz "Çeviri" bölümünde Ýngiltere'deki Ýç Denetçilik ve Mali Kontrolü inceleyen makale çevirisiyle Sn. Deniz Ezgi Günerdem, Ve yine her sayýmýzda yer alan "Öte Yandan AB" köþesiyle Sn. Gülizar Gürsoy Aramýzda bulunmaktadýrlar. Bütçe Dünyasýnda meslektaþlarýmýz dýþýnda diðer meslek gruplarýnýn da makalelerine yer vermeye çalýþtýðýmýz okuyucularýmýz tarafýndan bilinmektedir. Bu sayýmýz bu geleneðimizi sürdüremediðimizin bilincindeyiz. Bununla birlikte diðer meslek gruplarýndan da onlarýn görüþ ve önerilerini içeren yazýlara yer vermek istediðimizi bültenimizin her kesime açýk olduðunu belirtmekte yarar var.. Onsekizinci sayýmýzýn da yararlý olmasý umuduyla beðenilerinize sunuyoruz. Yeni sayýmýzda buluþmak ümidiyle 2 BÜTÇE DÜNYASI ÝLKBAHAR 2004 SAYI: 18

3 K amu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununda Öngörülen Düzenlemeler M. Sait ARCAGÖK BÜMKO Daire Baþkaný Bahadýr YÖRÜK Devlet Bütçe Uzman Yrd. Esin ORAL Devlet Bütçe Uzman Yrd. Umut KORKMAZ Devlet Bütçe Uzman Yrd. Ülkemizde yýllardýr devam eden yapýsal reform çabalarýnýn içinde mali yönetim alanýndaki reform veya deðiþim çalýþmalarý da yer almýþtýr. Bu çalýþmalar "mali yönetim reformu", "kamu harcama yönetiminde reform" veya "bütçe reformu" gibi kavramlarla ifade edilmiþtir. Bu çerçevede kamu mali yönetimi ve mali kontrol konusunda sürdürülen çalýþmalar son yýllarda hýzlandýrýlmýþ, bir yandan Avrupa Birliðine üyelik sürecinde mevzuat uyumunun saðlanmasý ve diðer yandan uluslararasý kuruluþlardan dünya bankasý ve IMF ile yapýlan anlaþmalarla birlikte bu çalýþmalar önemli ölçüde sonuçlandýrýlmýþtýr. Bilindiði üzere, kamu mali yönetim sistemimiz 1927 yýlýnda çýkarýlan 1050 sayýlý Muhasebei Umumiye Kanunu ile düzenlenmiþtir. Bu Kanun çok az sayýda deðiþiklikle bugüne kadar yürürlükte kalmýþ ve kamu mali yönetimini düzenleyen temel kanun olma niteliðini sürdürmüþtür. Söz konusu kanun uygulamada "mali mevzuatýmýzýn anayasasý" olarak da adlandýrýlmýþtýr. Kamu mali yönetimi alanýndaki çalýþmalarda ortaya konulan mevcut mali yönetim sistemimizin temel eksiklikleri veya bu sisteme yöneltilen baþlýca eleþtirileri ana baþlýklarý ile þu þekilde sýralamak mümkündür yýlýndan bu yana kamu mali yönetiminde kamu idarelerinin sayý, nitelik ve teþkilat yapýlarýna baðlý olarak önemli deðiþiklikler meydana gelmiþ, ancak mali yönetim sistemimiz ve 1050 sayýlý Kanun buna uygun bir deðiþim yaþamamýþtýr. Diðer taraftan, dünyada kamu mali yönetimi alanýnda yaþanan önemli geliþmeler sistemimize aktarýlmamýþtýr. 2. Mali yönetim sistemimizin ve bütçenin kapsamý dar kalmýþtýr. Ülkemizde konsolide bütçeyi oluþturan genel bütçeye dahil daireler ve katma bütçeli idarelerin yaný sýra bunlara baðlý döner sermayeli iþletmeler ve fonlar ile mahalli idare bütçeleri ve kanunla kurulan kamu tüzel kiþiliðini haiz idarelerin bütçeleri olmak BÜTÇE DÜNYASI ÝLKBAHAR 2004 SAYI: 18 3

4 üzere deðiþik bütçe türleri bulunmaktadýr. Bunlardan sadece genel ve katma bütçeler kanunla yürürlüðe konulmakta, diðer bütçeler ise yetkili idari merciler tarafýndan onaylanarak yürürlüðe girmektedir. Bu bütçelerin uygulama usul ve esaslarý tabi olunan mevzuat hükümlerine göre önemli farklýlýklar arz etmektedir. 3. Bütçe dýþý fonlar, görev zararý gibi yarý mali nitelikli iþlemler ve benzeri uygulamalar nedeniyle bütçe dýþý harcamalar artmýþtýr. 4. Kalkýnma planlarý ve bütçeler arasýndaki bað kopmuþtur. Bütçeler plan ve programlarda öngörülen hedefleri gerçekleþtirmekten uzak kalmýþtýr. Böylece bütçeler, stratejik karar alma aracý olmaktan çýkmýþtýr. 5. Kamu kaynaklarý etkin ve verimli bir þekilde kullanýlamamaktadýr. Etkinlik ve verimlilik arka planda kalmýþ, mevzuata uygunluk-prosedürlere uygunluk ön plana çýkmýþtýr. 6. Harcama süreci katý ön kontrol ve vize uygulamalarýna tabi tutulmuþtur. Bu durum bir yandan zaman kaybýna neden olmakta, diðer yandan idareleri bütçe dýþý kaynaklara yöneltmektedir. 7. Bütçe sistemi kaynaklarý, harcamalarý, ödenekleri ve uygulama sonuçlarýný yöneticilere, karar alýcýlara ve topluma yeterli ve doðru bir þekilde sunacak yapýya sahip deðildir. 8. Muhasebe sistemi de kamu gelir ve giderleri konusunda yöneticilere, karar alýcýlara ve topluma yeterli ve doðru bilgi sunacak yapýda deðildir. 9. Kamu gelir ve giderlerinin denetimi etkin bir þekilde yapýlamamaktadýr. Sayýþtay'ýn denetim kapsamý dar kalmýþtýr. 10. Kamu harcama sürecinde yetki-sorumluluk dengesi iyi kurulmamýþtýr. 11. Bütçe hazýrlama, uygulama ve kontrol sürecinde idarelere yeterli inisiyatif tanýnmamýþtýr. 12. Çaðdaþ kamu mali yönetim anlayýþýnda hakim olan stratejik planlama, çok yýllý bütçeleme, performans esaslý bütçeleme, hesap verme sorumluluðu, mali saydamlýk, etkin iç mali kontrol ilkeleri mali yönetim sistemimizde yer almamaktadýr. Bu eksiklikleri veya eleþtirileri gidermeye yönelik çeþitli çalýþmalar yapýlmýþtýr. Bu çalýþmalarýn sonuçlarý da dikkate alýnarak mali yönetim sistemimizde deðiþiklik yapmaya yönelik düzenlemelere de gidilmiþtir. Sekizinci beþ yýllýk kalkýnma planýnda; -kamusal faaliyet alaný içinde yer alan ve hizmetin niteliði itibariyle bütçe ile ilgisi kurulmasý gereken kamusal harcamalarýn bütçe içine alýnmasý, -orta vadeli harcama perspektifine dayanan bütçeler hazýrlanmasý, -kaynaklarýn stratejik önceliklere göre daðýtýlmasý ve etkin kullanýlmasýný saðlayacak düzenlemeler yapýlmasý, -mali saydamlýðý saðlayacak mekanizmalar geliþtirilmesi, -muhasebe ve raporlama standartlarýnýn geliþtirilmesi, -siyasi ve yönetsel yetki ve sorumluluklarýn açýk olarak tanýmlanmasý, bu taným üzerine kurulu bir hesap verme sorumluluðun geliþtirilmesi, -denetimi sýnýrlayan düzenlemelerin kaldýrýlmasý, -performans denetimine geçiþin saðlanmasý gibi önlemlere yer verilmiþtir. 2001, 2002 ve 2003 yýllarý programlarýnda, Türkiye'de Saydamlýðýn Arttýrýlmasý ve Kamuda Etkin Yönetimin Geliþtirilmesi Eylem Planýna Ýliþkin Bakanlar Kurulu Prensip Kararýnda, 59 uncu Hükümet Programýnda, Acil Eylem Planýnda da benzeri ifade ve yaklaþýmlara yer verilmiþtir. Maliye Bakanlýðýnda oluþturulan bir komisyonun çalýþ- 4 BÜTÇE DÜNYASI ÝLKBAHAR 2004 SAYI: 18

5 malarý sonucunda Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Taslaðý hazýrlanmýþ, komisyon çalýþmalarý sýrasýnda Avrupa Birliði, Dünya Bankasý ve IMF uzmanlarý ile Baþbakanlýk, Sayýþtay, Devlet Planlama Teþkilatý Müsteþarlýðý ve Hazine Müsteþarlýðýndan katýlan uzmanlarla görüþmeler yapýlmýþ ve hazýrlanan Tasarý 30/07/ tarihinde Baþbakanlýða sevk edilmiþtir. Ancak erken genel seçimler nedeniyle söz konusu tasarý Türkiye Büyük Millet Meclisinde görüþülememiþtir. Kamu mali yönetimi ve kontrol sistemi alanýndaki çalýþmalar 2003 yýlý içinde acil eylem planýna uygun olarak hýzlandýrýlmýþtýr. Bu çalýþmalar sonucunda, ilgili kamu idareleriyle Nisan-Haziran 2003 döneminde çeþitli toplantýlar yapýlmýþ ve son þekli verilen tasarý, Temmuz ayýnda Baþbakanlýða gönderilmiþ ve Bakanlar Kurulu tarafýndan Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulmuþtur. Plan ve bütçe komisyonundaki görüþmeler sonucunda komisyon üyelerinin katkýlarýyla son þekli verilen tasarý tarihinde Türkiye Büyük Millet Meclisinde kabul edilmiþ ve Kanun tarihli ve sayýlý Resmi Gazetede yayýmlanarak yürürlüðe girmiþ bulunmaktadýr. Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, 1050 sayýlý Muhasebei Umumiye Kanununun düzenlediði hususlarý kapsamakta, ayrýca bu alanda dünyadaki geliþmelere uygun yeni düzenlemeler getirmekte ve ülkemizde 1927 yýlýndan bu yana uygulanmakta olan 1050 sayýlý Muhasebei Umumiye Kanununu yürürlükten kaldýrmaktadýr sayýlý Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunuyla; Bütçe bütünlüðünün saðlanmasý, Kalkýnma planý ile bütçeler arasýnda sýký bir bað kurulmasý, Saðlýklý bir hesap verme mekanizmasýnýn kurulmasý, Harcama sürecinde yetkisorumluluk dengesinin yeniden kurulmasý, Etkin bir iç mali kontrol sisteminin oluþturulmasý, Kamu mali yönetiminde verimlilik, etkinlik, tutumluluk, hesap verilebilirlik, þeffaflýk, çok yýllý bütçeleme gibi çaðdaþ mali yönetim anlayýþýnýn temel ilkelerinin hakim olmasý amaçlanmýþtýr. Avrupa Birliði ve diðer uluslararasý standartlara uygun olarak hazýrlanan Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu; - Genel hükümler - Kamu idare bütçeleri - Taþýnýr ve taþýnmazlar Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, 1050 sayýlý Muhasebei Umumiye Kanununun düzenlediði hususlarý kapsamakta, ayrýca bu alanda dünyadaki geliþmelere uygun yeni düzenlemeler getirmekte ve ülkemizde 1927 yýlýndan bu yana uygulanmakta olan 1050 sayýlý Muhasebei Umumiye Kanununu yürürlükten kaldýrmaktadýr. - Kamu hesaplarý ve mali istatistikler - Ýç kontrol sistemi - Dýþ denetim - Yaptýrýmlar ve yetkili merciler - Diðer hükümler - Yürürlükten kaldýrýlan hükümler, geçici maddeler ve yürürlük kýsýmlarýndan oluþmaktadýr. Bu Kanunla kamu mali yönetimi ve kontrol sistemimizde çok önemli deðiþiklikler yapýlmaktadýr. Yapýlan deðiþiklikleri aþaðýdaki gibi özetlemek mümkündür. 1. Bu kanunla mali yönetimi ve kontrol sistemimizin temel esaslarý düzenlenmekte, kamu idarelerinin bütçe hazýrlama, uygulama ve kontrol iþlemlerinin nasýl yapýlacaðý belirlenmektedir. Kanun, kamu mali yönetiminin yapýsýný ve iþleyiþini, kamu bütçelerinin hazýrlanmasýný, uygulanmasýný, tüm mali iþlemlerin muhasebeleþtirilmesini, raporlanmasýný ve mali kontrolü düzenlemektedir. BÜTÇE DÜNYASI ÝLKBAHAR 2004 SAYI: 18 5

6 Kanunun kapsamý uluslararasý sýnýflandýrmalara uygun olarak genel yönetim kapsamýndaki kamu idareleri olarak belirlenmiþtir. Genel yönetim kapsamýndaki kamu idareleri ise merkezi yönetim kapsamýndaki kamu idareleri, sosyal güvenlik kurumlarý ve mahalli idareler olmak üzere üç gruptan oluþmaktadýr. Merkezi yönetim kapsamýndaki kamu idareleri de Kanuna ekli (I), (II) ve (III) sayýlý cetvellerde gösterildiði üzere, genel bütçe kapsamýndaki kamu idareleri, özel bütçe kapsamýndaki idareler ile düzenleyici ve denetleyici kurumlardýr. Ancak düzenleyici ve denetleyici kurumlar, mali özerkliklerinin korunmasý amacýyla bu Kanunun belirli maddelerine tabi tutulmuþtur. 2. Bütçenin kapsamý geniþletilmektedir. Mevcut sistemimizde sadece konsolide bütçeyi oluþturan genel bütçeye dahil dairelerle katma bütçeli idarelerinin bütçeleri Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulmaktadýr. Bu Kanunla, Kanuna ekli (I), (II) ve (III) sayýlý cetvellerde gösterilen merkezi yönetim kapsamýnda yer alan toplam (166) idarenin bütçeleri Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu adý altýnda Türkiye Büyük Millet Meclisinin onayýna sunulacaktýr. Diðer yandan, Merkezi Yönetim Bütçe Kanununun ekinde mahalli idarelerin ve sosyal güvenlik kurumlarýnýn bütçe büyüklükleri de meclisin bilgisine sunulacaktýr. Bu düzenlemelerle bütçe birliði ilkesinin gereði yerine getirilmekte, parlamentonun bütçe hakkýný eksiksiz olarak kullanmasý saðlanmaktadýr. 3. Bütçe türleri uluslararasý standartlara göre yeniden belirlenerek tanýmlanmýþtýr. Bu çerçevede uluslararasý karþýlaþtýrmalar yapýlabilmesine imkan tanýnmýþtýr. Buna göre genel bütçe, özel bütçe, düzenleyici ve denetleyici kurum bütçesi, sosyal güvenlik kurumu bütçesi ve mahalli idare bütçesi olmak üzere toplam beþ bütçe türü olacaktýr. Genel bütçe, özel bütçe ve düzenleyici ve denetleyici kurum bütçelerinin toplamý merkezi yönetim bütçesini oluþturacaktýr. 4. Planlý bütçeleme süreci çerçevesinde kalkýnma planý ile bütçeler arasýnda sýký bir bað kurulmuþtur. Kamu idarelerinin kalkýnma planý, yýllýk programlar ve ekonomik imkanlar çerçevesinde stratejik plan hazýrlamalarý ve bütçelerini stratejik planlarýna dayandýrmalarý öngörülmüþtür. Diðer yandan orta vadeli program ve buna uyumlu orta vadeli mali plan yapýlacaktýr. Bunlara dayalý olarak hazýrlanacak bütçelerde izleyen iki yýlýn bütçe tahminlerine de yer verilmek suretiyle çok yýllý bütçeleme sistemine geçilmektedir. 5. Stratejik planlama ve performansa dayalý bütçeleme sistemine geçilmektedir. Kamu idarelerinin stratejik plan yapmalarý ve bütçelerini bu planlar çerçevesinde hazýrlamalarý, ayný zamanda performans göstergeleri belirlemeleri ve performans denetimlerinin yapýlmasý saðlanmýþtýr. 6. Bütçe hazýrlama süreci yeniden düzenlenmiþtir. Merkezi yönetim bütçe kanununun hazýrlanmasýndan Maliye Bakanlýðý sorumlu olup, bu amaçla ilgili kamu idareleri arasýnda koordinasyonu saðlayacaktýr. Merkezi yönetim bütçe kanunu hazýrlama süreci Bakanlar Kurulunun Mayýs ayýnýn sonuna kadar toplanarak Devlet Planlama Teþkilatý Müsteþarlýðýnca hazýrlanacak orta vadeli programý kabul etmesiyle baþlayacaktýr. Orta vadeli programda kalkýnma planlarý, stratejik planlar ve genel ekonomik koþullarýn gerekleri doðrultusunda makro politikalar, ilkeler, hedef ve gösterge niteliðindeki temel ekonomik büyüklükler yer alýr. Daha sonra Maliye Bakanlýðý tarafýndan orta vadeli mali plan hazýrlanacak ve Haziran ayýnýn onbeþine kadar Yüksek Planlama Kurulu tarafýndan karara baðlanacaktýr. Orta vadeli mali planda gelecek üç yýla iliþkin gelir ve gider tahminleri, hedef açýk ve borçlanma durumu, kamu idarelerinin ödenek teklif tavanlarý yer alacaktýr. 6 BÜTÇE DÜNYASI ÝLKBAHAR 2004 SAYI: 18

7 Orta vadeli program ve orta vadeli mali plan Resmi Gazetede yayýmlanacaktýr. Orta vadeli program ve orta vadeli mali plan doðrultusunda bütçe çaðrýsý ve eki bütçe hazýrlama rehberi Maliye Bakanlýðýnca, yatýrým genelgesi ve eki yatýrým programý hazýrlama rehberi Devlet Planlama Teþkilatý Müsteþarlýðýnca hazýrlanacak ve Haziran ayýnýn sonuna kadar Resmi Gazetede yayýmlanacaktýr. Kamu idareleri stratejik planlarý ve bütçe hazýrlama rehberinde yer alan esaslar çerçevesinde bütçe gelir ve gider tekliflerini gerekçeli olarak hazýrlayacak ve Temmuz ayý sonuna kadar Maliye Bakanlýðýna gönderecektir. Makroekonomik göstergeler ve bütçe büyüklükleri en geç Ekim ayýnýn ilk haftasý içinde Yüksek Planlama Kurulunda görüþülerek karara baðlanacak ve Maliye Bakanlýðýnca hazýrlanacak Merkezi Yönetim Bütçe Kanun Tasarýsý, mali yýl baþýndan yetmiþ beþ gün önce Bakanlar Kurulu tarafýndan Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulacaktýr. 7. Bütçe hazýrlama ve uygulama sürecinde kamu idarelerinin inisiyatifi arttýrýlmakta, kamu idarelerinin mali yönetim ve kontrol sistemi alanýndaki görev, yetki ve sorumluluklarý yeniden düzenlenmektedir. Merkezi yönetim kapsamýndaki kamu idarelerine bütçeleri içerisinde ödenek aktarma imkaný getirilmiþtir. Buna göre merkezi yönetim kapsamýndaki kamu idareleri, aktarma yapýlacak tertipteki ödeneðin, yýlý bütçe kanununda farklý bir oran belirlenmedikçe, yüzde beþine kadar kendi bütçeleri içinde ödenek aktarmasý yapabileceklerdir. Ayrýca, niteliði itibariyle mali yýlla sýnýrlý tutulamayan iþ ve hizmetler için ilgili kamu idaresinin en üst yöneticisinin onayýyla ertesi yýla geçen yüklenmelere giriþilebilmesine imkan tanýnmýþtýr. Kamu idarelerinin bütçe hazýrlama ve uygulamaya iliþkin görevlerinin yaný sýra harcama öncesi mali kontrol yapma ve harcama sonrasý iç denetimi gerçekleþtirme görevlerini yerine getirmek üzere yeni bir yapýlanmaya gitmeleri öngö-rülmüþtür. 8. Kamu mali yönetiminde görev, yetki ve sorumluluklarý yeniden belirlenmiþ, yetki-sorumluluk dengesi yeniden kurulmuþtur. Mali yönetim alanýnda siyasi, idari ve mali sorumluluk birbirinden ayrýlmýþtýr. Bu çerçevede, kamu idarelerinde mali iþ ve hizmetler, kurulacak mali hizmetler birimi tarafýndan yapýlacak, harcamanýn yapýlmasýna harcama yetkilileri karar verecek, harcama kararlarý harcama öncesinde mali kontrol yetkilileri tarafýndan kontrol edilecek ve dönem sonunda iç denetçiler tarafýndan denetlenecektir. Harcama yetkilileri, yaptýklarý harcamalarýn mevzuata uygunluðundan mali yönden; verimlilik, etkinlik ve tutumluluk ilkeleri çerçevesinde de yönetsel yönden sorumlu olacaktýr. 9. Harcama sürecinde görev alan aktörler: 5018 sayýlý Kanunla harcama sürecinde görev alan aktörler farklý görev ve fonksiyonlarla yeniden belirlenmiþtir. Harcama sürecinde görev yapacak aktörleri görevleri itibariyle aþaðýdaki gibi özetlemek mümkündür. Üst yönetici: Kamu idaresi bütçesinin sorumlusu üst yöneticidir. Bakanlýklarda müsteþar, diðer kamu idarelerinde en üst yönetici, il özel idarelerinde vali, belediyelerde belediye baþkaný üst yöneticidir. Üst yöneticiler, idarelerinin stratejik planlarýnýn ve bütçelerinin kalkýnma planýna, yýllýk programlara, idarenin stratejik plan ve performans hedefleri ile hizmet gereklerine uygun olarak hazýrlanmasý ve uygulanmasýndan, kaynaklarýn etkili, ekonomik ve verimli bir þekilde elde edilmesi ve kullanýmýný saðlamaktan, mali yönetim ve kontrol sisteminin iþleyiþinin gözetilmesi, izlenmesi ve bu kanunda belirtilen görev ve sorumluluklarýn yerine getirilmesinden bakana karþý, mahalli idarelerde ise meclislerine karþý sorumludurlar. BÜTÇE DÜNYASI ÝLKBAHAR 2004 SAYI: 18 7

