KAMU BORÇ YÖNETİMİ SEMPOZYUMU. M. Ferhat EMİL Müsteşar Yardımcısı

Transkript

1 KAMU BORÇ YÖNETİMİ SEMPOZYUMU M. Ferhat EMİL Müsteşar Yardımcısı

2 Sunuş Planı Geçmişte Ne Oldu? 1990 Sonrasında Kamu Maliyesinde Yaşanan Sorunlar Borç Stokunun Gelişimi ve Yapısı Borç ve Alacak Yönetiminin Etkinleştirilmesi

3 Kamu Açığı %4-5 GSMH (Bütçe %1.5,KİT % 3.5) Enflasyon % 11 (Resmi rakamlara göre Karaborsa % 25) İç ve Dış Kamu Borcu % 10 (Kaba tahmin) GSMH Reel Faiz Negatif Büyüme önce % sonra % 4 Yatırım ve Büyüme Arzusu sonsuz.(her mahallede milyoner) Hükümet sayısı 6 (5 tanesi aynı partiden) Tarım sübvansiyonları yaygın.tmo görev zararları bütçe dışında TCMB den karşılanıyor.sonra IMF ye bunları bütçeye koyacağız diye söz veriyoruz ama koymakta epey zorlanıyoruz.» Genel Seçim sayısı 3 Devalüasyon 1946 da 1 Dolar e kadar sabit kur de 1 Dolar 9 TL Enflasyonda Dönem başından 1959 a kümülatif % 130 artış. Kamu finansmanının karşılanış biçimi Dış yardım ve kredi, merkez bankası finansmanı, İhraç edilen hazine kağıtları ve hazine kefaletini haiz bonolar sonuçta Merkez Bankasına park ediyor.bilançoda kamu kağıtlarının payı % Bankalar,şirketler hazine kağıdı almak zorunda. Bütçe ve KİT dışı açıklar da var.kambiyo İstikrar Fonu gibi. Amortisman ve Kredi sandığı da hazineye ek olarak bono satıp KİT lere finansman sağlıyor.sonuçta Hazine Birliği görünürde var.aslında pek yok. 1954,56,57 de sonuçsuz istikrar programları. Tarıma bile vergi konmak zorunda kalınıyor.mecliste kavga çıkıyor.vergi konamıyor. Tek parti, tek maliye bakanı var gibi gözüküyor ama ekonomi yönetimi pek çok başlı. Sık sık koordinasyon kurulları kuruluyor. SONUÇ; ödemeler krizi, moratoryum.ilk niyet mektubu (14 Temmuz 1958)

4 Kamu Açığı % (% 2- Bütçe - %3.5-4 KİT) Enflasyon % 15 İçve Dış Kamu Borcu (% 20 civarında ) Reel Faiz negatif Arasında askeri hükümet TCMB Avansını sınırlıyor. Hürriyet İstikrazı,Kalkınma İstikrazı,Tasarruf Bonoları,Barış Harekatı,Savunma tahvilleri revaçta ve vergiden muaf.bankalar,milli Piyango İdaresi,Emekli sandığı,meyak,özel şirketler (Eczacıbaşı gibi ) tahvillerin ve plasman bonolarının iyi müşterisi. Planlı kalkınma, iç tüketime dönük,montaja ve dışa bağımlı ithal ikameci model. Birinci plan biraz daha tutuyor.ama vergi reformu tartışmasında birinci plancılar görevden ayrılıyorlar. Toplam hükümet sayısı 20.Kimsenin plana bakacak zamanı yok.dolaylı vergilerin payı yüksek. Genel seçim sayısı 5, Askeri müdahale sayısı 1 (Her müdahale sonrası kamu maliyesi biraz disiplin altına alınıyor.seçim sathı mailine girilince popülizm gene egemen oluyor.) Köyden kente göç ile birlikte kamu hizmeti ve harcaması talep eden ama vergi vermeyi pek bilmeyen bir toplumsal yapı oluşuyor.siyasetçi de bunlardan oy istemek durumunda. Kalkınmayı planlıyoruz ama kaynağı planlayacak zaman bulamıyoruz.merkez Bankası finansmanı ve resmi dış borçlanma ağırlık kazanıyor. Mali Disiplinsizliğe bir katkıda daha bulunuluyor.tahkim kanunu (154 sayılı) ile biribirine borç ödemeyen KİT ler,belediyelerin borcu Hazine tarafından üstlenilip TCMB ye kağıt veriliyor.bu dönem de 2 tane daha tahkim yapılıyor.böylece borç ödemeyip harcama yapma alışkanlığı pekiştiriliyor.daha sonra her seçim kazanan ya tahkim yapıyor ya da tahkim yapamazsa af çıkarıyor. Petrol krizi sorunlarda belirleyici Devalüasyon 1970 Ağustos ve 1978 Mart (1 dolar 15 Tl ve 1 dolar 25 TL) IMF ile yapılan 19 stand by düzenlemesinin 12 tanesi bu dönemde yapılmış Sorun Plana Göre Bütçe mi? Bütçeye göre plan mı? Yanıt birincisi. Sonuç yine ödemeler problemi ve 24 Ocak Kararları,Askeri Müdahale

