Sayıtay Dergisi Sayı: 43 EFFAFLIK VE HESAP VERME SORUMLULUU BALAMINDA YOLSUZLUKLA MÜCADELEDE SAYITAYLARIN ROLÜ( * ) M. Hakan ÖZBARAN Sayıtay Denetçisi GR Basitçe tanımlanırsa yolsuzluk, "kamu erkinin, kiisel kazanç veya bir grup menfaati için kötüye kullanılması"dır. Yolsuzluun kökleri bir ülkenin sosyal ve kültürel tarihine, politik ve ekonomik geliimine, bürokratik geleneklerine ve uygulanan politikalarına dayanır. Yolsuzluun maliyetinden en fazla etkilenecek olanlar yoksul ülkeler ve bu yoksul ülkelerdeki yoksul insanlardır. Yolsuzluun bulunup ortaya çıkarılması zordur, zira yolsuzluk varlıını gizlemek üzere planlanmı tüm dinamikleri içinde barındırır. Kasıt taımayan bir usulsüzlüü yakalamada etkili olan yöntemler kasıt taıyan, gizlenmi olayları (yolsuzlukları) tespit etmede etkisiz kalır. A. Klitgaard Modeli (Yolsuzluu Açıklayan Denklem) Yolsuzluk bir nevi "kanser" olarak tanımlanmaktadır. Yolsuzluk uygulamaları kamu ve özel sektör menfaatlerinin kesitii durumlarda kamu kurumunun, kendi görevlisi tarafından rüvet alma, talep etme veya tehditle isteme gibi durumlarla suiistimal edilmesiyle ortaya çıkmaktadır. Klitgaard 1996 yılında yolsuzluun dinamiklerini açıklayan basit bir model gelitirmitir: Y(Yolsuzluk) = TG(Tekelci Güç) + TY(Takdir Yetkisi) - H(Hesap Verme Sorumluluu) ( * ) Sakarya Üniversitesi ve Toplumsal Saydamlık Hareketi Dernei tarafından 6 Kasım 2001 tarihinde ortaklaa düzenlenen "Kamu Harcamalarında Yolsuzluk ve srafın Önlenmesinde Saydamlık" konulu Sempozyumda sunulan metin. 3
Sayıtay Dergisi Sayı: 43 Bir baka ekilde ifade edersek, yolsuzluun çapı, kamu yetkisini elinde bulunduranın tekelci gücü ile takdir yetkisini kullanma oranlarına balıdır. Çok fazla yetkinin tek elde toplanması sıkı kurallarla düzenlenmi ekonomilerde daha fazla görülürken, takdir yetkisi ise daha çok idari kuralların ve düzenlemelerin zayıf olduu gelimekte olan ülkelerde ve geçi ekonomilerinde görülmektedir. Muhtemeldir ki bu tip ülkelerde kamusal ahlak standartlarının yetersiz ekilde belirlenmesinin, idari ve mali sistemlerin zayıflıının ve gözetim kurulularının (watchdog agencies) etkin olmamasının bir sonucu olarak effaflık ve hesap verme sorumluluu da gelimemitir. effaflık, hesap verme sorumluluunun etkin olarak ilemesine imkan verir Bu nedenle Klitgaard'ın yukarıda bahsettiimiz modeli, hesap verme sorumluluunun bizatihi effaflıın bir fonksiyonu olduunu göstermek amacıyla yeniden öyle yazılabilir: Y = TG + TY - H () effaflıı ilave etmenin amacı, israfın, suiistimalin ve sahteciliin en alt seviyeye indirilmesindeki önemini vurgulamaktır. Zira effaflık hesap verme sorumluluunu salayan en önemli mekanizmalardan biridir. effaf bir sistem, yönetenlerin kamunun kaynaklarını nasıl ve hangi amaçlara yönelik olarak kullandıı konusunda vatandalara gerekli bilgileri sunduu gibi kamu yönetimine duyulan güveni artırır ve kamusal kaynakların kullanımında etkinliin ve verimliliin salanmasını özendirir. B. "Ulusal Güvenilirlik Sistemi" Kavramı Kurumsal güçlülüe balı olarak, ülkeden ülkeye büyük farklılıklar gösterse de, dünya genelinde yolsuzlukla mücadele politikaları, genellikle, aaıdaki 11 kurum ya da "sütun" dan biri veya daha fazlası tarafından üretilmektedir: Yasama Yürütme Yargı Sayıtay Ombudsman 4
Sayıtay Dergisi Sayı: 43 Baımsız Gözetim Kuruluları Kamu Görevlileri Medya Sivil Toplum Özel Sektör Uluslararası Aktörler Konseptin çalıması oldukça basittir: Yukarıda belirtilen 11 kurum veya sütun karılıklı olarak birbirine baımlıdır ve hepsi beraber, daha çok sütunların bir evin temellerine destek olmasına benzer ekilde, kuramsal anlamda, ulusal güvenilirlii desteklemektedir. Benzerlii bir adım ileriye götürürsek "güvenilirlik sütunların"dan birisi zayıflarsa dierlerinin üzerine daha fazla yük düer. Eer bunların bir çou görevini yerine getiremezse, yükleri yana doru yatar ve "sürdürülebilir gelime", "hukukun üstünlüü" ve "yaam kalitesi" topları aaıya düer. Bu sistemin ilememesi anlamına gelir. 5