8 Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun mali yönetim ve kontrol alanýnda köklü deðiþiklikler getirmesi nedeniyle, diðer mevzuatýn buna uyumlaþtýrýlmasý, ikincil mevzuatýn hazýrlanmasý ve kamu idareleri ile diðer gerçek ve tüzel kiþilerin uyumunun saðlanmasý için bir geçiþ dönemi öngörülmüþtür. Geçiþ dönemi tarihinde sona erecektir. Harcama yetkilisi: Bütçeyle ödenek tahsis edilen her bir harcama biriminin üst yöneticisi harcama yetkilisidir. Mevcut bütçe uygulamasýnda bu unvan hiyerarþik olarak genel müdür ve eþitine denk gelmektedir. Harcama yetkilisi harcama talimatý verir ve ödeme emrini imzalar. Harcama yetkilileri, harcama talimatlarýnýn bütçe ilke ve esaslarýna, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diðer mevzuata uygun olmasýndan, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanýlmasýndan sorumlu olacaklardýr. Mali hizmetler birimi: Mali hizmetler birimi, kamu idaresinin bütçesini hazýrlamak, izleyen iki yýlýn bütçe tahminlerini yapmak, bütçe kayýtlarýný tutmak, ödenek gönderme belgelerini düzenlemek, bütçe uygulama sonuçlarýna iliþkin verileri derlemek ve raporlamak, harcama yapýlmasý ve gelir toplanmasýna iliþkin mali iþlemleri yürütmek, kesin hesabý hazýrlamak gibi görevleri gerçekleþtirecektir. Mali kontrol yetkilisi: Harcama kararlarýný önceden kontrole tabi tutarak vize eder veya uygun görüþ verir. Hangi karar ve iþlemlerin vize veya uygun görüþe tabi tutulacaðý maliye bakanlýðýnca belirlenecektir. Mali kontrol yetkilileri yaptýklarý vize ve verdikleri uygun görüþlerden sorumlu olacaklardýr. Gerçekleþtirme görevlileri: Harcama talimatý üzerine; iþin yaptýrýlmasý, mal veya hizmetin alýnmasý, teslim almaya iliþkin iþlemlerin yapýlmasý, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazýrlanmasý görevlerini yürütürler. Muhasebe yetkilisi: Ödeme belgelerinde yetkililerin imzasý, ilgili mevzuatýnda sayýlan belgelerin tamam olmasý, maddi hata bulunup bulunmadýðý ve hak sahibinin kimliði yönlerinden kontrol yapar, ödemeyi gerçekleþtirir ve muhasebe kayýtlarýný tutar. 9. Kamu mali yönetiminde mali saydamlýðý saðlayacak düzenlemeler yapýlmýþtýr. Bu çerçevede, -tüm gelir ve giderlerin bütçelerde yer almasý, -kanunda öngörülen bütçeler dýþýnda bütçe yapýlmamasý, -stratejik planlar, bütçeler, kamu hesaplarý ve mali istatistiklerin kamuoyuna açýk olmasý, -kamu idarelerinin kesin hesap ve faaliyet raporlarý düzenlemek suretiyle yetkili mercileri ve kamuoyunu bilgilendirmeleri saðlanmýþtýr. Hesap verme sorumluluðunun yerine getirilebilmesi için harcama yetkililerinin "birim faaliyet raporu", üst yöneticilerin "idare faaliyet raporu", Ýçiþleri Bakanlýðýnýn mahalli idare faaliyet raporlarý hakkýnda "deðerlendirme raporu", Maliye Bakanlýðýnýn "genel faaliyet raporu" düzenlemesi öngörülmüþtür. 10. Halen harcama öncesinde Maliye Bakanlýðý tarafýndan yapýlmakta olan taahhüt ve sözleþme tasarýlarýnýn vize iþlemi ile Sayýþtay Baþkanlýðý tarafýndan yapýlmakta olan vize ve tescil iþlemleri kaldýrýlmaktadýr. Harcama öncesi kontrol görevinin kamu idarelerinin yönetim sorumluluðuna ait olduðu anlayýþýna paralel olarak Maliye Bakanlýðý ve Sayýþtay'ýn harcama öncesinde yapýlan vize ve tescil iþlemlerine son verilmiþtir. Bu suretle harcama öncesinde yapýlan iþlemler azaltýlarak harcama süreci hýzlandýrýlmaktadýr. 11. Sayýþtay denetiminin kapsamý geniþletilmiþtir. Genel yönetim kapsamýnda yer alan tüm idareler Sayýþtay denetimine tabi tutulmuþtur. 8 BÜTÇE DÜNYASI ÝLKBAHAR 2004 SAYI: 18

9 12. Kamuda sürekli ve sistematik bir biçimde iþleyen bir iç denetim sistemi kurulmasý amaçlanmýþtýr. Sürekli ve düzenli bir denetim yapýlmasýný saðlamak amacýyla, harcama sonrasý iç denetimi gerçekleþtirmek üzere, iç denetçilerin atanmasý öngörülmektedir. Maliye Bakanlýðý bünyesinde kurulacak iç denetim koordinasyon kurulu tarafýndan da iç denetim standartlarý ve yöntemleri belirlenecek, iç denetçilerin koordinasyonu ve eðitimi saðlanacak, rehberlik hizmetleri sunulacaktýr. 13. Bu Kanunla kamuda muhasebe birliði saðlanmaktadýr. Genel idare kapsamýndaki tüm kamu idarelerinde ayný muhasebe sistemi kullanýlacaktýr. Bu çerçevede tüm hesaplarýn konsolide edilebilmesine ve uluslararasý karþýlaþtýrmalar yapýlabilmesine imkan tanýnmaktadýr. Genel yönetim kapsamýndaki kamu idarelerinin uygulayacaðý muhasebe ve raporlama standartlarý, çerçeve hesap planý ve düzenleyecekleri raporlarýn þekil, süre ve tür itibariyle tespiti maliye bakanlýðý bünyesinde oluþturulacak bir kurul tarafýndan yapýlacaktýr. Bütün mali iþlemlerin muhasebeleþtirilmesi ve her muhasebe kaydýnýn belgeye dayanmasý zorunludur. Kamu gelir ve giderleri tahakkuk esasýna göre, bütçe gelir ve giderleri nakit esasýna göre muhasebeleþtirilecektir. 14. Kamu maliyesine iliþkin mali istatistiklerin hazýrlanmasý ve kamuoyuna sunulmasý öngörülmüþtür. Buna göre, kamu maliyesine iliþkin olarak saðlýklý tahminler yapýlmasý ve kararlar alýnmasýna yardýmcý olmak üzere bütün kamu idarelerinin mali verileri bir bütünlük içerisinde sunulabilecektir. Merkezi yönetim kapsamýndaki kamu idarelerinin mali istatistikleri maliye bakanlýðýnca aylýk olarak yayýnlanacaktýr. Merkezi yönetim kapsamý dýþýndaki kamu idareleri ise mali istatistiklerini hazýrlayarak belirlenecek sürede Maliye Bakanlýðýna gönderecektir. Böylece genel yönetim kapsamýndaki kamu idarelerine ait mali istatistikler Maliye Bakanlýðýnca derlenecektir. 15. Döner sermaye iþletmeleri ve fonlar tasfiye edilmektedir. Kanun kapsamýndaki kamu idarelerinde kurulmuþ bulunan döner sermaye iþletmeleri ve fonlar tarihine kadar tasfiye edilecektir. Genel yönetim kapsamýndaki kamu idarelerine baðlý olarak kurulmuþ bulunan döner sermaye iþletmeleri ve fonlarýn bütçeleri ilgili idarelerin bütçeleri içinde yer alacaktýr. 16. Kanunun bazý hükümleri yayýmý tarihinde, bazý hükümleri de tarihinden itibaren yürürlüðe girmekle beraber, bu Kanunla öngörülen mali yönetim ve kontrol sistemi esas itibariyle tarihinde yürürlüðe girecektir. Bu süre içinde kanunda öngörülen ikincil mevzuatýn hazýrlanmasý saðlanacaktýr. 17. Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun mali yönetim ve kontrol alanýnda köklü deðiþiklikler getirmesi nedeniyle, diðer mevzuatýn buna uyumlaþtýrýlmasý, ikincil mevzuatýn hazýrlanmasý ve kamu idareleri ile diðer gerçek ve tüzel kiþilerin uyumunun saðlanmasý için bir geçiþ dönemi öngörülmüþtür. Geçiþ dönemi tarihinde sona erecektir. BÜTÇE DÜNYASI ÝLKBAHAR 2004 SAYI: 18 9

10 A merika Birleþik Devletleri'nde Bütçeleme Dr. Emine KIZILTAÞ Devlet Bütçe Uzmaný Amerika Birleþik Devletleri'nde bugünkü anlamda bütçe uygulamasý diðer büyük devletlerden daha sonra uygulanmaya baþlanmýþ olsa da, ABD bütçelemenin etkin bir kamu yönetimi aracý olarak kullanýlmasý konusundaki çalýþmalarýyla bugün lider ülkeler arasýndadýr. Bu çalýþmada, kýsaca ABD'deki bütçeleme sistemindeki geliþmeler ortaya konulduktan sonra, uygulanmakta olan bütçe sistemi ele alýnmýþtýr. 1. ABD'de Bütçelemenin Tarihi Geliþimi Bugünkü anlamda bütçe, Amerika Birleþik Devletlerinde koloni devrinde deðil, daha sonralarý, on dokuzuncu yüzyýlda geliþtirilmeye baþlanmýþtýr. Yüzyýlýn baþlarýnda, Amerika Birleþik Devletleri "bir bütçe sistemi olmayan tek büyük devlettir." 1 Önceleri, Kongre, milli devletin ihtiyacý olan parayý az veya çok tesadüfi bir þekilde oylardý. Benzer yöntem eyaletlerde kullanýlmakta idi ve bütçelemede yasama organý hakimdi. "17. yüzyýlýn ortalarýndan beri ABD'nin bütçe süreci ve bütçe davranýþý Avrupa'nýnkinden son derece farklý olmuþtur. ABD'de kiþi baþýna bütçe harcamalarý, gelirleri ve borcu oldukça düþüktür. Avrupa bütçeleri üniterdir, harcama ve gelirler beraberce ele alýnýr, Amerikan bütçesi ise parçalanmýþtýr, her harcamacý kuruluþ tekliflerini ayrý ayrý yapar, gelirler harcamalardan tümüyle ayrý olarak ele alýnýr. Avrupa'da bütçe dengesi harcamalarý destekleyecek geliri bulmada teknik, mali yetenek olarak kabul edilirken, ABD'de bu mesele bir siyasi felsefe meselesi olarak kabul edilmiþtir. Karar almada egemenlik bakýmýndan, Avrupa'da vurgu yürütmenin mali gücü üzerindeyken, ABD'de yasamanýn mali gücü üzerinde olmuþtur." 2 On dokuzuncu yüzyýlýn son on yýlýnda ABD'de bütçeleme, hesaplarýn ve harcamalarýn bir deðerlendirilmesi ya da kamu dengesi belgesi, harcama ve vergilerin türlerini, miktarlarýný oluþturan ve yetkilendiren bir kanundur, þeklinde tanýmlanmaya baþlanmýþtýr 'lerde Woodrow Wilson'nun yönetime geliþtirme, kamu harcamalarýnda etkinliði artýrma gayretleri ile birlikte bütçeleme süreci de kök salmaya ve geliþmeye baþlamýþtýr. Muhasebecilik, yönetim bilimi ve sosyal bilimlerin geliþmesi mali alanlarda ve dolayýsýyla bütçe alanýndaki geliþmelere önemli katkýlar saðlamýþtýr. Bu çalýþmalar devam etmiþ ve belirli dönemlerden geçmiþtir. Bunlarý; 1882 yýlýnda kurulan Taft Komisyonu dönemi, 1939'da kurulan Ýdari Yönetim Komisyonu dönemi, 1949'da kurulan Birinci Hoover Komis- 10 BÜTÇE DÜNYASI ÝLKBAHAR 2004 SAYI: 18

11 yonu dönemi, 1955'te kurulan Ýkinci Hoover Komisyonu dönemi, dönemi 4, ve 1995 sonrasý dönem diye ayýrabiliriz. Bütün bu aþamalar, kamu harcamalarýnda etkinlik arayýþlarý ile paralel bir þekilde, yavaþ yavaþ bugünkü ABD bütçeleme sisteminin temel yapý taþlarýnýn bir parçasý olmuþtur. Amerika Birleþik Devletleri'nde yeni modern bir bütçelemenin geliþtirilmesi yolundaki çalýþmalar, bu ülkenin kamu harcamalarýnýn etkin yapýlmasýnda bütçelemenin rolünün öneminin kavranmýþ olduðunu gösterir ve bu alanda yapýlan çalýþmalar 1790'lara kadar gitmektedir. Ýlk hazine sekreteri olan Alexander Hamilton'nýn 1795 yýlýnda, bütçe gelir ve giderlerinin toplu olarak kongreye sunulmasý düþüncesini savunmasýna kadar, "maliye bakanlarý bir yürütme organý bütçesinin önemine ve bilincine henüz varamamýþlardýr." 5 Tablo 11'den da görüldüðü gibi, 1900'ler öncesinde Amerika Birleþik Devletleri bütçesi kontrol amacýna yönelikken, 1950'li yýllardan itibaren kamu harcamalarýnda etkinliðin artýrýlmasýnýn da bir aracý olarak kullanýlmaya baþlanmýþtýr. 1900'lü yýllarda bütçe, gelir ve giderlerin yasal bir temele dayanmasýný, harcamalarýn belgelendirilmesi ya da bir kamu bilançosunun varlýðýný saðlamýþtýr. Bu dönemde uygulanan harcama kalemi bütçesi, ücretler, fazla mesai ödemeleri, posta, gaz, ofis giderleri vb. þekilde harcama sýnýflandýrmasý esasýna dayanmýþtýr. Yürütme bütçesi kavramý, reform fikirleri sonucu yönetsel ve hesap verme sorumluluðu temelinde yürütmenin sorumluluðunda bir bütçeleme olarak yerleþmiþtir. Bu ilk iki sistemin kullanýlmasý ve anlaþýlmasý nispeten kolay olmuþtur 'lerde, bütçeleme sisteminin geliþtirilmesi için reform hareketleri baþlatýlmýþ ve bütçelemenin yönetim, ekonomiklik ve etkinlik aracý olarak kullanýlmasýna önem verilmiþtir. Kamu harcamalarýnda etkinlik arayýþlarýyla birlikte, ABD'de bütçe reformu ve yeniliðinin yeni bir aþamasý olarak performans bütçe sistemi uygulamaya konulmuþtur. Performans bütçe sistemi, hükümetin aldýklarý þeylerden ziyade yaptýklarýna odaklanmasý açýsýndan bir önceki bütçeleme sisteminden farklýdýr. Böylece dikkatler baþarýya ve sonuçlara odaklanmýþtýr. Ancak, performans bütçe sistemi, özellikle iþ ölçümlerinde karþýlaþýlan sorunlar nedeniyle, bu dönemde pek de baþarýyla uygulanamamýþtýr 'larda, bütçe fikri plan, program, bütçe sistemine dayandýrýlmýþ ve planlama, deðerlendirme ve etkinlik ön planda tutulmuþtur. Program bütçe amaçlarý kullanarak, program planlamasýna ve bütçelemesi üzerine odaklanýlmýþtýr. Temel unsurlar, uzun dönemli planlama, sayýsal analizler ve performans analizleridir. Bu dönemde, ülkede hakim olan keynesyen iktisadi düþünce de bütçeleme siste- TABLO :AMERÝKA BÝRLEÞÝK DEVLETLERÝNDE BÜTÇE REFORMLARININ AÞAMALARI KAYNAK: Charlie Tyer and Jennifer Willand, "Public Budgeting in America", Journal of Public Budgeting, Accounting and Financial Management, Volume: 9, No: 2. Summer BÜTÇE DÜNYASI ÝLKBAHAR 2004 SAYI: 18 11

12 mini etkilemiþtir. Bütçeleme sisteminin bir fonksiyonu da, tam istihdama ulaþmak olmuþtur. Bu nedenle, bütçeleme makroekonomik çerçevede ele alýnmýþ ve bütçelemede çok yýllý analizler ile fayda/maliyet öngörülerinden yararlanýlmýþtýr. Bu dönemde uygulanan PPBS'de, planlama, ulaþýlacak amaçlarýn ve programlarýn çok yýllý olarak belirlenmesine imkan vermiþtir ve bütçenin ekonomi politikasýnýn bir aracý olmasý nedeniyle makroekonomik bir bakýþla yapýlmýþtýr. 8 Programlama, amaçlarýn etkin bir þekilde gerçekleþtirilebilmesinde yönetime yardým gayesiyle kullanýlmýþ ve bütçeleme ile planlarýn yürütülmesi için birimlerin ihtiyacý olan kaynaklarýn tahminleri ortaya konulmuþtur. Ancak, bu bütçeleme sisteminde görülen aksaklýklar nedeniyle, 1970'lerde ve 1980'lerde bütçe reform çalýþmalarý, sýfýr esaslý bütçeleme, hedef esaslý bütçeleme ve denge esaslý bütçeleme sistemlerini gündeme getirmiþtir. Bu dönemdeki bütçeleme sistemi, bir önceki bütçeleme sistemini tamamen ortadan kaldýrmamýþ, bir önceki bütçeleme sistemindeki aksaklýklardan ders alýnarak, kamu kaynaklarýnýn daha rasyonel kullanýlmasý için daha iyi neler yapýlabilirliði üzerine yoðunlaþýlmýþtýr. Bu nedenle, yapýlmamasý gereken bir kamu hizmetinin verimli yapýlmasý deðil, hangi kamu hizmetinin daha öncelikli olduðu, kamu kaynaðýnýn hangi hizmetler için harcanmasý durumunda toplumun refahýnýn daha çok artacaðýnýn yeniden deðerlendirme sonucu belirlenmesine imkan veren sýfýr esaslý bütçeleme sistemi uygulanmaya baþlanmýþtýr. Sýfýr esaslý bütçeleme de program bütçenin bir parçasýdýr ve çoðu kez program bütçenin yöntemleri kullanýlýr. Fakat, ayný zamanda, programlarýn en azýndan bir kýsmýnýn yeniden deðerlendirilmesini içerir. Sýfýr esaslý bütçede yeniden deðerlendirmelerle, kaynaklarýn öncelik sýrasýna göre tahsis edilmesi amaçlanýr. Sýfýr esaslý bütçeleme sisteminde de PPBS gibi planlamaya önem verilir. Ancak, PPBS'mindekinin tersine mikro ekonomik bir planlama sözkonusudur. 9 Sýfýr esaslý bütçe sisteminde programlarýn yeniden deðerlendirilmesi ile 1990'lý yýllara gelindiðinde, giriþimci kamu yönetimi anlayýþýnýn benimsenmeye baþlanmasýyla birlikte, kamu harcamalarýnýn etkin ve ekonomik bir biçimde yapýlmasý için, kamu kaynaðý kullananlara hesap verme sorumluluðu getirilmesi hususu benimsenmeye baþlanmýþtýr. istenilen sonuca ulaþýlamamasý "bazý kelebekler yakalandý, hiçbir fil durmadý" 10 veciz sözüyle ifade edilmiþtir. Bu durum, bütçelemede yeni yöntemler arayýþýnýn devam etmesiyle sonuçlanmýþ; hedef bazlý ve denge bazlý bütçe sistemleri gündeme gelmiþtir. Hedef bazlý bütçeleme ve kesinti esaslý bütçeleme çeþitli yöntemler içerir. Bu bütçeler esas olarak kamu harcamalarýnýn azaltýlmasý amacýna yöneliktir 'lý yýllara gelindiðinde, giriþimci kamu yönetimi anlayýþýnýn benimsenmeye baþlanmasýyla birlikte, kamu harcamalarýnýn etkin ve ekonomik bir biçimde yapýlmasý için, kamu kaynaðý kullananlara hesap verme sorumluluðu getirilmesi hususu benimsenmeye baþlanmýþtýr. Yeni kamu yönetimi anlayýþý çerçevesinde kamu harcamalarýnda etkinliðin artýrýlmasý için gerçekleþtirilen çalýþmalar ise, 1993 Clinton-Gore yönetiminin kamu sektöründe üretilen hizmet kalitesinin, özel sektörde üretilen hizmet kalitesi ile eþit olacak þekilde yürütülmesini saðlama çalýþmalarý ile yeni bir boyut kazanmýþtýr. 1993'te %21'lerde olan vatandaþ odaklý hizmet anlayýþý, 1998'de %75'lere ulaþarak, 12 kamunun kaynaklarýnýn daha çok vatandaþ odaklý olarak kullanýlmasý ve kamu harcamalarýnda etkinlik saðlanmasý çalýþýlmýþtýr. Böylece, yeni performans bütçeleme kavramý, önceki performans bütçe kavramýný yeniden ortaya çýkarmýþtýr. Fakat önceki performans bütçeleme modeli gibi görevler, faaliyetler ve çýktýlar üzerine odaklanmaktan ziyade daha çok sonuçlar üzerine odaklanýlmýþtýr ABD'de Performansa Dayalý Bütçeleme Sistemi Uygulamasý Amerika Birleþik Devletlerinde yeni performans bütçeleme sisteminin hayata geçirilmesi bir takým düzenlemeleri de gerekli kýlmýþtýr. Amerika Birleþik Devletleri Hükümeti, Hükümet Performans ve Sonuçlar Kanunuyla, 1993'te federal departmanlar ve daireler için performans yönetimi sistemini kurmuþtur. Bu sistem, Stratejik Planlar, Yýllýk Performans Planlarý ve Yýllýk Performans Raporlarýndan oluþur. En az altý yýllýk bir dönemi kapsayan Stratejik 12 BÜTÇE DÜNYASI ÝLKBAHAR 2004 SAYI: 18

