BÜROKRASİ KURAMLARI METE YILDIZ DERS 2: BÜROKRASİYE FARKLI KURAMSAL BAKIŞLAR
KAY 388 BÜROKRASİ KISMI DERS PLANI VE OKUMALAR 29 Nisan: Bürokrasi: Kuramsal Yaklaşımlar Okuma: Okuma Paketi Hafta 2 (Heywood, Bölüm 17, sf. 505 532) 6 Mayıs: Osmanlı Devleti ve Türkiye Cumhuriyeti nde Bürokrasi Okuma: Okuma Paketi Hafta 3 13 Mayıs: Bürokrasinin Sorunları ve Genel Değerlendirme Okuma: Okuma Paketi Hafta 4 ve 5 20 Mayıs: II. VİZE GÜNÜ Final Sınavları 26 Mayıs 6 Haziran, GÜNÜ AÇIKLANACAK
FARKLI BÜROKRASİ TANIMLARI Olumsuz Tanım: Etkisizlik, anlamsız ve zaman harcayan formaliteler, yani kırtasiyecilik Siyaset açısından: Yönetme işinin icrası ile görevli devlet memurları ve kamu görevlileri kitlesi, yani idari devlet mekanizması
FARKLI BÜROKRASİ TANIMLARI Örgütlenme açısından: Sadece demokratik ve otoriter devletlerde değil, modern toplumun bütün katmanlarında bulunan farklı bir örgütlenme biçimi Sadece devlette değil, ticari kurumlarda, sendikalarda, siyasi partilerde de bürokrasi bulunur.
BİR SORUN OLARAK BÜROKRASİ Devlet büyüdükçe ve sorumlulukları genişledikçe bürokrasinin önemi artar. Bürokrasi sadece idareci ve siyasa uygulayıcısı değildir. Bürokratik gücün örgütlenmesi ve kontrolü, modern siyasetin en önemli sorunlarından biridir.
BÜROKRASİ KURAMLARI Bürokrasi eleştirileri: Liberaller Şeffaflık ve hesap verebilirliği yoktur. Sosyalist ve Marksistler Sınıfsal boyun eğdirmenin bir aracıdır. Yeni Sağ Kendine hizmet eder.
BÜROKRASİYE YÖNELİK ELEŞTİRİLER 1. Kar güdüsü ile disipline edilemezler. 2. Piyasa baskılarına karşı duyarlı değillerdir. 3. Vergi sistemiyle finanse edilirler, dolayısıyla verimlilik odaklı çalışmak için güdülenmezler.
ÜÇ FARKLI TÜR BÜROKRASİ KURAMI 1. Rasyonel idari aygıt olarak bürokrasi Weberyen Bürokrasi 2. Muhafazakar bir güç bloğu olarak bürokrasi Sosyalist/Komünist Yaklaşım 3. Aşırı masraflı yönetimin kaynağı olarak bürokrasi Yeni Sağ/Kamu Tercihi Kuramı
1. RASYONEL İDARİ MODEL Weber e göre bürokrasi, gelenek ya da karizmanın tersine, bir rasyonel kurallar sistemine dayanan «ideal tip»de bir düzendir. Yasa ve yazılı kurallarla düzenlenme Hiyerarşi ve komuta zinciri Görevlilerin yetkilerinin gayri şahsiliği Kişisel takdiri en aza indiren bürokratik kurallar Ehliyete dayalı atanma ve yükselme, vb.
1. RASYONEL İDARİ MODEL Bürokrasinin temel özelliği rasyonelliğidir. Güvenilir, öngörülebilir ve etkili bir toplumsal örgütlenme yoludur. Diğer yönetim biçimlerinden teknik olarak üstündür. Kapitalizmin gelişiminin tüm örgütler için kaçınılmaz ve geri döndürülemez bir sonucudur.
1. RASYONEL İDARİ MODEL Bürokratikleşme ve demokratikleşme, gelenek ve imtiyaz fikirlerini zayıflatırken rekabet ve seçkinler yönetimi (meritokrasi) fikirlerini güçlendirmiştir. İdeolojiden bağımsız olarak bütün sanayi toplumları bürokratikleşme açısından benzeşmektedir. Yakınsama (convergence) tezi
1. RASYONEL İDARİ MODEL James Burnham (1905 1987) 1941 tarihli «The Managerial Revolution» kitabında, ideolojik farklılıklara rağmen bütün sanayi toplumlarının teknik ve idari becerileri nedeniyle kendilerine yetki verilen bürokratlar tarafından yönetildiklerini savunmuştur. Yakınsama tezini destekler.