Sayıtay Dergisi Sayı: 43 I. "GÜVENLRLN SÜTUNU" OLARAK YOLSUZLUKLA MÜCADELEDE SAYITAYLARIN ROLÜ A. effaflıın ve Hesap Verme Sorumluluunun Gelitirilmesi Hesap verme sorumluluunun ve effaflıın gelitirilmesinde Sayıtaylar vazgeçilmez bir rol üstlenmektedirler. Parlamento adına denetim yapan Sayıtaylar effaf, hızlı çalıan ve vatandaa hizmete odaklanan kamu idaresinin oluturulmasındaki katkıları dolayısıyla yolsuzlukla mücadelede, yukarıda belirtildii gibi "güvenilirliin sütunları"ndan biri olarak kabul edilmektedir. Dünyada genel olarak Sayıtaylar yolsuzlukla dorudan mücadele eden kurulular arasında bulunmamakla birlikte, yolsuzlukların önlenmesinde ve ortaya çıkarılmasında nasıl daha etkili bir rol üstlenebileceklerini çeitli platformlarda tartımaktadırlar. ngiliz Uluslar Topluluu Sayıtaylarının 4-6 Kasım 1996 tarihinde Pakistan'ın Lahor kentinde yapmı olduu konferansın alt konularından birini "yi Yönetiim (Governance) ve Yolsuzluun Kontrolü: Sayıtaylar Ne Yapabilir?" oluturmutur. Yolsuzlukla mücadele konusunda oldukça baarılı çalımalar yürüten Polonya Cumhuriyeti Sayıtayı'nın Mart 2000 de yayımladıı raporda, yolsuzlua meydan veren mekanizmalar; Bir kiinin elinde sınırsız yetki bulunması, (Tekelci Güç) Karar alma sürecinde takdir yetkisinin keyfilie dönümesi, Belgelendirme ve raporlama gereklerine yeterince önem verilmemesi, ç kontrol mekanizmalarının zayıflıı, Bilgiye eriimde eitsizlik, Hesap verme sorumluluunun ve effaflıın bulunmaması ve Yolsuzlukla mücadele amacıyla sistemli çözümler üretilmemesi olarak sayılmıtır. 6
Sayıtay Dergisi Sayı: 43 Keza Uruguay'ın Montevideo kentinde Kasım 1998 tarihinde yapılan 16. INTOSAI (Uluslararası Sayıtaylar Organizasyonu) Kongresinin ana temalarından biri olarak "Sahteciliin ve Yolsuzluun Önlenmesinde ve Ortaya Çıkarılmasında Sayıtayların Rolü" ele alınmıtır. Kongre bu ana tema çerçevesinde Sayıtayların deneyimlerini ve bu konuda yararlanılan metot ve teknikleri tartımı ve "Montevideo Deklarasyonu" diye adlandırılan belgede Sayıtaylara bazı tavsiyelerde bulunmutur. Söz konusu Deklarasyon gereince Sayıtaylar; Yeterli düzeyde mali ve ilevsel baımsızlıa ve denetim alanının geniliine sahip olmak için çaba göstermelidirler. Mali ve iç kontrol sistemlerinin verimliliini ve etkinliini deerlendirmede daha aktif rol üstlenmeli ve kendi tavsiyelerinin yerine getirilmesini ısrarla takip etmelidirler. Sahtecilikle ilgili yüksek risk göstergelerini oluturmak suretiyle denetim stratejilerini daha çok sahtecilie ve yolsuzlua açık alanlara ve faaliyetlere odaklamalıdırlar. Denetim raporlarının ve gerekli bilgilerin kamuoyuna sunulması için etkin araçlar oluturmalıdırlar. Anlaılır ve okuyucuya yararlı nitelikte uygun denetim raporları üretmelidirler. Yolsuzlukla mücadele eden baka ulusal ve uluslararası kurulularla daha yakın ibirlii salamalı ve konuyla ilgili bilgi paylaım fırsatlarını deerlendirmelidirler. Sahtecilik ve yolsuzluk konularında dier Sayıtaylarla deneyim paylaımını younlatırmalıdırlar. Kamu hizmetleri için dürüst ve yetenekli kiilerin seçilmesine ve istihdamına imkân veren personel yönetim sistemleri oluturulmasını tevik etmelidirler. 7
Sayıtay Dergisi Sayı: 43 Kamu görevlilerinin mali beyanlarıyla ilgili yönlendirici ilkeler oluturulmasını desteklemeli ve bu ilkelere uygunluu, süregelen denetimlerin bir parçası olarak izlemelidirler. Kamu idaresine yönelik daha yetkin mesleki ahlak standartlarını ve ahlak kurallarını özendirmek amacıyla INTOSAI'nin "Mesleki Ahlak Kuralları"ndan yararlanmalıdırlar. Dikkat çeken usulsüzlükler hakkında kamuoyundan bilgi almak ve bu bilgileri ilemek üzere etkin tanıtım araçlarının oluturulmasını dikkate almalıdırlar. INTOSAI'nin halihazırda oluturulmu bulunan komiteleri ve çalıma grupları aracılııyla sahtecilik ve yolsuzlukla ilgili çalımalarını sürdürmelidirler. B. ç Kontrollerin Yeterlilii