TURKIYE'DE BUTÇE ve MALIYE

Transkript

1 istanbul TicARET ODASı YAYıN NO: TURKIYE'DE BUTÇE ve MALIYE POLITIKALARı

2 istanbul TicARET ODASı YAYıN NO: TURKIVE'DE BUTÇE ve MALIVE POLITIKALARı PROF. DR. OSMAN Z. ORHAN

3

4 içindekiler ÖNSÖZ GiRiş BÖLÜM i 1. Bütçenin Tarihi Gelişimi, ilkeleri ve Fnksiynları 2. Mdern Bütçe Sistemleri 3. Bütçe Türleri 4. Bütçe ve Denetim 5. Bütçe Uygulaması ve Refrm Çabaları BÖLÜM ii 1. Tplam Eknmide Kaynaklar - Harcamalar Dengesi Kamu Kesimi Gelir - Gider Dengesi Bütçe Türlerine Göre Kamu Yatırımları Kamu Finansman Plitikası Knslide Bütçe Analizi Eknmik Ayırım idari Ayırım Fnksiynel Ayırım Vergi Analizi Knslide Bütçe Dengesi 182 ve Açık Finansman Plitikası 6. Kamu iktisadi Teşebbüsleri Analizi KiT Finansman ve Harcama Dengesi Özelleştirme Uygulaması Fn Analizi Knslide Bütçe ve Fn Büyüklükleri ilişkisi Kamu Kesimi Gelirleri içinde Fnların Yeri Diğer Kamu Kesimi Analizi 260 BÖLÜM iii 1. Değerlendirme ve Öneriler 2. KAYNAKÇA

5

6 .... ONSOZ Ülkemizin içinde bulunduğu eknmik srunların başında hiç şüphesiz, enflasynist fiyat artışları gelmektedir. Derece derece çeşitli faktörler etkili lmakla beraber, kamu kesimi finansman açıkları ve izlenen bütçe plitikaları enflasynun rtaya çıkmasında sn derecede önemli bir rl ynamaktadır. Gelişmiş bir mali piyasa sistemine sahip lan ülkelerdeki kamu kesimi açıklarının enflasynist etkileri daha sınırlı düzeylerde kaldığı halde, ülkemizde kamu kesim açıklarını massedecek bir derinlikte finansal piyasaların gelişmemiş lması ve bu açıkların klayca parasal genişlemeye dönüşmesi nedeniyle, enflasyn krnik bir hal almış bulunmaktadır. Enflasynist bir gelişmeye kaynaklık eden parasal genişleme, değişik rtamlarda ve zamanlarda farklılıklar gösterebilmektedir. Ülkemiz kşullarında parasal genişlemenin arkasında ise kamu kesimi açıkları ve bunların sağlıksız yllardan finanse edilmesi yatmaktadır. Eknminin sağlıklı bir yapıya kavuşturulması ve kalıcı bir fiyat istikrarının sağlanmasında uygulanan iktasat plitikalarının rlü inkar edilemez. Özellikle kamu kesiminde dengelerin kurulmasına ve sağlıklı bir finasman plitikasının izlenmesine özen gösteren büçe ve maliye plitikaları bu hususta, sn derece önemli snuçlar dğurmaktadır: Bu nedenle araştırmayı gerçekleştirmiş lan Prf. Dr. Osman Z. Orhan'a teşekkür eder, çalışmanın üyelerimize ve ilgililere faydalı lmasını dileriz. Prf. Dr. ismail Özaslan Genel Sekreter

