TÜRK SANAYÝCÝLERÝ VE ÝÞADAMLARI DERNEÐÝ TÜRKÝYE DE TARIM VE GIDA: GELÝÞMELER, POLÝTÝKALAR VE ÖNERÝLER MAYIS 2008 TÜSÝAD Yayýn No: :T/2008-05/459 Meþrutiyet Caddesi, No. 46 34420 Tepebaþý/Ýstanbul Telefon: (0212) 249 07 23 Telefax: (0212) 249 13 50

2008, TÜSÝAD Tüm haklarý saklýdýr. Bu eserin tamamý ya da bir bölümü, 4110 sayýlý Yasa ile deðiþik 5846 sayýlý FSEK uyarýnca, kullanýlmazdan önce hak sahibinden 52. Maddeye uygun yazýlý izin alýnmadýkça, hiçbir þekil ve yöntemle iþlenmek, çoðaltýlmak, çoðaltýlmýþ nüshalarý yayýlmak, satýlmak, kiralanmak, ödünç verilmek, temsil edilmek, sunulmak, telli/telsiz ya da baþka teknik, sayýsal ve/veya elektronik yöntemlerle iletilmek suretiyle kullanýlamaz. ISBN Numarasý: 978-9944-405-32-4 ERSÝS REKLAM, MATBAACILIK VE TANITIM HÝZ. TÝC. LTD. ÞTÝ. Eðitim Mah. Poyraz Sok. No:1 D.65 Kadýköy - ÝSTANBUL Tel: (0216) 450 46 38-349 89 72 Faks: (0216) 450 46 39

ÖNSÖZ Türk Sanayicileri ve Ýþadamlarý Derneði (TÜSÝAD), özel sektörü temsil eden sanayici ve iþadamlarý tarafýndan 1971 yýlýnda Anayasamýzýn ve Dernekler Kanunu'nun ilgili hükümlerine uygun olarak kurulmuþ, kamu yararýna çalýþan bir dernek olup gönüllü bir sivil toplum örgütüdür. TÜSÝAD, demokrasi ve insan haklarý evrensel ilkelerine baðlý, giriþim, inanç ve düþünce özgürlüklerine saygýlý, yalnýzca asli görevlerine odaklanmýþ etkin bir devletin varolduðu Türkiye'de, Atatürk'ün çaðdaþ uygarlýk hedefine ve ilkelerine sadýk toplumsal yapýnýn geliþmesine ve demokratik sivil toplum ve laik hukuk devleti anlayýþýnýn yerleþmesine yardýmcý olur. TÜSÝAD, piyasa ekonomisinin hukuksal ve kurumsal altyapýsýnýn yerleþmesine ve iþ dünyasýnýn evrensel iþ ahlaký ilkelerine uygun bir biçimde faaliyette bulunmasýna çalýþýr. TÜSÝAD, uluslararasý entegrasyon hedefi doðrultusunda Türk sanayi ve hizmet kesiminin rekabet gücünün artýrýlarak, uluslararasý ekonomik sistemde belirgin ve kalýcý bir yer edinmesi gerektiðine inanýr ve bu yönde çalýþýr. TÜSÝAD, Türkiye'de liberal ekonomi kurallarýnýn yerleþmesinin yaný sýra, ülkenin insan ve doðal kaynaklarýnýn teknolojik yeniliklerle desteklenerek en etkin biçimde kullanýmýný; verimlilik ve kalite yükseliþini sürekli kýlacak ortamýn yaratýlmasý yoluyla rekabet gücünün artýrýlmasýný hedef alan politikalarý destekler. TÜSÝAD, misyonu doðrultusunda ve faaliyetleri çerçevesinde, ülke gündeminde bulunan konularla ilgili görüþlerini bilimsel çalýþmalarla destekleyerek kamuoyuna duyurur ve bu görüþlerden hareketle kamuoyunda tartýþma platformlarýnýn oluþmasýný saðlar.

Sanayi, Hizmetler ve Tarým Komisyonu altýnda faaliyet gösteren Tarým ve Gýda Çalýþma Grubu, 2007-2008 döneminde belirlediði kilit alanlarda yoðunlaþarak tarýmda yapýlmasý gereken reformlarý alt sektörler itibariyle deðerlendirmiþtir. Bu çerçevede, OECD ve FAO tarafýndan hazýrlanan "Agricultural Outlook 2007-2016" baþlýklý rapordan yola çýkarak, tahýl, yaðlý tohum, þeker, hayvancýlýk ve et ve süt ürünleri alt sektörlerini inceleyen "Türkiye'de Tarým ve Gýda: Geliþmeler, Politikalar ve Öneriler" baþlýklý çalýþma hazýrlanmýþtýr. Bu çalýþmada ayrýca hayvancýlýk ve et ve süt ürünleri ile ilgili bölüm ve deðerlendirmelerde Dr. Yurdakul Saçlý tarafýndan hazýrlanan ve DPT tarafýndan 2007 yýlýnda yayýnlanan "AB'ye Uyum Sürecinde Hayvancýlýk Sektörünün Dönüþüm Ýhtiyacý" yayýnýndan yararlanýlmýþtýr. Ortadoðu Teknik Üniversitesi Öðretim Üyeleri Prof. Dr. Erol Çakmak ve Prof. Dr. Halis Akder'in editörlüðünü yaptýðý raporun þeker bölümü Prof. Dr. Erol Çakmak, tahýllar bölümü Prof. Dr. Halis Akder, yaðlý tohum bölümü Ýstanbul Teknik Üniversitesi Öðretim Üyesi Prof. Dr. Filiz Karaosmanoðlu ve hayvancýlýk, et ve süt ürünleri bölümü Galatasaray Üniversitesi Öðretim Üyesi Doç. Dr. Haluk Levent tarafýndan kaleme alýnmýþtýr. Mayýs 2008

ÖZGEÇMÝÞ Prof. Dr. Erol H. Çakmak 1955 yýlýnda Safranbolu'da doðdu. Lise öðrenimini Galatasaray Lisesi nde tamamladýktan sonra, Orta Doðu Teknik Üniversitesi, Ekonomi ve Ýstatistik Bölümü'nden 1979 yýlýnda lisans, 1981 yýlýnda yüksek lisans derecelerini aldý. Doktora çalýþmalarýný Stanford Üniversitesi'nde tamamladý. Halen Orta Doðu Teknik Üniversitesi Ýktisat Bölümünde görev yapmakta olan Prof. Dr. Çakmak, bu üniversitede Ýktisat Bölüm Baþkanlýðý ve Yardýmcýlýðý görevlerinde bulunmuþtur. Burada, Mikro Ýktisat, Araþtýrma Yöntemleri, Matematiksel Ýktisat, Tarým ve Endüstri Ekonomisi dersleri veren Prof. Dr. Çakmak, Fransa'da CIHEAM/IAMM (Akdeniz Ülkeleri Tarým Araþtýrmalarý Enstitüsü)'da her yýl misafir öðretim üyesi olarak sektör modellemesi ve politika analizi dersi vermektedir. Son yýllarda, AB Komisyonu'nun Çerçeve Araþtýrma Programý kapsamýnda iki çalýþma sürdüren Prof. Dr. Çakmak'ýn araþtýrmalarý tarým politikalarý analizi, su politika ve yönetimi, AB ve DTÖ'de tarým, etkinlik, tarým sektör ve genel denge modellerine yoðunlaþmaktadýr. Prof. Dr. A. Halis Akder 1946 yýlýnda Ýstanbul'da doðdu. Lise eðitimini Ýstanbul Alman Lisesi nde tamamladýktan sonra, 1970 yýlýnda Orta Doðu Teknik Üniversitesi Ekonomi ve Ýstatistik Bölümü nden mezun oldu. 1977 yýlýnda Johann Wolfgang Goethe Üniversitesi'nden Ýktisadi Kalkýnma dalýnda Doktorasýný aldý. 1980 yýlýndan bu yana ODTÜ Ýktisat Bölümü öðretim üyesi olan Prof. Dr. Akder, bu üniversitede Ýktisat Bölüm Baþkan Yardýmcýlýðý ve Ýktisadi ve Ýdari Bilimler Fakültesi Dekan Yardýmcýlýðý görevlerinde bulunmuþtur. Halen ODTÜ Senato üyesidir. Üniversite'de Mikro Ýktisat, Tarým Ekonomisi, Tarým Ticareti Politikalarý, Ýktisadi Analiz ve Endüstri Ekonomisi dersleri veren Prof. Dr. Akder'in araþtýrmalarý tarým ticareti, Avrupa Birliði-Ortak Tarým Politikasý, tarýmsal yapý, insani geliþme, konularýnda yoðunlaþmýþ olup, ulusal ve uluslararasý dergilerde yayýnlanmýþ, bilimsel toplantýlarda sunulmuþ çok sayýda çalýþmasý bulunmaktadýr.