ve Uygulamadaki Etkinlii Literatürde "yönetsel kontroller" biçiminde de ifade edilen iç kontrol (internal control) kavramı; yönetimlerin hedeflerini gerçekletirmesi konusunda bilgi ve güvence salayan yönetim araçları olarak ifade edilmektedir. INTOSAI ç Kontrol Standartları'nda iç kontrol yapıları da yönetimin tutumu, metotlar, usuller ve hedeflere ulaılmasına yeterli güvence salayan önlemler dahil olmak üzere, bir kurumun planları eklinde tanımlanmaktadır. ç kontrol yapıları esas olarak; organizasyonun ilevine uygun olarak düzenli, ekonomik, verimli ve etkin faaliyetler ile kaliteli ürünlerin ve hizmetlerin gelitirilmesini; kaynakların savurganlıktan, suiistimalden, yetersiz yönetimden, hatalardan, yolsuzluktan ve dier düzensizliklerden kayıplara karı korunmasını; yasalara, yönetmeliklere ve yönetimin direktiflerine uyulmasını; güvenilir mali ve yönetsel verilerin hazırlanmasını, saklanmasını; ve 8
Sayıtay Dergisi Sayı: 43 bu verilerin uygun zamanlı raporlarda tam ve doru olarak açıklanmasını hedeflemektedir. INTOSAI ç Kontrol Standartları Kılavuzunda, "ç Kontrol ve Sayıtay ın Sorumluluu" balıı altında; Sayıtayların çalımalarını, denetlenen kurumlarda mevcut iç kontrollerin ilke düzeyinde yeterliliini ve uygulamadaki etkinliliini deerlendirecek ekilde düzenlemeleri gerektii belirtilmitir. ç kontroller konusunda bir baka tavsiye Merkezi ve Dou Avrupa Ülke Sayıtaylarının Avrupa Birlii ile entegrasyonu çerçevesinde ortak kriterleri belirlemek üzere oluturulan Çalıma Grubunca yapılmaktadır. Bu Grubun söz konusu ülke Sayıtayları için hazırladıı tavsiyeler ("Avrupa Birlii le Entegrasyon Balamında Yüksek Denetim Kurumlarının leyiiyle lgili Tavsiyeler") arasında "Yüksek denetim kurumlarının denetlenen kurumlarda yüksek nitelikli ve etkin iç (yönetim) kontrol sistemlerinin gelitirilmesine younlamaları" tavsiyesi de yer almı bulunmaktadır. II. SAYITAYIMIZIN EFFAFLIIN VE HESAPVERME SORUMLULUUNUN GELTRLMESNE VE YOLSUZLUKLA MÜCADELEYE ELVERL KONUMU A. Anayasal Statü 1982 Anayasasının 160'ıncı maddesine göre Sayıtay, genel ve katma bütçeli dairelerin bütün gelir ve giderleri ile mallarını Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetleyen ve sorumluların hesap ve ilemlerini kesin hükme balayan ve kanunlarla kendisine verilen inceleme, denetleme ve hükme balama ilerini yapan bir kurulu olarak görevini sürdürmektedir. Ayrıca Sayıtay ın uygunluk bildirimleri hazırlaması görevi anayasal planda ele alınmı ve Anayasanın 164'üncü maddesinde konu edilmitir. Kıta Avrupası ve özellikle Fransa modelinden esinlenilerek kurulan Sayıtayımız kurulsal ekilde organize edilmi ve yargı yetkisi ile donatılmı Sayıtay örneklerinden biridir. Sayıtay ın "hesap mahkemesi" olarak vasıflandırılması bu kurulsal yapılanmaya ve yargı yetkisine iaret etmektedir. 9
Sayıtay Dergisi Sayı: 43 B. Baımsızlık Sayıtay, yasama organı adına denetleme görevi yanında Türk Anayasa sistemine göre yargı yetkisiyle teçhiz edilmi baımsız bir kurumdur. Sayıtay baımsızlık açıdan çadalarından hiç de geri kalmayan bir konumdadır. u noktalar dikkat çekicidir: Denetimin planlanması, uygulanması, sonuca balanması ileri ve denetim sonuçlarını gerektiinde Türkiye Büyük Millet Meclisine raporlanması, mevzuat çerçevesinde herhangi bir organın müdahalesi olmaksızın dorudan Sayıtay ca yürütülmektedir. Sayıtay, ayrıntılı denetim usul ve esaslarını tekilat yasası çerçevesinde yönetmelikle ve talimatlarla kendisi belirlemektedir. Sayıtay bütçesinin dorudan Türkiye Büyük Millet Meclisi'ne sunulması ve Birinci Bakan'ın Sayıtay bütçesinin ita amiri olması baımsızlıın bir baka göstergesi olarak kabul edilmelidir. Sayıtay Bakanı ve üyeleri yasada öngörülen nitelikleri taıyanlar arasından Türkiye Büyük Millet Meclisince seçilmekte; denetçiler ise Sayıtay tarafından açılan yarıma sınavıyla meslee alınmaktadır. Sayıtay Bakan ve üyeleri azlolunamaz ve kendileri istemedikçe 65 yaından önce emekliye sevk edilemez. Meslek mensuplarının önemli bir kesimini oluturan denetçilerin de yasayla öngörülen mesleki teminatları bulunmaktadır. Sayıtay'ın "baımsızlık" noktasından durumu pek çok ülke açısından örnek alınacak gelikinliktedir. C. Çada Denetim ve Raporlama Olanakları Sayıtayların en temel görevlerinden birisi yürüttükleri denetimlerinin sonuçlarını raporlarla adına denetim yaptıkları Parlamentolarına bildirmeleridir. Sayıtayımız için de durum böyledir. 10