7

8 GiRiş Sn n-nbeş yıllık dönemde ülkemizde en önemli eknmik srun larak enflasyna vurgu yapılmakta ve bu eknmik hastalığa kamu kesimi açıklarının neden lduğu yaygın larak vurgulanmaktadır. Kamu dışı kesimin enflasyna katkısı ya çk küçük larak telakki edilmekte ya da bilinçli larak üzerinde durulmamaktadır. Enflasyn gibi eknmik görünümlü srunların yanında terör, anarşi gibi siyasal ve ssyal srunların hem eknmik, hem de ssyal ve siyasal arkaplanları vardır. Nasıl tplumsal realite karmaşık ssyal, kültürel, eknmik ve siyasal ilişkilerin karşılıklı etkileşimlerinin ürünüyse; tplumsal srunların nedenlerinde ve çözümlerinde de bu kmpleksite dikkate alınmalıdır. Mevcut ssyal ve eknmik srunlar, hükumetierin icra alanını sınırlamakta ve bir kısır döngüye skmaktadır. Her gelen hükümetin başarısı enflasyn ve terör knularındaki icraatıyla ölçülmektedir. Bu çalışmanın birinci bölümünde, ülkemizde kamu eknmisinin yasal ve kurumsal görünümü ve işleyişi tarihi bir perspektifle sunulmaktadır. Çalışmanın ikinci bölümünde, tplam eknmide kaynak-harcama dengesi ile ilgili analize kşut, kamu kesimi için gelir-gider analizi yapılmakta, kamu harcamaları ve gelirleri alt kalemler itibariyle değerlendirilmektedir. Bu bölümdeki nicel analizle, birinci bölümde incelenen yasal ve kurumsal düzenlemelerin işleyişleri berraklaştırılmaktadır. Kamu eknmisi Knslide Bütçe, Kamu iktisadi Teşebbüsleri, Bütçe Dışı Fnlar, mahalli idareler ve Döner Sermayeli Kuruluşlar bazında karşılaştırmalı larak incelenmektedir. Nihayet çalışmanın üçüncü bölümünde çalışma temel bulguları itibariyle özetlenmekte ve gerek bütçe ve maliye plitikası, gerekse takip edilen bütüncül yaklaşımın özelliğinden ötürü bir bütün larak eknmik-ssyal srunlar için öneriler sunulmaktadır.

9

10 1. Bütçenin Tarihi, Gelişimi, İlkeleri ve Fnksiynları Bütçe kelimesinin etimljik aslının Latince "bulge" ve Fransızca "buge" veya "bugette" kelimelerinden geldiği söylenir. Deri çanta veya trba anlamında kullanılan bukelime İngilizceye önce "bugett" şeklinde geçmiş ve Orta Çağlarda Fransızca'daki anlamlarında kullanılmıştır. Zamanla İngilzcede "budget" şeklini alan kelime, bugünkü anlamında ilk kez ingiltere'de 17. yüzyılda kullanılmaya başlanmış ve radan bütün Batı dillerine ve ülkemize geçmiştir. (Feyziğlu 1986, 6). "Buget" kelimesinin bütçe anlamına gelmesi tarihi laylann bir snucudur. Gerçekten İngiltere'de Krallık Veznedarı (Maliye Bakanı),

11 Parlament'ya Krallığın gelir ve giderlerini gösteren belgelerin içinde bulunduğu bir çanta ile giderdi. İşte buget kelimesi, zamanla, çanta anlamından ayrılarak devletin gelir ve giderlerine ait belgeler anlamına geldi ve kelime de değişerek şimdiki "budget" şeklinde kullanıldı. (Erginay, 1987, 165). Türkiye'de Tanzimatla yenilik hareketleri başlamış, ancak bunlar daha çk idari ve askeri sahada kalmıştır. Bugünkü merkeziyetçi mali yönetim, dönemden başlamıştır, denilebilir. Tanzimat Fermanı ile herkesin iktidarına göre vergi alınması, maaş sisteminin getirilmesi arpalık ve aidat usûlleri yerine, padişah hazinesi ile giderlerin devlet hazinesine dönüştürülmesi gibi mali yönetimle ilgili hükümler getirilmekle beraber bütçe hiç sözknusu edilmemiştir Islahat Fermanıyla, yayınlanan Bütçe Nizamnamesi, bütçe knusunda önemli" hükümler getirmiştir. Bu nizamnameyle her yıl devletin bütün gelir ve giderleri saptanarak "muvazene defteri" adıyla hazırlanacak bir defter padişahın iradesine sunulacaktır. Bununla, bütçe tekniği esasları getirilmekle beraber bütçeyi hazırlama, nama yetkisi milleti temsil eden meclis yerine, tayinle rtaya çıkan bir meclise verilmiştir. Bu Nizamname dahi uygulanamamıştır. (Cşkun 1979, 17-18) yılında düzenlenen Islahatı Maliye Kmisynu, mali ve eknmik durum hakkında her ne kadar bilgi tplayamamışsa da, tplananlara dayanarak yılında ilk bütçenin yapılmasını sağlamıştır. Bu bütçe esasen devletin mali durumunu yabancı ülkelere tanıtmak gayesiyle hazırlanmış ve brç alınmasını sağlayacak bir belge lmuştur. Ülkemiz için klasik bütçe anlayışındaki bütçe ilk defa 1876 Anayasası ile getirilmiştir. Fransız Anayasasındaki hükümler esas alınarak benzeri lan vergileri nama ve bütçe hakkına ait hükümler yer almıştır. Bu anayasayla, devletin bütçesi tamamlanmakta; vergilerin yıllık lması; gelir ve giderlerin bölümler itibariyle nanması ilkeleri ve bütçenin yıllık lması ilkelerine yer verilmiştir. Ayrıca, Sayıştay kntrlü ve kesin hesap kanunu esasları kabul edilmiştir. Bütçe, hukuki ve siyasi yapısını bu anayasa ile bulmasına karşın uygulama. Anayasanın diğer hükümlerinde lduğu gibi 1908 yılına