Doç Dr. Haluk Levent 1961 yýlýnda doðan Haluk Levent orta öðrenimini Galatasaray Lisesi nde tamamladý. 1986 yýlýnda ÝTÜ Ýþletme Mühendisliði Bölümünü bitirdi. ÝTÜ de Ekonomi alanýnda yüksek lisans yaptýktan sonra 1985 yýlýnda Ýstanbul Üniversitesinde doktorasýný tamamladý. 1987-1997 yýllarý arasýnda ÝTÜ Ýþletme Fakültesi Ýktisat Anabilim Dalý nda Araþtýrma Görevlisi ve Öðretim Görevlisi olarak çalýþtý. 1997 yýlýndan bu yana Galatasaray Üniversitesi Ýktisat Bölümü nde öðretim üyesi olarak çalýþmaktadýr. Haluk Levent in Ýþgücü Piyasalarý, Gelir Daðýlýmý ve Yoksulluk, Bölge Bilimi ve Geliþme Ýktisadý üzerine yurtiçi ve yurtdýþýnda yayýnlanmýþ çeþitli kitap, makale, bildiri ve araþtýrmalarý bulunmaktadýr. Prof. Dr. Filiz Karaosmanoðlu Filiz Karaosmanoðlu 1982 yýlýnda ÝTÜ Kimya Fakültesinden Kimya Mühendisi unvaný ile mezun oldu. Ayný yýl ÝTÜ Fen Bilimleri Enstitüsü Kimya Mühendisliði Programý nda yüksek lisans öðrenimine baþladý. 1984 yýlýnda Yüksek Lisans, 1990 yýlýnda ise ayný enstitüde Doktora derecelerini aldý. 1991-1992 yýllarýnda Kanada Nova Scotia Teknik Üniversitesi Makina Mühendisliði Bölümü nde alternatif motor yakýtlarý konusunda doktora sonrasý araþtýrmasýný tamamladý. Kimya Mühendisliði-Enerji Teknolojisi Bilim Dalý nda, Doçent unvaný olan Prof. Karaosmanoðlu, 1983 yýlýndan bu yana, ÝTÜ Kimya-Metalurji Fakültesi Kimya Mühendisliði Bölümü nde görev yapmaktadýr. Karaosmanoðlu, Temiz Enerji Vakfý, Dünya Enerji Konseyi Türk Milli Komitesi, Türk Isý Bilimi ve Tekniði Derneði, Enerji Ekonomisi Derneði, Kojenerasyon Derneði, American Oil Chemists' Society, Austrian Biofuels Institute ile, Energy Sources ve International Scientific Journal Alternative Energy and Ecology-ISJAEE adlý periyodiklerin yayýn kurulu üyesidir. Karaosmanoðlu, Avrupa Birliði Aday Ülkelerinde Büyük Çaplý Biyoyakýt Üretiminin Tekno-Ekonomik Fizibilite Çalýþmasý adlý ESTO- IPTS/EU projesinin Türkiye bölümünü yürütmüþtür. Prof. F. Karaosmanoðlu nun temel araþtýrma alanlarý, biyoyakýt (biyodizel, yakýt alkolü, biyogaz, odun kömürü, biyobiriket) biyoyaðlayýcý ve atýk geri kazanýmý teknolojileridir.

ÝÇÝNDEKÝLER 1 GÝRÝÞ...17 KISIM I TÜRKÝYE VE DÜNYADA TARIM VE GIDA SEKTÖRÜNE GENEL BAKIÞ 2 TARIMSAL ÜRETÝM REFORM DENEYÝMÝ VE AB ÝLE ETKÝLEÞÝM...23 2.1 Tarýmsal Üretime Genel Bakýþ...23 2.1.1 Hani Kendine Yeterli Yedi Ülkeden Biriydik?...27 2.1.2 Pirinç Örneði: DTÖ Anlaþmasýna Aykýrý Uygulama Sürdürülebilir mi?...29 2.2. Tarým Politikasýnda Reform Deneyimi...30 2.2.1 Reform Baþlamadan Bitti mi?...32 2.2.2 Tarým Reformunun Ýkinci Ayaðý Alternatif Ürün...35 2.3. Yüksek Fiyat Düzeyinin Türkiye-AB Etkileþimine Olasý Etkisi...39 3 DÜNYA TARIM VE GIDA PÝYASALARINDA GELÝÞMELER...43 3.1 Tahýllar...47 3.2 Yaðlý Tohumlar ve Ürünleri...52 3.3 Þeker...58 3.4 Et ve Süt Ürünleri...61 3.4.1 Et Ürünleri...61 3.4.2 Süt Ürünleri...63 TÜRKÝYE TARIM VE GIDA PÝYASALARINDA GELÝÞMELER 4 TAHILLAR...69 4.1 Korumayla Elde Edilen Kendine Yeterlilik...72 4.2 Ürünlere Göre Koruma ya da Kendine Yeterliliðin Maliyeti...76 4.3 Korumayla Kendine Yeterliliðin Bir Çeþitlemesi: Dahilde Ýþleme Rejimi...78 4.4 Tahýl Fiyatlarýnýn Yükselmesi Ne Anlama Geliyor?...81 4.5 Deðerlendirme...83 5 YAÐLI TOHUMLAR VE ÜRÜNLERÝ...85 5.1 Türkiye Yaðlý Tohum Üretim ve Tüketimi...87 5.2 Yaðlý Tohum Politikasý ve Türkiye...91 5.3 Bitkisel Yað Endüstrisi ve Türkiye...93

5.4 Yaðlý Tohum Dünya Pazarý...94 5.5 OECD-FAO Yaðlý Tohum Projeksiyonlarý...95 5.6 Deðerlendirme...96 6 ÞEKER...101 6.1 Türkiye de Þeker Piyasasý...103 6.1.1 Kapasite, Üretim ve Satýþlar...103 6.1.2 Þeker Fiyatlarýndaki Geliþmeler ve Uluslararasý Karþýlaþtýrma...107 6.1.2.1 Yurtiçi Fiyatlardaki Geliþmeler...107 6.1.2.2 Türkiye, Dünya Fiyatlarý ve Ülkelerarasý Karþýlaþtýrmalar...109 6.2 Þeker Pancarý: Eðilim ve Karþýlaþtýrmalar...110 6.3 AB de Þeker Politikasý Reformu ve Türkiye...113 6.3.1 Þeker Politikalarý: Türkiye-AB Karþýlaþtýrmasý...117 6.3.2 Þeker Sanayiilerinin Yapýsý...118 6.3.3 Tarama Süreci ve Sonrasý...119 6.4 Sonuç...122 7 ET, SÜT VE SÜT ÜRÜNLERÝ...125 7.1 Türkiye de Hayvancýlýk...127 7.2 Türkiye de Et, Süt ve Süt Ürünleri Piyasalarý...133 7.2.1 Türkiye de Et Üretimi...139 7.2.2 Hayvansal Ürün Tüketimi...142 7.2.3 Dýþ Ticaret...143 7.2.4 Ürün ve Girdi Fiyatlarý ve Fiyat Oluþum Mekanizmasý...144 7.3 Hayvancýlýk ve Ürünleri Politikalarý...149 7.3.1 Hastalýk Önleme Politikalarý...153 7.4 Türkiye Hayvancýlýk ve Ürünlerinde Ana Sürükleyiciler...153 7.5 Sonuç: Ne yapmalý?...154 8 SON SÖZLER...161 KAYNAKLAR...167

Tablo Listesi Tablo 2.1 Tarýmsal Katma Deðer - Büyüme ve Pay...26 Tablo 2.2 Deðiþen Dünya Fiyat Tahminlerinin Etkileri...41 Tablo 3.1 Üretim ve Tüketimin Yýllýk Ortalama Büyüme Oranlarý...46 Tablo 4.1 Türkiye de Hububat Üretimi...71 Tablo 4.2 Ýç Pazarda Kendine Yeterlilik Oranlarý...72 Tablo 4.3 Ýthalata Baðýmlýlýk Endeksleri...74 Tablo 4.4 Ýhrac Edilebilirlik Endeksleri...75 Tablo 4.5 Türkiye nin Ýþlenmiþ Buðday Ýhracatý...75 Tablo 4.6 Türkiye de Adam Baþýna Günlük Enerji Tüketimi...76 Tablo 4. 7 Türkiye de Üretici Desteðinin Ürünlere Göre Daðýlýmý...77 Tablo 4. 8 TMO Baþlangýç Alým Fiyatlarý...79 Tablo 4.9 TMO'nun Ürün Bazýnda Toplam Alým Miktarlarý...79 Tablo 4.10 TMO Görev Zararlarý ve Yýllýk Ödemeler...80 Tablo 5.1 Türkiye de Yaðlý Tohumlarýn, Üretim, Alan ve Verimi...88 Tablo 5.2 Türkiye nin Yaðlý Tohum ve Ürünleri Ýhracatý...88 Tablo 5.3 Türkiye nin Yaðlý Tohum ve Küspe Ýthalatý...88 Tablo 5.4 Türkiye de Bitkisel Yað Üretimi, Ýthalatý ve Tüketimi...89 Tablo 5.5 TÜGEM Yaðlý Tohum Tarýmý Hedef Öngörüsü...92 Tablo 5.6 Yaðlý Tohum Tarýmý 2011 Yýlý TÜGEM Öngörüsü...92 Tablo 5.7 Önemli Yaðlý Tohumlarýn Yýllara Baðlý Fiyat Deðiþimi...95 Tablo 5.8 OECD-FAO Dünya Yaðlý Tohum Projeksiyonlarý...96 Tablo 6.1 Türkiye de Þeker Sektörü...105 Tablo 6.2 Seçilmiþ Ülkelerde Þeker Fiyatlarý...110 Tablo 6.3 Türkiye ve AB de Þeker ve Þeker Pancarý Verimleri...112 Tablo 6.4 Avrupa Birliði nde Reform öncesi ve Sonrasý Þeker Kotalarý...114 Tablo 6.5 AB Þeker OPD sinin Kurumsal Fiyatlarý...116 Tablo 6.6 Türkiye ve AB Þeker Piyasa Düzenlemeleri...118 Tablo 6.7 Þeker Fabrikasý Sayýsý ve Günlük Kapasite...119 Tablo 6.8 Planlanan Þeker Piyasasý Düzenlemeleri...120 Tablo-7.1 Yýllar Ýtibarýyla Türkiye nin Hayvan Varlýðý ve Deðiþim Düzeyi (Ýndeks: 1985=100)...128 Tablo 7.2 Türkiye de Büyükbaþ Hayvanýcýlýk Ýþletmelerinin Büyüklükleri...130 Tablo 7.3 2006 Yýlý Tarýmsal Bölgeler Sýðýr Varlýðýnda Çeþitli Genotiplerin (kültür ýrký, kültür ýrký melezi ve yerli ) ve Türkiye Sýðýr Varlýðýnda Bölgelerin Payý...131 Tablo 7.4 2006 Yýlý Türkiye Koyun ve Keçi Varlýðýnda Bölgelerin Payý...132 Tablo 7.5 2006 Yýlý Türkiye Kanatlý Hayvan Varlýðýnda Bölgelerin Payý...133 Tablo 7.6. Türkiye de Türlere Göre Süt Üretimi (Ton) ve Ýndeks Deðerleri Deðiþim Düzeyleri (1980=100)...134