1. RASYONEL İDARİ MODEL Modelin Sorunları Örgütsel verimlilik demokratik katılım açmazı Hiyerarşik eğilimlerin güçlenerek bir «memur diktatörlüğü»ne dönüşebilme ihtimali İnsan arzularını ve bireysel özgürlüğühapseden bir «demir kafes» olarak bürokrasi Oligarşinin Tunç (Demir) Yasası (Iron Law of Oligarchy, Robert Michels) Demokratik ve bürokratik örgütlenme ilkelerini benimsemiş çağdaş toplumlara özgü tüm kurum ve siyasi partilerde yönetim, bir azınlığı elinde bulunmaktadır (KY Sözlüğü, sf. 184).
1. RASYONEL İDARİ MODEL Bürokratikleşmenin yol açtığı sorunlara Weber in öngördüğüçözümler: Seçim rekabeti Kurumsal ayrışma
2. Güç Bloğu Modeli Büyük oranda sosyalist analizden ve Marksizm den kaynaklanmaktadır. Marx, Weber gibi kapsamlı bir bürokrasi kuramı geliştirmemiştir. Bürokrasiyi kapitalizmin belli ihtiyaçlarıyla ilişkilendirmiştir. Devlet bürokrasisi tarafından oynanan sınıfsal rolle ilgilenmiştir. Bürokrasiyi burjuva çıkarlarının desteklenme ve kapitalist sistemin savunulma mekanizması olarak görmüştür.
2. Güç Bloğu Modeli Neo Marksist analizler: Ralph Miliband: Üst düzey devlet memurları, sosyalist bakan ve hükümetlerin radikal inisiyatiflerini sulandıran ve engelleyen muhafazakar bir veto grubu Mevcut ekonomik ve sosyal seçkinlerin bilinçli veya bilinçsiz müttefikleri
2. Güç Bloğu Modeli Ralph Miliband: Üst düzey devlet memurları, resmi olarak tarafsız olmalarına rağmen sanayici ve işadamlarıyla aynı eğitim ve sosyal arka plana sahip olduklarından onların fikir ve önyargılarını paylaşırlar. Radikal ve sosyalist devlet memurları atanma ve terfi süreçlerinde sorun yaşayabilir. Ulusal çıkarlar, kapitalizmin çıkarlarına göre tanımlanır. Bu durum, anayasal yollardan sosyalizme ulaşılmasını engeller.
2. Güç Bloğu Modeli Ralph Miliband: Devlet memurları ile işadamı grupları arasındaki ilişkinin devamı, devletin ekonomik hayata giderek artan oranda müdahale etmesinin sonucudur. Bu ilişkide sırası gelince: Devlet bürokrasisi ile özel sektör bürokrasisi personel alışverişi yapar (döner kapı modeli). Devlet memurlarına emekli olduklarında kârlı iş imkanları sunulur.
2. Güç Bloğu Modeli Marx ve Engels e göre sınıfsız, komünist bir topluma ulaşıldığında devletle beraber bürokrasi de ortadan kalkacaktı. Marksist bürokrasi kuramı, sosyalist sistemlerdeki bürokratikleşme sorununu çok irdelemez. Etkili bir analiz: Leon Trotsky (1879 1940) The Revolution Betrayed
2. Güç Bloğu Modeli Trotsky: Bürokratik yozlaşma sorununu işlemiştir. «Rusların geri kalmışlığı ve proletaryanın siyasi tecrübe yoksunluğu nedeniyle devlet bürokrasisi, kendi çıkarlarını korumak için Stalinist diktatörlük şeklinde sosyalizmin ilerlemesinin önünü tıkamıştır.» Bürokrasi, siyasi devrimle ortadan kaldırılabilecek bir katmandır. Milovan Djilas (1911 1995): Bürokrasi, verimli serveti kontrol eden yeni bir sınıftır. Komünist sistemler giderek bir tür devlet kapitalizmine benzer.
3. Bürokratik Aşırı Arz Modeli Bürokrasi eleştirileri sadece soldan gelmemektedir. Rasyonel tercih ve kamu tercihi kuramları Bu yaklaşım, bürokratların çıkarı ve motivasyonlarına odaklanır. Tüm bireyler, bürokratlar da dâhil olmak üzere, rasyonel, çıkarcı ve fayda ençoklaştırıcılarıdır. Homo economicus
3. Bürokratik Aşırı Arz Modeli William Niskanen, Bureaucracy and Representative Government Yüksek bürokratlar mesleki anlamda kişisel çıkarları ile motive olurlar. Çalıştıkları birimi büyütmeye ve bütçelerini artırmaya çalışırlar. İş güvencesini, ücretleri ve ilerleme imkanlarını artırıcı, güç, yetki ve saygınlıklarını ençoklaştırıcı şekilde hareket ederler.
3. Bürokratik Aşırı Arz Modeli Niskanen: Dolayısıyla devletin işlevlerinin artmasını isterler. Atanmışlar seçilmişlere siyasa öncelikleri dikte ettirebilirler. Bürokratik güç kontrol edilmedikçe veya engellenmedikçe serbest piyasa siyasası takip etme girişimleri başarısız olacaktır.