12 kadar yapılamamıştır. Sultan Abdulhamid döneminde yalnızca kesin hesap niteliğinde lan "Sal Muhasebeleri" düzenlemiştir II. Meşrutiyet yönetimi Anayasayı tekrar uygulamaya kyarken, bütçe prjesini de hazırlayarak Millet Meclisine sunmuş ve Meclis tarafından tetkik edilerek naylanmıştır. İşte ülkemizde dönemin esaslarına göre mdern bütçe hazırlanması ve uygulanmasının ilk örneği bu bütçe lmuştur. Türkiye'de bütçenin gerçek anlamda huuki, siyasi, eknmik ve teknik larak hazırlanıp uygulanması Cumhuriyet dönemi ile başlamıştır. Anayasa ve 1927'de yayınlanan Muhasebe-i Umumiye Kanunu hükümlerine uyulma esası getirilmiştir. (Cşkun 1979, 19). Bize daha önce bütçe kavramı "Muvazenei Umumiye Lahiyası" veya "Muvazene Defteri" adıyla kullanıldı. Cumhuriyet devrinde, 491 sayılı Teşkilatı Esasiye Kanununda hem Muvazenei Umumiye Kanunu, hem de bütçe terimi yer aldı. Zaman zaman değişmekle beraber 1960 yılında da devlet bütçesi "Muvazenei Umumiye Kanunu Lahiyası" ismiyle Büyük Millet Meclisine sunulmuştur. Esasen halk dilinde tamamen yerleşmiş bulunan bütçe terimi, tarih ve 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunumuzda da benimsenmiştir ve 1982 Anayasalarında ise yalnız "bütçe" terimi bulunmaktadır. (Erginay 1987, 165). Bütçe, siyasi ve hukuki niteliği itibariyle büyük önem gösteren ve esası bakımından iktisadi lan bir kurumdur. Gerçekten insanlar için asıl iktisadi srun, sınırlı lan kaynaklar ile sınırsız ihtiyaçları tatmin etmektir. İhtiyaçlarla bunları karşılayacak kaynakların karşı karşıya gelmesi rtaya sürekli larak bir "tercih" ve "denkleştirme" srunu çıkarır. Kaynaklarla ihtiyaçları denkleştirme ve ihtiyaçlar arasında tercihler yapma srunu her ferdin, her ssyal ünitenin ve her kurumun karşısına çıkan ve halletmesi gereken bir meseledir. Kaynaklar ve gelirlerle ihtiyaçları ve giderleri karşılaştırma ve denkleştirme knusu bilinçli veya bilinçsiz larak ele alınan ve genellikle gelecekteki bir zaman ölçüsü ile sınırlı lan bir srundur. İşte, "bütçe kavramı" esas itibariyle bundan başka bir şey değildir.