13 Planlarda, devlet dairelerinin misyonlarýna ve uzun dönemli amaçlarýna yer verilir. Bu uzun dönemli amaçlar, baþlýca sonuç hedefleri ve devlet dairelerinin belirlemiþ olduklarý misyonlarýnýn nasýl gerçekleþtirileceði hususlarýdýr. Uzun dönemli amaçlarýn doðrudan ölçülebilir olmasý gerekmez. Eðer bir amacýn ulaþýlabilmesi doðrudan ölçülemiyorsa, devlet daireleri sonuçlarýn ulaþýlýp ulaþýlamayacaðýný belirlemede kullanýlacak ölçüleri (çýktý hedefleri dahil) belirlerler. Devlet daireleri Kongre ve diðer federal birimler, Stratejik Planlar hazýrlarken eyaletler, yerel yönetimler, ilgili gruplar, birlikler gibi çeþitli ilgililerle istiþare eder. Ancak, Kongre Stratejik Planý onaylamakla yetkili deðildir. Eðer Kongre ya da paydaþlar Stratejik Planda yer alan belirli hedeflerle ya da bir devlet dairesinin yaklaþýmý konusunda ayný fikirde deðiller ise, devlet dairesi planýn nihai versiyonunda bu karþý görüþleri açýkça kaydeder ve raporlar. Tamamlanmýþ Stratejik Plan halk tarafýndan ulaþýlabilir ve çoðu durumlarda internette yayýnlanýr. Stratejik Planlarda, devlet daireleri uzun dönem amaçlarýnýn ulaþýlmasýnda engel teþkil edebilecek riskleri tanýmlarlar. Bu riskler, ilgili devlet dairesinin kontrol edemeyeceði dýþsal faktörler sonucu olabilir. Ancak, devlet daireleri risk olasýlýklarýný hesaplamaz ve bu amaçlarýn ulaþýlmasýný etkileyen bir dýþsal faktör üzerinde hafifletici faaliyetleri belirlemeye kalkýþmaz. 14 Yýllýk Performans Planlarý Stratejik Planlama hedeflerini, belirli bir yýl boyunca ulaþýlabilecek hedeflerin yer aldýðý "Yýllýk Performans Hedefleri"ne aktarýr. Bu performans hedefleri genellikle sonuç ve çýktý hedeflerinin bir kombinasyonudur. Hem yürütme ve hem de Kongre program performansý ve bütçe kaynaklarý arasýnda daha iyi bir bað arar. Çoðu devlet dairesi, özellikle hesaplar (muhasebe) ve performans hedefleri yapýsý arasýndaki farklýlýk yüzünden, performans hedefleriyle bütçenin uyumlaþtýrýlmasýnda güçlükle karþýlaþýrlar. Halen, çoðu performans hedefleri programlar tarafýndan yapýlandýrýlýrken, birçok hesap organizasyonel birimler tarafýndan yapýlandýrýlýr. Mevcut diðer bir zorluk, herhangi bir daire içerisinde bir performans hedefinin ulaþýlmasýna sýk sýk katkýda bulunan farklý organizasyonel birimlerin olmasýdýr. Farklý bütçe hesaplarý bu amaca ulaþmak için harcanan paralarýn nasýl hesaplanacaðýný karmaþýklaþtýrabilir. Ancak, halen bu sorunlarýn giderilmesi konusunda çalýþmalar sürdürülmektedir. Devlet Daireleri programlarýn yönetiminde Yýllýk Performans Planlarýný kullanýr. Devlet daireleri Yýllýk Performans Raporlarý çerçevesinde Stratejik Planlarda ve Yýllýk Performans Planlarýnda ortaya konan ulaþýlacak hedeflerle ilgili olarak hesap vermekle sorumludurlar. 15 Yýllýk Performans Raporlarýnda, Yýllýk Performans Planýnda planlanan sonuç ve çýktýlarla gerçek performans karþýlaþtýrýlýr. Eðer bazý hedeflere ulaþýlamamýþsa, nedeninin bir açýklamasý, bir çizelge ve gelecekte hedeflerin karþýlanmasý aþamalarý olacaktýr. Yýllýk Performans Raporlarý, tamamlanan mali yýl içerisinde her bir program deðerlendirmelerine iliþkin bulgular ve tavsiyeleri de içerir. Yýllýk Performans Raporlarý Baþkana, Kongreye ve Yönetim ve Bütçe Ofisi Yöneticisine iletilir ve ayný zamanda açýkça ulaþýlabilir ve çoðu devlet daireleri raporlarýný internette yayýnlar Amerika Birleþik Devletlerinde Bütçeleme Süreci ABD'deki federal bütçe süreci birkaç yýllýk unsurlarý kapsamaktadýr. En önemlisi, çok yýllý cari bütçe ödenekleri, net sermaye projeleri için düzenlenen bütçede yer almaktadýr. Buna ilaveten, ABD Hükümet Bütçesi gelecek bütçe yýlý ve ek olarak dört yýl için gelir ve harcama tahminlerini de içermektedir. Federal bütçede yer alan çok yýllý bütçe tahminlerinin amacý, mevcut maliye politikasý kararlarý için uzun dönemli çerçeve oluþturmaktýr. Bu ise, maliye politikasý kararlarýnýn ve bütçe açýklarý kapsamýnýn hükümetin orta vadeli mali stratejisi ile uyum içinde ele alýnmasýný saðlamaya yöneliktir. Uzun dönemli harcama tahminleri ayný zamanda, takip eden yýl için yýllýk bütçenin oluþumunda gayri resmi bir baþlama noktasýdýr. 17 Amerika Birleþik Devletlerinde bütçe süreci dört aþamadan oluþur: hazýrlýk, sunum, onaylanma, uygulama ve denetim. Bütçe teklifinin hazýrlanmasý ve bütçenin yasama organýna sunulmasýndan yürütme organý sorumludur. Federal düzeyde baþkanýn özel bir sorumluluðu vardýr ve bütçede önemli deðiþiklikleri yalnýzca baþkan yapabilir. Bütçe hazýrlýk süreci, genellikle bahar mevsiminde, bazý kurum- BÜTÇE DÜNYASI ÝLKBAHAR 2004 SAYI: 18 13

14 larda daha da önce, kurumlarýn mevcut programlarýný gözden geçirmeleri ve yeni baþlatýlacak programlarýný belirlemeleri ile baþlar. Bu zaman içinde Baþkanlýk birimleri de ekonomideki deðiþim ve geliþim çerçevesinde öngörüde bulunarak mevcut vergi kanunlarý çerçevesinde elde edilecek vergi gelirlerini tahmin ederler. Bir sonraki aþama olarak, kurumlarýn bütçelerini hazýrlarken kullanacaklarý bütçe ve mali politika rehberi yayýmlanýr. Bu çerçevede hazýrlanan bütçe teklifleri Bütçe ve Yönetim Ofisine sunulur. Bu Ofis yetkilileri bu teklifleri inceler ve kurum temsilcileri ile görüþmeler düzenler. Federal düzeyde bütçenin hazýrlanmasýndan asýl olarak 1921 yýlýnda Bütçe ve Muhasebe Kanunuyla kurulan ve Hazine Teþkilatýna baðlanan Bütçe Ofisi sorumludur. Bütçe Ofisinin önemi bugüne kadar sürekli olarak artmýþ ve 1939'dan itibaren de Baþkanýn Yönetim Ofisinin bir parçasý olmuþtur. ABD'de bütçe hazýrlama süreci, parçalanmýþ durumdadýr. Bütçe hazýrlama sürecinde rol alan kamu kurum ve kuruluþlarý verilecek hizmetleri, program ve projeleri geniþ açýdan deðerlendirmezler, olaylara kendi perspektiflerinden bakarlar. Bütçe ve Yönetim Ofisi ise uzaktan deðerlendirme yaptýðý için hizmetleri yeterince tanýyamaz ve kurumsal ihtiyaçlara yönelik deðerlendirmelerde bulunamaz. Federal bütçe yasama organý olan kongre tarafýndan onaylanýr. Baþkanýn bütçenin bazý maddelerini veto etmesi ilk kez 1997 yýlýnda Baþkan Clinton ile baþlamýþtýr. Federal devlette bütçe 1 Ekim'den itibaren yürürlüðe girer. Bütçenin yürürlüðe girmesini müteakip kurumlar, kendilerine tahsis edilen ödeneklerin üçer aylýk periyotlar itibariyle on iki aylýk mali yýla daðýlýmýný gösteren bir planý Bütçe ve Yönetim Ofisine sunar ve bu Ofis planý kesinleþtirir. Ödeneklerin hepsi serbest býrakýlmayabilir. Amerika Birleþik Devletleri'nde bir gider gerçekleþtirilmeden önce harcama öncesi kontrole tabidir. Harcama öncesi kontrolün amacý, kaynaðýn hedeflenen amaç çerçevesinde kullanýlmasýnýn saðlanmasýdýr. Harcama öncesi kontroller bütçe ve muhasebe ofisleri, yargýlama yetkisine sahip olanlar ve baðýmsýz olarak seçilen kontrolörler tarafýndan yapýlýr. 3.1 ABD'de Bütçe ve Yönetim Ofisinin Rolü** Bütçe ve Yönetim Ofisinin rolü, yürütmenin yönetim gücünü geliþtirmek için performans ölçütleri geliþtirmek, kurumlar arasý koordinasyonu saðlamak ve kamunun üzerindeki gereksiz yükü azaltmaya yardýmcý olmak þeklinde belirlenmiþtir. Bütçe ve Yönetim Ofisinin asýl görevi, Federal Bütçe hazýrlamak ve hükümete baðlý kuruluþlarýn idaresini kontrol etmede Baþkana yardýmcý olmaktýr. Bütçe ve Yönetim Ofisi, Baþkanýn harcama planýnýn þekillendirilmesinde yardýmcý olur, kurumlarýn ödenek taleplerini hesaplar, önceliklerine göre kurum ve kuruluþlarýn politika, program ve hizmetlerinin etkinliðini deðerlendirir. Ayrýca, Bütçe ve Yönetim Ofisi, kamu idarelerinin hizmetlerini yürütürken ihtiyaç duyacaklarý mali yönetime iliþkin düzenleyici politikalarýn belirlenmesinden ve koordinasyonundan sorumludur. Bütçe ve Yönetim Ofisince ödeneklerin aylýk ve üçer aylýk olarak daðýtýmý yapýlýr ve mali yýl boyunca ödeneklerin kullanýmý kontrol altýnda tutulur. Bütçe ve Yönetim Ofisince seyahat giderlerinden ücretlere kadar her bir harcama kalemi onaylanýr ya da bazý harcama kalemlerinde kýsýtlama yapýlabilir. 3.2 ABD'de Bütçenin Onaylanmasý ve Yürürlüðe Girmesi Federal bütçe yasama organý olan kongre tarafýndan onaylanýr. Baþkanýn bütçenin bazý maddelerini veto etmesi ilk kez 1997 yýlýnda Baþkan Clinton ile baþlamýþtýr. Federal devlette bütçe 1 Ekim'den itibaren yürürlüðe girer. Bütçenin yürürlüðe girmesine müteakip kurumlar kendilerine tahsis edilen ödeneklerin yýl içerisindeki daðýlýmýný gösteren bir planý Bütçe ve Yönetim Ofisine sunar. 3.3 ABD'de Harcama Öncesi Kontrol Bir gider gerçekleþmeden önce harcama öncesi kontrol denilen bir denetim yapýlýr. Harcama öncesi kontrolde, hedeflenen amaçla kaynak arasýnda baðlantý kurulur. Harcama öncesi 14 BÜTÇE DÜNYASI ÝLKBAHAR 2004 SAYI: 18

15 kontrolün sorumluluk sahipleri çeþitlidir. Bu kontrolden sorumlu olanlar bütçe ve muhasebe ofisleri, yargýlama yetkisine sahip olan ve baðýmsýz olarak seçilen kontrolörlerdir. 3.4 ABD'de Bütçenin Denetimi Bütçeleme sürecinin son aþamasý, bütçenin denetimidir. Bütçe denetiminin amacý, bütçe kanununun hükümlerine yürütmenin uymasýný ve gereksiz tüketimin önlenerek kamu kaynaðýnýn adil daðýlýmýný saðlamaktýr. Bu amaca uygun olarak, kurum personeli tarafýndan tutulan kayýtlar belirlenen muhasebe ve denetim elemanlarý tarafýndan kontrol edilir. Son yýllarda denetim anlayýþý, hükümet programlarýnýn etkinliðinin saðlanmasý hedeflerine doðru geniþletilmiþtir. 18 Federal Hükümet düzeyinde denetim fonksiyonunu yürütecek organizasyonun kurulmasý konusu uzun süre tartýþýlmýþtýr yýlýnda Baþkan Woodrow Wilson, Federal Bütçede Baþkandan çok Kongreye cevap veren denetim ofisinin kurulmasýna karþý çýkmýþ ve buna iliþkin bir düzenlemeyi veto etmiþtir. Ancak, Genel Muhasebe Ofisi (General Accounting Office) 1921 yýlýnda Bütçe Muhasebe Kanunu ile kurulmuþ ve Kongrenin bir kolu olmuþtur. Sözkonusu Kanun ile, harcamaya iliþkin iþlemlerin objektif deðerlendirmelerinin yapýlmasýný saðlamak üzere bir denetim biriminin kurulmasý amaçlanmýþtýr. Genel Muhasebe Ofisi, senatonun tavsiyesi ve uygun görüþü üzerine Baþkan tarafýndan atanan genel kontrolör (comptroller) tarafýndan yönetilir. Son yýllarda Genel Muhasebe Ofisine geleneksel sorumluluklarý olan mali denetim performanslarýnýn yaný sýra, hükümet programlarý sonuçlarýnýn deðerlendirilmesine iliþkin sorumluluk da verilmiþtir. Bu yeni sorumluluk, Genel Muhasebe Ofisinin eleþtirilmesine yol açmýþtýr. Özellikle Kongre üyelerinin bir bölümü tarafýndan Genel Muhasebe ofisinin tarafsýzlýðýný yitirdiði ve politika savunucularý konumuna geldiði hususu ileri sürülmektedir Sonuç Amerika Birleþik Devletlerinde kamu harcamalarýnda etkinliðin artýrýlmasý hususunda bütçelemeye özel bir önem verilmiþ ve bu konuda yoðun çalýþmalar yapýlmýþtýr. ABD'de bütçelemenin en önemli özelliði, baðýmsýz bir yasama sisteminin bütçe harcamalarý üzerinde önemli ölçüde güce sahip olmasýdýr. Her kesimin sözcüleri kongrede bütçe konusundaki görüþlerini açýklayabilirler. Böylece, hem bu kesimler bütçe stratejilerini geliþtirmek için caba harcarlar hem de bütçe kamuoyu önünde tartýþýlmýþ olur. Ayrýca, ABD'de uygulanan performansa dayalý bütçeleme sistemi kamu harcamalarýnda etkinliðin saðlanmasýnda önemli bir araçtýr. Ancak, ABD'de bütçe hazýrlama süreci, parçalanmýþ durumdadýr. Bütçe hazýrlama sürecinde rol alan kamu kurum ve kuruluþlarý verilecek hizmetleri, program ve projeleri geniþ açýdan deðerlendirmezler, olaylara kendi perspektiflerinden bakarlar. Bütçe ve Yönetim Ofisi ise uzaktan deðerlendirme yaptýðý için hizmetleri yeterince tanýyamaz ve kurumsal ihtiyaçlara yönelik deðerlendirmelerde bulunamaz. 1 Charlie Tyer ve Jennifer Willand, "Public Budgeting in America", Journal of Public Budgeting, Accounting and Financial Management, Volume: 9, No: 2. Summer 1997). S Tülay Arýn, Parlamenter Bütçe Denetimi ve Bütçe Komisyonu: Bütçe Reformlarý Üzerine Uluslararasý Karþýlaþtýrma, Seminer, Ýstanbul, 22 Kasým 1999, s Tyer, Willand, (1997). s.3. 4 Nihat Falay, (1995), Program Bütçe ve Sýfýr-Esaslý Bütçe Sistemleri, Ýstanbul, Filiz Kitabevi ss Falay, (1995), s Tyer, Willand, (1997). S Tyer, Willand, (1997). s.5. 8 Falay (1995), s Falay, (1995), s Wildavsky, 1975: , aktaran, Tyer, Willand, (1997). s Tyer, Willand, (1997). s OECD, "Examples of Recent Public Management Initiatives in the United States", Focus, s.1.(çevrimiçi) www1.oecd.org/puma/focus/compend, eriþim tarihi: Tyer, Willand, (1997). s Jens Kromann Kristensen and Walter S Groszyk and Bernd Bühler: "Outcome- Focused Management and Budgeting", OECD Journal on Budgeting, Governance, Volume 1, No.4, OECD s Kristensen, Groszyk and Bühler, s Kristensen, Groszyk and Bühler, s L. F.Jameson Boex and Jorge Martinez- Vazquez and Robert M. McNAB: "Multi- Year Butgeting: A Reviev of International Practices and Lessons for Developing and Transitional Economies", Public Budgeting&Finance, Summer 2000, ss , Çevirenler: Ayþe Günay ve Ertan Öz, Çok Yýllý Bütçeleme: Uluslararasý Uygulamalarýn Ýncelenmesi ve Geliþmekte Olan Ülkeler ile Geçiþ Aþamasýndaki Ülkeler Ýçin Çýkarýlacak Dersler, s. 6. ** (Çevrimiçi) http// omb/organization/role.html 18 Zuhal TEK, Bütçe Dünyasý. 19 Tek, a.g.e BÜTÇE DÜNYASI ÝLKBAHAR 2004 SAYI: 18 15

16 D evlet Memurlarý Ücret Rejimi Nasýldý? Ne Oldu? Ne Yapýlmalýdýr? Doðan KESTANE * Devlet Bütçe Uzmaný Ücret, çalýþana emeðinin karþýlýðýnda, yaratýlmasýnda rol oynadýðý sosyal hasýladan bir pay almasýný saðlayan bir faktör fiyatýdýr. 1 Dar anlamýyla ücret, belirli bir hizmet için insan emeðine ödenen bedeldir. Ücret ödemeleri, emek sahibinin hizmetinin fiyatý olunca hizmetin en önemli unsurlarýndan biri olan emeðin de fiyat kuramý nýn baðlý olduðu esaslara uymasý gerekir. Yani arz ve talep mekanizmasý, ücret kavramý üzerinde de etkili olmaktadýr. Fakat bu etki, farklý bir þekilde oluþur. Çünkü, ücret mekanizmasýnýn yapýsýnda emeðe ait bazý özelliklerin varlýðýný kabul etmek gerekir. Ýnsan emeði için ödenen ücretin belirlenmesi sanýldýðý kadar basit deðildir. Bunun güç oluþu, emeðin oldukça çeþitli ve ayný zamanda birçok ruhsal ve bedensel þartlara baðlý olmasýndan ileri gelir. Emek unsuru, onu meydana getiren çalýþanýn yaþayýþý, geçimi ve meslek yaþamýna hazýrlanma þartlarý ile sýký bir þekilde ilgilidir. Ayrýca ücretin teþkili ve geliþimi ülkelerin sosyo-ekonomik yapýlarýyla çok yakýndan ilgilidir. Ücret, ülkelerin ekonomik yapýlarýna, kalkýnmýþlýk seviyelerine ve siyasal sistemdeki anlayýþlarýna baðlý olarak þekillenektedir. Ücret, emeðin somut ifadesi olan hizmetin karþýlýðý olduðuna göre, hizmetin aðýrlýðý, riski, önemi, sorumluluðu, içinde bulunduðu þartlar ve gerektirdiði nitelikler ücretin tespitinde ve farklýlaþmasýnda geçerli gerekçeler olarak ileri sürülebilir. Bu gerekçelere baðlý olarak kamu personeline yapýlacak ödemeler, sosyal ihtiyaçlar da göz önüne alýnarak beþ ayrý türe bölünebilir. Bunlar: - Ýþin ve hizmetin kendisine baðlý olarak yapýlan ödemeler, - Ýþin ve hizmetin normal * Ýstanbul Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi (Lisans), Gazi Üniversitesi Ýktisadi ve Ýdari Bilimler Fakültesi (Yüksek Lisans) mezunudur. Halen Maliye Bakanlýðý Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüðünde Devlet Bütçe Uzmaný Olarak görev yapmaktadýr. 1- ÖZELMAS Ekrem; Ücret ve Ücretlerde Farklýlýklar; Ý.Ý.T.Ý.A. Türkiye Ekonomisi Enstitüsü Yayýnlarý No. 7; Ýstanbul 1976; s BÜTÇE DÜNYASI ÝLKBAHAR 2004 SAYI: 18