Tablo 7.7 Yýllar Ýtibarýyla Türkiye de Türlere Göre Süt Üretiminin Hayvan Türlerine Göre Daðýlýmý (%)...135 Tablo 7.8 Türkiye de Bölgesel Düzeyde Genotiplere Göre Süt ve Et Verimindeki Geliþmeler...136 Tablo 7.9 Yýllar ve Türler Ýtibarýyla Türkiye de Et Üretimi ve Oransal Deðiþim Düzeyleri...140 Tablo 7.10 Yýllar Ýtibarýyla Türkiye de Toplam Et Üretimi Ýçerisinde Deðiþik Türlerin Paylarý ve Oransal Deðiþim Düzeyleri...141 Tablo 7.11 Yýllar itibariyle Bazý Ürünlerin Fiyatlarý ve Fiyat Deðiþimi...146 Tablo 7.12 Yýllara (takvim yýlý) Göre Tarýmsal Destekleme Ödemeleri ve Oranlarý...151 Tablo 7.13 OECD - FAO 2016 Projeksiyonlarý...155 Þekil Listesi Þekil 3.1 Bitkisel Ürünlerin Dünya Fiyatlarý...47 Þekil 3.2 Hayvansal Ürünlerin Dünya Fiyatlarý...47 Þekil 3.3 Buðday, Yemlik Tahýl ve Pirinç Fiyatlarý...49 Þekil 3.4 Buðday ve Yemlik Tahýllarda Stoklar ve Reel Fiyatlar...50 Þekil 3.5 Pirinç, Stoklar ve Reel Fiyatlar...51 Þekil 3.6 Yaðlý Tohum ve Ürünlerinin Fiyatlarý...53 Þekil 3.7 OECD Ülkelerinde Yaðlý Tohum Üretimi ve Payý...54 Þekil 3.8 Bitkisel Yað Talebinde Büyüme...56 Þekil 3.9 Dünya Þeker Fiyatlarý...58 Þekil 3.10 Breziya nýn Þeker, Etanol Üretimi ve Þeker Ýhracatý...60 Þekil 3.11 Sýðýr, Kanatlý ve Kuzu Etinin Reel Fiyatlarý...62 Þekil 3.12 Önemli Net Et Ýharacatçýsý Ülkeler...63 Þekil 3.13 Peynir, Tereyaðý ve Süt Tozu Fiyatlarý...64 Þekil 3.14 Seçilmiþ Ülkelerin Süt Ürünleri Ýhracatý...65 Þekil 3.15 Seçilmiþ Ülkelerin Süt Ürünleri Ýthalatý...66 Þekil 4.1 Buðday fiyatlarýndaki Artýþýn Karþýlaþtýrmasý...81 Þekil 6.1 Türkiye de Reel Þeker Fiyatlarý...107 Þekil 6.2 Pancar ve Þeker Fiyatlarý...108 Þekil 6.3 Türkiye ve Dünyada Þeker Fiyatlarý...109 Þekil 6.4 Þeker Pancarý Alaný ve Üretimi...111 Þekil 7.1 Süt Fiyatý ve Süt Maliyeti...147 Þekil 7.2. Süt Üretiminde Daðýtým Kanallarý...149

ÖZET Türkiye de tarýmsal üretimde gözlemlenen düþük büyüme hýzý yýllardýr aþýlamýyor. 1968-2006 arasýndaki yýllýk ortalama tarýmsal üretim artýþý % 1.3 tür. Deðiþik hükümetler, çeþitli programlar, farklý destekler, projeler, iyi niyetli reformlar, deðiþik söylemler sonucu deðiþtirmemektedir. Tarýmsal üretimdeki düþük verimlilik ve etkinlik hiç bir dönemde aþýlamamaktadýr. Tarýmsal üretimin hava koþullarýna baðýmlýlýðý, deðil azalmak, iklim deðiþikliði ile daha da artmaktadýr. Tarýmsal yapýda da arzulanan dönüþüm gerçekleþmemektedir. Üretimde payý yüksek ve iç piyasaya üretim yapan küçük iþletmelerle, ticarileþmiþ ve aðýrlýkla ihracata yönelik iþletmeler birarada yaþamaya devam etmektedir. Tarým dünyada da sorunlu bir sektördür. Birbirine zarar vermemek için ülkelerin uyguladýklarý tarým destekleri uluslararasý kurallara baðlandý. Tarým desteklerinin gelecekte nasýl biçimleneceði konusunda Doha müzakerelerinin getireceði yeni kurallar beklenmektedir. Yeni politika arayýþlarý fiyatlar düþerken de vardý, þimdi fiyatlar artarken de devam etmektedir. Fiyatlarda gözlemlenen yükselme daha çok talep kaynaklýdýr. Çin ve Hindistan da artan gelirle tarým ürünlerine olan talep de artmaktadýr. Buna Hindistan daki nüfus artýþý eklenebilir. Diðer yandan gýda ve yem olarak kullanýlan tahýl ve yaðlý tohumlar þimdi biyoyakýt üretimi için de talep edilmektedir. Arz tarafýnda kalýcý etki, artan petrol fiyatlarýndan kaynaklanmaktadýr. Üstüne olumsuz iklim koþullarýnýn istikrarsýz arz etkisi eklenmiþtir. Ýstikrarsýzlýðýn, spekülatif beklentilerle arttýðý son pirinç örneðinde de görülmüþtür. Aslýnda bunlarýn hiçbiri olmasaydý da, Dünya Ticaret Örgütü nün destekleme reformu sonuçlandýkça fiyatlarda yükselme olmasý beklenmekteydi. Bütün bunlarýn sonucunda yükselen ve istikrarsýz seyreden tarým fiyatlarýnýn 2016 ya kadar bir miktar düþüþ gösterse de eski düzeyinden yüksekte seyredeceði anlaþýlmaktadýr. Türkiye nin 2001 krizinden sonra uygulamaya koyduðu Tarým Reformu Uygulama Projesi (TRUP) neredeyse sonuçlarý deðerlendirilmeden sonlanmak üzeredir. Yeni arayýþlarýn en doðru baþlangýcý reform deneyiminin deðerlendirmesi üzerinden olmalýdýr. Baþka deyiþle aksaklýklarýn, yanlýþlarýn, eksikliklerin giderilmesi dile getirilmeli. Silbaþtan anlayýþýyla, sanki hiç uygulanmamýþ, hiç deneyim elde edilmemiþ gibi yepyeni arayýþlara girmek çok pahalýya mal olabilir ve yeni hayalkýrýklýklarý ile sonuçlanabilir.