13 Bu itibarla, rtaya bilinçli larak siyasi ve hukuki görünümü ile bütçe kurumu çıkmadan da iktisadi bir knu larak bütçe düşüncesinin varlığı kabul edilebilir. Henüz bütçe kelimesini işitmemiş lanların bile, bu mefhumun ifade ettiği denkleştirme ve tercih işini yaptıkları söylenebilir. İşte, siyasi yapısı ister tkratik, ister demkratik lsun, ister merkezi, ister federal idare halinde bulunsun, her devlet rtak ihtiyaçları karşılamak için kaynak bulmak ihtiyaçlarla bu kaynakları denkleştirmek, kısaca, bir bütçe düzenlemek zrundadır. (Feyziğlu 1986,2). Devlet gibi diğer kamu kuruluşları da (Belediye, Köy vb.) kendi varlıklarının gereği lan kamu hizmetlerini görmek üzere geleceğe ilişkin gelir ve giderlerini bir belgede göstermek zrundadırlar. Devlet gelir ve giderlerinin karşılıklı larak gösterildiği belgeye, bütçe denir. Bu * tanımlardan çıkarılan snuç, bütçenin devletin gelir kaynaklarıyla giderlerini belirtmesi, bunlar arasında denge kurması ve de bu kaynakların elde edilmesi ve harcamaların yapılmasına belli bir dönem için yetki veren bir yasa lmasıdır. Ancak, bütçenin çağdaş bütçeciliğe giderken geçirdiği aşamalarda mali ve eknmik kşullar yanında plitik ve ssyal gereksinmelerle bazı değişiklikleri yapısına getirdiği bir gerçektir. Çağdaş bütçe artık eknmik bakımdan devlet eknmisine yön veren araçlardan biri lmuştur. Bu bakımdan, bütçenin çağdaş ilke ve işlevleri de ele alınarak, bütçe için şu tür tanımlar verilmektedir. Kamu eknmisinde bütçe, "... tpluca ödeme yluyla sunulacak lan kamu hizmetlerinin ve bunların maliyetlerinin karşılanması yllarının bir listesidir. Başka bir deyişle bütçe, kamu eknmisi karar birimlerinin (merkezi hükümet, bölgesel idareler, vb.) maliyetlerini göstererek kendi örgütlerine yaptıkları bir sipariş listesidir", tanımıyla bütçenin kamu eknmisi ile bağlantısı ve kamu eknmisindeki yeri belirtilmektedir. (Cşkun 1978, 12). Bütçe kamu hizmetlerinin bir sipariş listesidir dedik. Bu listede tplumun temsilcileri (seçilmiş temsilciler, ya da tplum adına karar veren kişi ya da kişiler) hangi kamu hizmetlerinden ne kadar istediklerini belirtirler. Böylece, bütçe belgesi hükümeti ve kamu idaresini iki yönden sınırlar. Yürütme rganları (hükümet ve idareler)

14 kendi istedikleri hizmetleri değil, ancak bütçe listesinde yer alan hizmetleri yapabilirler. Ayrıca, her bir hizmetten, ancak ayrılmış lan ödenek tutarının imkan verdiği kadar üretim yapabilirler. Bir hizmet için ayrılmış lan paradan tasarruf ederek bütçede yer almamış bir hizmeti sunmak için, ya da öngörülmüş bir hizmeti daha fazla miktarda sunmak için kullanmazlar. Görülüyr ki, bütçe kamu hizmetlerinin türlerini ve miktarlarını (maliyet larak) belirtmekte, bunların yapılması için yürütme rganını görevlendirmektedir. (Bulutğlu, 1981, ). Devletin mali alandaki eylemleri eknmik ve ssyal hayat üzerinde etkisiz kalmazlar; kaldı ki eknmik ve ssyal hayata yapılan devlet müdahaleleri bilinçli larak kullanılan mali araçlar aracılığıyla lmaktadır. Bu nedenle, bütçe gelir ve giderleri ile kamu gelir ve giderlerine tplumsal ihtiyaçların saptanması ve karşılıklarının bulunması dışında, eknmide istikrarın kurulması, ödemeler bilançsunun, kişisel gelir dağılımının dengeleştirilmesi, iktisad ikalkınmanm sağlanması... gibi knularda da önemli fnksiynlar yüklenmiştir. Böylece, mali kurumlara geleneksel fnksiynların dışında yeni ve belirli fnksiynlar yüklenince, devletin mali hayatını düzenleyen bütçenin de çerçevesi değişmiş ve yeni bir yapıya kavuşmuştur. (Türk 1987, 222). Böylece, bütçe çağdaş anlayış içinde eknmik gelişme, tam çalışma, fiyat istikrarı, ödemeler dengesi gibi ulusal eknminin gereklerini sağlayan bir araç lma yanında, devletin yapacağı hizmetleri sınıflandırarak, öncelikle yapılması gerekenleri ele alıp, bunların en etkin biçimde yapılmasını sağlayan ve gelir ve gider dengesini eknmi içinde kurabilen, bunun için hizmet prgramlarına mali kaynak tahsis eden, geleceğe ait bu mali planı saptarken geçmişteki hizmetlerin etkin biçimde yapıldığı hakkında gerek kamuyuna gerekse parlamentya bilgi veren bir hukuki belge, bir araç lmuştur. Bu şekilde ifade edilen bütçe, çağdaş bütçe anlayışının iyi bir örneğini vermektedir. Ülkelerin giderek ssyal ve eknmik hayata önlemler getirmelerinin gerekli lması, devlet bütçelerinin de ssy-eknmik bütçeler lmasını zrunlu kılmıştır. (Cşkun 1978, 13).