3. Bürokratik Aşırı Arz Modeli Yeni Sağ: Özel sektör kamu sektörü karşılaştırmaları ÖS: Rekabetçi piyasalar ve kârın ençoklaştırılması KS: Maliyetler geliri geçerse vergilerle karşılama KS: Genelde tekel olan devlet bürokrasileri Savurganlık ve verimsizlik Düşük mal ve hizmet kalitesi Çözüm: Özelleştirme ve özel sektör tekniklerinin kamu sektöründe kullanımı (Yeni kamu işletmeciliği)
3. Bürokratik Aşırı Arz Modeli Kamu tercihine yönelik eleştiriler: Bireyi sosyal çevresinden soyutlayarak inceler. Bürokratlar, bütçeyi ençoklaştırmayı değil, büroyu biçimlendirmeye çalışır (Dunleavy) Üst düzey bürokratlar parasal değil işle ilgili çıkarlarla (zevklerine uygun bir iş, cazip bir iş ortamı) ilgilenirler.
BÜROKRASİNİN İŞLEVLERİ Bürokrasinin öncelikli işi: Yasama organı tarafından çıkarılan yasaları ve hükümetlerin siyasalarını uygulamaya koymak ve yürütmek Weberci bürokrasi modeli, yönetim dünyasını politik dünyadan ayırır. Makinedeki dişli olarak bürokratlar (mı?) Şeklen ast ve tarafsız olmalarına rağmen bürokratlar siyaset sürecini önemli ölçüde etkilerler.
BÜROKRASİNİN İŞLEVLERİ 1. İdari işleri yürütmek Bürokrasi: İdare, Siyasi İcra: Hükümet İki rol arasında net bir çizgi var mı? Çok fazla idari ayrıntı memurların takdirine bırakılmaktadır. 2. Siyasa tavsiyelerinde bulunmak 3. Çıkarları dile getirmek ve birleştirmek 4. Siyasi istikrarı sürdürmek
BÜROKRASİNİN İŞLEVLERİ 2. Siyasa tavsiyelerinde bulunmak Uzmanlık bilgisi ve tekeli mi? Siyasa seçenekleri nelerdir? Siyasaların olası etki ve sonuçları nelerdir? Erişim: Üst düzey bürokratların siyasetçilerle günlük düzenli temas olanağı Siyaset ile içiçelik derecesi: Siyaseten tarafsızlık (İngiltere, Japonya, Avustralya) Siyasi atama sistemine tâbi (ABD)
BÜROKRASİNİN İŞLEVLERİ 2. Siyasa tavsiyelerinde bulunmak Siyasa tavsiyesi ve siyasa üretmek gerçekten farklı mı? Bilgi akışının fiilen bürokratlarca kontrolü Bilirkişilik ve uzmanlık avantajı Bilgi gizlenebilir ya da biçimlendirilebilir.
BÜROKRASİNİN İŞLEVLERİ 3. Çıkarları dile getirmek ve birleştirmek Siyasa oluşturulma sürecinde çıkar gruplarıyla temas etme şansı Korporatizm tehlikesi: Örgütlenmiş çıkarlar ile devlet daireleri arasındaki ayırımın bulanıklaşması Klientalizm tehlikesi: Devlet dairelerinin düzenleme ve denetlemelerinden sorumlu oldukları hizmet alıcısı grupların çıkarlarına hizmet etmesi ve onlar tarafından kontrol edilebilmesi durumu
BÜROKRASİNİN İŞLEVLERİ 4. Siyasi istikrarı sürdürmek Bürokrasinin bir düzen, istikrar ve süreklilik odağı olması işlevi Bakan ve siyasetçi gidici, bürokrat kalıcıdır düşüncesi Eğer bürokratlar kalıcı ve profesyonel kamu görevlileri statüsünde iseler Siyasi olarak tarafsız iseler
BÜROKRASİNİN İŞLEVLERİ 4. Siyasi istikrarı sürdürmek Sürekliliğin dezavantajları: Etkili kamu denetimi ve hesap verebilirlik olmadığında yolsuzluk, yoksulluk ve rüşvet Kalıcılık devlet memurlarında kendini beğenmişliği veya dar görüşlülüğü besleyebilir. Ortak çıkarı belirmede kendilerini siyasetçilerden daha ehil ve üstün görebilirler.
