Dr. Gökhan KALAĞAN TÜRKİYE DE 1980 SONRASI BÜROKRATİK DÖNÜŞÜM İSTANBUL - 2010
Yay n No : 2265 flletme - Ekonomi Dizisi : 360 1. Bask Ocak 2010 - STANBUL ISBN 978-605 - 377-183 - 8 Copyright Bu kitab n bu bas s n n Türkiye deki yay n haklar BETA Bas m Yay m Da t m A.fi. ye aittir. Her hakk sakl d r. Hiçbir bölümü ve paragraf k smen veya tamamen ya da özet halinde, fotokopi, faksimile veya baflka herhangi bir flekilde ço alt lamaz, da t lamaz. Normal ölçüyü aflan iktibaslar yap lamaz. Normal ve kanunî iktibaslarda kaynak gösterilmesi zorunludur. Dizgi : Beta Bas m A.fi. Bask - Cilt : Net K rtasiye Tan. ve Matbaa San. Tic. Ltd. fiti. Taksim Cad. Yo urtçu Faik Sok. No: 3 Taksim Beyo lu/ ST. (Sertifika No. 13723) (0-212) 249 40 60 Kapak Tasar m : Gülgonca Çarp k Beta BASIM YAYIM DA ITIM A.fi. Himaye-i Etfal Sokak Talas Han No. 13-15 Ca alo lu - STANBUL Tel : (0-212) 511 54 32-519 01 77 Fax: (0-212) 511 36 50 www.betayayincilik.com
Aileme...
ÖNSÖZ Uzun bir tarihi geçmişi olan bürokrasi kavramı, geleneksel kamu yönetimi anlayışı ile birlikte etkinlik kazanmış, 1929 Ekonomik Krizi ve II. Dünya Savaşı sonucunda ortaya çıkan refah devleti uygulamaları ile altın çağını yaşamıştır. 20. yüzyılın son çeyreğinde Refah Devleti ne olan inanç sarsılmış, bürokrasi verimsizliğin kırtasiyeciliğin, kaynak israfının ve kuralcılığın hâkim olduğu, yapılanmalar olarak görülmeye başlanmıştır. 1980 lerde özellikle Yeni Sağ söylemler, yönetsel ve siyasal yeniden yapılanma model arayışlarının temelini oluşturmuş, işletme veya piyasa tipi mekanizmaların hâkim olduğu yeni kamu yönetimi anlayışı ile geleneksel bürokratik yapılar tasfiye edilerek alternatif bürokratik kurumlar oluşturulmuştur. 1980 li yıllarda Türk kamu bürokrasisi de aşırı büyüyüp hantallaşarak, bürokratizm ya da hastalıklı bürokrasi görülmeye başlanmıştır. Bu dönemin hâkim paradigması olan yeni kamu yönetimi anlayışının ilkeleri Türk kamu bürokrasisine de yansımıştır. Özellikle dış devletler ve uluslararası kuruluşların destek ve yönlendirmeleri ile geleneksel bürokratik yapılanmaların, fon sistemi uygulamaları, projeci kamu yönetimi anlayışı ve alternatif bürokratik kurumlar ile yeniden yapılandırılması süreci başlamıştır. Kitapta, 1980 sonrası yaşanan bürokratik dönüşüm anlayışının Türk kamu bürokrasisine yansımaları incelenmiş, bu bağlamda geleneksel bürokratik mekanizmaların tamamen ortadan kaldırılarak tasfiye edilmesi yerine, aksayan, verimsizleşen, kaynak israfına sebep olan yönleri modern yönetim prensiplerine göre revize edilerek, amacı devlete ve bireye hizmet etmek olan etkili, verimli, düzgün işleyen mekanizmalar haline getirilebileceği ileri sürülmüştür. Yeni yönetim anlayışının alternatif bürokrasisi ile geleneksel yönetim anlayışının Weberyan Bürokrasisi nin birbirleriyle