15 Bütçe, bilançdan farklı larak, geçmişi değil, geleceğe ilişkin gelir ve giderleri gösterir. Bilindiği gibi muhasebede bilanç, geçmiş bir devrenin aktif ve pasif snucunu gösterir. Oysa bütçe geçmiş bir zamanda elde edilmiş gelirleri ve yapılmış giderleri değil, prensip larak gelecek bir yıl içinde elde edileceği tahmin edilen gelirlerle yıl içinde yapılması düşünülen giderleri kapsar. Bütçe, plandan da farklıdır; planda genellikle özel ve kamu sektörünü kapsayacak şekilde bütün bir milli eknminin harcamaları ve bunlar içinde kamu ve özel sektör yatınmlan, tasnifi bir şekilde belirtilir. Özellikle kalkınma planlan 4-5 yıllıktır; amacı, milli eknminin gelişmesini sağlayacak tedbirleri belirtmektir. Oysa bütçe, prensip larak, kamu hizmetlerinin karşılanması için gerekli harcamalara izin verir ve bir yıllıktır. (Erginay 1987, 164). Bütçe aynı zamanda tplum yapısı içind ebir hukuksal sistem düzleminde vücut bulur. Dlayısıyla hukuku da dikkate alan genel bir tanıma gidebiliriz. "Hukuki ve teknik terimle bütçe, devlet veya diğer bir kamu kuruluşunun yıllık gider ve gelirlerini gösteren ve bunların uygulanmasına izin ve yetki veren bir kanundur." Şu halde bütçe herşeyden önce bir yasama belgesi, yani bir kanundur. Bu kanun bir yandan devlet veya diğer kamu kuruluşlarının ilgili gider kanunlarına göre yapacakları giderlere izin, öte yandan bu giderlerin karşılığını luşturan gelirlerin kendi özel gelir kanunları içinde tplanmasına yetki verir; bütçe kanunu gelecek bir yıl için yapılır Öte yandan bütçe, yapısı gereği iktisadi, mali, siyasi, hukuki vb. snuçlar yaratır; milli gelirlerin bazen % 30'unu aşan bir kısmının bütçe yluyla devlet sektörüne geçirilmesi ve yine bu miktar gelirin, gider larak milli iktisada intikal ettirilmesi, ülke iktisat hayatına büyük etkiler yapar. Bütçe yasama rganlarında müzakere edilmesi, uygulanmasının kntrlü, siyasi ve hukuki yetkilerin kullanılmasına ve yürütme kuvvetinin hareket şekline imkan hazırlar. Bütün bunlar bütçenin iktisadi, mali, siyasi ve hukuki yön ve görevleri lduğunu gösterir (Erginay 1987, 164). Bugün devletlerin ssyal hayat üzerinde yaptıkları etki ve giriştikleri müdahalede kullanılan araçların en önemlisi bütçedir.