Sayıtay Dergisi Sayı: 43 1. Genel Uygunluk Bildirimleri Genel ve katma bütçeli idareler yönünden genel uygunluk bildirimi ve kesinhesap kanunu konularının Anayasamızda düzenlenmesi de bunlara ne denli büyük bir önem atfedildiinin göstergesidir. Gerçekten de genel uygunluk bildirimi, yürütmenin bir yıllık bütçe uygulamalarının aklanması anlamına gelen kesinhesap kanunlarının görüülmesinin temel dayanaını oluturur ve bu anlamda demokratik ileyiin ülkemiz açısından vazgeçilemez araçlarından biridir. Genel uygunluk bildirimleri ayrıca hükümetlerin bir yıllık bütçe uygulamalarının Parlamenter amaç ve niyetlerle uyum derecesini göstermesi bakımından da önemli bir belgedir. Genel uygunluk bildirimleri, bir yandan kesinhesap kanunlarına dayanak tekil ederek kurumsal sorumluluun ve aklanmanın anlamlı bir aracı olmakta, dier yandan da müteakip yıl bütçe tasarılarının görüülmesi sırasında Parlamenter politika ve önceliklerin isabetli bir ekilde saptanmasına zemin oluturmaktadır. Genel uygunluk bildirimlerinin hazırlıkları, bu amaç için oluturulmu bir Grupça yürütülmekte, bu bildirimlerin son ekli ise Sayıtay Genel Kurulunca kararlatırılmaktadır. Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulan genel uygunluk bildirimlerine son yıllarda "Hazine lemleri Raporu" ve "Hazine Hesapları zleme Raporu" ile ilgili yılın "Bütçe Uygulama Sonuçları Raporu" eklenmektedir. 2. Performans Denetim Raporları 4149 sayılı Kanunla Sayıtay Kanununa getirilen Ek 10'uncu maddeye göre, yapılan performans denetimi sonuçlarına ilikin raporlar Türkiye Büyük Millet Meclisi Plan ve Bütçe Komisyonunda görüüldükten sonra Komisyonun önerileri ile birlikte Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel Kuruluna sunulacaktır. 11
Sayıtay Dergisi Sayı: 43 Performans denetim raporlarının salayacaı yararlar öyle sıralanabilir: Sayıtay ca seçilecek alanlarda kamu kaynaklarının verimli, etkin ve tutumlu kullanılıp kullanılmadıı hakkında TBMM'ye tarafsız ve baımsız bilgi, görü ve tavsiyeler sunarak, yasamanın yürütme üzerindeki denetiminin eksiksiz yapılmasına yardımcı olmak, Sayıtay denetimine giren idarelerin performans yönetimlerini kurup gelitirmelerini tevik etmek; iyi uygulama örneklerinin bulunup ortaya çıkarılarak tüm kamu yönetimine yaygınlatırılmasına imkân salamak, Kamu yönetiminde performansa ilikin hesap verme sorumluluunun kurumsal ve yöneticiler düzeyinde yerlemesine ve derinlik kazanmasına katkıda bulunmak ve böylece kamu yönetiminde yenilenme ve yeniden yapılanma çalımalarına ivme kazandırmak. 3. Mali Kontrol ve Sistemlere likin Raporlar Günümüzde, kamu hesaplarının doruluu, denklii, tutarlılıı, güvenilirlii kadar bu hesapları üreten sistemler ile bu sistemleri oluturan karar ve kontrol süreçlerinin güvenilirlii ve etkililii de parlamenter ilgi alanı içerisinde mütalâa edilmektedir. Mali yönetim sistemleri ile bunların içerdii alt-sistem, süreç ve kontrollerin salıklı bir biçimde kurularak etkin bir ekilde iletilmesine; bunların hata, zaaf ve tıkanıklıklardan arındırılarak gelitirilmesine; iyi uygulama örneklerinin bulunup ortaya çıkarılarak yaygınlatırılmasına imkân salamaya yönelik olarak, 832 sayılı Kanunun 28 inci maddesinin IV no.lu fıkrası Sayıtay ı, Türkiye Büyük Millet Meclisine "gerektiinde mali ilere ve hesap usulleriyle gelir tahakkuk sistemlerine dair raporlar..." vermekle görevlendirmitir. 12