5 li Yıllar Kamu Açığı % 4.5, (%11, Kamu Bankaları G/Z ile % 20) Enflasyon % 55, % 66 İç ve Dış Kamu Borcu % 35, % 58 Reel Faiz özellikle 1990 dan sonra pozitif Hükümet sayısı 16 Seçim sayısı 6, askeri müdahale 2 (12 Eylül, 28 Şubat süreci) arası maliye politikası çok sıkı arası kamu açıkları kontrol altında % 4 civarında.ücretler ve tarım fiyatları kısıntılı. Semaye hareketlerinin 1989 da liberalleştirilmesi ile birlikte piyasadan iç borçlanma bağırlık kazanıyor.dış borçlanmada tahvil ihraçları önemli.proje finansmanı yerini yurtdışı tahvil ihraçlarına bırakıyor. Sermaye hareketlerinin serbestleşmesi 1989 mahalli seçimleri,yüksek taban fiyatları ve işçi memur maaşlarında yüksek artışlarla eşanlı Hazine ve TCMB protokolu, KVA kullanımına sınır (1989 TCMB Para programı) Bankacılık kesimi zayıf, aracılık fonksiyonu yerine gelmiyor. Dış şoklara açık yapı, 1994,2000,2001 krizleri

6 Sunuş Planı Geçmişte Ne Oldu? 1990 Sonrasında Kamu Maliyesinde Yaşanan Sorunlar Borç Stokunun Gelişimi ve Yapısı Borç ve Alacak Yönetiminin Etkinleştirilmesi

7 1990 Sonrasında Kamu Maliyesinde Yaşanan Sorunlar Yüksek Bütçe Açıkları Koşullu Yükümlülükler Görev Zararları vb. bütçe disiplini dışında mali yük yaratan uygulamalar KİT, Sosyal Güvenlik Sistemi açıkları

8 Konsolide Bütçe Dengesi ve Faiz Dışı Denge % GSMH Yıl Faiz Dışı Denge Bütçe Dengesi

9 Kamu Bankaları Görev Zararı Stoku % GSMH Senede Bağ lanm am ış Senede Bağ lanm ış

10 5,000,000 Hazine Garantileri Nedeniyle Üstlenilen Ödemeler Bin $ 4,500,000 4,000,000 3,500,000 3,000,000 2,500,000 2,000,000 MAHALLİ İDARELER KATMA BÜTÇE KAMU İKTİSADİ TEŞEBBÜSLERİ (KİTLER) BÜTÇE DIŞI FONLAR YATIRIM-KALKINMA BANKALARI 1,500,000 1,000, ,

11 Vadesi Geçmiş Alacak Stoku 7,000,000 6,000,000 5,000,000 YEREL YÖNETİMLER KATMA BÜTÇE KAMU İKTİSADİ TEŞEBBÜSLERİ BÜTÇE DIŢI FONLAR YATIRIM-KALKINMA BANKALARI DİĞER (milyar TL) 4,000,000 3,000,000 2,000,000 1,000,