16 Gerçekten bütçe gelir ve gider siyaseti ile bir tplumda sistemli bir şekilde derin değişiklikler yapmak kabildir. Vergilerin şu vey abu mükellef sınıf veya iktisadi sektör için sistemleştirilmesi, giderlerin belirli bir amaca yöneltilmesi, bir tpluluğun iktisadi yapısı üzerinde çk kuvvetli etkiler yaratabilir. Bunu anlamak için önce iktisadi liberalizm devrinin bütçe görüşü hakkında kısaca bilgi vermek faydalı lacaktır. İktisadi liberalizm devrinin bütçe anlayışı, "jandarma devlet" anlayışına bağlanmıştır. Jandarma devletin esas görevi, iktisadi kanunların, içinde serbestçe hakim lacakları bir iktisadi kadryu krumak ve sürdürmekti. O, yalnız iç ve dış güvenliği sağlayacak ve adalet dağıtacaktı. Serbest rekabeti her şekilde kruyacak, bunun iyi biçimde işlenmesini sağlayacak ve fakat kendisi hiçbir müdahalede bulunmayacaktı. Böyle bir dktrinin bütçe bakımdan anlamı, devletin mümkün lduğu kadar pasif kalmasıdır. Çünkü özel iktisat sektörünün kendi dengesini kendisinde bulduğu, tmatik bir mekanizma lan iktisadi kanunların, iktisadi hayata en uygun gelen şekilde işlediği ve dlayısıyla devletin budüzeni krumakla yetinmesi, müdahaleden mutlak şekilde çekinmesi gerektiği söylenirdi. Özet larak, 19. yüzyıl düşünürlerinin büyük bir kısmı liberal eknminin determinist görüşleri içinde devleti ve dlayısıyla bütçeyi küçümsemiş ve nu kendi iktisadi hayatı etkileyebilecke fnksiynel bir araç larak kabul etmemiştir. (Erginay 1987, ) Bütün bu iktisadi realite değişiklikleri karşısında devletin artık seyirci kalması mümkün değildi. Hiç lmazsa ssyal sefaleti önlemeye çalışmalı idi. Böylece devletin iktisadi rlünde yeni bir gelişme aşamasına girildi. Devlet gerçi yine iktisadi mekanizmanın işlemesine karışmıyrdu; fakat önüne geçilmez bir lay larak da kabul edilen buhranlardan dğan ssyal yaralan sarmak, işsizlere ve fakir halk kitlesine yardım etmek artık devletin bir görevi lmuştu. Jean Marchal bu devre devletine kruyucu devlet (Etat Prvidence) diyr. Devlet evvelce lduğu gibi yine pasif kalmaktadır; yalnız iktisadi hayata seyirci kalmayacak, bu düzenden dğan zararları gidermeye çalışacaktır. Böylece kruyucu devlet de jandarma devlet gibi deterministtir. Ancak jandarma devlet kayıtsız, diğeri merhametlidir.

17 Kruyucu devlette, bütçenin fnksiyn itibariyle önemli bir gelişmeye eriştiği söylenebilir; devlet bütçesi vasıtasıyla bir kısım vatandaşlardan alınan iktisadi kıymetler diğer bir kısım vatandaşlara nakledilmektedir. Zamanımız devleti determinist bir anlayışla hareket etmemektedir. İktisadi hayatın işleyişine birtakım vergi ve bütçe siyasetleriyle etkide bulunmanın mümkün lduğunu kabul etmektedir. Bu nedenle bütçe bir prgram larak gözönüne alınmakta; krizlerin ve enflasynların önlenmesi, iktisadi hayatın devamlı refah devrinde tutulması, ssyal adaletin sağlanması, tam çalışma imkanlarının hazırlanması vb. gerçekleşmesi birer amaç larak ele alınmaktadır. O kadar ki, bugün, bütün bir devletin milli gelir ve milli gider hesaplarına göre iktisadi hayatın düzenlenmesi demek lan bir milli muhasebe veya milli bütçeden söz edilmektedir. (Erginay 1987, f68). İşte bütçe, yukarıda da belirtildiği gibi, bu anlamda zamanımızın en önemli bir aracı larak belirtmekte ve bir millet iktisadının merkezi lmaktadır. 1İIIİ gelirin, vergiler vasıtasıyla önemli bir kısmını ele alan ve giderler vasıtasıyla aynı milli geliri etkileyen bütçeler, bu karakterleri iktisadi ve mali bir bünye gösterir. Bu hal, bütçelerin ülke iktisadi hayatında devamlı bir ahenk sağlanmasına imkan verebilir; bütçe gelir ve giderlerinin, iktisadi layların aldığı yöne göre bir teşvik veya fren görevi görmesi kabildir; buna bütçenin iktisadi-mali görevi denir. Ancak bütçenin böyle bir vasıta larak kullanılması için, ülkenin milli istihsalini, milli gelirini, istihsal ve kaynaklarını, işgücünü ve ticari durumunu vb. bir çeşit envanter halinde tespit etmek gerekir. Bu çeşit hesaplarda, bir ülkenin geçmiş bir dönem için iktisadi faaliyet tablsu çizilmiş lur; başka bir deyişle geçen bir yıla ait üretim, yatınm, tüketim, işgücünün snuçları tespit edilir. Daha önce de açıklandığı gibi milli muhasebe ismi verilen bu çeşit hesaplar zamanımızda belli başlı ülkelerde geliştirilmiştir ve bütçe gerekçelerine esas lmuştur. Bu anlamda iktisadi hayatın aldığı yön belirtilir. Çeşitli üretim sektörlerinin durumu milli üretimle tüketim karşılaştırılması, yatırımlar