Son dönemde sözü edilen yeni tarým politikasý arayýþlarýndan bir tanesi de havza bazlý tarým politikasýdýr. Havza bazýnda, tarýmla iliþkili kýrsal geliþme politikasý olur, tek baþýna tarým politikasý olmaz! Bu çerçevede, önümüzdeki yýllarda, kýrsal geliþme politikasýna önemli pay ayrýlmasý savunulabilir. Böylece, kýrsal politika ile bir yandan AB ye uyum saðlanýrken, diðer yandan iþletmelerin yapýsal sorunlarýnýn hafifletilmesi yoluyla, tarým poltikasýný tamamlayacak yararlar da saðlanabilir. Öte yandan bir havzanýn ürün desenine bakarak, oradaki zaten en baþarýlý ürünü (ürünleri) esas alan bir destek politikasý düzenlemek o bölgeye yeni bir þey kazandýrmaz. Konuya ters açýdan yaklaþmak daha anlamlýdýr. Yöredeki en yaygýn ürün sorunlu olabilir veya yörede baskýn ya da baþarýlý hiçbir ürün olmayabilir. Bir bölgede yetiþtirilmesi, mevcut ürüne kýyasla daha verimli olacak yeni ürünün yayýlmasýnýn desteklenmesi daha etkili bir politikadýr. Ancak bu tür bir havza politikasýnýn alternatif ürün politikasý ile tamamlanmasýný gerektirir. Alternatif ürün projesinin hatalarýnýn, eksikliklerinin giderilip sürdürülmesi yeniden düþünülmelidir. Bir çok kuruluþ tarafýndan benimsenmeyen doðrudan gelir desteði (DGD), içinde bulunduðumuz yüksek fiyat ortamýnda da en uygun destek aracý olarak görülmektedir. Fiyatlarýn bu kadar yükseldiði bir ortamda, fiyatlarýn daha da yukarý týrmanmasýna yol açacak bir desteðin sakýncalý olacaðý açýktýr. Kaldý ki, DGD, bazýlarý tarafýndan iddia edildiðinin aksine, Türkiye ye AB tarafýndan empoze edilmemiþtir. Tam tersine Türkiye nin uygulamasý AB ye, daha doðrusu üye olan son oniki ülke için örnek olmuþtur! Baþka deyiþle DGD, tarýmýn Ortak Tarým Politikasýna uyumu açýsýndan atýlmýþ baþarýlý bir adýmdýr. Vazgeçilmesi, AB ye uyum açýsýndan da açýklanmasý oldukça güç, çeliþkili bir tercih olacaktýr. Bu aþamada DGD nin þimdiye kadar olduðu gibi en genel biçimiyle uygulanma zorunluluðu olmadýðý da hatýrlatýlabilir. DGD, hedeflenmiþ sorunlarýn üzerine gitmek üzere farklýlaþtýrýlarak da kullanýlabilir. Türkiye de tarým politikalarýnda sýk sýk içine düþülen bir yanlýþlýk da korumacýlýkla kendine yeterlilik politikalarýnýn birbirine karýþtýrýlmasýdýr. Uzun süren korumacýlýk tarýmsal geliþmeye olumlu katký yapmadýðý gibi, herkese yük olmakta, dar gelirlilerin özellikle küçük yaþtakilerin saðlýklý beslenmesine zarar vermektedir. Yýllardýr süren kýrmýzý et ithalatý yasaðý, Türkiye de hayvancýlýðýn sorunlarýný çözememiþ, hatta zaten hayvansal protein açýsýndan eksiði olduðu bilinen toplumun saðlýðýna olumsuz etki yapmýþtýr. Hem Dünya Ticaret Örgütü üyesi olan, hem AB yi hedeflemiþ bir ülkenin dýþ ticaret koruma yöntemleriyle kendine yeterli olmaya çalýþmasý gerçekçi deðildir. Teknik ilerleme, araþtýrma geliþtirme, toplumu bilinçlendirme, kendine yeterli olabilmenin daha doðru ve kalýcý araçlarýdýr. Kendine yeterli olma hedefi yerine

benimsenebilecek uzmanlaþma, bir ürünün dünyada en iyisini üretebilmek, en iyi iþleyebilmek gibi hedefler, Türkiye nin küreselleþen dünyada ya da AB de daha güçlü bir yer almasýný kolaylaþtýrabilir. 2016 yýlýna doðru, þeker dýþýnda, tahýl, yaðlý tohum, et ve süt ürünlerinin dünya fiyatlarý, yakýn geçmiþteki zirvelerin altýna inmesine raðmen, 2000 lerin baþýna göre daha yüksek düzeyde seyretmesi beklenmektedir. Bu ürünlerin, global ithalatla ölçülen, dünya ticareti istisnasýz artacaktýr. Buðdayda % 17 lere varacak olan ticaret geniþlemesine, yemlik tahýllar % 13 le eþlik etmektedir. Sýðýr eti, yaðlý süt tozunun ticareti % 50 ye yakýn bir oranda artarken, bitkisel yaðlarda bu artýþ % 70 e yaklaþacaktýr. Tüm tahminler, gelir, nüfus, petrol fiyatý gibi dýþsal parametrelere ve süregelen politikalara baðýmlýdýr. Bu parametrelerde öngörülemeyen deðiþiklikler ve politikalardaki radikal deðiþiklikler tahminleri etkileyecektir. Geliþmekte olan ülkelerin tarým ve gýda ithalatlarý geliþmiþlerin üstünde artýþ gösterirken, ayný zamanda ihracat pazarlarýnda sýký rekabete girmektedirler. Malýna göre deðiþiklik göstermekle birlikte Brezilya, Arjantin, Rusya, Ukrayna, Endonezya ve Tayland gibi ülkeler ihracatta varlýklarýný pekiþtirmektedirler. Tahýllar bitki olarak benzerlik gösterse de ayrý piyasalarda iþlem gören, farklý özellikleri olan bitkilerdir. Ancak, bu farklý özelliklerin üzerine farklý politikalarla gitmek gerekir anlayýþý doðru deðildir. Tarýmda desteklerin olabildiðince genel düzeyde verilmesi, birbirine girift biçimde baðlý alt sektörleri daha olumlu etkileyecektir. Özellikle birincil ürünlerin fiyatlarýnýn yüksek oranda desteklenmesi, bu ürünleri iþleyerek daha yüksek katma deðer yaratan gýda sektörlerini olumsuz etkilemektedir. Ne olursa olsun üretim artsýn anlayýþý yerine kaliteli, saðlýk standartlarýna uygun üretim önem kazanmaya baþlamýþtýr. Türkiye de tahýl sektörünün en büyük sorunlarý, agronomik anlamda tahýllarla ilgili olmaktan, çok üretildiði ortamdaki yapýsal sorunlardan kaynaklanmaktadýr. Benzer durum yaðlý tohumlar için de geçerlidir. Geçen yýl kuraklýk sýkýntýsý, fiyatlarýn yükselmesiyle atlatýlmýþtur. Ancak dünya arzýnýn hýzla geniþlemesiyle sektörde fiyatlarýn gevþemesine hazýrlýklý olunmasý gerekmektedir. Tahýl odaklý genel politika yapýsý, ayçiçeðine kilitlenmiþ anlayýþla birleþince ürün yelpazesi sýnýrlý kalmaktadýr. Soyanýn aðýrlýðýný artýrma çabalarý, þimdiye kadar baþarýlý olmamýþtýr. Soyanýn aðýrlýðýný, teknoloji transferiyle üretimde artýrmaya çalýþmak mümkündür. Dünyada ve Türkiye de hayvancýlýk üretiminde yaðlý tohum küspelerinin önemi artmaktadýr. Ýstikrarlý politikalarla oluþturulacak piyasa ortamý, korumanýn düþük seyrettiði bu ürün grubunda hammadde ve iþlenmiþ ürün üretiminde artýþ saðlayabilir.

Þeker sektöründe özelleþtirmenin ötelenmesine raðmen, kamunun üretim ve kota payý düþmektedir. Bu geliþmeye raðmen, Türkiye de þekerin perakende ve toptan fiyatlarý dünyada en yüksek on ülke arasýnda yer almaktadýr. Türkiye ve dünya fiyatlarý makasý zaman geçtikçe açýlmaktadýr. On yýl önce dünya fiyatýnýn iki misli düzeyinde seyreden yurtiçi fiyatlar dört misline ulaþmak üzeredir. Þeker kotalarýnýn satýþ miktarý yerine kuru madde bazýnda üretim miktarý üzerinden belirlenmesi ve ithalatta uygulanan gümrük vergilerinde ürünlerarasý tutarlý yaklaþým, kayýtdýþý ticareti azaltacaðý gibi, en azýndan yurtiçinde etkili rekabet ortamý yaratacaktýr. Türkiye de son yýllarda yavaþ da olsa büyükbaþ hayvancýlýkta yapýsal dönüþüm yaþanmaktadýr. Özellikle büyük çifliklerin (100 ve üstü büyük baþ) ve buna baðlý olarak kültür ýrklarýnýn toplam hayvan varlýðý içindeki aðýrlýðý artmaktadýr. Damýzlýk belgeli hayvan darboðazý yapýsal dönüþümün hýzýný yavaþlatan bir engel oluþturmaktadýr. Koyun varlýðýnýn büyük bölümünü ülkenin yerli ýrklarý oluþturmaktadýr. Türkiye de süt üretimi son çeyrek yüzyýlda % 25 artmýþtýr. Bu artýþ büyük ölçüde kültür ýrkýn sayýsýnda ve hayvan baþýna verimde artýþla saðlanmýþtýr. Kýrmýzý et üretimindeki artýþ sýnýrlý düzeyde gerçekleþmiþtir. Hayvansal protein tüketimi açýsýndan kanatlý sektörü kurtarýcý rol oynamýþtýr. Tavukçuluk sektöründe gerek yumurta gerekse piliç eti üretiminde gelinen seviye, geliþmiþ addedilen ülkelerden geri deðildir. Hayvancýlýk ve ürünlerinde en önemli yapýsal sorunlardan biri fiyat oluþumunda ortaya çýkmaktadýr. Hammadde ve sýnai üretiminde girdi fiyatlarýnda görülen dalgalanmalar, üretim ve verimlilik üzerinde olumsuz etkide bulunmaktadýr. Türkiye, yükselen gýda fiyatlarýndan ötürü enflasyon artýþý gibi çeþitli bedeller ödemekteyse de tarým politikasý açýsýndan bu durumu bir fýrsat olarak deðerlendirebilir. Dünya ve Türkiye arasýndaki fiyat farklarý büyük ölçüde azalmýþtýr. Dünya piyaslarýnda fiyat açýsýndan benzer rekabet koþullarý oluþmuþtur. Ancak ileri doðru yapýlan tahminler, yenilenen arz talep dengesiyle beraber fiyatlarýn bir miktar düþebileceðini iþaret etmektedir. Türkiye dünya fiyatlarýndaki geliþmeleri takip ederek, dünya ve kendi piyasalarý arasýnda oluþabilecek fiyat farkýný en azýndan AB ve dünya arasýndaki fark düzeyinde tutabilmelidir. Bunu gerçekleþtirebilmek için hükümetlerin tarýmsal üretim maliyetlerinin aþaðý çekilmesi yönünde ellerinden geleni, uluslararasý anlaþmalara tutarlý kalarak yapmalarý gerekir. Maliyetleri aþaðý çekebilmenin en kalýcý yolu ertelenmiþ yapýsal sorunlarýn üzerine gitmek olabilir. Bütçeden kanunla milli gelirin en az %1 inin tarýma destek olarak ayrýlmasýna karar verilmiþtir. Bu kaynak fiyat desteði olarak kullanýlamayacaðýna göre yapýsal sorunlarýn çözümüne yönlendirilmesi önemli bir fýrsatýn yakalanmasýný saðlayabilir.