17 mesai saatleri dýþýna taþan kýsmý veya farklý türler için yapýlan ödemeler, - Ýþ ve hizmetin arzettiði önem, sorumluluk, nitelik, güçlük, risk, içinde bulunduðu tabii ve coðrafi þartlar, kiþide gerektirdiði özel nitelikler v.s. sebeplerle yapýlacak ödemeler, - Olaðanüstü gayret ve çalýþma sonucu saðlanacak yarar, baþarý, verimlilik v.s. sebeplerle yapýlacak takdir ve teþvik edici nitelikteki ödemeler, - Herhangi bir hizmetin ve iþin karþýlýðý olmamakla birlikte, sosyal niteliði aðýr basan sosyo-ekonomik amaçlý ödemelerdir. Personel rejimi içinde ücret sisteminin önemli bir yeri vardýr. Buna raðmen dünyanýn hiçbir yerinde memnun edici bir çözüme kavuþturulamayan ücret düzeni, ülkemizde de üzerinde tartýþýlmaktadýr. Anayasa'nýn 55 inci maddesi Devlete, çalýþanlarýn yaptýklarý iþe uygun adaletli bir ücret elde etmeleri için gerekli tedbirleri alma görevi yüklemiþ ve "en az ücret"in ülkenin ekonomik ve sosyal durumuna uygun tutarlarda tesbitini emretmiþtir. Buna raðmen çok deðiþik faktörlerin etkisiyle kamu personeline yapýlan ödemelerin bir çok noktada, Anayasa hükmünü gerçekleþtirecek yeterlilikte olmadýðý, günlük yaþantýda bile sýk vurgulanan bir husustur. Belli bir iþde ürün ve hizmet olarak somutlaþan emeðin, gerek kendi yapýsý ve gerekse içinde bulunduðu þartlar çerçevesinde deðerlendirilerek tesbit edilmesi gerektiði söylenebilir. Ancak kamu personeline yapýlan ödemelerin tesbitinde Diploma, bulunulan statü, baský gruplarýnýn etkinliði ve çalýþýlan kurum ve kuruluþlarýn aðýrlýðý gibi unsurlarda etken olabilmektedir. Bu durumda ayný iþi yapan ve benzer vasýflar taþýyan personel arasýnda bir ücret farklýlýðýna yol açmaktadýr. DEVLET MEMURLARININ ÜCRETLERÝNE YÖNELÝK DÜZENLEME ÇALIÞ- MALARI Cumhuriyet döneminde Devlet memurlarýnýn ücret rejimi üzerindeki düzenleme çalýþmalarý eski bir geçmiþe uzanmaktadýr. Cumhuriyet döneminde bu alanda yapýlan ilk kapsamlý düzenleme tarih ve 1452 sayýlý "Devlet Memurlarý Maaþatýnýn Tevhid ve Teadülüne Dair Kanun" ile yapýlmýþtýr. Bu düzenleme ile Devlet memurlarý için (askeri personel hariç) 20 maaþ derecesi belirlenmiþ ve bu derecelere ödenecek maaþ asýllarý da cetvellerde gösterilmiþ ve uygulama barem sistemi olarak nitelendirilmiþtir. Devlet memurlarý maaþlarýna iliþkin ikinci kapsamlý düzenleme tarih ve 3656 sayýlý "Devlet Memurlarý Aylýklarýnýn Tevhid ve Teadülüne Dair Kanun" ile yapýlmýþtýr. Yapýlan düzenleme ile barem sistemi uygulamasýna devam edilmiþtir. Özellikle 3656 sayýlý Kanunun adýna, memur maaþlarýný belirli bir miktarda saptamasý ve memurlarý derecelere ayýrarak bir cetvel halinde ifade etmesi nedeniyle uygulamada çok defa "Barem Kanunu" denilmek adet olmuþtur. Barem, memurlarýn maaþ tutarlarýnýn sýnýf ve derecelere göre belirlenmesi temeline dayalý bir sistemdir. Maaþ derece ve tutarlarýný içeren bir çizelge ilk önce Bertrand François Barreme ( ) adýnda bir Fransýz matematikçisi tarafýndan yapýldýðý için, benzerlerine de bu ad verilmiþtir. 2 Bu Kanunda dikkat çekici ilk deðiþiklik, maaþ derecelerinin deðiþtirilmesi yönünde yapýlmýþ ve maaþ dereceleri 20'den 15'e düþürülmüþtür. Ücret rejiminin esaslarýný belirleyen bu Kanun yürürlükte kaldýðý yirmibeþ yýlda yüzden fazla deðiþikliðe uðramýþtýr. Uygulama ile kamu 2 Barem Mevzuatý, 1 inci Cilt ( ), Maliye Bakanlýðý Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüðü Sayý:1994/12, Ankara 1994, s..xv BÜTÇE DÜNYASI ÝLKBAHAR 2004 SAYI: 18 17

18 hizmeti yürüten Devlet memurlarýna, asli maaþlarý yanýnda çeþitli adlarla ödemeler yapýlmasý amacý gözetilmiþtir. Nitekim barem rejimindeki bu ek ödemeler 657 sayýlý Kanunun yürürlüðe girdiði 1965 yýlýna kadar hayli yaygýnlaþarak gerek mevzuat alanýnda, gerekse yapýlan ek ödemelerin sayýsý açýsýndan daðýnýklýk göstermeye baþlamýþtýr. Bu sistem 657 sayýlý Kanunun mali haklarýnýn 1970 yýlýndan itibaren yürürlüðe girmesi ile terkedilmiþtir. Memur maaþlarý hususunda kapsamlý üçüncü düzenlemenin tarih ve 7244 sayýlý "Çeþitli Teadül ve Teþkilat Kanunlarýyla Diðer Kanunlarda Mevcut Aylýk ve Ücret Tutarlarýnýn Deðiþtirilmesi Hakkýndaki Kanun" ile yapýldýðý görülmektedir. Kanunun 1 inci maddesi ile maaþ aslý ve tutarý kavramlarý kaldýrýlarak derecelere karþýlýk gelen tek bir tutar belirlenmiþtir. Ücretler hususunda dördüncü geniþ kapsamlý düzenleme, tarih ve 263 sayýlý "Çeþitli Teadül ve Teþkilat Kanunlarýyla Diðer Mevcut Aylýk ve Ücret Tutarlarýnýn Deðiþtirilmesi Hakkýndaki 7244 Sayýlý Kanunda Deðiþiklik Yapýlmasý ve Bu Kanuna bazý Hükümler Eklenmesine Dair Kanun" ile yapýlmýþtýr. Cumhuriyetin ilanýndan 1960'lý yýllara gelinceye kadar ülkenin toplumsal ve ekonomik yapýsýnda önemli deðiþiklikler olmuþtur. Geliþen bu ekonomik ve toplumsal yapýya uyum saðlayamayan personel rejiminin günün ihtiyaçlarýna adapte edilmesi amacýyla 1960'lý yýllardan sonra personel rejimi ýslah çalýþmalarý baþlatýlmýþtýr sonrasýnda Devlet memurlarýnýn personel rejimi ve ücret sistemlerinin kökten deðiþtirilmesi ve yeniden düzenlenmesinin tarih ve 657 sayýlý "Devlet Memurlarý Kanunu" ile yapýldýðý görülmektedir. 657 sayýlý Kanun, çeþitli tarihlerde geçirdiði muhtelif deðiþiklikler sonucunda farklý ödeme rejimleri ve farklý üstünlükler ortaya koyan karmaþýk ve daðýnýk duruma gelen barem rejiminin yerine geçmek üzere bir reform kanunu niteliðinde düþünülmüþtür. 657 sayýlý Kanun ile memurun çalýþma saatlerinin bütünü tek bir ücret karþýlýðý olarak kadro görevi için kullanýlmasý ilkesi benimsenerek, Devlet memurlarýna yapýlan ek ödemeleri bir disiplin altýna alma amacý gözetilmiþ, dolayýsýyla bu alanda görülen daðýnýklýðý gidermek amacýyla bazý ek ödeme kalemlerinin yürürlüðüne son verilmiþtir. Ancak zamanla ek ödeme kalemlerinin etkinliði yeniden artarak Devlet memurlarýnýn yaptýklarý hizmetlerin karþýlýðý olarak aylýk, ikramiye, tazminat, yan ödeme, fazla çalýþma, sosyal yardýmlar, ödenek, ek ders v.b. deðiþik adlarla saðlanan ödemeler 1970 lerden sonra güncelliðini ve önemini muhafaza etmiþtir. DEVLET MEMURLARI ÜCRETLERÝNÝN BELÝR- LENMESÝNDE KRÝTERLER Ücretlerin Tek Taraflý Olarak Belirlenmesi Ücretlerin tek taraflý olarak belirlenmesi, daha fazla merkezi kontrol imkaný saðladýðý için bütçe bakýmýndan faydalý görülebilir, ayrýca hükümetlere kamu hizmetleri ve bütçe hedeflerini daha etkin olarak belirleyebilme imkaný saðlar ve bütçe dengelerinin saðlanmasýnda olumlu etkiye sahiptir. Ancak son yýllarda memur sendikalarýnýn ücret belirlemelerinde etkinliðini artýrdýðý gözlemlenmektedir. Eþit Ýþe Eþit Ücret Eþit deðerde olduðu saptanan iþleri yerine getiren kiþilere eþit ücret ödenmesidir. Burada söz konusu olan iþ eþitliði, "mutlak eþitlik" olmayýp "eþdeðerlilik"tir. Bu ilkeye göre, hangi kurumda, yerde ve nitelikte olursa olsun; öðrenim, bilgi, beceri, deneyim, bedensel ve zihinsel çaba, sorumluluk dere- 18 BÜTÇE DÜNYASI ÝLKBAHAR 2004 SAYI: 18

19 cesi ve çalýþma koþullarý açýsýndan birbirine denk ya da eþit deðerde olduðu saptanan iþleri yerine getirenlere ayný ücret ödenir. Dýþ Denge Unsuru Devlet memurlarýna ödenen ücretlerin özel kesimde ödenen ücretlerle karþýlaþtýrýlmasýdýr. Bu amaçla Devlet memurlarýna ödenen ücretler, özel kesimde az çok benzeri olan hizmet dallarýnda ödenmekte olan ücretlerle karþýlaþtýrýlýr. Bu karþýlaþtýrmada sadece ücretler deðil, çalýþma þartlarý ve ücret dýþý saðlanan imkanlar dikkate alýnmaktadýr. Dýþ dengede ücret sistemiyle ilgili kesin kurallar bulunmaktadýr. Ücret ve çalýþma þartlarýnda standartlýk söz konusudur. Bundan dolayý devlet, kamu görevlileri ile biçimsel bir iliþki içindedir. Dýþ denge ilkesi, uygulamada bir takým güçlükleri de beraberinde getirir. Ýlk olarak belirli bir kamu hizmetinin fiyatýný saptamak güçtür. Belli bir iþ için ödenen ücret, çeþitli yerlerde ve kuruluþlarda farklýlýk gösterir. Bu nedenle, türlü iþler ve hizmetler için piyasada ödenen ücretleri bilmek tek baþýna yeterli deðildir. Karþýlaþtýrma yapmak için bir seçim yapmak gerekir. Ýkinci güçlük, ülkenin her bölgesindeki ücret ve hizmet þartlarýnýn ayný olmamasýndan doðmaktadýr. Bölgesel farklýlýklar, ücret karþýlaþtýrmasýný büyük ölçüde güçleþtirmektedir. Ýç Denge Unsuru Kamu kesiminde çalýþan personelin aldýðý ücretlerin, kendi aralarýnda karþýlaþtýrýlmasýdýr. Kamu kesiminde ücret karþýlaþtýrmasý yapmak iki nedene dayanýr. Ýlk olarak kamu kesiminde görülmekte olan iþlerin tümü, ayný güçlük ve sorumluluk derecesinde deðildir. Ücretlerin yapýlan iþin güçlüðüne ve üstlenilen sorumluluðun derecesine göre saptanmasý, türlü iþ ve meslek dallarý arasýnda bir karþýlaþtýrma yapýlmasýný zorunlu kýlmaktadýr. Ýkinci neden, ücretlerde yapýlacak farklýlaþtýrmanýn iç dengeyi bozacak bir düzeye ulaþmasý ihtimalidir. Ücret farklýlýklarý, objektif ve nesnel ölçütlere dayandýrýlmamýþsa, kamu kesiminde kurumlar ve meslekler arasýnda bir yarýþma ve mücadele ortaya çýkacaktýr. Ayrýca üçüncü bir neden olarak, kimi dönemlerde bir kýsým personelin kazanýlmasý ya da hizmette tutulmasý için özel ödünler verilmesi zaruri olabilir. Ýç denge ilkesinin, sýnýflandýrma yapýsý ile çok yakýndan iliþkisi bulunmaktadýr. Ýç denge ilkesinin temelini, sýnýflandýrma yapýsý içindeki ödevler, nitelikler ve hizmete olan katkýlarý yönünden sýnýflar ya da dereceler arasýndaki fonksiyonel iliþkiler oluþturur. Bu iliþkiler dikey ve yatay olarak ikiye ayrýlýrlar. Dikey iliþkiler, bir sýnýfta yer alan derecelerin kendi arsýndaki oransal iliþkileridir. Yatay iliþkiler ise sýnýflar arsýndaki oransal iliþkileri göstermektedir. Genellikle benzer öðrenim niteliklerini gerektiren ve benzer sorumluluk taþýyan sýnýflar arasýnda bir baðlantýnýn olmasý gerekir. Ancak oransal dengelerin deðiþmez ve katý dengeler olmasý, iç denge unsurunu sýnýflandýrmaya yol açacaktýr. Ýç denge ilkesinin baþarýlý olarak uygulanabilmesi, saðlam ve tutarlý bir sýnýflandýrma yapýsýnýn varlýðýna baðlýdýr. Bölgesel Farklýlýklara Baðlý Ödemeler Emek piyasasýnýn bölgeler arasýndaki farklýlýklar, bölgelerarasý geçim þartlarý, geliþmiþlik faktörü, coðrafik konum ve bölgesel risk faktörleri ulusal düzeyde ayný ücreti alan çalýþanlar için farklý dengelerin ortaya çýkmasýna neden olmaktadýr. Gerekçeleri farklý olmakla birlikte bir çok ülke ulusal maaþ skalasýna ek bir takým ödemeler koymak suretiyle takviye yoluyla nitelikli personel istihdam etmeye çalýþmakta ve personelin cazip olmayan yerlerde çalýþabilmesi teþvik edilmektedir. Ülkemizde "Ek Tazminat", "Olaðanüstü Hal Bölge Tazminatý", "Geliþtirme Ödeneði", "Ek Temininde Güçlük Zammý", "Sözleþmeli BÜTÇE DÜNYASI ÝLKBAHAR 2004 SAYI: 18 19

20 Personel" istihdamý gibi uygulamalarý buna örnek gösterilebilir. Teorik olarak bu tür ödemeler kamu görevlilerinin taleplerini karþýlamak bakýmýndan esneklik saðlar. Hizmet Süresi Hizmet süresi arttýkça kamu görevlilerinin gelirlerinin artmasý kuralý günümüze kadar gelen yaygýn bir uygulamaya sahiptir. Uygulamada hizmet süresi-gelir iliþkisi, görev unvanlarý itibariyle farklýlýk göstermektedir. Performans Faktörü Birçok kamu hizmetinde rekabetin olmamasý kamu yönetiminin daha iyi çalýþma yollarýný keþfetme güdüsünü azaltmaktadýr. Bu ayný zamanda yönetimin personeli yenilik ve verimlilik arayýþýna ikna edebilme potansiyelini de azaltýr. Performansa göre ücret sisteminde, yönetim ayný iþi yapan personele farklý ücret ödemenin nedenlerini objektif kriterlere göre iyi ortaya koyduðu takdirde baþarýlý bir uygulama imkaný saðlar. Performans bakýmýndan eðer sistemli ölçüler olmamasý, performans deðerlendirmesinin objektif bilgilere dayanmadan alýnmasý adil karar alýmýný zorlaþtýrarak sonuçta idare ve personel arasýndaki iliþkilerin gerginleþmesine yol açabilecektir. Diðer Kriterler Ayný örgüt içinde yer alan personele farklý ödemelerin gerçekleþmesi, farklý sebeplerden kaynaklanabilir. Öncelikle uzun dönemde iþgücünün homojen bir yapýda olmamasýndan ötürü, meslekler arasý ücret farklýlýklarý belirmektedir. Genellikle, çeþitli meslekleri elde etmenin maliyetindeki farklýlýklar, (memur ile uzman doktor kýyaslamasý) ücret farklýlýðýna yol açmaktadýr. Mesleðin ücret dýþý yönlerinde görülen deðiþmeler, kiþilerin ücret dýþý etkileri deðerlendirmelerindeki farklýlýklar, meslekler arasýndaki risk farklýlýklarý, kiþilerin boþ zaman tercihlerindeki farklýlýklar ve riski kabul etme istekleri ücret farklýlýklarýna yansýyan faktörlerdir. Diðer taraftan, mesleðin ücret dýþý yönlerinde görülen deðiþmeler, yani mesleðin prestijinin artmasý ya da azalmasý, ya da çalýþma koþullarýndaki deðiþmeler bir dizi ekonomik ve siyasi koþullarýn belirlemesiyle de ücret farklýlýklarý ortaya çýkabilir. DEVLET MEMURLARI ÜCRET REJÝMÝNE ÝLÝÞKÝN GENEL GÖZLEMLER Ücret Düzeylerindeki Düþüklük ve Ücret Skalasý Ayný görev unvanýyla ve ayný derecede bulunan personel farklý kurumlarda çalýþmalarýna baðlý olarak farklý ücret almaktadýrlar. Örneðin memur unvaný ile ayný derecede ve kademede hizmet gören bir kamu görevlisinin, sadece bu görevini deðiþik kurumlarda ifa etmesi halinde farklý ücretler almasý söz konusudur. Her kurum ve organizasyon, personeline genel düzenlemeler dýþýnda baðýmsýz bir yasal düzenlemeyle faklý bir personel sistemi ve ayrý bir ödeme yapýsý getirme eðilimindedir. Bunun bir yandan genel personel kanunlarý çerçevesine dahil olunmasýnýn getireceði sýnýrlýlýklar ve bir yandan da farklý bir statü, etkinlik ve saygýnlýða kavuþma güdüsünden kaynaklandýðý söylenebilir. Kamu kesiminde ücret seviyeleri düþük düzeydedir. Bu nedenle kamu kesiminde kaliteli personelin istihdamý zorlaþmaktadýr. Bu ise hem devletin hizmet kapasitesini olumsuz etkilemekte hem de halkýn kamu hizmetlerinde yararlanmasýnýn maliyetlerini artýrmaktadýr. Memuriyetin ilk dönemlerinde ücret seviyesi düþük tutulabilir ama liyakat ilkesi çerçevesinde personele kýdeme ve kariyere baðlý olarak özel sektör ile kýyaslanabilecek düzeyde ödeme yapýlmasýnýn saðlanmasý dýþ denge unsurunun bir gereðidir. Bu açýdan ücretlerde iç ve dýþ denge saðlanmalýdýr. "Ýnsana göre iþ deðil, iþe göre insan" ve "eþit iþe eþit ücret" ilkeleri 20 BÜTÇE DÜNYASI ÝLKBAHAR 2004 SAYI: 18

21 benimsenmeli ve uygulanmalýdýr. Emeklilik rejimini de belirleyen ücret rejiminde, emekli olmak isteyen personelin emekli olabilmek için daha üst görevlerden bir kadronun beklentisi içine girmesi kurumlarýn iþgücü kapasitesini ve kadrolarýný olumsuz yönde etkileyebilmektedir. Bu açýdan emeklilik rejimi ile ücret rejimi bir bütün olarak deðerlendirilmelidir. Kamu hizmetlerinin giderek yaygýnlaþmasý, personel sayýsýndaki artýþlar ve yaþanan enflasyonist sürece baðlý olarak 1980 sonrasý dönemde personel giderlerinin konsolide bütçe harcamalarý içindeki payý giderek yükselmiþtir. Personel giderlerinin bütçe içerisindeki oranýnýn yüksekliði bu sürece baðýmlý olarak ücret seviyelerini de etkilemektedir. Ücret artýþlarýnýn kimi kalkýnma planlarýnda verimlilik artýþ oranlarýna göre gerçekleþtirilmesi gereði belirtilirken (Birinci ve Ýkinci Kalkýnma Planlarý), bazýlarýnda çalýþanlarýn katkýlarýna göre saptanan artýþlar ve eþit iþe eþit ücret ilkesi (Dördüncü Plan), kimi planlarda ise verimlilik ve liyakat yani yeterlik deðerlendirmelerini de kapsayan "eþit prodüktif emeðe eþit ücret" ilkesi vurgulanmýþtýr. (Beþinci ve Altýncý Kalkýnma Planlarý) 3 Türk kamu bürokrasisinde insangücü planlamasýna dayanan bir istihdam politikasý ile saðlýklý iþ tanýmlarýný ve iþ deðerlendirmelerini esas alan yeterli, adil ve dengeli bir ücret uygulamasýnýn gerçekleþtirilebilmesi amacýnda karþýlaþýlan sorunlar, aylýklarýn reel satýnalma güçlerinin korunamamasý ve kamu görevlilerinin refah düzeyinin zamanla yükseltilememesi bu alanda yeni düzenlemeler yapýlmasý ihtiyacýný da beraberinde getirmiþtir. 4 Geliþmekte olan bir ülkede ücret gelirlerinde üç tür artýþ yapýlabilir. 5 Bunlardan birincisi enflasyondan kaynaklanan satýnalma gücü kaybýný giderecek artýþtýr. Ýkincisi milli gelir düzeyindeki yükselmeyi yansýtacak artýþ, üçüncüsü ise gelir daðýlýmýndaki bozukluðu giderecek artýþ. Ücretlerin artýþ oranlarý bu þekilde belirlenebilirse, satýnalma gücünü koruma, ulusal refah artýþýný yansýtma ve gelir daðýlýmýndaki bozukluklarý düzeltme amaçlarýna Emeklilik rejimini de belirleyen ücret rejiminde, emekli olmak isteyen personelin emekli olabilmek için daha üst görevlerden bir kadronun beklentisi içine girmesi kurumlarýn iþgücü kapasitesini ve kadrolarýný olumsuz yönde etkileyebilmektedir. Bu açýdan emeklilik rejimi ile ücret rejimi bir bütün olarak deðerlendirilmelidir. uygun bir gelir artýþý saðlanmýþ olacaktýr. Ücret politikasýnýn baþarýlý olabilmesi için, bu politikanýn genel ekonomik politika ile ahenk içinde olmasýnýn gerektiði göz önüne alýnmalýdýr. Bu nedenle ücret politikasý, gelirler ve fiyatlar politikasýnýn içinde ele alýnmaktadýr. Bir taraftan fiyat artýþlarýný önleyecek politikalar uygulanýrken, diðer taraftan gelir artýþlarýnýn milli hasýlanýn artýþ hýzýna paralel geliþmesine çalýþýlmaktadýr. 6 Ek Ödemelerdeki Hacimsel, Fonksiyonel ve Oransal Artýþ Ek ödemelerin asli ödeme niteliðindeki aylýðýn üzerine çýkmasý, bu ödemelerin sürekli ve düzenli bir ödeme özelliði kazanmasý, çeþitli düzenlemeler sonucu getirilen ücret kalemlerinin sayýsýnýn çoðalmasýna baðlý olarak sistemdeki karmaþýklýk bir düzenleme gereðini de beraberinde getirmek- 3 TECER Meral; "Kamu Görevlilerinin Ekonomik Haklarý"; Amme Ýdaresi Dergisi; Cilt 6-Sayý 3; Eylül 1993; s TECER Meral; "Kamu Görevlilerinin Ekonomik Haklarý"; Amme Ýdaresi Dergisi; Cilt 6-Sayý 3; Eylül 1993; s TECER Meral; "Kamu Görevlilerinin..." s.20 6 BURUK H. Nejat; Ücretler ve Ücret Politikalarý (Gelirler ve Fiyatlar Politikasý Açýsýndan Yaklaþým); Devlet Yatýrým Bankasý; Ankara 1969; s.75 BÜTÇE DÜNYASI ÝLKBAHAR 2004 SAYI: 18 21