Sayıtay Dergisi Sayı: 43 4. Taınır ve Taınmaz Mallara likin Raporlar Sayıtay Kanununun 87'nci maddesinde genel ve katma bütçeli dairelerin mal hesaplarının incelenme sonuçlarına ilikin periyodik raporların TBMM'ne sunulması öngörülmütür. 5. Döner Sermaye ve Fonlara likin Raporlar 832 sayılı Sayıtay Kanununun 87'nci maddesinde genel ve katma bütçeli idareler dıında kalan kurum ve kurulularının yıllık hesaplarının doruluu, denklii, tutarlılıı ile bu kurum ve kuruluların faaliyetlerinin kurulu amaçlarına uygunluu konusunda TBMM'ye yıllık raporlar sunulması öngörülmütür. Bu raporların genel amacı ve ilevleri genel uygunluk bildirimleriyle paralellik taımaktadır. 6. Mevzuata Uygun Görülmeyen lemler Hakkında Raporlar nceleme ve denetlemeler sırasında hesap ve ilemlerden mevzuata uygun görülmeyenlerden Sayıtay Genel Kurulunca gerekli görülenler hakkında bu husustaki Sayıtay mütalâasıyla birlikte Türkiye Büyük Millet Meclisi ne rapor verilmesi Sayıtay ın görevleri arasındadır. D. Denetim Sırasında Suç Tekil Eden Fiillere Rastlanması Sayıtay Kanunu nun 65'nci maddesinde; Sayıtay a gönderilmi olan tahakkuk belgelerinin ve harcamadan sonra sayman hesaplarının incelenmesi sırasında suç tekil eden bir fiile rastlandıı takdirde, ilgili denetçi tarafından derhal delillerin tespit edilerek durumun Birinci Bakanlıa bildirilecei; Birinci Bakanın görevlendirecei hesap mahkemesince kamu davası yönünden kovuturma yapılmasına karar verilmesi halinde ilemli evrak ve hesabın gerei yerine getirilmek üzere toplanan ilk delillerle birlikte sorumluların balı olduu daireye ve Cumhuriyet Savcılıına verilecei hükme balanmı bulunmaktadır. 13
Sayıtay Dergisi Sayı: 43 III. SAYITAY DENETMNN EFFAFLIIN VE HESAPVERME SORUMLULUUNUN GELTRLMESNE VE YOLSUZLUKLA MÜCADELEYE DAHA FAZLA KATKIDA BULUNABLMES ÇN YÜRÜTÜLEN ÇALIMALAR A. Sayıtay Strateji Bildiriminin Hazırlanması Geçtiimiz yıl; Denetim alanında Dünyada ve Avrupa Birliinde yaanan gelimeler dikkate alınarak; Özellikle, rlanda ve Avustralya Sayıtaylarının Stratejik Planları göz önünde bulundurularak ve Kanada ve ngiltere Sayıtaylarının "vizyon", "misyon", ve "deerler"ini yansıtan dokümanlardan yararlanılarak; Sayıtay Denetimini Gelitirme Projesi balamında oluturulmu zengin birikime gerektikçe bavurularak; Anglosakson geleneindeki ülke Sayıtaylarının bile yakın zamanlarda uygulamaya koydukları Stratejik Plan yaklaımının Kıta Avrupası geleneinden gelen ve yargı yetkisi bulunan Kurumumuza uyarlanmasının zorlukları yaanarak; Türk Kamu Yönetiminde Stratejik Plan fikrinin henüz yeterince olumamı olmasının getirdii olumsuzluklar derinden hissedilerek; Bir ilki gerçekletirmenin getirdii güçlüklerin ve zaafların farkında olunarak; Normlar hiyerarisine yerletirilme kaygısı çekilmeden temel stratejik amaçlar belirtilerek "Sayıtay Strateji Bildirimi (2000-2004)" balıklı metin hazırlanmıtır. Bu Strateji Bildirimine göre, Sayıtay ın vizyonu ve misyonu dı ortam deerlendirmek suretiyle saptanmı ve Stratejik amaçlar ve stratejiler belirlenmitir. Sözü edilen Strateji Bildirimine göre Sayıtay ın vizyonu; "Sayıtay, kamu yönetiminin Türk halkının refah ve mutluluuna daha fazla hizmet edecek ekilde yenilenmesine ve gelitirilmesine katkıda bulunmayı 14
Sayıtay Dergisi Sayı: 43 amaçlar." biçiminde çizilmi olup misyonu ise "nceleme, denetleme, sorumluların hesap ve ilemlerini kesin hükme balama ileriyle görevli bir yüksek denetim ve yargı kurumu olarak Sayıtay; denetimine tabi kurumlar ve kuruluların gelir, gider ve mallarının denetimi ile sorumluların hesap ve ilemlerini kesin hükme balama, TBMM'ce yapılacak kontroller için salam bir zemin oluturma, kamu kaynaklarının hukuka uygun, verimli, tutumlu ve etkin kullanılmasına yardımcı olma, kamu yönetiminde effaflıın ve hesap verme sorumluluunun yerlemesine ve gelimesine katkıda bulunma, amaçlarıyla, güvenilir bilgiler ve öneriler içeren raporlar hazırlar ve hükümler tesis eder." olarak belirlenmitir. Sayıtay Strateji Bildirimi dı ortamın