Yapýsal sorunlarýn çözümüne, dünyada tarým ve gýda üretim, tüketim ve ticaretinin kökten deðiþikliklere uðradýðý tespiti ile baþlamak gerekmektedir. Küresel tarým ve gýda ticaret hacmi geniþlemekte ve gýda sistemi nitelik deðiþtirmektedir. Gýda sistemi, tarýma girdi saðlayan sektörlerden baþlayarak; tarým, gýda sanayii, iç ve dýþ ticaretle devam eden ve tüketicilerde sonlanan bir bütündür. Gýda sisteminin etkin çalýþabilmesi için, iç ve dýþ faktörleri dikkate alarak rekabetçi bir ortamýn saðlanmasý, bunun için de, istikrarlý iþleyen bir piyasa mekanizmasýnýn mevcudiyetine ihtiyaç vardýr. Bu mekanizmanýn çalýþabilmesi için, hükümetlerin bilgi üretim ve daðýtým kanallarýný yaratarak iþler hale getirilmesi de gerekmektedir. Türkiye de geleceðe bakýlýrken üzerinde en fazla hemfikir olunan hedef rekabetçi bir tarým sektörünün oluþturulmasýdýr. Rekabetçi tarým sektöründen anlaþýlmasý gereken, tarýmýn girdi piyasalarýnýn düzgün iþlemesi, üretim faktörlerinin piyasa fiyatlarýndan temin edilebilmesi, bu açýdan diðer sektörlerle rekabet edebilmesi ve ürününü makul bir karla iþleyen rekabetçi piyasalarda satabilmesi. Bu hedefe eksiksiz ve saf biçimiyle eriþilebilmesi gerçekçi deðildir. Ancak bu hedefe yaklaþmak üzere deðiþiklik önceliklerinin belirlenmesi yerinde olacaktýr. Önceliklerin baþýnda tarýmda kurumsal altyapý gelmektedir. Kurumsal altyapýnýn baþlýca unsurlarýný mülkiyet hakký, tarýmsal finans, tarýmsal araþtýrma ve yayým, bilgi sistemi oluþturmaktadýr. Mülkiyet hakkýndan kastedilen topraðýn sahibinin belli olmasýdýr. Toprak piyasasýnýn geliþmesi tarým politikalarýndaki istikrar ve krediye ulaþabilmekle yakýndan ilgilidir. Krediye ulaþým, özellikle geliþmekte olan ülkelerde, tarýmsal üretim etkinliðini düþüren unsurlarýn baþýnda gelmektedir. Ulusal üretimin rekabet etmeye çalýþtýðý ithal ürünlerde yoðun Ar-Ge girdisi kullanýlmaktadýr. Türkiye de çiftçiden baþlayýp, yayýmla devam eden ve Ar-Ge kuruluþlarýnda sonlanan zincir çalýþmamaktadýr. Ýþleyen Ar-Ge sistemi hem veriye ihtiyaç duyar hem de veri üretimine yardýmcý olur. Bilgi sistemi, tek baþýna ve analitik çalýþmalarla desteklenerek, ileriyi görmeye yardýmcý olmanýn yanýnda, politika uygulamalarýnýn olasý etkilerini belirlemede ve deðerlendirilmesinde olmazsa olmaz gereklerden biridir. Kuru koþullarda tarým araþtýrmalarýyla beraber, sulama yatýrýmlarý, suyun yönetimi ve fiyatlamasý önceliklerin arasýnda yer almalýdýr.

1 B Ö L Ü M GÝRÝÞ

1. GÝRÝÞ Son on yýlda tarým üzerine TÜSÝAD tarafýndan üç rapor yayýnlandý 1. Bu üçüncü rapor daha önce yazýlanlar geçerlilikleri yitirdikleri için deðil, tersine onlarý bir daha hatýrlatmak, vurgulamak ancak yeni geliþmeleri de deðerlendirerek ayný perspektifin içine eklemek üzere kaleme alýndý. Raporun ilkesi de deðiþmedi: Karar alma süreci bilgiye dayanmalý. Etkin politika geliþtirmenin ön koþulu niteliði yüksek verilerin iþlenip malumata (information) çevrilmesi, kuramsal ve uygulamalý modeller kullanarak bilgi (knowledge) üretilmesi olmalý. Ancak bilgi üretmek karar vermek için yeterli deðildir. Karar gene kendi deðerlendirme süzgecini kullanacak karar vericilere kalacaktýr. Burada amaç çözüm için politikalarýn bilgiye dayalý tartýþmasýna katkýda bulunmaktýr. Raporun yeni olarak nitelediði ve öne çýkardýðý soru Tarýmsal ürün piyaslarýnda gözlemlenen hýzlý fiyat artýþýnýn eskiye göre yüksek bir düzeyde kalýcý olmasýyla hangi yeni politikalara gereksinim duyulacaðýdýr? Yakýn geçmiþte tarým mallarýnýn fiyatlarýnda izlenen yükselmenin iki ana nedeni talep kaynaklýdýr. Geliþmekte olan ülkelerin, özellikle Çin ve Hindistan'ýn, ekonomileri hýzlý ve istikrarlý bir þekilde büyümektedir. Bu ülkelerin tarým ürünlerine olan talebi artmaktadýr. Diðer yandan, tahýl ve yaðlý tohumlarýn gýda ve yem olarak kullanýmlarýna biyoyakýt üretimi için de talep eklenmiþtir. Arz tarafýnda kalýcý etki artan petrol fiyatlarýndan kaynaklanmýþtýr. Üstüne olumsuz iklim koþullarýnýn istikrarsýz arz etkisi eklenmiþ ve tarým mallarýnýn fiyatlarý son çeyrek yüzyýlýn zirvelerini görmüþtür. Ýstikrarsýzlýðýn spekülatif beklentilerle artacaðýný son pirinç örneðinde gördük. Aslýnda bunlarýn hiçbiri olmasaydý da, Dünya Ticaret Örgütü'nün destekleme reformu sonuçlandýkça fiyatlarda bu kadar olma sa da, yükselme bekleniyordu. Bütün bunlarýn sonucunda yükselen ve istikrarsýz seyredecek tarým fiyatlarýnýn 2016'ya kadar yeniden düþüþ gösterse de eski düzeyinden yüksekte seyredeceði anlaþýlmaktadýr. Gýdanýn fermente edilip yakýta dönüþtürülmesi artan petrol fiyatlarýna baðlý bir süreçtir. Özellikle ABD mýsýr üretimini giderek daha fazla oranda bu amaçla kullanmaktadýr. Sübvansiyonlu mýsýr üretimine ayrýlan tarla alanýnda görülen dalgalý artýþ ABD'deki diðer tarla ürünlerinin arzýný azaltmakta ve mýsýr fiyatlarýndaki yükseliþ diðer ürün fiyatlarýna sýçramaktadýr. Yakýt (biyoetanol) üretimi piyasa fiyatlarýndan henüz sürdürülebilir (karlý) deðildir. Sürdürülmesi ABD'de seçimlerden sonra da bu 1 Çakmak, E. H. ve Akder, A. H. (2005) DTÖ ve AB'deki Geliþmeler Iþýðýnda 21.Yüzyýlda Türkiye Tarýmý, Yayýn No: TÜSÝAD/T/2005-06/397, Ýstanbul ve Çakmak, E. H., Kasnakoðlu, H. ve Akder, A. H. (1999) Tarým Politikalarýnda Yeni Denge Arayýþlarý ve Türkiye, Yayýn No: TÜSÝAD-T/99-12/275, Ýstanbul. 19