22 tedir. Ücreti teþkil eden kalemlerin çeþitlenmesi sonucunda birçok problem ortaya çýkmaktadýr. Ortaya çýkan problemlerin baþýnda ücret ödeme sisteminin sadelikten uzaklaþmasý, ödeme ve kesinti kalemlerinin sayýsýnýn artmasýdýr. Memurlara çeþitli adlarla saðlanan yan ödeme, tazminat, fazla çalýþma, ödenek, ek ders ve sosyal yardýmlar v.b. maaþlarýn hesaplanmasýný karmaþýk bir iþlem durumuna getirmiþtir. Ücret kalemlerinin artýþý, ücretin hesaplanabilmesi için bir uzmanlýk bilgisine ihtiyaç doðurmuþtur. Yürürlükteki mevzuatta Devlet memurlarýnýn ücret rejimi, temel olarak 657 sayýlý Devlet Memurlarý Kanununda düzenlenmiþtir. Ayrýca diðer personel kanunlarýnda ve teþkilat kanunlarýnda da ücretlere iliþkin hükümler yer almaktadýr. Baþlangýçta tek gösterge ve katsayýya dayanan ücret yapýsý 1970'li yýllardan itibaren ihdas edilen ek ödeme unsurlarý sonucunda, ek ödemeler ücretin %90'ýna kadar ulaþýr hale gelmiþtir. Bilhassa ekonomik kalkýnma programlarýnýn uygulandýðý dönemlerde bazý kesimlerde yeter sayýda yetenekli eleman bulma güçlükleri, temel yatýrýmlarýn zamanýnda gerçekleþtirilmesi, halk saðlýðý ve güvenliðinin en iyi þekilde korunabilmesi, kültürel alanda çaðdaþ uygarlýk düzeyine ulaþabilme çabalarýnda bazý hizmet gruplarýna düþen önemli görevler sebebiyle, bunlara en azýndan ücret yönünden bazý ayrýcalýklar ve üstünlükler saðlamak durumunda kalýnmýþtýr. Bunun ise ücret rejiminde bir zaafiyet yaratmadýðý, aksine bir dinamizm getirdiði ve sistemin ihtiyacý olan hareketliliðe elveriþli olduðu düþünülebilir. 7 Ücret sisteminin yetersiz kaldýðý boþluklarý doldurmak, farklý çalýþmalarý ve nitelikleri farklý deðerlendirmek ve kamu hizmetini ülkenin her yanýna dengeli bir þekilde yayabilmek için mevcut istihdam politikalarýný desteklemek, yokluðu duyulan elemanlarýn kamu kurumlarýna kazandýrýlmasýný saðlama amacý, yan ödeme - ek ödeme uygulamalarýný zaruri kýlmýþtýr. Bu haliyle yan ödemeler asli ücretin yetersizliðini telafi edici ödemeler haline gelmiþtir. 657 sayýlý Devlet Memurlarý Kanununun yürürlüðe girdiði tarihe kadar ek ödemeler yaygýnlaþmýþ, mevzuat ve çeþitlilik açýsýndan belirli bir daðýnýklýk göstermiþ iken 657 sayýlý Kanunun yürürlüðe girmesi ile ek ödemeler belirli bir disiplin altýna alýnmýþ, birçoðu da yürürlükten kaldýrýlmýþtýr. Ancak ek ödeme ihtiyacýnýn devam ettiði görülerek ilk kez tarihli ve 1327 sayýlý Kanunun 71 inci maddesiyle 657 sayýlý Kanuna eklenen bir hükümle bugünkü yan ödeme (zam ve tazminat) sisteminin temeli atýlmýþ ve önemi günümüze kadar artarak devam eden yeni bir ek ödeme uygulamasýna geçilmiþtir. Memurlara hizmetlerinin ücretlendirilmesi yanýnda, istihdam politikasý aracý olarak da kullanýlan yan ödemeler hacimsel, oransal ve fonksiyonel olarak artarak ücret sisteminin ana unsurlarýndan biri olarak uygulanmaya devam etmekte, kimlere ne miktarda zam ve tazminat verileceðini belirleyen kararnameler, her yýl yeni ilave ve deðiþmelere uðrayarak günümüze kadar gelmiþtir. Mevzuatlardaki Daðýnýklýk ve Karmaþýklýk Ücret rejiminde ödemelere kaynaklýk eden yasal düzenlemelerin ve mevzuatýn oldukça daðýnýk, karmaþýk olmasý ve kontolü güç bir yasal düzenleme ve mevzuat çokluðuna sahip bulunmaktadýr. Deðiþik türde ödeme unsurlarý içermesi açýsýndan mevzuat, birbiriyle ve bütünle ilgilendirilmesi ve içinden çýkýlmasý zor bir hal almýþtýr. 7 Barem Mevzuatý, 1 inci Cilt ( ), Maliye Bakanlýðý Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüðü, Sayý:1994/12, Ankara 1994, s.xv 22 BÜTÇE DÜNYASI ÝLKBAHAR 2004 SAYI: 18

23 Kamu personeli ücret rejiminin önemli bir niteliði, ödemelere kaynaklýk eden yasal düzenlemelerin ve mevzuatýn karmaþýk ve geniþ bir yapýya sahip bulunmasýdýr. 657 sayýlý Devlet Memurlarý Kanunu, 926 sayýlý Türk Silahlý Kuvvetleri Personel Kanunu, 2914 Yükseköðretim Personel Kanunu, 2802 Hakimler ve Savcýlar Kanunu ve 399 sayýlý Kamu Ýktisadi Teþekkülleri Personel Rejiminin düzenlenmesine iliþkin Kanun Hükmünde Kararname ve bu kanunlar ve kararnamede yapýlan ek ve deðiþiklikler dýþýnda gerek ödeme içerikli kanunlarla (veya KHK) ve gerekse kurum ve kuruluþ kanunlarýyla düzenlenen ödeme hükümleri yanýnda bu hükümlere baðlý olarak çýkarýlan Bakanlar Kurulu Kararlarý, tüzükler, yönetmelikler; mevzuat hükümleri ile verilen yetkilerle kurum ve kuruluþ yetkilileri ve organlarýnca yapýlan tespitler daðýnýklýk ve karýþýklýk arz etmektedir. Ýstihdam türleri, çalýþma alaný, eðitim düzeyi ve alaný, yeni geliþmeler ve hizmet sýnýflarýnýn farklýlýðý v.s. sonucu verilecek ücretler çoðu kez farklý bir mevzuat düzenlenmesini gerektirdiðinden bu karmaþa daha da artmaktadýr. Dolayýsýyla kamunun bütününü kapsayacak þekilde adalet ilkesinden taviz vermeden ve OECD deneyimlerinden yararlanarak eðitim/istihdam iliþkisini dikkate alan yeni bir ücret sistemine geçilmesi zorunluluðu karþýsýnda personel reformu çalýþmalarý hýz kazanmýþtýr. Mevzuat ve ödeme kalemlerinin çokluðu ve karmaþýklýðý ayrýca bu sürecin artarak devam etmesi, birbirine baðlý bir takým güçlükler ve olumsuzluklarý ortaya çýkarmaktadýr. Bu süreç öncelikle ücretlerin "alenilik" ve "karþýlaþtýrýlabilme" özelliklerini kaybetmelerine neden olmaktadýr. Gerek kanun koyucularýn ve gerekse uygulayýcýlarýn ücret gerekçesi (iþ, hizmet, yetenek,...) ile ücretler arasýnda denge kurmasý zorlaþmakta, böylece "eþit iþe eþit ücret" prensibi gerçekleþtirilememektedir. Bu durum ücret sisteminde "sadeleþtirme" deðil, daha da "karmaþýklaþtýrma" yönünde yeni düzenlemeler yapýlmasýna sebep olmaktadýr. Mali haklar bütün kamu personeli için tek ve ortak bir yasayla düzenlenmeli, kurumlar arasý farklý istihdam biçimleri kaldýrýlmalý, görev tanýmlarýna göre eþit iþe eþit ücret ilkesi gerçekleþtirilmeli, sýnýfsal ve kuramsal ücret ayrýcalýklarý kaldýrýlmalý, bütün ödemeler emekli keseneðine tabi olmalýdýr. 8 Performansa Dayalý Ücret Sistemine Geçilmesi Yakýn zamanlarda birçok Mali haklar bütün kamu personeli için tek ve ortak bir yasayla düzenlenmeli, kurumlar arasý farklý istihdam biçimleri kaldýrýlmalý, görev tanýmlarýna göre eþit iþe eþit ücret ilkesi gerçekleþtirilmeli, sýnýfsal ve kuramsal ücret ayrýcalýklarý kaldýrýlmalý, bütün ödemeler emekli keseneðine tabi olmalýdýr. ülkede hizmet süresinin uzunluðuna göre ücret sisteminden (kýdem ücret sistemi) vazgeçilmekte ve bireysel ya da grup performansýna baðlý ücret (performance baset pay systems) uygulamalarýna yönelinmektedir. Ücret sistemlerinde bu yönde deðiþim büyük oranda OECD ülkelerindeki uygulamalardan etkilenmektedir 'li yýllardan itibaren bir çok ülkede yönetsel organizasyonlarda ve ücret sistemlerinde daha üst düzeylerde yönetsel otonomi ve ücret esnekliði saðlanmasý yolunda, özellikle de performansa göre ücret sisteminde önemli adýmlar atýlmýþtýr. Reformlar birçok ülkedeki deðiþik alan- 8 SALÝ Ali Osman; Türk Bürokrasisinin Yapýsal Reformlarý, (Röportaj; Sezai UÇARMAK), 9 ÖZTÜRK Namýk Kemal; "Kamu Kesimi Ücret Sistemleri ve Türkiye'de Durum"; Türk Ýdare Dergisi; Sayý 428, Eylül 2000, s.73 BÜTÇE DÜNYASI ÝLKBAHAR 2004 SAYI: 18 23

24 larýn tanýnmasý, kamu sektörünün deðiþik bölümleri tarafýndan (eðitim, vergi toplama hizmeti, emniyet ve adalet hizmetleri gibi) üretilen hizmet türlerinin tanýnmasý ve spesifik iþgücü piyasasýnýn faaliyetleri sonucu doðacak ihtiyaçlarýný karþýlayan ücret yapýsý uygunluðunun tanýnmasý ile güdülenmektedir. 10 En genel tanýmý ile performansa dayalý ücret sistemleri, ücret ile performans arasýnda iliþki kurarak oluþturulan ücret sistemlerini içerir. Genellikle performans yönetim sisteminin bir parçasý olan performansa dayalý ücretlendirmede, ikramiyeler ve ücret seviyeleri, çalýþan performansýnýn daha önce konulmuþ olan hedeflere göre deðerlendirilmesiyle belirlenir. Ýþle ilgili hedeflere baðlý olan performanslar doðrultusunda ücreti farklýlaþtýrmak, performansa göre ücretlendirmenin mantýðýný oluþturur. Genel olarak performansa göre ücret sisteminde iki temel amacýn gerçekleþtirilmesi amaçlanmaktadýr. Bunlardan birincisi, sistemin yönetsel deðiþim çabalarýnda sembol olarak algýlanmasýdýr. Geleneksel olarak merkezde toplanan güç daha alt yönetsel birimlere aktarýlýr ve yöneticiler kendi astlarýnýn ücretlerini belirlemede daha fazla yetkiyle donatýlmaktadýrlar. Diðer yandan ise performansa göre ücret, iyi performansýn ve personelin daha iyi motive edilmesinin bir aracý olarak algýlanmaktadýr. Çünkü yönetim, personel ile daha yakýn iliþkiye girmekte ve iþin amaçlarýný daha açýk olarak ortaya koyabilmektedir. 11 "Bireysel performansa dayalý ücret sistemi", bireylerin tek tek performanslarýný artýrmalarýyla toplam kurum performansýnýn artacaðý varsayýmýna dayanmaktadýr. Baþarýlý bir kiþi, bütün iyi niyetini ve çalýþma gücünü ortaya koyarak çalýþýrken, kendisinden daha az ve ilgisiz çalýþan kiþiyle ayný ücreti alýrsa, bu durum çalýþanýn motivasyonunu olumsuz yönde etkileyecektir. Bu açýdan "takýma dayalý performans" ücreti uygulandýðýnda, çalýþanlarýn kalite ve müþteri memnuniyeti ilkelerini benimsemeleri, çalýþan katýlýmýnýn saðlanmasý ve iþbirliði için gerekli ortamýn saðlanmasý mümkün olacaktýr. Böylece, kurumda takým çalýþmasý yaygýnlaþacaðý gibi, takýmlarýn etkinliði de artacaktýr. Performans baðlantýlý ücret sistemini uygulamaya çalýþan Ýrlanda, Kanada, ABD, Yeni Zelanda gibi ülkelerde özellikle üst ve orta düzeydeki yöneticileri hedefleyen düzenlemeler söz konusudur. Bunun aksine bazý ülkelerde ise performans baðlantýlý ücret sistemi ya yoktur ya da Performans baðlantýlý ücret sistemini uygulamaya çalýþan Ýrlanda, Kanada, ABD, Yeni Zelanda gibi ülkelerde özellikle üst ve orta düzeydeki yöneticileri hedefleyen düzenlemeler söz konusudur. lokal uygulanmaktadýr. Örneðin Almanya, Yunanistan, Ýtalya, Lüksemburg, Ýsviçre- 'de durum böyledir. Genel olarak performans sistemini uygulamayan ülkelerde ilerlemeler ise liyakat ilkesine göre yapýlmaktadýr. Ücretin performansla iliþkilendirilmesinde dört temel yaklaþým mevcuttur: -Prim, -Maaþta daha yüksek (oransal) artýþ, -Maaþ sýnýflandýrmasý, -Maaþýn daha hýzlý (zamansal) artmasý, Bunlardan her birinin yerel þartlar da göz önüne alýndýðýnda dikkate deðer avantaj ve dezavantajlarý vardýr. 10 Public Management Occasional Papers No:10; "Pay Reform in The Public Service"; OECD PUMA 1996; s.8 11 ÖZTÜRK Namýk Kemal; "Kamu Kesimi Ücret Sistemleri ve Türkiye'de Durum"; Türk Ýdare Dergisi; Sayý 428, Eylül 2000, s BÜTÇE DÜNYASI ÝLKBAHAR 2004 SAYI: 18

25 Performansa dayalý ücret sisteminin "kriterleri" ise þöyle sýralanabilir: - Objektif olmalýdýr, - Ölçülebilir ve önemli olaný ölçer olmalýdýr, - Performansý doðru bir þekilde ölçebilecek bir deðerlendirme sistemi ile birlikte iþlemelidir, - Sadece yönetime deðil, çalýþanlara da uygulama sonuçlarý "geri bildirim" yapýlacak þekilde düzenlenmelidir, - Kolay anlaþýlabilir olmalýdýr, - Kontrol edilebilir olan ile ilgili olmalý, çalýþanlarýn kontrolü dýþýnda olan olaylarý hesaba katmamalýdýr. Neden Performansa Dayalý Ücret -Geliþmiþ kurum performansý sayesinde hýz ve verimlilik artar. Hýz ve verimliliðin günümüzde kurumlar için ne denli önemli kavramlar olduðu açýktýr. -Birey/takým performansýný geliþtirir. Takdir edilmek çalýþanlar açýsýndan önemli bir motivasyon aracýdýr. Ýþ arkadaþlarýndan daha fazla çalýþtýðýna inanan kiþilerin teþvik ücretleriyle özendirilmesi kurumlarda motivasyonu artýracaktýr. Bu konuda yapýlan araþtýrmalara göre, performansa dayalý ücret planlarýnýn uygulandýðý sistemlerde uygulanmayanlara nazaran performans yaklaþýk % 30 daha yüksek olduðu tespit edilmiþtir Yetenekli çalýþanlarýn kurumdan ayrýlmasýný engeller. Kurum, ücret sisteminin yardýmýyla baþarýlý olanlarýn Performansa dayalý ödeme yapýlmasý, tüm çalýþanlarýn ücretlerini toplu olarak arttýrma yerine verimli çalýþan ve performansý iyi olan çalýþanlarýn ücretlerini yükseltme yönü ile verimsiz personelin de rekabet sürecine katýlma motivasyonunu artýracaktýr. farkýna varma þansý yüksek olacaðýndan çalýþanlarýn kuruma baðýmlýlýðý ve dolayýsýyla elde tutulmasý saðlanýr. -Yeterince performans gösteremeyen çalýþanlarýn belirlenmesi, performans analizleri sayesinde kolaylaþacaktýr. -Performansa dayalý ücret planý, performans deðerlendirme ile birlikte uygulanacaðý için düþük performansýn artýrýlmasý yönünde teþvik yaratýr. -Uyarý kriteri saðlar. Yönetim, personel hakkýnda kesin performans kriterleri oluþturur. Çalýþanlar da daha yüksek ücretlerle ödüllenmek için bu kriterleri gerçekleþtirmeye çalýþýrlar. -Performansa dayalý ödeme yapýlmasý, tüm çalýþanlarýn ücretlerini toplu olarak arttýrma yerine verimli çalýþan ve performansý iyi olan çalýþanlarýn ücretlerini yükseltme yönü ile verimsiz personelin de rekabet sürecine katýlma motivasyonunu artýracaktýr. -Ýþlere iliþkin belirgin hedefleri tanýmlar. Hedef tanýmýnýn yapýlabilmesi için iþ analizinin yapýlmasý gerekli olduðundan, performans kriterleri için iþ analizinin yapýlmasý bu sayede saðlanmýþ olacaktýr. -Kiþilerin iþ tatmininin artmasý ile birlikte þikayetler ve iþe devamsýzlýk azalýr. -Motive edici etkisi vardýr. Çünkü, performansa dayalý ücret ile baþarýlý kiþiler ödüllendirilmektedir. Bütün iyi niyetini ve çalýþma gücünü ortaya koyan kiþi, kendisinden daha az ve ilgisiz 12 SCHULER Randal; Managing Human Resources, Fifth Edition, West Publishing Company, New York, 1995, s. 426.'dan naklen ÜNAL Ayþe; "Performansa Dayalý Ücret ve Uygulamada Karþýlaþýlan Sorunlar"; Kamu-Ýþ; Cilt 5-Sayý 1; Temmuz s.2 BÜTÇE DÜNYASI ÝLKBAHAR 2004 SAYI: 18 25

26 çalýþan biriyle ayný ücreti alýrsa bu durum personelin motivasyonunu olumsuz yönde etkileyecektir. Motive etkisi, toplam kalite ve hizmet verimliliði açýsýndan belki de en önemli unsur olarak görülebilir. Bu açýdan motive etkisini maksimum düzeye çýkarabilmek için performansa dayalý ücret sistemi anahtar rolü oynar. -Takým çalýþmasýnýn geliþtirilmesi açýsýndan performansa dayalý ücret yararlý olmaktadýr. Takým performansýna göre hesaplanan ödül takým üyelerine daðýtýlmaktadýr. Böylece kurumda takým çalýþmasý yaygýnlaþtýðý gibi takýmlarýn etkinliði de artmaktadýr. -Toplam kalite gibi yeni yönetim tekniklerinin uygulanmasýnda ödüllendirme yöntemi olarak performansa dayalý ücret sistemleri uygulanmakta ve performansa dayalý ücret bu tür tekniklere uygun düþmektedir. Bireysel performanslarýn artmasý örgütün toplam performansýný artýrmaktadýr. Bu da kaliteyi artýrarak örgütün hizmet kalitesinin devamýný saðlamaktadýr. Sistemin Kamu Kesiminde Uygulanabilirliði Kamu hizmetlerinde bir yandan, artan yasal düzenlemeler, tüketici beklentilerindeki artýþ, daha fazla mali sorumluluk, kaynaklarýn daha belirginleþmesi önem kazanmakta, diðer taraftan etkin bir hizmet verilmesi amacý da ön plana çýkmaktadýr. Ýyi yönetim ve bunu yapabilecek insanlarý iþe almak ve tutabilmek konusundaki baskýlar her zamankinden çok daha fazladýr. Ücretin, hem kamu sektörü verimliliðini artýrma hem de kamu sektörü tarafýndan üretilen hizmetlerin kalitesini geliþtirme mekanizmasý olarak görülmeye baþlanmasýna baðlý olarak ücretin kamu hizmetlerinde hýz, kalite ve verimliliðin artýrýlmasý için önemli bir araç rolünden etkin istifade edilebilmesi yolu açýlmýþ olacaktýr. Bu durum performans baðlantýlý sistemin önemini artýrmaktadýr. 13 Kamuda insan kaynaklarýnýn etkin ve verimli kullanýlabilmesi, kamu hizmetlerinin gerektirdiði unvan, nitelik ve sayýda personel istihdamý ile mümkündür. Bunun için örgüt ve iþ analizlerinin yapýlmasý, iþ tanýmlarý ile bu iþi yürütecek personelin nitelik ve sayýsýnýn belirlenmesi gerekmektedir. Böylece kamuda sayý ve nitelik itibariyle kadro standardizasyonu uygulamasýna geçilmesi halinde ölçülebilir ve karþýlaþtýrýlabilir nesnel ölçütler hazýr olacaðýndan, çalýþanlarýn iþlerindeki performansýný deðerlendirmek daha kolay ve adil olacaktýr. Performans sonuçlarýna göre sorgulama ve ödül sistemi oluþturularak, çalýþanlar baþarý ve verimliliklerine göre kuruma yaptýklarý katký oranýnda deðerlendirileceklerdir. Personel mevzuatýndaki ödül, ikramiye ve teþvik sisteminin olaðanüstü baþarýya endeksli olmasý ve sýkça iþletilen bir yöntem olmamasý, çalýþanlar üzerinde tam olarak motive edici etki yaratma fonksiyonunu azaltmaktadýr. "Ne kadar çalýþýrsam çalýþayým karþýlýðýný görmüyorum" düþüncesi çalýþanlarý duraðanlýða sevketmekte, verimlilik ve etkinliði köreltmektedir. Ücret sistemlerinin orta ve üst düzey kamu yöneticileri için daha önemli bir unsur olduðu kabul edilebilir. Bu doðrultuda kamu yönetiminde kariyer arayýþýnda olan adaylar için düþük bir ücret seviyesinden baþlayarak, kariyerindeki ilerleme ile ücretin artýrýlmasýný hedef alan bir sistem kullanýlabilir. Bu yöntem hem performansý artýracak hem de daha fazla güdüleme imkaný saðlayacaktýr. Kamu kesiminde performans belirlemenin zorluðu, hükümetleri özellik arz eden belli kurumlarda çalýþan personele daha fazla ücret öde- 13 Public Management Occasional Papers No:10; "Pay Reform in The Public Service"; OECD 1996; s.8 26 BÜTÇE DÜNYASI ÝLKBAHAR 2004 SAYI: 18