deerlendirilmesinde de u hususlara vurgu yapmaktadır: 1. Avrupa Birlii ile uyum sürecinin genelde denetimi, özelde de Sayıtay denetimini etkilemesi, 2. Hesap verme sorumluluunun ve effaflıın kamu kesiminin gündemine girmesi, 3. Tahakkuk bazlı muhasebe ve çok yıllı bütçe gibi, kamu mali sistemdeki yenilemeler yoluyla çıktılara ve sonuçlara odaklanılması, 4. Performans yönetimi oluturulmasına yönelik giriimlerin younluk kazanması, 5. Biliim teknolojisinin imkânlarından giderek artan ölçüde yararlanılması, 6. Bütçe sürecinde Parlamentonun ve Parlamento Komisyonlarının etkinliinin artması, 7. Kamuoyunun, sivil toplum örgütlerinin ve uluslararası kuruluların Sayıtay ın varlık nedenine ve misyonuna uygun bir kurum haline gelmesine yönelik taleplerinin artarak sürmesi, 15
Sayıtay Dergisi Sayı: 43 gibi önümüzdeki be yıllık süre içinde ülkemizde yaanacak olan gelimeler Sayıtay ın ürettii hizmetlerin kapsamını ve niteliini etkileyecek ve yönlendirecektir." Bildirimin gelitirdii stratejiler ise u"stratejik amaçlar" çerçevesinde ele alınmaktadır: 1. Klasik Denetim ve Yargılama Faaliyetlerini Etkinletirme 2. Çada Denetim Uygulamalarını Yerletirme ve Kökletirme 3. Parlamento ve Kamuoyu ile likileri Gelitirme 4. Hizmet çi Eitime Süreklilik Kazandırma ve Meslekî Geliimi Özendirme 5. Biliim Teknolojisinden Yararlanma mkânlarını Artırma 6. Kurum Yönetimini Güçlendirecek Sistemler Oluturma 7. Kurumsal leyie Etkinlik Kazandırma 8. Sayıtay ın Denetim Alanına Getirilen Sınırlamaların Kaldırılması Yönünde Giriimlerde Bulunma." Bu stratejik amaçlar balamında oluturulan stratejiler ayrıca "2001 Yılı Eylem Planı " balıklı bir dokümanla bu yıl için önceliklendirilerek somut faaliyetler haline getirilmitir. B. Kamu Yönetim Reform Programı Çerçevesinde Atılan Adımlar Son yıllarda ülkemizde de uzun vadede performans yönetim sistemine geçilmesine dönük olarak kamu sektöründe yeniden yapılandırma çalımalarına hız verilmi bulunmaktadır. Özellikle, orta vadeli harcama sistemine geçilmesi kaynakların stratejik önceliklere göre daıtılması, yürütme ve kamu kaynakları üzerinde siyasi denetimin ve sorumluluun güçlendirilmesi, kamu yönetiminde effaflıın salanması, kamu yönetiminde hesap verme sorumluluunun yerletirilmesi hedeflerine katkıda bulunacak reform çalımaları Dünya Bankası'ndan salanması öngörülen "Program Amaçlı Malî ve Kamu Sektörü Uyum Kredisi (Programmatic Financial and Public Sector Adjustment Loan)" kredi ile desteklenmektedir. 16
Sayıtay Dergisi Sayı: 43 1. Kamu Sektörü Reform Programının Genel Çerçevesi Dünya Bankasından salanacak 1.1 milyar ABD doları tutarındaki kredi ile ek mali politikaların uygulamaya konulmasının yanı sıra Kamu Harcama Yönetim Reformunun hayata geçirilmesi, düzenlemelerde Reform Programının gelitirilmesi, kamu sektöründe iyi yönetiim ve yolsuzlukla mücadele için strateji gelitirilmesi ve kamu personel reformunun stratejisinin belirlenmesi öngörülmektedir. 2. Kamu Harcama Yönetim Reformunun Temel Hedefleri Söz konusu Harcama Reformu için VIII. Be Yıllık Kalkınma Planı hazırlık çalımaları çerçevesinde üretilen "Kamu Malî Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve effaflık" Özel htisas Komisyonu Raporu ile Dünya Bankası uzmanlarınca hazırlanan "Kamu Harcamaları ve Kurumsal nceleme" (Public Expenditure an Institutional Review) balıklı Rapor temel alınmıtır. Kamu Harcama Yönetim Reformu çerçevesinde: Bütçe kapsamının bütün kamu sektörü hakkında bilgi salayacak ekilde geniletilmesi, Malî ilemlerde saydamlıın artırılması, Devlet muhasebe sisteminin gelitirilmesi ve tutarlı malî verilerin salanması, Denetimin ve kontrol enstrümanlarının (araçlarının) kapsamının geniletilmesi ve etkinliinin artırılması, Bütçe tasnifinin ve raporlamasının siyasa tespitine ve bütçe analizine daha anlamlı girdiler salayacak ekilde gelitirilmesi, Makro ekonomik çerçevenin salam olmasının ve etkili bir ekilde uygulanabilmesinin salanması, Bütçe hazırlama sürecinin inandırıcılıının artırılması, Harcamacı kurulularda ve merkezî kurumlarda siyasa formülasyon kapasitesinin yeniden canlandırılması, 17