BÜROKRASİLERİN ÖRGÜTLENMESİ Weber in bürokratik (verimli ve rasyonel) örgütlenmenin benimsenmesinin evrenselliği iddiası geçerli mi? Siyasi, sosyal ve kültürel bağlamlardan kaynaklanan farklılılar, dolayısıyla değişik örgütlenme şekilleri olabilir. 1980 lerden beri yeni sağ fikirlerin oluşturduğu kamu harcamalarını azaltma baskısı Yeni kamu işletmeciliği (New Public Management) Ekonomik küreselleşmenin etkisi
BÜROKRASİLERİN ÖRGÜTLENMESİ Merkezileşme ve Departmantalizm (Merkezkaç baskılar, dairelerin kendi özel çıkarlarını takip etmesi; siyasi ve idari denetime direnmesi) Örn: Çin deki komunist parti bürokrasisi Sovyet komunist parti bürokrasisi ise çoğulculuğa daha yakındı. Departmantalizme karşı rotasyon ve daha sıkı siyasi denetim Bu çaba bilirkişilik ve uzmanlık düzeylerini aşağıya çeker. Bakan ve üst düzey görevlilerin bakanlık kültürüne çekilme eğilimi (yerli gibi yaşama) ile dengelenir.
BÜROKRASİLERİN ÖRGÜTLENMESİ Liberal demokratik bürokrasiler En merkezi: Fransa, Napolyoncu yönetim modeli Merkezileşmiş, hiyerarşik, teknik uzmanlar topluluğu Sıkı disiplin, tek biçimlilik Prestijli yönetim okulları Adem i merkeziyetçi bir örnek: ABD Eşgüdüm ve yönlendirme sorunları Eyaletler ve yerel yönetimler Kuvvetler ayrılığı, Kongre denetimi
BÜROKRATİK GÜCÜN KAYNAKLARI 1. Bürokratların siyaset sürecinde/bilgiyi kontrol etmedeki stratejik konumları Örgütlü çıkarlarla ilişkiler Politikayı yorumlama, geciktirme veya engelleme imkanı 2. Bürokratlarla bakanlar arasındaki lojistik ilişki 3. Bürokratların statüsü ve uzmanlıkları
BÜROKRATİK GÜCÜN KAYNAKLARI 2 1. Bürokratların siyaset sürecinde/bilgiyi kontrol etmedeki stratejik konumları 2. Bürokratlarla bakanlar arasındaki lojistik ilişki Bürokrat çok daha fazla sayıda Siyasetçilerin kontrol menzilleri sınırlı Bürokratlar çokça takdir yetkisi kullanır. Siyasetçi gidici, bürokrat kalıcı Bürokrat tam gün çalışır, siyasetçinin bakanlık dışında bir sürü işi vardır. 3. Bürokratların statüsü ve uzmanlıkları
BÜROKRATİK GÜCÜN KAYNAKLARI 3 1. Bürokratların siyaset sürecinde/bilgiyi kontrol etmedeki stratejik konumları 2. Bürokratlarla bakanlar arasındaki lojistik ilişki 3. Bürokratların statüsü ve uzmanlıkları Bilirkişilik ve uzmanlık gücünden Meritokratik seçkinler, İngiltere de Oxbridge liler Liyakat ve başarıya vurgu
BÜROKRATLARIN KONTROLÜ 1. Siyasi hesap verme mekanizmalarını oluşturma Kamu hizmeti kavramının öz denetiminin dışında Meclise, yargıya ya da halka hesap verme Örneğin, «Bakan sorumluluğu» doktrini Başka kanallar: kamu denetçiliği Basın ve çıkar gruplarının denetimi 2. Kamu hizmetinin siyasallaştırılması 3. Karşı bürokrasilerin tesis edilmesi
BÜROKRATLARIN KONTROLÜ 1. Siyasi hesap verme mekanizmalarını oluşturma 2. Kamu hizmetinin siyasallaştırılması Üst düzey bürokrasiyi siyasallaştırma/spoils system (yağma sistemi) Siyasetçi idareci ayrımı bulanıklaşır. Daha fazla sadakat ve teslimiyet (+) Hem teslimiyet, hem meritokrasi/liyakat zor ( ) «Kol mesafesi» kaybolunca eleştirel bakış zor ( ) 3. Karşı bürokrasilerin tesis edilmesi
BÜROKRATLARIN KONTROLÜ 1. Siyasi hesap verme mekanizmalarını oluşturma 2. Kamu hizmetinin siyasallaştırılması 3. Karşı bürokrasilerin tesis edilmesi Danışmanlar, kabine/başkanlık ofisleri ve düşünce üretim kuruluşları Örnek: ABD de Başkanın Yürütme Ofisi Resmi bürokrasiyi dengeleme (+) Devlet birimlerinin ikizleşmesi ve bürokratik kavgalar ( ) Örnek: ABD de Dışişleri Bakanlığı ve Ulusal Güvenlik Konseyi Sadece duyulmak istenenleri mi söylüyor (?) Karşı bürokrasilerin siyasal denetimi zor ( )
Yararlanılan Kaynaklar Heywood, Bölüm 17, sayfa 505 532. Kamu Yönetimi Sözlüğü (1998). Ankara: TODAİE.