27 meye yönlendirilmektedir. Ancak bu durum, çalýþanlar arasýnda ücret farklýlýðý nedeniyle iç denge sisteminin bozulmasýna baðlý olarak motivasyon ve üretkenlik üzerinde olumsuz etki yapabilecektir. Tek taraflý ücret belirleme yerine çalýþan temsilcilerinin de iþtiraki ile toplu sözleþme sisteminin uygulanmasý iþ ve performans analizi açýsýndan olumlu etki yapacaktýr. Örneðin Türkiye'de kamu kesiminde çalýþan memurlarýn maaþlarý tek taraflý hükümet kararýyla belirlenmekte iken çalýþanlara ücret belirlenmesinde taraf olmasý noktasýnda önemli geliþme saðlanmýþtýr. Diðer taraftan yerel yönetimlerde ve merkezi yönetimde iþçi statüsünde çalýþan kamu görevlileri için toplu sözleþme sistemi baþarýlý bir þekilde uygulanmaktadýr. Ayný durum bir çok ülkede de söz konusudur. Çalýþanlarýn ücret belirleme kriterleri üzerinde katkýlarýnýn alýnmasý iþ ve performans analizlerinin saðlýklý yapýlabilmesi açýsýndan olumlu bir süreçtir. Performans baðlantýlý sistemde ancak objektif kriterlere dayalý ve açýk bir verimlilik deðerlendirme sistemi ile iþ baþarýsý ölçülebilir. Ýþ tanýmlarýnýn anlaþýlýr olmasý yanýnda çalýþan personel ve yöneticilerin her ikisi de rollerin farkýnda olmak zorundadýrlar. Yöneticilerin eðitilmesi, performans (personel) deðerlendirmesinin baþarýsý açýsýndan önem taþýmaktadýr. Yöneticiler sistem üzerinde yeterli bilgi ve kültür donanýmýna kavuþturulmalýdýr. Ancak bu konu üzerinde yeterince durulmadýðý zaman, ücretin performansa dayandýrýlmasýna iliþkin huzursuzluklar veya saðlýksýz deðerlemeler olabilmektedir. Kamu kesiminde performans deðerlemesi ile ilgili çalýþmalarýn saðlýklý ve gerçekçi bir zemine oturtulabilmesi, öncelikle kamu personeli kadro ve pozisyonlarýna iliþkin "norm kadro"larýnýn belirlenmiþ olmasýna baðlýdýr. Bu baðlamda, "Kamu Kurum ve Kuruluþlarýnda Yapýlacak Norm Kadro Çalýþmalarýnda Uyulacak Usul ve Esaslar" 2000/1658 sayýlý Bakanlar Kurulu Kararýyla tarihinden itibaren yürürlüðe girmiþ bulunmakta ve yýllarý arasýnda bu çalýþmalarýn tamamlanmasý planlanmýþtýr. Usul ve Esaslara göre; 1998/16 sayýlý Baþbakanlýk Genelgesinde sayýlan kurum ve kuruluþlarýn memur, iþçi ve sözleþmeli personel kadro ve pozisyonlarýna iliþkin "norm kadrolarý" tespit edilirken, çalýþmalara teþkilat (örgüt) analizi yapýlarak baþlanýlmasý gerekmektedir. Ýþ analizleri ve iþ ölçümleri yapýldýktan sonra bu analiz ve ölçümlere dayanýlarak, her kadro/pozisyonlarda çalýþtýrýlacaklarda aranacak nitelikler belirlenecek, son aþamada ise birim bazýnda gerekli kadro/pozisyon sayýsý (norm kadro) tespit edilecektir. Norm kadro çalýþmalarý sonucunda, memur, iþçi ve sözleþmeli personel kadro ve pozisyonlarýnýn görev tanýmlarýnýn yapýlmasý suretiyle hangi kadroya hangi nitelikteki personelin hangi þartlarla atanacaðý belirlenebilecek ve kamudaki unvan sayýsý azaltýlabilecektir. Ayrýca, birimler itibariyle standart kadro sayýlarýnýn tespiti ile personel fazlasý bulunan kurumlardan personel açýðý bulunan kurumlara personel aktarmasý saðlanabilecektir. Bu açýdan, norm kadro sistemi önemli ve olumlu bir aþama olarak görülmektedir. Çalýþanlara yapýlan ödemenin kriterleri, her bir çalýþanýn pozisyonuna, pozisyonun gerektirdiði görevlere ve bu görevlerdeki performansýna ve çalýþanlarýn bilgi, beceri ve kabiliyetlerine dayanmalýdýr. Kamu hizmetlerindeki ücret sistemleri reformu, gerek emek piyasasýnda istihdam ve ücretlerdeki esneklik artýþý gerekse bunun kamu sektörüne yansýmasýnýn kaçýnýlmaz olmasý bilinci, motivasyon unsuru saðlamaktadýr. OECD raporunda da vurgulandýðý üzere, bu tür bir reform uygulamayý düþünen yönetimler, üç ana enstrü- BÜTÇE DÜNYASI ÝLKBAHAR 2004 SAYI: 18 27

28 maný kullanabilirler: Bunlardan birincisi kamu ve özel sektör rekabeti açýsýndan geleneksel olarak kamu sektörü tarafýndan arz edilen hizmetlerde gerekli tedbirleri almalýdýr. Ýkinci husus ücretlerin tespitinde yerinden yönetim ilkesinin yaygýnlaþtýrýlmasýdýr. Üçüncü olarak ücretin bireyselleþtirilmesinin saðlanmasýdýr. 14 Performans baðlantýlý ücret sistemi bu üç ana enstrümaný desteklemektedir. Çalýþanlar yüksek performansýn daha yüksek maddi ödülleri getireceðine inandýrýlmalýdýr. Düþük performans puaný ile yüksek performans puanýna verilen ödüller arasýndaki fark yeterince büyük deðilse çalýþanlarýn sisteme ilgisi azalmaktadýr. Hatta kurumun performansa yeterince önem vermediði duygusunun oluþmasýna yol açabilmektedir. 15 Ödülün çalýþan tarafýndan önemli ve deðerli olarak algýlanmasý ve bireyin ihtiyaçlarýnýn tatmininde bir araç niteliði taþýmasý gerekmektedir. 16 Ücret ve performans arasýndaki iliþki açýk, anlaþýlýr ve dolaysýz olmalýdýr. Ayrýca ücretle performans arasýnda kurulan bu iliþki çalýþanlar tarafýndan da tam ve doðru olarak algýlanmalýdýr. 17 Performansa dayalý ücretlendirme üzerine özellikle OECD'nin üye ülkeler üzerinde teþvik edici yönlendirmesi, sistemin yayýlmasýna olumlu katkýlar saðlamaktadýr. OECD üyesi olan ülkemiz için OECD deneyimlerinin dikkate alýnmasý ile ülkemiz açýsýndan sistemin artý ve eksilerinin analiz edilerek ulusal bazda çalýþmalar yapýlmasý hususunda yönlendirici bir kaynak imkanýný da beraberinde getirmekte ve avantajlý bir süreç olarak dikkate alýnmaktadýr. Bu geliþme gerek somut adýmlarýn atýlmasý gerekse uygulamanýn yapýldýðý ülke örneklerinin dikkate alýnmasý açýsýnda yeni açýlýmlarý da beraberinde getirecektir. Performansa dayalý ücretin kamu kesiminde uygulanmasý eðitim ve kültürle alakalý bir durumdur. Performans kültürü çok önemli bir unsur ve insan kaynaklarýnýn yeniden yapýlandýrýlmasýný da gerektirmektedir. Bu konuda öncelik performans kültürü oluþumu saðlamak ve personelin bu konuda bilinçlenmesidir. Performansa dayalý ücretlendirme üzerine özellikle OECD'nin üye ülkeler üzerinde teþvik edici yönlendirmesi, sistemin yayýlmasýna olumlu katkýlar saðlamaktadýr. Her þeyden önce, performansa dayalý ücret uygulamasýnda karþýlaþýlan güçlükler sistemin özürlü oluþundan deðil, daha çok uygulama hatalarýndan kaynaklanmaktadýr. Bunun için sistem uygulanýrken; 18 *Ýþ hedeflerinin belirlenmesine çalýþanlarýn da katýlýmý, *Açýk ve karþýlýklý olarak kabul edilen iþ tanýmlarýnýn yapýlmasý, *Performans kriterlerinin açýk, objektif ve anlaþýlýr olmasý, *Çalýþan temsilcilerinin de katýldýðý bir itiraz mekanizmasýnýn oluþturulmasý halinde, Sistemin uygulamasý baþarý ile yürütülebilecektir. 14 Public Management Occasional Papers No:10; "Pay Reform in The Public Service"; OECD 1996; s.3 15 ÜNAL Ayþe; "Ýnsan Kaynaklarý Yönetimi Sisteminde Ödüllendirme: Ücret Performans Ýliþkisi"; Kamu-Ýþ; Cilt 5- Sayý 4; Temmuz 2000, s ÜNAL Ayþe; "Ýnsan Kaynaklarý Yönetimi...", s ÜNAL Ayþe; "Ýnsan Kaynaklarý Yönetimi...", s ÜNAL Ayþe; "Ýnsan Kaynaklarý Yönetimi...", s BÜTÇE DÜNYASI ÝLKBAHAR 2004 SAYI: 18

29 Y A R A R L A N I L A N K A Y N A K L A R AY Mehmet; Devlet Memurlarýnýn Yan Ödemeleriyle Ýlgili Uygulamalar; Devlet Bütçe Uzmanlýðý Araþtýrma Raporu; 1986 Barem Mevzuatý, 1 inci Cilt ( ), Maliye Bakanlýðý Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüðü, Sayý:1994/12, Ankara 1994 BURUK H. Nejat; Ücretler ve Ücret Politikalarý (Gelirler ve Fiyatlar Politikasý Açýsýndan Yaklaþým); Devlet Yatýrým Bankasý; Ankara 1969 ÇATALÇAM Mustafa; Kamu Personeline Yapýlan Ödemeler; Devlet Bütçe Uzmanlýðý Araþtýrma Raporu; Ankara Devlet Memurlarý Yan Ödeme Mevzuatý; Cilt 1-2; Maliye Bakanlýðý Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüðü; Sayý 1996/4; 1996 ÝRTEÞ Atilla; Memurlara Yapýlan Aylýk ve Aylýk Dýþý Ödemeler Üzerine Bir Ýnceleme ve Sistem Geliþtirme Önerileri; Maliye Bakanlýðý Tetkik Kurulu Yayýný No:175; Ankara ÝNCÝR Gülten; "Performansa Dayalý Ücret Sistemi Bir Demotivasyon Aracý mýdýr?", MPM Anahtar Dergisi, Þubat 2000 Public Management Occasional Papers No:10; "Pay Reform in The Public Service"; OECD PUMA 1996 KAYAOÐLU Yücel; "Kamuda Verimliliðin Artýrýlmasý Ýçin Performansa Dayalý Ücret Sistemi"; Türkiye Gazetesi; KUMBUL Burcu; "Ücrette Adaleti Saðlayan Performansa Dayalý Ücret Sistemleri", SALÝ Ali Osman; Türk Bürokrasisinin Yapýsal Reformlarý, (Röportaj: Sezai UÇARMAK), b07_turkburokrasisi.htm SEZEN Seriye (Editör); Kamu Yönetimi Sözlüðü, Türkiye ve Ortadoðu Amme Ýdaresi Enstitüsü Yayýn No:283, Ankara 1998 SÜZAL Nurcan; "Devlet Memurlarýnýn Aylýklarýnda Geliþmeler ve Maaþ Farklýlýklarý"; Mali Hukuk; Yýl 1992, Sayý 37 ÞÝMÞEK V.Arif; "Kamu Yönetiminde Performans Deðerlemesi"; Finansal Forum, TECER Meral; "Kamu Görevlilerinin Ekonomik Haklarý"; Amme Ýdaresi Dergisi; Cilt 6-Sayý 3; Eylül 1993 TUTUM Cahit; 657 ve 1327 sayýlý Kanunlarla Getirilen Sistemin Nitelikleri ve Yan Ödemeler; Amme Ýdaresi Dergisi; Cilt 4; Sayý 1; 1971 OÐUZHAN Türkan; "Kamu Personelinin Mali Haklarý"; Amme Ýdaresi Dergisi; Cilt 32-Sayý 2, Haziran 1999 ÖZELMAS Ekrem; Ücret ve Ücretlerde Farklýlýklar; Ý.Ý.T.Ý.A. Türkiye Ekonomisi Enstitüsü Yayýnlarý No. 7; Ýstanbul 1976 ÖZTÜRK Namýk Kemal; "Kamu Kesimi Ücret Sistemleri ve Türkiye'de Durum"; Türk Ýdare Dergisi; Sayý 428, Eylül 2000 ÖZTÜRK, Ali; Kamu Kesiminde Ücret Karmaþasýnýn Yarattýðý Sorunlar ve Çözüm önerileri; TODAÝE Uzmanlýk Tezi; 1995 ÜNAL Ayþe; "Performansa Dayalý Ücret ve Uygulamada Karþýlaþýlan Sorunlar"; Kamu-Ýþ; Cilt 5-Sayý 1; Temmuz 1999 ÜNAL Ayþe; "Ýnsan Kaynaklarý Yönetimi Sisteminde Ödüllendirme: Ücret Performans Ýliþkisi"; Kamu-Ýþ; Cilt 5- Sayý 4; Temmuz 2000 YÜKSEL Rýza; Türkiye'de Kamusal Ücret Rejimi ve Yönetme Yetkisi; TODAÝE Uzmanlýk Tezi; Ankara BÜTÇE DÜNYASI ÝLKBAHAR 2004 SAYI: 18 29

30 A B Aday Ülkelerinin Kullanýmý Ýçin Kamu Harcama Kontrol Sistemi (Ýngiltere Örneði)* Deniz Ezgi GÜNERDEM** Devlet Bütçe Uzman Yrd. Ýngiltere'de Meclis, kamu harcamalarýnýn kontrolünün merkezinde bulunmaktadýr. Vergileri belirlemekte, Hükümetin harcama planlarýna izin vermektedir. Meclis, Ulusal Denetim Ofisinin de yardýmýyla kamu mali yönetimini yakýndan takip etmektedir. Ýngiltere Hazinesi 1 ise, Meclise iletilecek harcama planlarýný koordine etmek ve harcamalarýn kontrolünü saðlamakla sorumludur. Hazine, kamu harcamalarýný onaylama görevini üstlenen merciidir ve bu görevini bakanlýklarý kontrol etmek amacýyla oluþturduðu bir sistemle yerine getirmektedir. Hazine, bakanlýklarýn harcama yetkilerini kullanýþ biçimlerinin denetimi ve kontrolü ile sorumludur. Ýngiltere'de bakanlýklar, kendilerine tahsis edilen kaynaklarýn kullanýmý ile ilgili olarak hesap verme sorumluluðu taþýmaktadýrlar. Ýngiltere, kamu harcamalarý için hesap verilebilirlik müessesesini oluþturmayý "Mali Görevli (Accounting Officer)" ünvaný taþýyan memurlarýnýn üzerine kurulu bir sistemle gerçekleþtirmektedir. Mali Görevlilerin sorumluluklarý Hazine tarafýndan belirlenmektedir. Mali Görevlilerin bulunduðu bu sistemde iþler Kamu Kurum ve Kuruluþlarý ile Baðýmsýz Danýþma ve Denetim Kuruluþlarý tarafýndan yürütülmektedir. Bir bakanlýktaki en kýdemli daimi memur Bakanlýk Mali Görevlisi olarak atanmaktadýr. Bakanlýk Mali Görevlisi; kamu harcamalarýnýn mevzuata uygunluk, yerindelik ve performans denetimini yapan bir meclis komitesine hesap vermekle yükümlüdür ve bakanlýða tahsis edilmiþ kamu kaynaklarýnýn güvenliðini saðlamak için iç denetim fonksiyonunu da içeren uygun bir iç kontrol sistemi oluþturmalýdýr. Kamu Ýç Denetim Rehberinde belirlenmiþ hedefler, standartlar ve uygulama ile uyumlu olacak þekilde iç denetimi düzenleme görevi Bakanlýk Mali Görevlilerine verilmiþtir. Kamu harcamalarýnýn hesabýnýn verilmesinde denetçiler * Information for use by EU canditate countries on the UK-System of public expenditure control ** 1978 yýlýnda Ankara'da doðdu yýlýnda Hacettepe Üniversitesi Ý.Ý.B.F. Ýþletme Bölümünden mezun oldu yýlýndan beri Maliye Bakanlýðý Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüðünde Devlet Bütçe Uzman Yardýmcýsý olarak çalýþmaktadýr. 1 Ýngiltere Hazinesi, Maliye Bakanlýðýnýn ve Hazine Müsteþarlýðýnýn görevlerini birlikte yürütecek þekilde teþkilatlanmýþtýr. 30 BÜTÇE DÜNYASI ÝLKBAHAR 2004 SAYI: 18

31 anahtar role sahiptir. Kamu Ýç Denetim Rehberindeki standartlarla uyum saðlamak kadar iç denetimin kalitesini ve etkinliðini saðlamak da her kamu bakanlýðýnýn görevidir. Hazine, iç denetim standartlarýnýn kabul edilebilir Ýngiltere ve Uluslararasý Denetim Standartlarýyla uyum içinde olmasýný ve kamu iç denetçilerinin bu standartlara genel olarak uymasýný saðlamakla sorumludur. Hazinedeki "Denetim Politika ve Önerileri Grubu", standartlarýn yorumlanmasýyla ve içerdiði prensiplerle ilgili konularda öneriler sunarak iç denetimlerin yüksek kalitede gerçekleþtirilmesini teþvik etmektedir. Ýngiltere'de kamu sektörü iç denetiminin temel hedefi, Bakanlýk Mali Görevlilerinin, oluþturmakla görevli bulunduklarý iç kontrol sistemleri ile ilgili güvenceye sahip olmalarýný saðlamaktýr. Bakanlýklarda Ýç Denetimin Pozisyonu Ýç denetim, bakanlýklarda, iç denetim birimleri tarafýndan yerine getirilmektedir. Ýç denetim birimi baþkaný, Bakanlýk Mali Görevlisine karþý sorumludur ve genellikle Mali Görevliye bir Baþ Mali Yetkili ve Denetim Komitesi aracýlýðýyla rapor vermektedir. Ýç denetim birimi baþkanýnýn her koþulda Bakanlýk Mali Görevlisine doðrudan eriþebilme hakký bulunmaktadýr. Dýþ Denetim ile Ýliþkiler Her kademedeki yönetim ve personelin, iç denetimin doðruluk, baðýmsýzlýk ve kabiliyetine tam güveni olmalýdýr. Bu durum, denetçiler, denetlenenler ve dýþ denetçiler arasýndaki iyi iþ iliþkilerine yansýtýlmalý ve korunmalýdýr. Ýç Denetim Biriminin Gereði Mali Görevlinin, mali yönetimi iyi bir þekilde gerçekleþtirmek ve Kamu Hesaplarý Komitesinde olumsuz bir oturum yapýlmasý ihtimalini düþürebilmek için, "Hazine Devlet Muhasebesi Rehberi"ne uygun olarak, bir denetim servisine sahip olmasý istenilmektedir. Ýç denetim düzenlemeleri, tamamen kurum içinde gerçekleþen bir denetim faaliyeti olma ile kýsmen ya da tamamen dýþ kaynaklý bir denetim faaliyeti olma arasýnda deðiþebilir, çeþitlenebilir. Bakanlýk Mali Görevlilerinin ve Denetim Komitesinin iç denetim faaliyetlerinden ne bekleyebileceklerini ve bu beklentiler karþýlýðýnda elde ettikleri yararlarý ve deðerleri nasýl ölçeceklerini anlamalarý önemlidir. Ýç Denetim Faaliyetlerinin Kalite Güvencesi Ýngiltere'de kamu sektörü iç denetiminin temel hedefi, Bakanlýk Mali Görevlilerinin, oluþturmakla görevli bulunduklarý iç kontrol sistemleri ile ilgili güvenceye sahip olmalarýný saðlamaktýr. Ýngiltere'de, iç denetim birimi baþkanlarý, iç denetim faaliyetlerini deðerlendirmek için gözden geçirme düzenlemeleri yapmaktadýr. Konu bakýmýndan deðiþebilen bu düzenlemeler aþaðýdaki þekil-lerde olabilmektedir: Denetim faaliyetlerinin ve yönetiminin kalitesini deðerlendirmek için, deneyimli iç denetim personellerince, kiþisel denetim görevlerinde periyodik iç gözden geçirmelere yer verilmesi, Ýç denetimi kamu standartlarýna göre ölçüp deðerlendirmek ve iç denetim faaliyetlerinin kalitesine deðer biçmek üzere dýþ gözden geçirmelere yer verilmesi. Dýþ gözden geçirmeleri baþka bir iç denetim birimi ya da baðýmsýz bir dýþ inceleme mercii yapabilmektedir. Dýþ gözden geçirme düzenlemeleri Bakanlýk Mali Görevlisinin de katýlýmýyla kabul edilmekte ve gözden geçirme sonuçlarý Mali Görevliye raporlanmaktadýr. Hazine tarafýndan, gözden geçirmelere katký saðlamasý için, kalite güvence anketleri düzenlenmiþtir. Sahtecilik ve Usulsüzlükler Ýngiltere'de sahteciliðin önlenmesi ve ortaya çýkarýlmasý bakanlýklarýn sorumluluðunda bulunmaktadýr. Bakanlýk yönetimi, sorumluluðunu yerine getirebilmek için, sahtecilik karþýtý politikalar oluþturmalý BÜTÇE DÜNYASI ÝLKBAHAR 2004 SAYI: 18 31