18 ve işgücünün miktar ve üretimdeki vb. milli muhasebe ve bütçe gerekçelerinde gösterilmiş lur. (Erginay 1987, 172). Bütçe siyasal rgan tarafından sipariş edilmiş devlet hizmetlerini göstermekle, devlet faaliyetlerini planlama işlevi görür. Ayrıca, devlet hizmetlerine yapılacak harcamalar knusunda kyduğu sınırlar ve kısıtlamalarla ve her yılın ödeneğini bir önceki yılın faaliyetlerine bakarak değerlendirmekle, yönetimde etkinlik sağlama görevini üstlenir,. Nihayet, harcamaların usulü hakkındaki hükümleri ile masrafçı dairelerin amaçlara uygun harcama yapmasını sağlamaya çalışarak denetleme işlevini görür. (Bulutğlu 1981, 193). Telafi Edici Bütçeler Terisini büyük iktisatçı Lrd Keynes'in fikirlerinin ışığı altında geliştirilen İngiliz İktisatçı Sir William Beveridge'dir. Bu teriye göre Ibuhran içinde bulunan eknmiyi genişleme safhasına skmak ve tam çalışma safhasına ulaştırmak için devlet özel sektör harcamalarındaki yetersiklikleri gidererek, harcamaları ile durgunluk veya buhran içindeki bir eknmiyi yeniden nrmal dengesine kavuşturacaktır arda mda haline gelen bu teri, zamanımızda devri hareketlerin iktisat ve maliye plitikası araçlarıyla geniş ölçüde giderilmeleri karşısında eski önemini kaybetmiştir. Bu terinin hareket nktası iktisadi hayatta 7-10 senelik devrelerde düzenli bir biçimde tekrarlanan buhranlar lmuştur. Devletin mali araçlarla iktisadi hayat üzerinde etkili labileceği ve devri hareketlerin muntazam bir seyir takip ettiği bilinince pek tabii larak devlet bütçelerini devri hareketlerle mücadelede etkin bir araç larak kullanmak fikri rtaya atılmıştır. Bu durum karşısında devlet bütçeleri artık eskiden lduğu gibi iktisadi hayat üzerindeki etkileri gözönünde tutulmaksızın syut yıllık bütçeler halinde ele alınmaz. Buna mukabil, devlet bütçeleri hazırlanırken iktisadi hayatta devri hareketlerin gelişmeleri yakından izlenir. Birbirini takibeden bütçelerin iktisadi hayat üzerindeki etkileri belirli bir biçimde rtaya knur. Bütçelere yüklenen böyle bir iktisadi fnksiynun sayesinde devri hareketler hafifler ve bzulan eknmik dengeyi krumak mümkün lur.

19 Makr eknmik analizlerde knjnktüre! fnksiynun aksine, eknmik kalkınma, gelişm halinde lan ülkeler için önemlidir. Bütçe vasıtasıyla, eknmik kalkınmayı sağlama ve eknmik planlamayı gerçekleştirme lanakları elde edilir. Devlet bütçesinin kalkınmaya etkisi genel bütçe içinde yatınm harcamalarının nisbi önemi ile rantılı larak artmalıdır. (Cşkun 1978, 33). Eknmi plitikasının amacı, kaynaklann tam kullanılması ve eknminin iç ve dış istikranyla, bir gelişme hızını sağlayabilmesi lduğuna göre, bu hedefe ulaşılırken bölge ve sektörler arasında da dengeli bir gelişimi temin etmek gerekir. Buna karşın tüm eknmide bazı taleplerin üretim kapasitesini aştığı, bazılarında ise bunlann kullanılamadığı bir gerçektir. Bu tür önlemleri, çağımızda devletler kendi yapılarına göre seçilmiş prgramlar arasından yapmaktadırlar. Bütçenin siyasi bünyesi, demkratik ülkelere ilişkin lmak üzere, parlamentların bütçe vasıtasıyla bütün kamu yönetimine hakim lmasında yürütme rganını devletin, genel plitikası içinde etkiler. Yürütme rganının bir yıl için çalışma prgramı lan bütçenin esasları, görüşme ve naylama sırasında yasama rganı önünde açıklanacaktır. Bunun kabul, değiştirme veya reddi şeklinde meydana gelecek denetimi, yasama kuvvetinin kendi siyasi tritesinin kullanılmasından başka bir şey değildir. Şu halde bütçe, siyasi bir karakter taşımakta ve yasama kuvvetinin siyasi fnksiynunun görünmesine neden lmaktadır. Diğer yandan, yasama kuvveti, bütçeyle verdiği izin ve yetkinin nasıl kullanıldığını denetlemek imkanına sahiptir. Böylece bütçenin hukuki ve siyasi görevi yanında, denetim görevi dğmaktadır. (Erginay 1987, 171). Devletin gelir ve giderlerinin idaresi, devletin hak temsilcilerinden kurulan yasama rganının önceden izin ve yetki vermesine bağlandı. İşte buna bütçe hukuku veya bütçe hakkı denir. Zamanımızda uygar devletlerde bütçeler de bu hukuka dayanır. Bütçe devletin belli bir süre içinde yapacağı giderlerin tutan ile bunları karşılayacak gelirlerin kaynaklarını gösterir. Bu kaynak esas itibariyle halkın ödeyeceği vergiler gibi yükümlülükler yluyla devlete intikal ettireceği milli gelir payıdır. Gelirinden bir kısmını kamu