12 Kamu Kesimi Borçlanma Gereği % GSMH Konsolide Bütçe Toplam

13 Kamu borç stoku, kamu maliyesinde yaşanan sorunların bir sonucu olarak ortaya çıkmıştır. Gelir-gider dengesi gözetilmeden bütçenin açık verme eğiliminin siyasi bir tercih haline gelmesi, kamu açıklarının sürekliliğine neden olmuş, ek bütçe hazırlamak bir gelenek haline gelmiş; Bunun sonucunda, kamu mali açıklarının borçlanma yoluyla finanse edilmesi, kamu borç stokunda artışa yol açmış; Borçlanma ihtiyacının artması, faiz oranları üzerinde baskı yaratarak, borç sarmalı sorununu ortaya çıkarmıştır.

14 Sunuş Planı Geçmişte Ne Oldu? 1990 Sonrasında Kamu Maliyesinde Yaşanan Sorunlar Borç Stokunun Gelişimi ve Yapısı Borç ve Alacak Yönetiminin Etkinleştirilmesi

15 Konsolide Bütçe Borç Stokunun GSMH ya Oranı (%) 120% 100% 80% 60% 40% 20% 0% * 2002 * İç Borç Stoku/GSMH Dış Borç Stoku/GSMH Toplam Stok / GSMH (*) Geçici

16 Konsolide Bütçe Borç Stoku Profili Yabancı Resmi Kuruluşlar 8% IMF Kredisi 13% İç Piyasa 32% Nisan 2003 itibariyle (Geçici) Dış Piyasa Diğer 4% Dış Piyasa Tahvil 14% Kamu Kesimi 29% Milyar ABD Doları İç Piyasa 52.9 Kamu Kesimi 48.4 Dış Piyasa 30.0 Tahvil 24.0 Diğer 6.0 Resmi DışD Krediler 13.4 IMF Kredisi 20.9 TOPLAM 165.6

17 Kamu Piyasa İç Borç Stoku Faiz Dağı ğılımı 2003 NİSAN İÇ BORÇ STOK (****) (Katrilyon TL.) SABİT FAİZ DEĞİŞKEN FAİZ DÖVİZ CİNSİ DÖVİZE ENDEKSLİ(***) TOPLAM KAMU(*) PİYASA(**) TOPLAM (*) TCMB - IMF Kredisi ve Kamuya ortalamadan satışlar dahil. (**) TMSF Mevduat devri dahil. (***)Takas dahil (****) Geçici (Katrilyon TL.) SABİT FAİZ DEĞİŞKEN FAİZ DÖVİZ CİNSİ DÖVİZE ENDEKSLİ(***) KAMU(*) PİYASA(**)

18 Gelişmeler ve İkincil Piyasa Faizlerine Etkileri ÖLÇÜT KAĞITLARIN İKİNCİL PİYASA ORTALAMA FAİZİ VE HAZİNE İHALELERİNDE OLUŞAN FAİZ Seçim ve sonrasına ilişkin beklentiler Savaş tedirginliği Savaş sonrası olumlu beklentiler ve gelişmeler 60 % İKİNCİL PİYASA İHALE FAİZLERİ

19 (Katrilyon TL.) May - 02 Banka DışıD Kesim DİBS D Portföyü Yurtiçi Yerleşik Banka Dışı Kesim DİBS Portföyü Haz -02 Tem - 02 (Cari Piyasa Değeri ile, TL + Döviz ) Eyl - 02 Ekm - 02 Kas - 02 BANKA DIŞI KESİM Ara - 02 Ock - 03 GERÇEK KİŞİLER Mrt - 03 Nis - 03 May - 03 (katrilyon TL) May - 02 Haz -02 Tem - 02 Ağu - 02 Eyl - 02 Ekm - 02 Kas - 02 Ara - 02 Ock - 03 Şub - 03 Mrt - 03 Nis - 03 May - 03 BANKA DIŞI KESİM GERÇEK KİŞİLER

20 Nakit İç Borçlanma Ağırlıklı Ortalama Kümülatif Vade Ağırlıklı Ortalama Kümülatif Maliyet % 75% 8 70% Ay 6 65% 4 60% 2 55% Oca Şub Mar Nis May Haz Tem Ağu Eyl Eki Kas Ara 2003 Oca Şub Mar 50% 2002 Şub Mar Nis May Haz Tem Ağu Eyl Eki Kas Ara 2003 Şub Mar Oca Oca