32 ve uygun bir iç kontrol sisteminin devamýný saðlamalýdýr. Ýngiltere'de iç denetimin rolü, varlýklarý, verileri korumak ve sahteciliði, suistimali önleyip ortaya çýkarmak için tasarlanmýþ kontrolleri deðerlendirmektir. Ýç denetim birimi baþkaný, tüm þüphelenilmiþ ya da ortaya çýkarýlmýþ sahtecilik eylemlerinden mümkün olduðunca çabuk bilgilendirilmesini saðlayacak kurallar belirlemekte ve böylece bu tür bilgiler iç kontrol sisteminin deðerlendirilmesinde dikkate alýnabilmektedir. Meclis Ýngiltere'de Meclis, kamu harcama sisteminin merkezinde yer almaktadýr. Gelir bakýmýndan düþünüldüðünde, tüm vergileri onaylayan, kabul eden makam Meclistir. Gider bakýmýndan düþünüldüðünde ise, Meclis, neredeyse tüm harcamalarýn onay makamýdýr, kamu kaynaklarýnýn tahsis edilmesi ve bakanlýklarýn harcamaya giriþip kaynaklarý kullanmalarýna izin verilmesi sorumluluðunu taþýmaktadýr. Meclis, prensip olarak, Hükümetçe önerilen harcamalarýn reddine ya da azaltýlmasýna karar verebilir ama arttýrýlmasýný öngöremez. Meclis, ayrýca, kamu kaynaðýnýn yýl boyunca nasýl harcandýðý konusuyla yakýndan ilgilenmekte ve bunu güçlü bir konumda yer alan Kamu Hesaplarý Komitesi aracýlýðýyla gerçekleþtirmektedir. Ulusal Denetim Ofisi, Kamu Hesaplarý Komitesine destek olmaktadýr. Bakanlar, Meclise karþý siyasi yönden hesap verme sorumluluðu taþýmaktadýr. Hazine Ýngiltere'de Hazine, Hükümetin harcama planlarýný "tahminler" olarak Meclise sunmakla sorumludur. Hazine, kamu kaynaðýný harcamak için Meclisten izin isteyebilen tek bakanlýktýr ve bu durum, Hazinenin, bakanlýklar arasýnda kaynaklarýn bölüþtürülmesi üzerinde merkezi kontrole sahip olmasýný mümkün kýlmaktadýr. Ýngiltere'nin kamu harcamalarýnýn planlanmasý ve kontrolü konusunda, 1998 tarihli Kapsamlý Harcama Ýncelemesi yeni bir çatý oluþturmuþtur. Meclis, her yýl harcamalara izin vermeye devam edecek, ama, oluþturulan yeni düzenlemeye uygun olarak bakanlýklar, harcama planlarýný gelecek üç yýl için hazýrlayacaklardýr. Bakanlýklara fon tahsisi üç yýllýk bir periyot için yapýlacaktýr. Bu harcama düzenlemeleri ile birlikte, hem saðlanan kamu kaynaðý ile bakanlýklarýn gerçekleþtirecekleri çýktýlar ve sonuçlar için, hem de etkinliði ve performans denetimini geliþtirmek için hedefler ortaya koyan Kamu Hizmet Anlaþmalarý (Public Service Agreements) kabul edilmiþtir. Yeni harcama rejimi, sonuçlar için hedefler belirlemeyi özellikle vurgulamakta, örneðin saðlýk ve eðitimle ilgili daha yüksek standartlar oluþturmayý öngörmektedir. Temmuz'da akdedilen "2000 Harcama Ýncelemesi", yeni harcama planlarý oluþturulmasýný ve yeni Kamu Hizmet Anlaþmalarý (PSAs) hedefleri konulmasýný kabul etmiþtir. Hükümet, bakanlýklarýn, yýllýk raporlarýnda detaylý biçimde açýklanan performanslarýný, PSAs hedefleri ile karþýlaþtýrarak iyileþmeleri kontrol etmekte, böylece Meclise ve kamuya ilerlemeleri deðerlendirme fýrsatý vermektedir. Hazinenin, harcamalarý Meclise önerebilme gücüne paranýn nasýl harcandýðý sorumluluðu eþlik etmektedir. Teoride, Hazine, tüm harcamalarý onaylamakla sorumludur. Ama pratikte, bu kontrolü, stratejik bir biçimde uygulamaktadýr. Bu strateji, kabul edilmiþ toplam büyüklüklere ve tanýmlanmýþ belli durumlardaki harcamalar için Hazinenin onayýný arama gereðine uygun olarak, belirlenmiþ limitler dahilinde para harcanmasý için geniþ yetkilendirmelere gidilmesidir. Hazine, bakanlýklara, taahhüde giriþmeleri ve limitler dahilinde harcama yapabilmeleri için yetki devretmektedir. Ayrýca, bakanlýklara, devrettiði yetkiyi açýklayan bir belge vermektedir. Hazine, bakanlýklarýn kaliteli harcama kararlarý verebilmelerini saðlamakla görevlidir. Hazine, ayný zamanda, etkili bir muhasebe ve bütçeleme yapýsýnýn sürdürülmesinden ve kurallara uygunluk, yerindelik ve hesap verilebilirlik yüksek 32 BÜTÇE DÜNYASI ÝLKBAHAR 2004 SAYI: 18

33 standartlarýnýn oluþturulmasýndan sorumludur. Hazinenin, "Hazine Hesap Görevlisi" olarak atanan bu iþlerle sorumlu bir memuru bulunmaktadýr. Bu memur, her bir bakanlýða Mali Görevli atanmasý sorumluluðunu da taþýmaktadýr. Hazinenin, kamu harcamalarýnýn kontrolünü yapma ve kamu hizmetlerinin kalitesinin ve maliyetinin etkililiðini iyileþtirme sorumluluklarýnýn yanýnda, istikrarlý bir makroekonomik yapýnýn devamýný saðlama, ekonominin üretkenliðini arttýrma, finansal hizmetler ve bankacýlýk alanýnda dürüst ve etkin bir piyasayý güvence altýna alma, devletin borç ve yabancý para rezervlerini yönetme ve uluslararasý mali istikrarý destekleme gibi baþka rolleri de bulunmaktadýr. Bakanlýklar ve Bakanlýk Mali Görevlileri Bakanlýklar, tanýmlanmýþ ilgi ve sorumluluk alanlarýna göre kurulmakta ve her birine bir Mali Görevli atanmaktadýr. Hedeflerinde ve Kamu Hizmet Anlaþmalarýnda açýklanmýþ politikalarý yerine getirmek için Meclisin tahsis ettiði kaynaklarý kullanmaktadýrlar. Ayrýca, bakanlýklarýn, politik menfaatlerinden sorumlu ve Meclise hesap verme yükümlülüðü bulunan bir veya daha fazla Devlet Bakaný bulunmaktadýr. Bakanlýk Mali Görevlisi, genelde, bir bakanlýktaki en kýdemli daimi memurdur ve bakanlýk harcamalarýnýn kurallara uygunluk, yerindelik ve performans denetimi ile sorumludur. Bu sorumluluk, bakanlýðýn iç denetim biriminin de yardýmýyla, uygun idari kontrollerin mevcudiyetini saðlayarak yerine getirilmektedir. Bakanlýk Mali Görevlisinin, Meclisin Kamu Hesaplarý Komitesi huzurunda bizzat hazýr bulunarak bakanlýðýn harcamalarýyla ilgili olarak sorulacak sorularý cevaplandýrmasý gerekebilmektedir. Bakanlýk Mali Görevlileri, bakanlýðýn gözetimi altýndaki, onlarý yetkilendiren ve karþýsýnda sorumlu olduklarý Bakana hizmet verme görevleri ile resmi görevlerini bir arada yürütmelidir. Bakan da, bakanlýðýn politikalarý, faaliyetleri ve yönetimi konusunda Meclise karþý sorumludur. Bakanlýklar, Hükümetin harcama planlarýný, giriþimlerini ve baþarýlarýný (Kamu Hizmet Anlaþmalarý hedefleri karþýsýndaki ilerlemeleri de kapsayan) Meclise ve daha geniþ anlamda da kamuya açýklayan Bakanlýk Yýllýk Raporlarýný hazýrlamakla sorumludur. Bu raporlar ilkbaharda yayýmlanmaktadýr. Sayýþtay Baþkaný Sayýþtay Baþkaný, Meclis adýna hareket eden baðýmsýz bir denetçi olarak "Kraliçe" tarafýndan göreve atanmaktadýr. Meclisin bir üyesidir. Sayýþtay Baþkaný, Ulusal Denetim Ofisinin baþýnda yer almakta, Meclis adýna devlet hesaplarýnýn baðýmsýz dýþ denetimini gerçekleþtirme iþini düzenlemektedir. Kamu Hesaplarý Komitesi ile yakýndan iliþkili olarak iþ görmekte, denetimin kapsamýna ve yönetimine iliþkin kararlar vererek Meclise rapor sunmaktadýr. Ulusal Denetim Ofisinin harcamalarý, Sayýþtay Baþkaný tarafýndan tahmini rakam belirlenerek bu rakamýn Kamu Hesaplarý Komisyonunca incelenmesi ve Meclise sunulmasý üzerine Meclis tarafýndan karþýlanmaktadýr. Ulusal Denetim Ofisi, Hükümetten baðýmsýz olarak iþ görmektedir. Kamu Hesaplarý Komitesi Kamu Hesaplarý Komitesi, Meclise sunulan hesaplarý inceleme ve rapor hazýrlama görevlerini yürütmektedir. Ýlk baþlarda, temel amacý, harcamalarýn hesap verilebilirliðini, kurallara uygunluðunu ve yerindeliðini saðlamaktý (bu amaç, Sayýþtay Baþkanýnýn denetimi ile yakýndan ilgilidir). Günümüzde, Sayýþtay Baþkanýnýn performans denetim raporlarýnda yer verilen ekonomiklik, etkililik ve etkinlik gibi konularý da araþtýrmaktadýr. Kamu Hesaplarý Komitesi, Meclis tarafýndan, bir yasama dönemi süresince hizmet vermesi için atanmakta, siyasi görüþlerden baðýmsýz, tarafsýz olarak çalýþmaktadýr. Ýcrai gücü yoktur ama önerileri genelde icraya dökülmektedir. Kamu Hesaplarý Komitesinin toplantýlarýnda Bakanlýk Mali Görevlileri baþ tanýktýrlar, toplantýlara Sayýþtay Baþkaný ve Hazine görevlileri de sorulan sorulara cevap vermek üzere katýlmaktadýr. BÜTÇE DÜNYASI ÝLKBAHAR 2004 SAYI: 18 33

34 5 018 Sayýlý Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile Getirilen Mali Disiplin Anlayýþý ve Bu Çerçevede Avrupa Birliðinden Saðlanan Fonlarýn Kullaným ve Kontrolünün Deðerlendirilmesi Adnan ÞENSOY* Devlet Bütçe Uzmaný Kalkýnma planlarý ve programlarda yer alan politika ve hedefler doðrultusunda kamu kaynaklarýnýn etkili, ekonomik ve verimli bir þekilde elde edilmesi ve kullanýlmasýný, hesap verebilirliði ve mali saydamlýðý saðlamak üzere, kamu mali yönetiminin yapýsýný ve iþleyiþini, kamu bütçelerinin hazýrlanmasýný ve uygulanmasýný, tüm mali iþlemlerin muhasebeleþtirilmesini, raporlanmasýný ve mali kontrolü düzenlemek gibi amaçlarla 5018 sayýlý Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu hazýrlanmýþ ve bu Kanunun bazý hükümlerinin yayýmý tarihinde, diðerlerinin ise kademeli olarak yürürlüðe girmesi öngörülmüþtür. Kanunun 2 nci maddesinde, "Bu Kanun, merkezi yönetim kapsamýndaki kamu idareleri, sosyal güvenlik kurumlarý ve mahalli idarelerden oluþan genel yönetim kapsamýndaki kamu idarelerinin mali yönetim ve kontrolünü kapsar." denilmek suretiyle genel olarak Kanunun sýnýrlarý belirlenmiþtir. Söz konusu maddede geçen bazý ifadelerin açýlýmýnýn yapýlmasý halinde Kanunun kapsamý konusunda daha iyi fikir sahibi olunabilecektir. Kanunda, "Merkezi yönetim kapsamýndaki kamu idareleri" Kanuna ekli (I), (II) ve (III) sayýlý cetvellerde yer alan kamu idareleri olarak tanýmlanmýþtýr. Genel Bütçe Kapsamýndaki kamu idarelerinin sayýldýðý (I) sayýlý cetvelde 54 adet idare yer almaktadýr. Burada daha evvel katma bütçeli olan bazý kurumlarýn genel bütçeye alýndýðýný ve bazý yeni kurumlarýn bu cetvele ilave edildiðini gör- * Eskiþehir doðumludur. Anadolu Üniversitesi Ýktisadi ve Ýdari Bilimler Fakültesi Mezunudur. 34 BÜTÇE DÜNYASI ÝLKBAHAR 2004 SAYI: 18

35 mekteyiz. Özel Bütçe Kapsamýndaki idarelerinin sayýldýðý (II) sayýlý cetvelde ise 53 adet Üniversite ve 2 adet Kefalet Sandýðýyla birlikte toplam 103 adet idare yer almaktadýr. Burada da daha evvel katma bütçe kapsamýnda yer alan üniversitelerin özel bütçe kapsamýna alýndýðý dikkati çekmektedir. Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlarýn sayýldýðý (III) sayýlý cetvelde ise 10 adet kurum yer almaktadýr. Böylece 5018 sayýlý Kanunun yayýmlanmasýndan önce kuruluþ kanunlarýna konulan hükümlerle özel bütçeli olarak tanýmlanan ve konsolide bütçe dýþýnda kalan bu kurumlar da merkezi yönetim bütçesi kapsamýna alýnmýþtýr. Ancak, bu kurumlar 5018 sayýlý Kanuna tümüyle deðil Kanunda belirtilen maddeler itibariyle tabidirler. Görüldüðü üzere, daha evvel genel ve katma bütçeden oluþan konsolide bütçe kavramýna karþýlýk gelmek üzere "merkezi idare bütçesi" esasý getirilmiþ, bütçeler kapsam ve miktar yönünden önemli deðiþikliklere uðramýþ, önceden konsolide bütçe içerisinde yer almayan düzenleyici ve denetleyici kurumlar da merkezi idare bütçesine dahil edilmiþtir. Böylece, yasama organýnýn bütçe hakkýnýn sýnýrlarý geniþletilmiþ ve bütçe birliði ilkesine daha da yaklaþýlmýþtýr. Zira, 5018 sayýlý Kanuna ekli (I) sayýlý cetvelde yer alan 54, (II) sayýlý cetvelde yer alan 103 ve (III) sayýlý cetvelde yer alan 10 rakamlarýný toplarsak 167 adet idare bütçesinin Meclisin önüne geleceði anlaþýlmaktadýr. Kanunun 2 nci maddesinde, yukarýda açýklanan merkezi yönetim kapsamýndaki kamu idarelerinden baþka bir de genel yönetim kapsamýndaki kamu idareleri ifadesi yer almaktadýr. Bu idareler ise merkezi yönetim kapsamýndaki kamu idareleri ile sosyal güvenlik kurumlarý ve mahalli idarelerden oluþmaktadýr. Buna göre, kamu kaynaðý kullanan birimlerin her ne kadar Kanunda farklý hükümlere tabi tutulan yönleri bulunsa da Kanun kapsamýna alýnmalarý kamuda mali disiplinin saðlanmasý bakýmýndan önemli bir aþamadýr. Kanunun 12 nci maddesinde, yukarýda ifade edilen idarelerin bütçeleri düzenlenmiþ ve kamu idarelerince bu bütçeler dýþýnda herhangi bir ad altýnda bütçe oluþturulamayacaðý hükme baðlanmýþtýr. Yine burada da genel, özel, düzenleyici ve denetleyici kurum bütçelerinden oluþan bir merkezi yönetim bütçesi, bu bütçe ile sosyal güvenlik kurumlarý bütçeleri ve mahalli idareler bütçelerinin toplamýndan oluþan genel yönetim kapsamýndaki idarelerin bütçeleri söz konusudur. Burada merkezi yönetim bütçesi içerisinde yer alan "özel bütçe" kavramýnýn anlam itibariyle oldukça deðiþikliðe uðradýðý görülmektedir. Nitekim, daha önce bir kavram kargaþasý yaratacak þekilde konsolide bütçe dýþýndaki baðýmsýz kurumlar ve mahalli idareler bütçeleri için kullanýlan bu kavram artýk merkezi idare bütçesi içersinde yer almaktadýr. Burada, "özel bütçe" anlam olarak daha çok önceden kullanýlan "katma Yasama organýnýn bütçe hakkýnýn sýnýrlarý geniþletilmiþ ve bütçe birliði ilkesine daha da yaklaþýlmýþtýr. Zira, 5018 sayýlý Kanuna ekli (I) sayýlý cetvelde yer alan 54, (II) sayýlý cetvelde yer alan 103 ve (III) sayýlý cetvelde yer alan 10 rakamlarýný toplarsak 167 adet idare bütçesinin Meclisin önüne geleceði anlaþýlmaktadýr. BÜTÇE DÜNYASI ÝLKBAHAR 2004 SAYI: 18 35

36 bütçe" ifadesine yaklaþmaktadýr. Bütçe birliðini saðlamaya yönelik olarak Kanunda yer alan bu düzenlemelerin yaný sýra genel yönetim kapsamýndaki kamu idarelerine baðlý olarak kurulan döner sermaye iþletmeleri ile fonlarýn bütçelerinin de öncelikle ilgili idarelerin bütçeleri içinde yer almasý, tarihine kadar ise tasfiye edilmesi, Kanun kapsamýndaki kamu idarelerine iliþkin olarak, bazý istisnalar hariç olmak üzere, diðer kanunlarda 1050 sayýlý Muhasebe-i Umumiye Kanunu, 6245 sayýlý Harcýrah Kanunu ve 832 sayýlý Sayýþtay Kanunu hükümlerine tabi olunmadýðýna dair istisna veya muafiyet getiren hükümler ile Kanunun yayýmýndan önce yürürlüðe giren ve kamuda tesis edilmek istenen mali disiplin anlayýþýna engel olabilecek türdeki tüm düzenlemelerin tarihi itibariyle yürürlükten kalkmasý da yine 5018 sayýlý Kanunun mali disiplini saðlamaya yönelik olarak öngördüðü diðer düzenlemelerdir. Yukarýda kýsaca açýklanmaya çalýþýldýðý üzere, 5018 sayýlý Kanun ile Kamu Mali Yönetimi anlayýþýmýzda önemli deðiþikliklere gidilmekte, kamu kaynaðý kullanan birimler büyük ölçüde bu Kanun kapsamýna alýnmaktadýr. Ancak, Avrupa Birliði Komisyonuyla yapýlan bazý ikili uygulama anlaþmalarýnda, Avrupa Birliði fonlarýnýn kullanýmýna ve kontrolüne iliþkin olarak 5018 sayýlý Kanun hükümlerinden oldukça farklýlýk arz eden bütçeleme, harcama, muhasebe ve denetim usulleri yer alabilmektedir. Her ne kadar bu anlaþmalar 5018 sayýlý Kanun yürürlüðe girmeden evvel yapýlmýþ olsalar da bu Kanunun tarihinden itibaren fiilen yürürlüðe girmesiyle birlikte iç hukuk kurallarý ile dýþ hukuk kurallarý arasýnda bir takým sýkýntýlar yaþanacaðý açýktýr. Konuya iliþkin olarak 5018 sayýlý Kanunun 2 nci maddesinin ikinci fýkrasýnda yer alan, "Avrupa Birliði fonlarý ile yurt içi ve yurt dýþýndan kamu idarelerine saðlanan kaynaklarýn kullanýmý ve kontrolü de uluslararasý anlaþmalarýn hükümleri saklý kalmak kaydýyla, bu Kanun hükümlerine tabidir." hükmünden bu tür kaynaklarýn da kullaným ve kontrolünün söz konusu Kanuna tabi olacaðý anlaþýlmaktadýr. Maddede geçen "uluslararasý anlaþmalarýn hükümleri saklý kalmak kaydýyla..." ifadesinden; 5018 sayýlý Kanunda olmayan ya da bu Kanuna aykýrý hükümler içerse dahi öncelikle uluslararasý anlaþma hükümlerinin uygulanacaðý anlaþýlmaktadýr. Bu anlaþmalarda hüküm bulunmamasý halinde ise 5018 sayýlý Kanun hükümlerinin uygulanmasý gerekmektedir. Maddenin yorumlanmasýnda buraya kadar bir sýkýntý yoktur ancak, eðer uluslararasý anlaþmalarda söz konusu fonlarýn kullaným ve kontrolünde 5018 sayýlý Kanuna tabi olunmayacaðý yönünde hüküm bulunur ise bu durumda, tamamýyla anýlan Kanun kapsamý dýþýnda kalýnýp kalýnmayacaðý hususunda tereddütler oluþmaktadýr. Kanunun 2 nci maddesinde "uluslararasý anlaþmalar" ibaresi yer aldýðýndan herhangi bir uluslararasý anlaþmaya böyle bir hüküm konulmasý halinde 5018 sayýlý Kanundan muaf olunacaðý düþünülebilir. Ancak, böyle bir karara varabilmek için öncelikle "uluslararasý andlaþma" türlerinin incelenmesi gerekmektedir. Genel olarak, uluslararasý anlaþmalar yapýldýktan sonra bunlarýn 36 BÜTÇE DÜNYASI ÝLKBAHAR 2004 SAYI: 18