yöndeki sübvansiyon (destek) politikalarýnýn devamýna baðlýdýr. Petrol fiyatlarý kritik bir düzeyi geçincebuna da gerek kalmayabilir. Ancak artan petrol fiyatlarý nedeniyle tüm gýdanýn yakýta dönüþtürülmesi düþünülemez. Gýda fiyatlarý da yeterince yükselince yeni bir denge oluþacaktýr. Bu sürecin hýzlý gerçekleþmesi durumunda zaten yeterli gýdaya eriþemeyen ya da sýnýrda olan gelir gruplarý beslenme (maliyeti) sorunlarýyla karþýlaþacaklar, ciddi bir tehditle karþý karþýya kalacaklardýr. Tarýmsal hammadde kullanan iþletmeler de rekabet sorunlarýyla karþýlaþacaktýr. ABD'de yükselen gýda ürünleri fiyatlarý dünya fiyatlarýný etkilemekte, etki Türkiye'ye ithalat kanalýyla yansýmaktadýr. Fiyat yükselmesinin diðer bir önemli kaynaðý iklim koþullarýdýr. Etkisi uzun dönemde daha belirgin hale gelecek iklim deðiþikliðinin etkisi her zaman fiyat yükseliþi yönünde olmayacaktýr. Yaðýþlarýn azalýp çoðalmasýna (iklim koþullarýna) ve stok durumuna göre daha çok fiyat istikrarsýzlýðýný artýran bir öðe olarak kendini hissettirecektir. Öte yandan kuraklýk yýllarý ithalat gereksinimini daha da artýracak, en azýndan orta dönemde kaçýnýlmaz kýlacaktýr. Bu çalýþmanýn perspektifi ve temel verisi olarak OECD ve FAO'nun üç yýldýr yayýnlamakta olduðu on yýllýk Tarýmda Görünüm raporlarý kullanýlmýþtýr ve bu amaçla OECD ile bir anlaþma yapýlmýþtýr. 2007 yýlýnda yayýnlanan son raporda (OECD/FAO, 2007) 2007-2016 yýllarý arasýnda tahýl, yaðlý tohumlar, þeker, et, süt ve süt mamüllerini içeren tarýmsal piyasalarýn deðerlendirmesi ve olasý geliþmeler yer almaktadýr. 2016 yýlýna kadar uzanan projeksiyonlar dünya, bölge ve önemli ülkeler düzeyinde üretim, tüketim, stok, dýþ ticaret ve fiyatlarý içermektedir. Projeksiyonlarda makroekonomik geliþmeler, tarým ve dýþ ticaret politikalarý, teknolojik ilerleme ve tüketici tercihleri ile ilgili varsayýmlar elbette önemli rol oynamaktadýr. Projeksiyonlar olumsuz iklim koþullarýndaki öngörülemeyen dalgalanmanýn bitkisel ve hayvansal üretime etkilerini içermez. Olasý sapmalarýn ve etkilerinin okuyucu (kullanýcý) tarafýndan ayrýca deðerlendirilmesi gerekir. Çalýþmanýn amacý OECD-FAO projeksiyonlarýna paralel olarak on yýllýk bir perspektifle dünyada ve Türkiye'de önemli ürün piyasalarýnda olasý deðiþiklikleri tartýþmaya açmaktadýr. Çalýþma iki ana kýsýmdan oluþmaktadýr. Ýlk kýsým, Türkiye'de tarýmsal üretimdeki geliþmeler, reform deneyimi ve yeni oluþan koþullarda AB ile etkileþimin deðerlendirilmesiyle baþlamaktadýr. Daha sonra dünya tarým-gýda piyasalarýndaki geliþmelere geçilmektedir. OECD/FAO (2007) çalýþmasýna dayanan ve analitik bir model kapsamýnda incelenen tahýl, yaðlý tohumlar, þeker, et ve süt ürünleri piyasalarýndaki olasý geliþmeler özetlenmektedir. Ayný ürün ve ürün gruplarýnda Türkiye irdelemesi çalýþmanýn ikinci ana kýsmýný oluþturmaktadýr. 20

1 K I S I M TÜRKÝYE VE DÜNYADA TARIM VE GIDA SEKTÖRÜNE GENEL BAKIÞ

2 B Ö L Ü M TARIMSAL ÜRETÝM, REFORM DENEYÝMÝ VE AB ÝLE ETKÝLEÞÝM Prof. Dr. Halis AKDER Prof. Dr. Erol ÇAKMAK O.D.T.Ü.

2. TARIMSAL ÜRETÝM, REFORM DENEYÝMÝ VE AB ÝLE ETKÝLEÞÝM Tarým sektörü boþlukta hareket etmiyor. Ne kadar korunursa korunsun, dýþ ticaret, dýþ þoklardan etkilenmeyi beraberinde getirir. Öte yandan, sektörün performansý içeride makro ekonomik istikrardan etkilenir. Son çeyrek yüzyýldýr sýkça oluþan krizler ve tarým politikalarýnýn yönetilememesi tarýmda yapýsal deðiþimi önlemiþtir. Tarýmsal üretim hemen tüm geliþmekte olan ülkelerdeki gibi ikili bir yapý arz etmektedir. Üretimde payý yüksek ve iç piyasaya üretim yapan küçük iþletmelerle, ticarileþmiþ ve aðýrlýkla ihracata yönelik iþletmeler beraberce yaþam þansý bulmaktadýr. Gýda sanayiinde de benzer görüntü hakimdir. Türkiye'nin tarým politikasýnda reform deneyimine geçmeden tarýmsal üretimin geliþmesine eðilmekte yarar var. 2.1. Tarýmsal Üretime Genel Bakýþ Türkiye'de tarýmsal katma deðer zikzaklar çizerek büyür. Son kýrk yýlda, birkaç istisna dýþýnda, tarým tek yýllarda ya bir önceki yýla göre daha düþük oranda veya negatif büyüme göstermiþtir. Tek yýllarýn kötü, çift yýllarýn iyi nitelendirmesi bu büyüme eðiliminden kaynaklanmaktadýr. Tarýmýn diðer sektörlere oranla daha düþük büyümesi þaþýlacak bir durum deðildir. Son kýrk yýlda (1968-2006) tarým-dýþý katma deðerin yýllýk ortalama büyüme oraný % 5.1'dir. Ayný dönemde tarýmsal katma deðerdeki yýllýk ortalama büyüme oraný % 1.3 olarak gerçekleþmiþtir. Uzun dönemde oluþan bu fark, istihdama katkýsýyla beraber deðerlendirildiðinde, tarýmsal üretimde yapýsal deðiþimin, diðer bir deyiþle temel üretim faktörlerinin (toprak, sermaye, iþgücü ve bilgi) kullanýmýnýn deðiþmesinin gerekliliðine iþaret etmektedir. Tarýmsal katma deðerin seçilmiþ dönemlerde yýllýk ortalama büyüme oranlarý Tablo 2.1'de sunulmaktadýr. 1968-2006 yýllarý arasýnda yer alan on-yýllýk büyüme oranlarý, yýllýk büyüme geliþmelerine eþlik etmektedir. Göreli olarak yüksek on-yýllýk dönemleri, düþük büyüme oranlarý takip etmektedir. Hem kriz, hem de olumsuz hava koþullarýnýn hakim olduðu 2001 yýlýndan sonra, 2002-2006 yýllarý arasýnda üretimde büyüme uzun dönem ortalamasýnýn oldukça üstünde gerçekleþmiþtir. 2007 yýlýndaki olumsuz hava koþullarý üretimi neredeyse 2002 seviyesine geriletmiþtir. Tarýmsal üretimin hava koþullarýna baðýmlýlýðý devam etmektedir. 25

Tarým ve tarým-dýþý büyümedeki önemli fark, tarýmýn GSYÝH içindeki payýný hýzla azaltmasýdýr. Kýrk yýlda tarýmýn GSYÝH içindeki payý kullanýlan farklý serilere göre farklýlýk göstermekle birlikte 20-25 puan düþmüþtür (Tablo 2.1). Tablo 2.1 Tarýmsal Katma Deðer - Büyüme ve Pay (1968-2007) Dönem / Yýl 1987 Bazlý 1998 Bazlý Tarýmsal Üretimde Yýllýk Ortalama Büyüme (%) 1968-2006 1.31 1968-1979 1.37 1979-1989 0.57 1989-1999 1.61 1998-2006 0.88 1.23 1998-2007 0.24 2002-2006 2.00 2.04 2002-2007 0.10 Tarýmsal Üretim GSYÝH içindeki Payý (%) 1968 33.3 1978 23.4 1988 18.2 1998 13.7 12.1 2006 11.0 9.7 2007 8.6 Kaynak: TÜÝK, 2008 den yazarlarýn hesaplamalarý. 26 GSYÝH Serisi Ýncelenen alt dönemler itibariyle istikrarsýz büyüme eðilimi gösteren tarýmsal katma deðer, uzun dönemde yýlda ortalama % 1.3 civarinda büyüme gösterebilmiþtir. Kriz ve yüksek düzeyde kuraklýk etkisi dýþarýda býrakýldýðýnda tek istisna 2002-2006 dönemidir. 2006 daki üretimin yüksekliðinin de elveriþli iklim koþullarýyla elde edildiði unutulmamalý. Tarým sektörünün genelinde hakim olan kendine yeterlilik odaklý, yüksek düzeyde koruma, girdi ve/veya çýktý fiyat müdahalelerinin yaygýn kullanýmý tarýmsal katma deðerin büyümesini gemlemiþtir. Politika tartýþmalarýnda eskiye özlem tarýmsal katma deðerin daha hýzlý büyümesini beraberinde getirmeyebilir (zaten getirmemiþti). Deðiþen dünya piyasa koþullarý ve sertleþen rekabet, politikalarýn ana hedefinin üretkenlik artýþý ve/veya maliyetlerin aþaðýya çekilmesine odaklanmasýný gerekli kýlmaktadýr. Gelir artýþýnýn tarým mallarýna talep yapýsýný deðiþtirmesi bir kenara, sadece demografik hýzlara bakmak kendine yeterlilik odaklanmasýnýn sorgulanmasýný gerekli kýlmaktadýr. Türkiye de yýllýk nüfus artýþ hýzý 1970-75 döneminde % 2.5 olarak gerçekleþmiþtir. Adrese Dayalý Nüfus Kayýt Sistemi nden elde edilen nüfus dikkate alýndýðýnda 1968-2007 yýllarý arasýnda nüfusun yýllýk ortalama büyüme oraný %1.97 dir (TÜÝK, 2008). Son kýrk yýlda tarýmsal üretimin yýllýk ortalama büyüme hýzý dönem boyunca nüfus artýþ hýzýnýn altýnda kalmýþtýr.