Sayıtay Dergisi Sayı: 43 Yüksek Planlama Kurulunun orta vadeli mali çerçeve balamında siyasa önceliklerinin belirlenmesinde ve uygun kaynakların salanmasında daha etkili olabilmesi imkânlarının gelitirilmesi, Performansı gelitirmenin bir aracı olarak harcamacı kurululara daha fazla takdir yetkisi verilmesi, Aırı merkezî kontroller nedeniyle bütçenin parçalanmasına yol açan nedenlerin ortadan kaldırılması, Avrupa Birliinin direktiflerine tam intibakın salanması yönündeki orta vadeli stratejinin bir parçası olarak Birlemi Milletler htisas Komisyonunun standartlarıyla uyumlu yeni bir ihale kanunu çıkarılması ve su suretle kamu ihalelerinde performans (paranın deerinin karılıı) yöneliminin güçlendirilmesi, Bir "Kamu Finans ve Borç Yönetim Yasası" çıkarılmasını ve bu suretle sürdürülebilir borç yönetiminin yanı sıra garantiler ve dier artlı yükümlülükler için uygun ve kesin bir hukuksal zemin oluturulması hedeflenmektedir. 3. Denetim ve Kontrol Araçları Kapsamının Geniletilmesi ve Etkinliinin Artırılması Kredi dokümanları arasında yer alan "Kamu Harcama Yönetim Reformu Stratejik Çerçevesi" balıklı Çizelge'ye göre, "Denetim ve Kontrol Enstrümanlarının (araçlarının) kapsamının geniletilmesi ve etkinliinin artırılması" amacı balamında ise 3 yıllık bir perspektifle u faaliyetlerin gerçekletirilmesi öngörülmütür: 2001 Yılında: Mevcut yasa gereince, Sayıtay ın, Cumhurbakanlıı ve Parlamento dahil olmak üzere konsolide bütçeye dahil bütün kuruluları yıllık denetimine alması, Sayıtay ın kendi hesaplarının Parlamentoya sunulacak raporlarla denetime tabi olması, 18
Sayıtay Dergisi Sayı: 43 Hükümetin, gerekli yasal deiiklikler dahil, Sayıtay ın denetim alanını, özerk kurumlar, sosyal güvenlik kuruluları, bütçe dıı fonlar, döner sermayeler ve dier genel devlet (general government) kuruluları dahil olmak üzere, geriye kalan bütün genel devlet kurulularını kapsayacak ekilde geniletmek üzere bir eylem planı hazırlaması, Mevcut kontrol, tefti ve denetim süreçlerinin incelenmesinin balatılması ve uluslararası standartlara paralel olarak iç malî kontrol ve denetim konusunda yeni bir yasa hazırlanması, 2002 Yılında: Anayasanın 160 ıncı ve 165'inci maddelerine uygun olarak bütün kamu fonlarının Parlamento denetimine tabi olmasını salayacak yasal deiikliklere giriilmesi, Sayıtay ın denetim yetkisini bütün genel devlet kurulularının dı denetimini kavrayacak ekilde geniletecek yasal düzenlemelerin sunulması, Sayıtay ın denetim raporlarını incelemek ve izlemek amacıyla Parlamento Plan ve Bütçe Komisyonu bünyesinde bir alt komisyon kurulması, Sayıtay raporlarının analitik yönden içeriinin gelitirilmesi, Yüksek Denetim Kurumu olarak Sayıtay ın devlet geniliindeki rolünün belirgin hale getirilmesi, Yeni iç malî kontrol ve denetim yasasının Parlamentoya sunulması, Yeni iç kontrol standartlarının yayımlanması, Yeni iç malî kontrol ve denetim yasasına paralel olarak Sayıtay ın bütçe uygulama sürecine müdahil olma durumunun sona erdirilmesi, 19
Sayıtay Dergisi Sayı: 43 2003 Yılında: öngörülmektedir. Sayıtay ın Parlamento için bütün genel devlet kuruluları üzerinde denetimler yapması, Sayıtay ın, genel devlet kuruluları üzerindeki denetiminin bir parçası olarak döner sermayeli kurulular hakkında Parlamentoya denetim raporu sunması, Kamu kurulularındaki performans yönelimi artıına paralel olarak Sayıtay ın ve dier denetim organlarının performans denetim kapasitelerinin gelitirilmesi, Denetim sonuçlarının kamuoyuna açık olmasının salanması, Önemli bakanlıklarda ve kurulularda iç denetim birimlerinin kurulması Kredi dokümanları arasında yer alan "Kamu Harcama Yönetim Reformu Stratejik Çerçevesi" balıklı çizelgeye göre "Kamu halelerinde Performans (paranın deerinin karılıı) Yöneliminin Güçlendirilmesi" amacı çerçevesinde yeni ihale yasasının çıkarılmasını, 2002 yılında bu yasanın uygulanmasını takiben 2003 yılında Sayıtay ın "periyodik ihale denetimlerine balaması ve sonuçlarını geni kamuoyu denetimi için yayımlaması" atılacak adım olarak ifade edilmektedir. 