37 Meclis tarafýndan, onaylanmalarýnýn bir kanunla uygun bulunmasý gerekmektedir. Meclis tarafýndan onaylanmasý uygun görülen bir uluslararasý andlaþma daha sonra Bakanlar Kurulunca onaylanarak yürürlüðe girmektedir ki, bunlara "çerçeve andlaþma" denilmektedir. Bir de, bu çerçeve andlaþmalarýn uygulanmalarýna iliþkin olarak yapýlan "uygulama anlaþmalarý" vardýr ki; bunlarý Meclisin uygun bulma zorunluluðu yoktur, yayýmlanmalarýyla yürürlüðe girerler. Kanunda geçen uluslararasý andlaþma ibaresi Meclis onayýndan geçen "çerçeve andlaþmalarý" ile birlikte Meclis onayýna sunulma zorunluluðu olmayan "uygulama andlaþmalarý"ný da kapsamaktadýr. Bu durumda ise bir uygulama andlaþmasýna konulan hüküm ile 5018 sayýlý Kanun kapsamýndan çýkmak mümkün olabilecek midir? sorusu akla gelmektedir. Yukarýdaki sorunun boyutlarý 5018 sayýlý Kanunun kapsamýný aþmakta, dolayýsýyla konunun, Anayasanýn "Milletlerarasý andlaþmalarý uygun bulma" baþlýklý 90 ýncý maddesi çerçevesinde deðerlendirilmesi gereði ortaya çýkmaktadýr. Anayasanýn 90 ýncý maddesinin birinci fýkrasýnda, Türkiye Cumhuriyeti adýna yabancý devletlerle ve milletlerarasý kuruluþlarca yapýlacak olan andlaþmalarýn onaylanmasýnýn, Meclisin onaylamayý bir kanunla uygun bulmasýna baðlý olduðu hükmü mevcuttur. Üçüncü fýkrasýnda ise milletlerarasý bir andlaþmaya dayanan uygulama andlaþmalarýnýn... Meclis tarafýndan uygun bulunma zorunluluðu olmadýðý belirtilmektedir. Ancak, bu hüküm önceden Meclis onayýndan geçen uluslararasý çerçeve anlaþmanýn hükümlerinin uygulanmasýna iliþkin olarak hazýrlanan ve çerçeve anlaþma ile Türk kanunlarýna aykýrý hususlar içermeyen uygulama anlaþmalarý için geçerlidir. Bu noktadan hareketle, Meclis onayýndan geçen çerçeve anlaþmalarýnda yer almayan ve 5018 sayýlý Kanuna açýkça aykýrý olan düzenlemeleri, uygulama anlaþmalarýyla yasal zemine oturtmaya çalýþmak, ayný zamanda yasama yetkisinin devri gibi bir sonuç doðuracaðýndan, bu Anayasanýn 7 nci maddesine aykýrýlýk teþkil edebilecektir. Kaldý ki, 90 ýncý maddenin dördüncü fýkrasýnda, "Türk Kanunlarýnda deðiþiklik getiren her türlü andlaþmalarýn yapýlmasýnda birinci fýkra hükmü uygulanýr." denilmek suretiyle Meclisin yasama yetkisi açýk bir þekilde güvence altýna alýnmýþtýr. Anayasanýn yukarýdaki hükümleri ve 5018 sayýlý Kanunda geçen, "uluslararasý anlaþmalarýn hükümleri saklý kalmak kaydýyla bu Kanun hükümlerine tabi deðildir." ifadesi birlikte deðerlendirildiðinde, Avrupa Birliðinden saðlanan kaynaklarýn kullanýmý ve kontrolünde 5018 sayýlý Kanun hükümlerinin bütünüyle ya da kýsmen dýþýnda kalýnabilmesi için, öncelikle düzenlemenin Meclis onayýndan geçen çerçeve andlaþmada yer almasý gerekmektedir. Çerçeve andlaþmada yer almaksýzýn sadece uygulama andlaþmalarý ile getirilen hükümlerle 5018 sayýlý Kanun hilafýna bir düzenleme yapýlmasý halinde, Meclisin onayý hatta haberi dahi olmaksýzýn Meclis tarafýndan kabul edilen bir yasanýn yürürlükten kaldýrýlmasý gibi bir sonuç ortaya çýkacaðýndan böyle bir düzenlemenin hem akla hem de Anayasaya uygun olmayacaðý açýktýr. BÜTÇE DÜNYASI ÝLKBAHAR 2004 SAYI: 18 37

38 Öte Yandan Avrupa Birliði Gülizar GÜRSOY Devlet Bütçe Uzmaný Merhaba... Bu sayýda Avrupa Birliði ve Türkiye'nin bu baðlamýndaki gündeminde yer alan farklý bir kaç konuya deðinmek istiyorum, bunlardan ilki ve en önemlisi, malum olduðu üzere gündemin mayýs baþýna kadar sýcak olmasýný saðlayan Avrupa Birliðine yeni üye ülke katýlýmlarýdýr. Beþinci Dalga Avrupa Birliði Kýyýlarýnda 1 Mayýs 2004 Avrupa Birliðinin geliþme tarihinde "büyük dalga" olarak anýlmasý gereken bir dönüm noktasýdýr. Avrupa Birliði vatandaþlarýnýn herbirine 26 Euro'ya mal olacak olan bu beþinci geniþleme ile Avrupa Birliði 25 üyeli bir bütünleþmeye adým atmýþ ve 1 Mayýs 2004 itibarýyla Güney Kýbrýs, Çek Cumhuriyeti, Estonya, Macaristan, Letonya, Litvanya, Malta, Polonya, Slovakya ve Slovenya AB'nin yeni üyeleri i olmuþlardýr. "Geniþleme dalgasý" Avrupa Birliði kýyýlarýna beþinci kez vurmuþtur da peki diðer dört dalga ile geniþleme hangi ülkeleri kapsamýþtýr? sorusuna yanýt için geniþlemenin tarihine gitmek gerekir. Ýlk geniþleme 1973 yýlýnda Danimarka, Ýrlanda ve Ýngiltere'nin katýlýmý ile gerçekleþtirilen Kuzey Geniþlemesidir. Ýkinci geniþleme ise Akdeniz veya Güney Geniþlemesi diye adlandýrýlan ve 1981 yýlýnda Yunanistan'ýn, 1986 yýlýnda Portekiz ile Ýspanya'nýn katýlýmlarý (üçüncü geniþleme) ii sonucunda yaþanan ve dördüncü geniþleme ise 1995 yýlýnda Avusturya, Finlandiya ve Ýsveç'in katýlýmý ile gerçekleþtirilen Ýkinci Kuzey Geniþlemesidir. Geniþlemeye konu olan alanýn geniþliði ve kültürel çoksesliliði açýsýndan daha önceki geniþlemeler ile karþýlaþtýrýldýðýnda, son geniþlemenin "türünün kendine özgü" olduðu hemen farkedilmektedir. "Türünün kendine özgü" oluþunun etki ve sonuçlarý; bu geniþleme sonucunda Avrupa Birliði pazarýna 100 milyondan fazla insanýn katýlýmý ile, hem eski hem de yeni üye devletlerin ekonomik olarak büyümesine desteðinde, yeni iþ kapasitelerinin yaratýlmasýnda, bazý konularda ortak politika benimsenmesi nedeniyle Avrupa yurttaþlarýnýn yaþam kalitesinin artýþý ile bölgesel olarak istikrar artýþýnýn yaný sýra 350 milyon civarýnda bir nüfusla Avrupa Birliðinin dünya üzerindeki etkinliðinin artmasýnda da görülebilecektir. Geniþlemenin, Avrupa Birliðinin geleceði üzerinde politik ve ekonomik olarak olumlu sonuçlarýnýn yanýsýra, mali anlamda olumsuz etkileri de özellikle baþlangýçta yaþanacaktýr. Muhtemel olumsuz etkiler, yeni katýlan ülkelerin yapýsal ve bölgesel sorunlarýnýn henüz tamamýyle giderilmemiþ olmasýndan kaynaklanmaktadýr. Bu amaçla ve sadece birliðe yeni katýlan ülkelerin kullanýmý için kaynak 38 BÜTÇE DÜNYASI ÝLKBAHAR 2004 SAYI: 18

39 ayrýlmýþ olmakla birlikte, AB'nin makro ekonomik göstergelerinde bu geniþlemeden kaynaklanan bazý deðiþikliklerin yaþanmasý kaçýnýlmaz görülmektedir. Avrupa Günü 9 Mayýs 1950 tarihinde Fransýz Dýþiþleri Bakaný Robert Schumann tarafýndan açýklanan ve "Schumann Planý" iii olarak anýlan planda yer alan; Almanya ile Fransa'nýn kömür ve çelik kaynaklarýnýn yönetiminin ulus ustü bir otoriteye verilmesi önerisinin bugünkü Avrupa Birliðinin ilk adýmý olarak olarak kabul edilmesi nedeniyle, 9 Mayýs günü 1973 yýlýndan itibaren Avrupa Günü olarak kutlanmaktadýr. Mayýs baþýnda yaþanan büyük geniþleme ise 2004 yýlý 9 Mayýsýný yani Avrupa Gününü daha özel kýlmýþtýr. Türkiye'nin AB Üyeliðinin Ekonomik Etkileri Türkiye'nin üyeliði durumunda sonuçlarýn ne olacaðý sorusuna yanýt kýsmen, Hollanda Ekonomik Politika Analiz Bürosu tarafýndan yapýlmýþ olan Türkiye'nin AB Üyeliðinin Ekonomik Etkileri konulu araþtýrma raporunda yer almaktadýr. Ülkemizin AB Tek Pazarýna katýlýmý, kurumsal reformlar ve iþçilerin serbest dolaþýmý çerçevesinde göç temelinde üç ana baþlýk altýnda olasý etkilerin incelendiði raporda yer alan tespitlerin bir kýsmýndan burada kalýn çizgiler halinde söz etmek istiyorum. Bunlar, Türkiye'nin katýlýmýnýn Birlik ekonomisini olumlu yönde etkileyeceði, bununla baðlantýlý olarak ticaretin artacaðý, Türkiye'de ise kiþi baþý GSMH'nýn %4 oranýnda artmasýnýn beklenebileceði, bu oranýn Türkiye'nin kurumsal reform çalýþmalarýný baþarýyla gerçekleþtirmesi halinde daha da fazla olabileceðidir. Merkezi Uyum Birimi ve Fonksiyonu: Kurumsal yeniden yapýlanma ve kurumsal reform çalýþmalarý gündeme gelince bu konudan doðrudan veya dolaylý olarak etkilenmemiþ herhangi bir kamu kuruluþu bulmak zordur. Maliye Bakanlýðý'da yapýsal dönüþüme yönelik bu çalýþmalardan payýna düþeni üstlenmiþ ve gerekli çalýþmalarý sürdürmektedir. Reform çalýþmlarý çerçevesinde harcanan eforun önemli bir kýsmý Merkezi Uyum Biriminde (Central Harmonization Unit) yoðunlaþmaktadýr. Mali sistemin henüz kavram olarak tanýþtýðý Merkezi Uyum Birimlerinin görevi ve fonksiyonu nelerdir? sorusu aþaðýda teknik detaylara girmeksizin bir ölçüde yanýtlanmaya çalýþýlacaktýr. Avrupa Birliðine aday ve katýlým aþamasýndaki ülkelerde son yýllarda oluþturulan Merkezi Uyum Birimleri kamu mali sistemi içinde konumu ve fonksiyonlarý/sorumluluklarý itibarýyla oldukça önemli bir mali aktördür. Merkezi Uyum Birimleri, temel olarak Avrupa Birliðinin genel uygulamalarý ile uluslararasý genel kabul gören denetim ve kontrol sistemlerinin ülke mali sistemi içinde geliþtirilmesi, kamu kuruluþlarýna yaygýnlaþtýrýlmasý ve kamu sektörü harcamalarýnýn kontrol ve iç denetim ilkelerinin uyumlaþtýrýlmasý, iyi iþleyen bir sistem oluþturulup, bu sistemin sürdürülebilirliði saðlandýktan sonra ise doðru mali yönetimin (sound financial mangement) saðlanmasýndan sorumludurlar. Bir baþka ifadeyle, devlet bütçesinin yönetim ve kontrolünün geliþtirilmesi uyum birimlerinin görevleri arasýndadýr. Merkezi Uyum Birimi olarak görev yapmak üzere oluþturulan yapýlar, riskin yönetimini saðlayacak mekanizmalarý ve etkin kamu iç mali kontrol sisteminin çerçevesini oluþturmak ve sürdürmekten de sorumludurlar. Merkezi Uyum Birimleri etkin kamu iç mali kontrol sisteminin çerçevesini oluþturmak ve sürdürmek, AB baþarýlý uygulamalarýný ve uluslararasý genel kabul görmüþ iç denetim ve mali kontrol standartlarýný kamu kurum ve kuruluþlarýna iletmenin yaný sýra, kontrol ve denetim birimlerini kavrayan merkezi koordinasyon rolünü de üstlenmek durumundadýr. Yukarýda belirtilen sorumluluk ve fonksiyonlarýna ilave olarak harcama öncesi mali kontrol ve iç denetimi sürdürmekten görevli kamu personelinin eðitimini saðlamak amacýyla, kapsamlý bir eðitim programýnýn hazýrlanmasý ve saðlanmasý / BÜTÇE DÜNYASI ÝLKBAHAR 2004 SAYI: 18 39

40 sürdürülmesine yönelik önemli bir temel iþlevi ve rolü de bulunmaktadýr. Merkezi Uyum Birimlerinin, Kamu iç mali kontrol ilkelerinin, özellikle de fonksiyonel olarak baðýmsýz iç denetim ve yönetsel olarak hesap verebilirliðin iv oluþturulmasý ile geliþtirip yaygýnlaþtýrýlmasý konusunda itici rolü sözkonusudur. Avrupa Komisyonunun iç denetime yüklediði önem nedeniyle, etkili ve kaliteli bir iç denetim mekanizmasý geliþtirmek konusunda Merkezi Uyum Birimine düþen görev büyük önem kazanmaktadýr. Merkezi Uyum Birimi kavramý ile birlikte kullanýlan kavramlardan birisi de "risk deðerlendirme" olmaktadýr. Özel sektör için çok yeni olmayan bu kavram son zamanlarda kamu sektörü içinde sýklýkla kullanýlýr olmuþtur. Risk denetimi ve kontrolü kavramý, kamu mali sistemini oluþturan birimlerin, iþlemlerin, süreçlerin vb. hangi noktada daha kýrýlgan olduðunun tespiti ile bu tespit sonucunda ulaþýlan önemli ve riski yüksek alanlara yönelik olmak üzere özel bir kontrol ve denetim sisteminin geliþtirilmesi anlamýna gelmektedir. Riskli alanlarýn tespiti ve buna yönelik kontrol ve denetim standartlarý geliþtirilmesi ve bu alanlara iliþkin bilgi/eðitim ve standartlarýnýn sürekli güncel kalmasýný saðlamak Merkezi Uyum Biriminin görevleri arasýndadýr. Türk kamu sektörünün risk kavramýna aþinalýðý, 5018 sayýlý Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile olmuþtur. Kanunun kendisi, en az risk kavramý kadar yeni olduðundan ýsýnma döneminin yaþandýðýndan söz etmek güçtür, fakat en azýndan Türk kamu maliyesinin gündemine "risk " kavramý alýnmýþtýr. Türk iç mali kontrol sisteminin çýktý/sonuç (output/outcome) ve/veya süreç bazlý olmaktan ziyade girdiye odaklandýðý, kontrol ve denetimin mevzuata uygunluk çerçevesinde yapýldýðý düþünülecek olursa, performans denetimi, risk denetimi, sistem denetimi ve bilgi teknolojileri denetimi gibi yeni kavramlarýn kýsa sürede ve saðlýklý biçimde sisteme dahil edilmesinin ne denli güç olacaðý açýktýr. Bu nedenle yeni sistemin oluþturulma esnasýnda büyük ölçüde desteðe ve kapsamlý bir eðitime gereksinim duyulmaktadýr. Türkiye'de Merkezi Uyum Biriminin görevlerini yerine getirmek üzere iki farklý birimin oluþturulmasý planlanmýþtýr. Oluþturulmasý planlanan bu birimlerden ilki mali yönetim ile harcama öncesi kontrol süreçlerine iliþkin standart ve yöntemlerin geliþtirilmesi, diðeri ise iç denetime iliþkin standart ve yöntemlerin geliþtirilmesi fonksiyonlarýný üstlenecektir. Öngörülen bu ikili yapýnýn mali yönetim, harcama öncesi kontrol ve iç denetim kavramlarýnýn kendi özel dinamiklerinin ve sýnýrlarýnýn net olarak tespiti açýsýndan faydalý ve uygulamada bu iç dinamiklerin yansýtýlmasýna imkan vereceðinden saðlýklý olabileceði düþünülmektedir. Avrupa Birliðine katýlým aþamasýndaki ülkeler ile aday ülkelerin uygulama örneklerine bakýldýðýnda, uygulamanýn yeni olmasý nedeniyle, çok net sonuçlar elde edilmemekle birlikte yaþanan sorunlardan yola çýkýlarak kanunla ilgili yapýlacak çalýþmalara yönelik bazý öneriler geliþtirmek mümkündür. Yeniliðin her zaman güçlü bir dirençle karþýlaþmasý olasý olduðundan, bu yeni mali sistemin sistemli bir halkla iliþkiler çerçevesinde kamuoyuna v aktarýlmak süretiyle kamuoyunun desteðinin kazanabilmesi gözardý edilmemesi gereken önemli bir unsurdur. Bunun önemi, kanun ile getirilen düzenleme, teorik olarak ne kadar iyi olursa olsun, uygulayýcýlar tarafýndan benimsenmemesi durumunda uygulamada eski sisteme dönülebilmenin kolaylýðýnda yatmaktadýr. Bu durum Romanya'da yaþanmýþ olup, yeni sistemin ilkeleri çerçevesinde denetim yapma yerine geçmiþ deneyimlere dayalý, sezgisel ve geleneksel yöntem tercih edilmiþtir. Deðiþime en zor ve en geç ayak uyduran unsurun kültür birikiminin deðiþimi olduðu düþünüldüðünde kurumsal kültürün kýsa sürede deðiþerek yeni ilkelere ayak uydurmasý bugünden yarýna olmasý beklenen bir þey deðildir, fakat 40 BÜTÇE DÜNYASI ÝLKBAHAR 2004 SAYI: 18

41 ilkelerin kabul edilmesi, benimsenmesi, desteklenmesi de büyük adýmlar olarak deðerlendirilmelidir. Bu nedenle sürekli ve kapsamlý bir tanýtým ile eðitim ilk aþamada öncelikle üzerinde durulmasý gereken hususlardýr. Farklý kamu kurum ve kuruluþlarýnda mali yönetim, harcama öncesi kontrol ve iç denetim fonksiyonlarýný yerine getirecek görevililer arasýndaki koordinasyonu saðlayacak olan sistemli bir iletiþimin geliþmesine yönelik çerçevenin oluþturulmasý ile Sayýþtay ile koordinasyonun saðlanmasý önemli bir husustur. Ayrýca, aday ve katýlým aþamasýnda olan ülkelerin Merkezi Uyum Birimleri ile saðlanacak bir iletiþim ve koordinasyon baðlantýsý da deneyimlerin paylaþýlmasýný saðlayacaðýndan tekerleðin yeniden icad edilmesine gerek kalmayacaktýr. Son olarak, Merkezi Uyum Biriminin mali sistem içindeki fonksiyonunun, konumunun ve rolünün tam ve net bir biçimde herhangi bir tereddüde yer býrakmayacak þekilde tanýmlanmasý gerekmektedir. Bir baþka deyiþle Merkezi Uyum Biriminin mali yönetim, iç kontrol ve iç denetim ile ilgili olarak fonksiyonunun, bu fonksiyonlarýn birbirleri ile ilintilerinin, uyumlarýnýn ve koordinasyonlarýnýn nasýl saðlanacaðýna iliþkin tanýmlarýn yapýlmasý büyük önem taþýmaktadýr. Genel olarak deðerlendirildiðinde, kamu kurumlarý tarafýndan yürütülen bu çalýþmalar, büyük bir yapýsal deðiþim ve dönüþümün parçalarýdýr. Ancak bütün parçalar tamamlanýnca yapýsal dönüþümün resmi net olarak görülebilecektir. Tam bu noktada özellikle vurgulamak istediðim husus, yasal çerçevede gerçekleþtirilen bu dönüþümlerin hayata geçirilmesinde yani doðru ve saðlýklý uygulanmasýnda (sound implementation) tüm taraflara büyük sorumluluk düþmektedir. Bir baþka ifade ile, bu sadece kamu kuruluþlarýnýn taþýmasý gereken bir sorumluluk olmayýp vatandaþlar, sivil toplum örgütleri, politikacýlar ve özel sektörün yani tüm taraflarýn üstlenip sahip çýkmasý ve içselleþtirilmesi gereken bir sorumluluk olmaktadýr.. Ancak bu durumda yasal deðiþiklikleri gerçekleþtirmek için harcanan zaman, sarfedilen çaba ve tahsis edilen kaynak anlam kazanacaktýr. Gelecek sayýda görüþmek üzere hoþçakalýn. i Kronolojik sýralamaya göre AB Üyeliði için baþvuru tarihleri; Kýbrýs 3 Temmuz 1990 Malta 16 Temmuz 1990 Macaristan 31 Mart 1994 Polonya 5 Nisan 1994 Slovakya 27 Haziran 1995 Letonya 13 Ekim 1995 Estonya 24 Kasým 1995 Litvanya 8 Aralýk 1995 Çek Cumhuriyeti 17 Ocak 1996 Slovenya 10 Haziran 1996 ii 2. ve 3. geniþlemeyi tek geniþleme olarak görmek ve bu durumda 1 Mayýs 2004 tarihinde yaþanan geniþlemeyi de 4. geniþleme dalgasý olarak adlandýrmak mümkündür. iii Konu ile ilgili detaylý bilgiye Avrupa Komisyonu Türkiye Temsilciliðinin web sayfasýndan ulaþýlabilir < iv Yönetsel hesap verilebilirlik kavramý ile ifade edilmek istenilen, kamu görevlilerinin kendilerine tanýnan ve kullandýklarý yetkileri dolayýsýyla sorumluluk taþýmalarýdýr. v Burada kamuoyundan kasýt politikacýlar, vatandaþlar ile kamu kurum ve kuruluþlarýdýr, yani mali sistemin doðrudan ve dolaylý tarafý olanlar. BÜTÇE DÜNYASI ÝLKBAHAR 2004 SAYI: 18 41