2.1.1 Hani Kendine Yeterli Yedi Ülkeden Biriydik? Dünya'nýn en önde gelen tarým ürünleri ihracatcýsý ülkelerle en önde gelen ithalatçýlarý hemen hemen ayný ülkelerdir. Bu ülkelerin çoðu da geliþmiþtir. Bir genelleme yapýlabilirse, geliþmeyle birlikte ithalatla ihracatýn denkliðe doðru yöneldiði eðiliminden söz edilebilir. Ekonomi geliþtikçe tarýmsal ithalatýn azalmasý gerekir biçiminde yaygýn bir gözlem, eðilim yok. Bu Türkiye için de geçerlidir. Geliþme ithalatýn ve ihracatýn denkleþmesine doðru gitmiþtir. Ancak son yýllarda, 1980'lerden sonra ithalattaki artýþ hýzý daha yüksektir. Tarýmsal ithalatýn daha hýzlý artmasýndaki en önemli nedenler, tarým politikalarýndaki eksikliklerden daha çok makro politikalardan kaynaklanmaktadýr. Düþmesine raðmen yukarýda belirtildiði gibi hala hýzlý seyreden nüfus artýþý tarým ürünleri ihracatýnýn azalmasýnda, ithalatýn artmasýnda çok önemli bir rol oynamaktadýr. Geliþmenin, ekonomik büyümenin kendisi de yol açtýðý gelir artýþýyla iç pazardaki gýda talebini arttýrmakta, ihracat arzýný kýsmaktadýr. Tarýmsal hammadde ithalindeki artýþýn önemli bir nedeni iþlenmiþ ürün ihracatýdýr, tekstil ihracatýný desteklemek için pamuk, halý ihraç etmek için yün ithal etmek gibi. Ýstatiksel olarak bu örneklerdeki gibi ithalat tarým sektörüne, ihracat sanayii sektörüne kaydedilmektedir. Tarýmsal ithalatý özendirip, ihracatý yýldýran en önemli geliþmelerden biri de Türk Lirasýnýn uzun süredir deðer kazanmýþ olmasýdýr. Türk Parasýnýn deðerine iliþkin deðerlendirmeler ise artan tarým ithalatý gibi bir kaygýdan çok, enflasyon, dýþ borç ödemesi gibi daha makro kaygýlarla yapýlmaktadýr. Bu demografik geliþme ve makro ekonomik politikalarýn tarýmsal üretim üzerindeki olumsuz etkileri, tarým politikasýnýn bahse konu etkileri ayný hýzla tersine çevirmek neredeyse olanaksýzdýr. Nedense Türkiye'de tarým politikalarýný eleþtirmenin ya da duyulan hayal kýrýklýðýný belirtmenin yaygýn biçimlerinden biri, ithalat isterse doðal afetlerden, hava þartlarýndan kaynaklanmýþ olsun, bir zamanlar kendimize yeten bir ülke olduðumuzun hatýrlatýlmasý biçimindedir. Bu biçimiyle aslýnda korumacýlýk anlayýþý kendine yeterlilikle maskelenmektedir. Kendine yeterlilik iki boyutludur. Birincisi kendi kavramýyla ilgili, baþkalarýndan baðýmsýz olmak, elindekini baþkalarýnýn yardýmý olmadan kendi elde etmiþ olmak. Diðeri yeterlilik Herþeyden yeterince edinmiþ olmak için baþkalarýnýn yardýmý alýnmýþ olabilir. Kendine yeterli düzeye gelmenin iki yolu olabilir. Birinci yol: isteklerini, tercihlerini, kimseye ihtiyaç duymayacak düzeyde kýsarak kendine yeterli düzeye gelmek. Ýkinci yol, herþeyi edinmeye çabalamak, bunun için baþkalarýndan yardým almaktan çekinmemek (Akder 2007). 27

Eðer bir ülke bilinçli politikalarla tarým yapýsýný, bununla kendi boyutunu piyasa koþullarýnda kalýcý biçimde pekiþtirmiþse ve böylece isteklerini kýsýtlamadan yeterli üretim seviyesine ulaþmýþsa bundan haklý bir gurur duyalabilir. Buna karþýlýk eldekilerle yetinme ilkesiyle, gereksinimlerini kýsarak, koruyucu gümrük vergileri ve sübvansiyonlarla kendine yeterlilik düzeyine eriþmeye ya da inmeye bilinçli bir politika denemeyecek çalýþýlabilir. Hatta yeterlilik boyutu bütünüyle görmezden gelinerek kendine yeterlilik politikasý altýnda, örneðin ülke beslenmesinde hayvansal proteinin yeterince tüketilemediði bilinmesine raðmen neredeyse uluslararasý kurallara aykýrý biçimde tüm hayvansal ürünlerin ithalatýnýn durdurulmasý örneðinde olduðu gibi, tam bir korumacýlýk politikasýnýn uygulandýðýný görmek mümkündür. Bahse konu örnekteki uygulamanýn kendine yeterlilik politikasý deðil, düpedüz korumacýlýk olduðu söylenebilir. Ayrýca iþlenmiþ ürünler dikkate alýnmadan, tek baþýna dýþ ticaret dengesi de kendine yeterliliði göstermez. Konunun bir de girdi-teknoloji boyutu var. Türkiye de tarýmda kendine yeterlilik sadece nihai ürünler, tarýmsal ürünler açýsýndan ele alýnýyor. Oysa tarýmsal üretim için, yakýt, tohum, gübre ve makina ithalatý da gerekiyor. Örneðin petrol fiyatlarýnýn daha da aþýrý düzeyde artmaya devam etmesi durumunda buðday üretiminde kendine yeterliliðin sürdürülmesinde ýsrar edilmesi, genel düzeyde enerji ithalatý yoluyla dýþa baðýmlýlýðýn daha da artmasýna yol açabilir. Bu durumda buðday üretimine devam etmek, buðdayý ithal etmekten daha fazla dýþa baðýmlýlýða neden olabilir. Bu durumda girdi ithalatýnýn yol açtýðý yeterlilik kaybý, nihai ürün ithalatýndan daha büyük sorun yaratabilir. Baþka deyiþle tarýmda nihai ürün açýsýndan kendine yeterlilik, genel düzeydeki (diðer sektörlerdeki) kendine yeterlilikten daha mý önemli sorusu tarýmda ithal ikamesi ne zaman karlýdýr? sorusuna indirgenebilir. Kendine yeterlilik amacýnýn gerçek anlamda bir tarým politikasý olabilmesi için ölçülebilir kendine yeterliliðin hedef olarak belirtilmesi gerekir. Bu hedefin maliyeti, niçin hedeflendiðinin açýklanmasý anlatýlmasý beklenir. Türkiye'nin bugün sürdürdüðü kendine yeterlilik düzeyi, piyasa koþullarýna göre eriþilmiþ bir düzey deðil, önemli müdahelelerle, özellikle gümrüklerdeki korumalarla eriþilmiþ bir düzey. Türkiye de kendine yeterlilik resmi belgelerde bir tarým politikasý hedefi olarak net biçimde yer almýyor; ancak tarým politikasý oluþtururken büyük rol oynuyor. En yaygýn anlayýþ, fazlasý olan ürünlerden açýðý olan ürünlere kaynak aktarabilmek. Aslýnda ürün fazlasý piyasa fiyatýndan üretilmiþ olsaydý, dýþ ticaret bu dengeyi otamatik olarak kurabilirdi. Ancak bir ürüne hem yüksek (destek) fiyat verip hem de üretiminin 28