21 Nakit İç Borçlanmada İhale Yöntemleri Hazine tarafından halihazırda tek-fiyat ihale sistemi uygulanmaktadır. Söz konusu sistem, ihalenin kesildiği yerde oluşan faiz oranının, kazanan tüm tekliflere uygulanması esasına dayanmaktadır. Tek Fiyat yöntemi ilk bakışta borçlanma maliyetlerini artırıyormuş gibi değerlendirilmesine rağmen, belirli koşullar altında genel faiz teklifi seviyesini aşağıya çekebilen bir etkiye sahiptir.

22 Nakit İç Borçlanmada İhale Yöntemleri Çoklu Fiyat ihalelerinde, genel faiz seviyesinin altında teklif vererek, zarar etmek istemeyen yatırımcılar genelde kendi beklentilerinin üzerinde faiz teklifi verebilmektedirler. Özellikle, piyasalarda faiz dalgalanmaların yüksek olduğu dönemlerde, tek fiyat ihalesi, yatırımcılara ihalede oluşacak en yüksek faizi garanti ettiğinden, yatırımcılar daha güvenli teklif verebilmekte, bu durum genel faiz teklifi seviyesini aşağıya çekebilmektedir.

23 Konsolide Bütçe Dış Borç Stoku 60,000 50,000 40,000 (milyon$) 30,000 20,000 10,000 0 Aralık 2000 Aralık 2001 Aralık 2002 Ocak 2003 Şubat 2003 Mart 2003 Kısa Vade (1 yıldan az) Orta Vade (1-5 yıl) Uzun Vade (5 yıldan fazla) Döviz Kompozisyonu (*) Faiz Yapısı (*) Diğer FX JPY 1% 7% Sabit Faiz SDR ABD Doları 36% 24% 42% Euro 26% Değişken Faiz 64% (*) Mart 2003 itibariyle

24 Sunuş Planı Geçmişte Ne Oldu? 1990 Sonrasında Kamu Maliyesinde Yaşanan Sorunlar Borç Stokunun Gelişimi ve Yapısı Borç ve Alacak Yönetiminin Etkinleştirilmesi

25 Borç ve Alacak Yönetiminin Etkinleştirilmesi Makroekonomik Politika Hukuki ve Kurumsal Altyapının Güçlendirilmesi i Sayılı Kanun ii. Borç Yönetiminin Temel İlkelerinin Belirlenmesi iii. Borç Yönetiminde Ofis Düzeni Risk Yönetimi

26 Makro Ekonomik Politika Neden Faiz Dışı Fazla? Kamu Borç Stoku yüksek ülkelerde, Faiz Dışı Fazla: risk primini düşürmek, borcun sürdürebilirliğini sağlamak, enflasyonist bekleyişleri ortadan kaldırmak, uygulanan ekonomi politikasının kredibilitebilitesini artırmak, istikrarlı bir büyüme ortamını yaratmak için vazgeçilmez bir unsur olarak karşımıza çıkar

27 Makro Ekonomik Politika Neden Faiz Dışı Fazla? Sürdürülebilir Borç Gelecekteki maliye politikalarına (vergilere) ilişkin beklentilerde iyileşme Mali Disiplin (Faiz-dışı fazla) Büyümede artış Kredibilite Artışı Faiz risk priminde (Reel faiz) düşüş Nominal faizde düşüş Parasal Disiplin Yapısal Reformlar Beklenen Enflasyonda Gerileme

28 Hazine nin Borç ve Alacak Portföyünün Maruz Kaldığı Riskler DOĞRUDAN YÜKÜMLÜLÜKLER BÜTÇE FİNANSMANI BORCUN ÇEVİRİLEMEME RİSKİ PROJE FİNANSMANI KOŞULLU YÜKÜMLÜLÜKLER KREDİ RİSKİ ALACAK PORTFÖYÜ LİKİDİTE RİSKİ DÖVİZ KURU RİSKİ FAİZ RİSKİ OPERASYONEL RİSK

29 Borç ve Risk Yönetiminin Hukuki Altyapısı 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun 01 Eylül 2002 tarihli Resmi Gazetede yayınlanan Borç ve Risk Yönetiminin Koordinasyonu ve Yürütülmesine İlişkin Esas ve Usuller Hakkında Yönetmelik İlgili yönetmelikte yapılan 28 Ocak 2003 tarihli değişiklikle Risk Yönetimi Biriminin risk kontrol fonksiyonu oluşturulması Borç Yönetimi Komitesinin işleyişine ilişkin Kasım 2002 tarihli İç Genelge.