4. Koordinasyonun Salanması:Yönlendirme Komitesi ve Çalıma Grubu Kamu Harcama Yönetim Reformu uygulamalarını koordine etmek üzere Maliye Bakanlıı, Hazine Müstearlıı, Devlet Planlama Tekilatı ve harcamacı kuruluların üst düzeydeki temsilcilerinden oluan bir Yönlendirme Komitesi kurulması öngörülmütür. Yönlendirme Komitesi ile koordineli çalımak üzere bir özel çalıma grubu (task force) kurulması planlanmıtır. Bu Çalıma Grubu denetim reformu balamında: gerekli yasal deiiklikler dahil, Sayıtay denetiminin alanının, özerk kurumlar, sosyal güvenlik kuruluları, bütçe dıı fonlar 20
Sayıtay Dergisi Sayı: 43 döner sermayeli kurulular dahil olmak üzere, bütün genel devlet kurulularını kapsayacak ekilde bir eylem planı; ve mevcut kontrol, tefti ve denetim süreçlerinin incelenmesine dayalı olarak uluslararası ve Avrupa Birlii standartları paralelinde yeni bir iç malî kontrol ve denetim kanunu hazırlamakla görevlendirilmitir. SONUÇ Yolsuzlukla mücadele sınır ötesi bilgi alıveriini, ibirliini ve deneyim paylaımını zorunlu kılan, geni kapsamlı bir süreçtir. Ulusal denetim ofisleri ve Sayıtaylar bir ülkenin güvenilirlik sistemi bakımından hayati önem taımaktadırlar. Sayıtaylar hükümetlerin yolsuzlukla ilgili olarak tasarladıı inceleme ve kontrollerin yeterli ve gerçekten çalııp çalımadıını gözden geçirmek durumundadırlar. Genelde denetim, özelde Sayıtay denetimi hesabını veren kiinin veya kuruluun beyanlarına güvenilirlik katarak hesap verme sorumluluuna hizmet etmektedir. Sayıtay denetimi devlet ilemlerinde açıklıı ve saydamlıı artırmanın bir aracı olarak kabul edilmektedir. Sayıtay denetimi bakımından yolsuzlukla mücadele effaflıın ve hesap verme sorumluluunun gelitirilmesine katkıda bulunmak anlamına gelmektedir. Anayasal statüsü, baımsızlıı, çada denetim ve raporlama olanakları bakımından Sayıtay bu amaç dorultusunda gerekli katkıları yapmaya elverili konumdadır. Gerek Sayıtay Strateji Bildiriminde ve gerekse Kamu Harcama Yönetim Reformunda Sayıtay denetiminin gelitirilmesi için öngörülen stratejiler bir anlamda hesap verme sorumluluunun ve effaflıın arttırılması ve yolsuzlukla mücadele amacıyla öngörülen stratejilerdir. 21
Sayıtay Dergisi Sayı: 43 Yolsuzlukla Mücadele Ulusal Stratejimizin belirlenme aamasında olduu bugünlerde; Sayıtay denetim kapsamının Avrupa Birlii normları ve uluslararası iyi uygulama örnekleri çerçevesinde bütün kamu kesimini kapsayacak ekilde geniletilmesi, Sayıtay ın Parlamento ve Kamuoyu ile ilikilerinin güçlendirilmesi, ç kontrol sistemlerinin deerlendirilmesine yönelen ve sistem tabanlı denetim olarak adlandırılan risk ve performans denetim uygulamalarının yaygınlatırılması, Parlamentoya sunulan Sayıtay raporlarının Resmi Gazetede yayımlanarak bütün kamuoyunun istifadesine sunulması, Sayıtay denetimi ile yakın ilikisi nedeniyle "Mali Kontrol ve ç Denetim Kanunu"nun uluslararası standartlar ve iyi uygulama örnekleri temelinde hazırlanıp yürürlüe konulması, gerekleri dikkate alınmalıdır. KAYNAKÇA Dye, Kenneth M. ve Rick Stapenhurst (1998), Pillars of Integrity: The Importance of Supreme Audit Institutions in Curbing Corruption, World Bank. Proceedings, Sixteenth International Congress of Supreme Audit Institutions, (1998), Uruguay: Montevideo. Sayıtay 2001 Yılı Eylem Planı, (2000). Sayıtay Strateji Bildirimi (2000-2004), (2000). Threat of Corruption: Polish Supreme Chamber of Control (NK), (2000). Transparency International Source Book 2000, Confronting Corruption: The Elements of a National Integrity System, (2000). Turkey Public Expenditure and Institutional Review: Reforming Budgetary Institutions for Effective Government, (2001), World Bank. 22