kendine yeterliliði aþmayacak düzeyde tutulabilmesi ancak katý planlama anlayýþýyla mümkün olabilir. Bu tip bir katý planlama anlayýþý, Türkiye nin þu anda kendini baðlý hissettiði uluslararasý anlaþmalarýn öngördüðü yöntemlere aykýrýdýr. Türkiye'nin denediði alternatif ürün projesinin resmi gerekçesi, üretim fazlasýyla sorun yaratan ürünlerden vazgeçerek, eldeki kaynaklarý ithal edilen ürünlere (örneðin yaðlý tohumlara) yöneltebilmekti. Alternatif ürün projesi þimdilerde baþarýsýzlýkla sona ererken baþlatýlmak istenen tarým havzalarý projesi de benzer bir mantýða dayanýyor. Türkiye de tarým politikasý oluþturulurken yönelinen en yüksek deðer kendine yeterli olmak. En aþýrý biçimiyle, neredeyse her tarým ürününde kendine yeterli olmak. hiç ithalat yapmamak. Hatta her tarým ürününü ihrac edebilmek. Bu sadece tarýmla ilgili kesimlerin deðil, tarýmla doðrudan ilgisi olmayan toplum katmanlarýnýn da paylaþtýðý toplumsal bir deðer olarak her kesiminde kabul görebiliyor. Yaygýn biçimde paylaþýlan deðerlerin doðru ya da yanlýþ olarak deðerlendirilmesi anlamlý deðil. Daha önce de belirtildiði gibi kalýcý bir biçimde eriþilmiþ kendine yeterlilik saygýndýr. Ancak kendine yeterliliðe bu katý biçimiyle eriþmenin en zorlaþtýrýlmýþ ortamý Dünya Ticaret Örgütü üyeliðidir. Baþka deyiþle, DTÖ kurallarýna raðmen bu amacý gerçekleþtirebilmek neredeyse olanaksýzdýr. Bundan daha da zoru, AB nin Ortak Tarým Politikasýný uygulayarak bu amacý gerçekleþtirebilmektir. DTÖ ve AB tarým politikalarý farklý bir deðeri kendine yeterliliðin önüne çýkarýyor; rekabet içinde uzmanlaþmak, bir þeyi en iyi yapabilmek. Dünya Ticaret Örgütü nün ilkesi oldukça basit; her türlü korumayý gümrüklere dönüþtürmek ve gümrükleri aþaðý çekmek. Böylelikle her ülke göreli avantajý olan ürünlerde ihtisaslaþarak bir ekonomik yapý saðlamalýdýr (Akder 2005). DTÖ nün gündeminde korumalarýn sýfýrlanmasý yok. AB nin Ortak Tarým Politikasý iç pazarda korumalarýn sýfýrlanmasýný gerektiriyor. Aslýnda samimi olarak AB yi hedeflemiþ olan bir ülkenin kendine yeterlilik yerine hangi ürünlerin iþlenmesi ve üretiminde ihtisaslaþacaðýný araþtýrmasý daha gerçekçi bir tutum. 2.1.2 Pirinç Örneði: DTÖ Anlaþmasýna Aykýrý Uygulama Sürdürülebilir mi? Türkiye nin yeni destekleme politika alternatifleri arasýnda uluslararasý anlaþmalara göre kural dýþý kalmýþ araçlara geri dönebilme, bu araçlarý yeniden uygulama þansý var mý? Gerekirse verilmiþ olan taahhütlerden geri adým atýlabilir mi? Bu sorularýn cevaplarý oldukça net. Birinci sorunun cevabý bazý durumlarda, iç pazardaki desteklere 29

yönelik kurallar için evet! Ancak kural dýþý kalmýþ araçlara geri dönmenin bir sýnýrý var. Türkiye nin kural dýþý davranabilme kapasitesi, de minimis kuralý ile, yani iç destek harcamalarýnýn yaklaþýk olarak tarýmsal üretim deðerinin % 10 unu geçmemesi ile sýnýrlý. Buna karþýlýk, Pazara eriþim in sýnýrlandýrýlmasý ile ilgili olarak böyle bir aykýrý davranabilme esnekliði yok. Pirinç ithalatý konusunda zaten böyle bir deneyim edinildi. Türkiye tarafýndan yapýlan pirinç ithalatý konusunda lisans verilmemesi, lisans sürecinin aþýrý geciktirilmesi, iç pazarda satýn aldýðý pirincç karþýlýðýndan belli oranla lisans verilmesi gibi uygulamalar, Amerika Birleþik Devletleri tarafýndan Dünya Ticaret Örgütünü ne þikayet edilmiþtir. Anlaþmazlýðýn karara baðlanabilmesi için bir panel oluþturulmuþtur. Bu davaya Mýsýr, Çin, Avustralya ve Avrupa Birliði de müdahil olmuþlardýr. Türkiye panel sonucu kesinleþmeden zaten bu uygulamalardan vazgeçtiðini ilan etmek durumunda kalmýþ, ancak mahcubiyetten kurtulamamýþ, uyguladýðý koruma önlemleri (kural dýþý) hatalý bulunmuþtur. Türkiye ile ABD yi karþý karþýya getiren gerilimin temelinde Uruguay Turlarý sonucunda Türkiye nin araþtýrma, danýþman eksikliði gibi nedenlerle DTÖ ye yaptýðý yanlýþ taahhüt yatmaktadýr. Bulgur, makarna ve pirincin birbirinin ikamesi olduðu biline biline, diðer tahýllardan farklý olarak pirinç-çeltik için çok düþük bir tavangümrük tercih edilmiþti. Panel sonucu Türkiye tüm kural dýþý koruma uygulamalarýný terk etmek zorunda kaldý. Pirinçte, yeterliliðin daha da düþmesini ayný süreçte en etkili biçimde önleyen, geliþtirilen yeni bir tohum türü (Osmancýk) oldu. Doðru yeterlilik politikasýnýn, araþtýrma-geliþtirme ve teknik ilerleme ile saðlanabildiði bu örnekte olduðu gibi bir kez daha kanýtlanmýþtýr. 2.2. Tarým Politikasýnda Reform Deneyimi Türkiye tarýmýnýn sorunlarýna çözüm arayýþlarý genellikle masanýn üzerine gelen son konu üzerine yoðunlaþýyor. 2007 yýlýnýn sonuçlarýna bakýnca böyle iki konu öne çýkýyor; gýda ve tarýmsal hammadde fiyatlarýndaki artýþlar ve hava koþullarý dolayýsýyla gözlemlenen üretim düþüþü. Her iki geliþme de çok hýzlý ve þiddetli oldu ve yalnýz Türkiye de gözlemlenmedi. Tarým politikalarý tedirginlikle gözden geçiriliyor sanki herkes 2008 yýlý sonuçlarý belirdikten sonra adým atacak gibi bir izlenim veriyor. Fiyat artýþlarý tek baþýna ele alýnýrsa, tarým sektörü ve özellikle üreticiler açýsýndan olumlu bir geliþme olarak deðerlendirilebilir. Türkiye açýsýndan, baþta enflasyon artýþý olmak üzere genel ekonomik ve sosyal sonuçlarý nedeniyle iþaret ettiði olumsuzluklarýna raðmen, tarýmsal ürün fiyatlarýndaki artýþlar tarým politikasý açýsýndan bazý fýrsatlara 30

da yol açmaktadýr. Ancak, yüksek fiyatla birlikte hava koþullarýndaki olumsuzluk, üretimin yeniden düþmesi ya da en azýdan eski düzeyine yükselememesi, yüksek fiyatla elde edilebilecek fýrsatlarýn deðerlendirilebilmesini belirsiz hale getiriyor. Ürün fiyatlarýnýn yükseliþinin temelinde yatan nedenlerden biri de petrol fiyatlarýndaki artýþ. Petrol fiyat artýþý tarýmda yakýt, gübre gibi girdi fiyatlarýnýn da (yakýt, gübre) hýzla yükselmesine neden oluyor. Türkiye de üretim maliyetleri zaten çok yüksekti! Bu gözlemlerin sonucu, ürün fiyatlarýný daha da yükseltecek fiyat desteði, gümrüklerin yüksek tutulmasý gibi destekleme araçlarýndan kaçýnýlmasý gerekiyor. Büyük bir çoðunluða sevimsiz görünmesine raðmen, doðrudan gelir desteði böyle bir ortamda daha elveriþli bir destek aracýdýr. Öte yandan,maliyetleri düþürme çabasýnýn zaten sürekli bir çaba olmasý gerekiyor. Ertelenmiþ yapýsal sorunlarýn çözülmesi maliyetleri en etkili biçimde aþaðý çekebilir. Bu uyum politikasýyla desteklenmelidir. Olabildiðince petrole daha az baðýmlý bir tarým yaratýlmaya çalýþýlmalý: hem daha az yakýt kullanan traktör, hem daha az traktör girdisi gerektiren ürün türlerinin tercihi, kuraklýða dayanýklý bitki türlerinin yaygýnlaþtýrýlmasý ya da sulama ekonomisini artýracak tekniklerin ve önlemlerin özendirilmesi gerekir. Bu sorunlarýn üzerine havza bazýnda tarým politikasýyla gidilebilir ve baþarý elde edilebilir mi? Havza bazýnda kýrsal geliþme politikasý olur, tarým politikasý olmaz! Ancak bu ortam da kýrsal geliþme politikasýna önemli bir pay ayrýlabilir. Kýrsal politika ile bir yandan AB ye uyum amacý geliþtirilebilir, öte yandan iþletmelerin yapýsal sorunlarýnýn çözümünde tarým poltikasýný tamamlýyacak biçimde yararlanýlabilir. Tarým politikasý ile verilen teþviklerin havza bazýnda farklýlaþtýrýlmasý Türkiye deki siyaset anlayýþý ile de çeliþir. Yasalarla tarým (havza) politikasý yapýlamadýðýný görmek için fýndýk üretiminin yasaklanmýþ alanlardaki hýzlý yayýlýþýna bakmak yeterli olacaktýr. Bir havzanýn ürün desenine bakarak, oradaki zaten en baþarýlý ürünü (ürünleri) esas alarak bir destek politikasý düzenlemek oldukça anlamsýz. Zaten en baskýn ürünün neden desteklenmeye gereksinimi olsun ki! Tersi daha anlamlý. Bir bölgede yem bitkisi yetiþtirilmesi mevcut tahýl üretiminden daha verimli olacaksa, orada az ya da yetersiz ekilen yem bitkisine destek verilerek üretim arttýrýlmasý daha makul olurdu. Ayný anlayýþla Karadenizde daha fazla soya ektirilebilirdi. Ancak bu havzadan çok alternatif ürün politikasýna yakýn bir anlayýþ. 31