30 Borç ve Risk Yönetiminin Hukuki Altyapısı Borçlanma Kanunu: Etkin Borç ve Alacak Yönetimi Alacak portföyü ve koşullu yükümlülükleri de dikkate alan aktif yönetimi Borçlanma, maliye ve para politikası arasında eşgüdüm Mali Disiplin Mali yükümlülük yaratan işlemlerde tek bir yetkili makamın belirlenmesi Borçlanma ve garanti limitleri Şeffaflık ve Hesap Verebilirlik Kamu Borç Yönetimi Raporu TBMM nin bilgilendirilmesi Kamuoyunun bilgilendirilmesinde Basın/Medya ve Sivil Toplum Kuruluşlarının Önemi

31 Borç ve Risk Yönetiminin Temel İlkeleri Temel İlkeler Politikalar ve Stratejiler Risk Faktörleri Hedefler Şeffaflık Yapısal Reformlar-Etkin Mali Sektör Uzayan Vade Uygun risk düzeyi Etkin Bütçe Yapısı Hesap Verilebilirlik Risk Analizine Dayalı Etkin Borçlanma Stratejisi Düşen Reel Faiz Sürdürülebilir Borçlanma Canlanan Özel Sektör İstikrarlı Büyüme Mümkün olan en düşük maliyet Azalan Kamu Maliyesi Baskısı Uygun Borçlanma Kompozisyonu Mali Disiplin Koordinasyon :İlkeler :Politikalar ve Stratejiler : Risk Faktörleri : Hedefler

32 Borç ve Risk Yönetim Yapısı Borçlanma Birimi (Ön Ofis) Yurtiçi tahvil ihraçları Yurtdışı tahvil ihraçları Nakit Yönetimi Garanti verilmesi İkraz verilmesi Risk Yönetimi Birimi (Orta Ofis) Strateji ve politika alternatifleri geliştirilmesi Maliyet ve risk ölçütlerinin belirlenmesi Risk analizleri yapılması Yıllık ve üçer aylık borçlanma programları Risk kontrol Kamu Borç Yönetim Raporunun hazırlanması İzleme ve Ödeme Birimi (Arka Ofis) İçve dış borç izlenmesi ve geri ödenmesi Raporlama Bilgi sistemleri yönetimi

33 Mali Risk Yaklaşımı Koşullu Yükümlülükler Mali risk Doğrudan Yükümlülükler Garantili Dış Krediler Kredi riski Döviz Kuru Riski YİD Projeleri Likidite riski Faiz Oranı Riski Mevduat Garantisi Operasyonel Risk Likidite riski Döviz Borçları Diğer Garantiler Röfinansman Riski TL Borçları Operasyonel Risk

34 Risk Yönetiminde Temel Yaklaşım Risklerin Kontrol Altına Alınması Risklerin İzlenmesi / Raporlanması Risk ÖlçümTekniklerinin ve Risk Toleransı Limitlerinin Belirlenmesi Risklerin Tanımlanması

35 Sonuç Öngörülebilirlik Mali Disiplin Faiz Dışı Fazla Ekonomik Program Borçlanma Kanunu TC Merkez Bankası Kanunu Bankacılık Sistemi İle İlgili Kanunlar Etkin Borç Yönetimi Enflasyon Hedeflemesi Sağlıklı Mali Sektör Vade Uzatılması Yatırımcı Tabanı Etkin İkincil Piyasa Azalan Risk Reel Faizde Düşüş SÜRDÜRÜLEBİLİR BÜYÜM E Diğer Yapısal Düzenlemeler