bağdaştırılabileceği belirtilmiştir. Kitabın hazırlanması sürecinde yapıcı katkılarını her zaman esirgemeyen Süleyman Demirel Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi nde görev yapan meslektaşlarıma ve saygın, titiz bir uğraş sonrası eserin okuyucuya ulaşmasını sağlayan Beta Yayınları nın değerli çalışanlarına teşekkürlerimi sunuyorum. Ayrıca uzun, yorucu geçen bu süreçte her zaman yanımda yer alan aileme ve sevdiklerime minnettarım. Ocak - 2010 ISPARTA Dr.Gökhan KALAĞAN
İÇİNDEKİLER İÇİNDEKİLER...VII KISALTMALAR DİZİNİ...XI GİRİŞ...1 Birinci Bölüm GELENEKSEL KAMU YÖNETİMİ ANLAYIŞI VE BÜROKRATİK YÖNETİM 1.1. Geleneksel Kamu Yönetimi Anlayışı...6 1.1.1. Bir Disiplin Olarak Kamu Yönetiminin Gelişimi...7 1.1.2. Kurucu İsimler ve Temel Düşünceleri...8 1.1.2.1. Nortcode- Travelyan Raporu...8 1.1.2.2. Woodrow Wilson...9 1.1.2.3. Henry Fayol...10 1.1.2.4. Taylor...11 1.1.2.5. Luther Gulick ve L.Urwick...13 1.1.2.6. Max Weber...13 1.2. Bürokratik Yönetim ve Max Weber...14 1.2.1. Bürokrasi Kavramı, Etimolojik Tahlil ve Tanım...14 1.2.2. Kavramsal Çerçeve...15 1.2.2.1. Devlet İdaresi Anlamında Bürokrasi...16 1.2.2.2. Kırtasiyecilik Anlamında Bürokrasi...17 1.2.2.3. Rasyonel Teşkilatlanma Anlamında Bürokrasi...17 1.2.3. Bürokrasinin Tarihsel Gelişimi...18 1.2.4. Bürokrasinin Sınıflandırılması...20 1.2.4.1. Patrimonyal Bürokrasi...20 1.2.4.2. Hukuki - Rasyonel Bürokrasi...21 1.2.5. Bürokrasi Kuramları...22 1.2.5.1. Hegel in Bürokrasi Kuramı...23 1.2.5.2. Marksist Kuram...24
VIII 1.2.5.3. Max Weber in Bürokrasi Kuramı ve Bürokratik Örgütlenme Modelinin Temel İlkeleri...26 1.2.5.3.1. Yasalarla Düzenlenmiş Yetki Alanı...27 1.2.5.3.2. Görev Hiyerarşi ve Otorite Kademelendirilmesi.27 1.2.5.3.3. Yönetimin Yazılı Belgelere Dayandırılması...29 1.2.5.3.4. Yetki ve Görevlerde Uzmanlaşma...30 1.2.5.3.5. Kurallara Bağlılık ve Biçimsellik...31 1.2.5.3.6. Gayrişahsîlik...31 1.2.5.3.7. Kariyer Yapısı...32 1.2.5.3.8. Kamu ve Özel Hayatın Ayrışması...33 1.2.6. Bürokratik Yönetim Anlayışı İle İlgili Problemler...34 1.2.6.1. Siyasal Kontrol Problemi...34 1.2.6.2. Bürokratizm...35 1.2.6.3. Yapısal Sorunlar...36 1.2.6.4. Teknolojik Gelişmeler ve Bilişim Teknolojilerinin İzlenmesi...38 1.2.6.5. Denetim...39 1.2.6.6. Yetki Aktarımı...40 İkinci Bölüm 1980 SONRASI GELENEKSEL BÜROKRATİK YÖNETİM PARADİGMASINDA DEĞİŞİM ve YÖNETSEL - SİYASAL YENİDEN YAPILANMA ARAYIŞLARI 2.1. Sosyal Refah Devleti Anlayışı ve Bürokratik Yönetim...45 2.2. Yeni Sağİdeoloji ve Sosyal Refah Devletinin Yeniden Tanımlanması...46 2.3. Yönetsel ve Siyasal Yeniden Yapılanma Modelleri...51 2.3.1. Yeni Kamu İşletmeciliği Anlayışı...53 2.3.1.1. Yeni Kamu İşletmeciliği Anlayışının Kuramsal Kaynakları.56 2.3.1.1.1. Kamusal Seçim Kuramı...57 2.3.1.1.2. İşletmecilik (Managerialism)...60 2.3.1.1.3. Neo-Taylorizm...61 2.3.1.2. Yeni Kamu İşletmeciliği Anlayışının Temel İlkeleri...62 2.3.1.2.1. Ekonomik- İşletmeci Ussallık...62 2.3.1.2.2. Yatay Esnek Örgütlenme...63 2.3.1.2.3. Sonuç Odaklı Yönetim...64 2.3.1.2.4. Vatandaş (Müşteri) Odaklı Yönetim...64 2.3.1.2.5. Kaynak Kullanımında Etkililik ve Verimlilik...68 2.3.2. Yönetişim (Governance)...69 2.3.2.1. Yönetimde Şeffaflık...73 2.3.2.2. Hesap Verme Sorumluluğu...74 2.3.2.3. Yönetime Katılım...77
IX 2.3.2.4. Bilgi Edinme Hakkı...78 2.3.2.5. Hukukun Üstünlüğü...80 2.3.2.6. Etkinlik...80 2.3.2.7. Fırsat Eşitliği - Yansızlık...81 2.3.2.8. Stratejik Vizyon...83 2.3.3. Postbürokratik Yaklaşımlar...83 Üçüncü Bölüm 1980 SONRASI TÜRK KAMU BÜROKRASİSİ ve REFORM ÇABALARI 3.1. Osmanlı Bürokrasisinin Cumhuriyet Dönemi Türk Kamu Bürokrasisine Etkileri...89 3.2. Geleneksel Bürokratik Yönetim Anlayışının 1923-1980 Arası Türk Kamu Bürokrasisine Etkilerinin Dönemsel Analizi...92 3.2.1. 1923-1950 Arası Tek Parti Dönemi Türk Kamu Bürokrasisi...92 3.2.2. 1950-1960 Arası Çok Parti Dönemi Türk Kamu Bürokrasisi...95 3.2.3. 1960-1980 Arası Sivil ve Askeri Bürokrasi Dönemi...97 3.3. 1980 Sonrası Türk Kamu Bürokrasisi...99 3.3.1. Türk Kamu Bürokrasisinde Yönetsel Reform ve Yeniden Yapılanma Gerektiren Nedenler...102 3.3.1.1. Kamu Bürokrasisinin Merkeziyetçi ve Statükocu Niteliği...103 3.3.1.2. Örgütsel Büyüme ve Hantallaşma...104 3.3.1.3. Yönetimde Gizlilik ve Dışa Kapalılık...106 3.3.1.4. Yönetimde Tutuculuk...108 3.3.1.5. Kuralcılık ve Sorumluluktan Kaçma...109 3.3.1.6. Siyasallaşma...111 3.3.1.7. Kayırmacılık...112 3.3.1.8. Yolsuzluk ve Rüşvet...114 3.3.1.9. Aracılar Yoluyla İşlemlerin Yürütülmesi...118 3.3.1.10. Bürokratik Yozlaşma...118 3.3.2. Türk Kamu Bürokrasisinde Örgütsel ve İşlevsel Sorunları Aşmaya Yönelik Yeniden Yapılanma ve Yönetsel Reform Çalışmaları...121 3.3.2.1. Planlı Dönem Öncesi Reform Çalışmalarına Genel Bir Bakış.125 3.3.2.1.1. Barker Raporu...126 3.3.2.1.2. Neumark Raporu...127 3.3.2.1.3. Martin ve Cush Raporu...128 3.3.2.1.4. Leimgruber Raporu...128 3.3.2.2. Planlı Dönemde Yönetimde Reform Çalışmaları (1963-1980).128 3.3.2.2.1. İdari Reform ve Reorganizasyon Hakkında Rapor.129 3.3.2.2.2. Merkezi Hükümet Teşkilatı Araştırma Projesi (MEHTAP)...130
X 3.3.2.2.3. Kamu Yönetimi Araştırma Projesi (KAYA)...133 3.3.2.2.4. İdareyi ve İdari Metotları Yeniden Düzenleme Komisyonu Çalışmaları...135 3.3.2.2.5. İdari Reform Danışma Kurulu Raporu...136 3.3.2.3. 1980 Sonrası Hazırlanan Kalkınma Planları nda Yönetimde Reform Çalışmaları...136 3.3.2.3.1. Dördüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı (1979-1983) 137 3.3.2.3.2. Beşinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (1985-1989).137 3.3.2.3.3. Altıncı Beş Yıllık Kalkınma Planı (1990-1994)..138 3.3.2.3.4. Yedinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (1996-2000).138 3.3.2.3.5. Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (2001-2005)..141 3.3.2.3.6. Dokuzuncu Beş Yıllık Kalkınma Planı (2007-2013)142 Dördüncü Bölüm YÖNETSEL VE SİYASAL YENİDEN YAPILANMA MODEL ARAYIŞLARININ 1980 SONRASI TÜRK KAMU BÜROKRASİSİNE ETKİLERİ 4.1. İşletmeci Devlet Anlayışı ve Türk Kamu Bürokratik Yapısına Etkileri...147 4.1.1. Piyasa Temelli Devlet Anlayışı ve Sosyal Refah Devletinin Tasfiyesi.147 4.1.2. Özelleştirme Uygulamaları...150 4.1.3. Kamu Hizmetlerinin Yarı Özerk Kamu Kuruluşlarına veya Özel Sektöre Devri...154 4.1.4. Kamu Bürokrasisinde Sözleşmeli İstihdam Uygulaması...159 4.1.5. Kamu Bürokrasisinde Bağımsız İdari Otoriteler veya Üstkurul Tipi Örgütlenmenin Yerleşmesi...164 4.1.6. E-Devlet Uygulamaları, Bilgi ve Enformasyon Toplumu Anlayışının Yaygınlaşması...167 4.2. Kamu Yönetişimi (Governance) Yaklaşımı ve Türk Kamu Bürokratik Yapısına Etkileri...172 4.3. Uluslararası Kuruluşların Türk Kamu Bürokratik Yapısına Etkileri...175 4.3.1. IMF Etkisi: İstikrar Politikaları...176 4.3.2. Dünya Bankası (WB) Etkisi: Yapısal Uyum Politikaları...178 4.3.3. Dünya Ticaret Örgütü Etkisi: GATS ve Kamu Hizmetlerinin Ticarileşmesi...182 4.3.4. OECD Etkisi: Düzenleyici Reformlar...184 4.3.5. Avrupa Birliği ne Uyum Etkisi: İlerleme Raporları...186 KAYNAKÇA...191
KISALTMALAR a.g.e Adı geçen eser a.g.y Adı geçen yayın AB Avrupa Birliği ABD Amerika Birleşik Devletleri ANAP Anavatan Partisi BİO Bağımsız İdari Otorite C. Cilt CHP Cumhuriyet Halk Partisi Çev. Çeviren DB Dünya Bankası DPT Devlet Plânlama Teşkilâtı DSP Demokratik Sol Parti DTÖ Dünya Ticaret Örgütü DYP Doğruyol Partisi Ed. Editör EÜAŞ Elektrik Üretim Anonim Şirketi GATS Gümrük Tarifeleri ve Ticaret Genel Anlaşması IMF Uluslararası Para Fonu İŞKUR Türkiye İş Kurumu KYP Kamu Yönetimi Programı KAYA Kamu Yönetimi Araştırma Projesi KDV Katma Değer Vergisi KİT Kamu İktisadî Teşebbüsü md. Madde MEB Milli Eğitim Bakanlığı MEHTAP Merkezi Hükümet Teşkilatı Araştırma Projesi MHP Milliyetçi Hareket Partisi MMO Makine Mühendisleri Odası
XII OECD Ekonomik ve Kalkınma İşbirliği Teşkilatı ÖİB Özürlüler İdaresi Başkanlığı PUMA Programme on Public Management and Governance RP Refah Partisi s. Sayfa S. Sayı SHP Sosyal Demokrat Halk Partisi TBMM Türkiye Büyük Millet Meclisi TC Türkiye Cumhuriyeti TESEV Türkiye Ekonomik ve Sosyal Etütler Vakfı TKİ Türkiye Kömür İşletmeleri TMMOB Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği TODAİE Türkiye Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü TTK Türkiye Taş Kömürü Kurumu TUİK Türkiye İstatistik Kurumu TÜSİAD Türk Sanayicileri ve İşadamları Derneği YÖK Yüksek Öğretim Kurulu YURTKUR Yüksek Öğrenim Kredi ve Yurtlar Kurumuna