20 hizmetlerinin görülmesi, hatta devletin bir bütün larak işlemesinitemin için veren vatandaşların iki nktada söz sahibi lmaya hakları vardır: (Feyziğlu 1987, 3). (i) Devletin hangi işleri göreceği, yani rtak ihtiyaçlardan hangilerinin devlet eli ile karşılanacağı, kısaca devletin görevlerinin neler lması gerektiği; (ii) Bu görevleri yapabilmesi için, milli gelirden ne miktarının devlet emrine tahsis lunacağı; Bu iki nktanın kararlaştırılmasının siyasi bir srun luşturduğu açıktır. Devlet yönetiminin bir şahsın veya belirli bir sınıfın elinde bulunduğu memleketlherde, vatandaşlar bu knularda söz veya rey sahibi lmayacaklardır. Fakat demkratik memleketlerde bütçenin hükümet tarafından hazırlanarak parlamentya sunulması, millet temsilcilerine bütçe üzerinde tasarruf etmek ve hatta dilerse nu red eylemek hakkını vermektedir. Bu hak ulusal egemenliğin başlıca belirtisidir. Diğer taraftan bütçe prjesi, gelir ve giderleri tahmin ederken yürütme rganının mali yılı içerisinde yapacağı işlerle ilgili bir prgram halini almaktadır. Hükümetteki bütün bakanlar, bütçenin kendi bakanlıklarına ait ödenekler kısmında, üzerlerine aldıkları kamu hizmetleri ile ilgili larak nasıl bir siyaset izleyeceklerini, buna göre ne kadar ödeneğe ihtiyaçları bulunduğunu belirtirler. Gelir bütçesi kısmında da maliye bakanı, vergi, istikraz gibi gelir kalemlerinin herbiri hakkında hükümetin plitikasını açıklar. Yasama rganı, işte, bütçeyi görüşüp naylamak için yaptığı incelemeler ve araştırmalar sırasında gelir ve giderlerin temeli ile ilgili siyasi tasarruflarda bulunmuş lur. Bütçeyi her sene yeni baştan naylamak, zrunlu larak kabinenin gelir ve gider plitikasını bir daha gözden geçirmek, hükümeti adeta genel bir srguya çekmek lanağı sağlar. Bütçenin bir kanun lduğuna yukarıda işaret ettik. Bütçe kanunu

21 ile yasama kuvveti gelirlerin tplanması ve giderlerin yapılması knusunda yürütme rganına yetki ve izin verir. Yürütme rganı bütçe kanunundan aldığı bu izin ve yetkilere göre hukuki bir takım işlem ve tasarruflarda bulunacaktır. (Erginay 1987, 170). Zîra, bütçeye yasa şekli vermek ve millet meclislerinin nayından geçirmekle güdülen asıl pratik amaç, kesenin krdnunu millet temsilcilerinin elinden bulundurmaktır. Bütçeyi bir yasa şeklinde naylama yetkisinin milleti temsil eden meclislere verilmes,i vergilere ve nları dğuran masraflara millet iradesini hakim kılmak içindir. Öyle ki, bütçe bir yasa şeklinde parlamentdan çıkmakla^hem hukuki işlevini güvence altına almakta, hem de siyasi niteliğinin gerektirdiği siyasi işlevini gerçekleştirmektedir. (Feyziğlu 1987, 6). Öte yandan bütçe, yürütme rganını, hukuki işlemlerin, kanunlar dahilinde yapılmasına zrlar." Bu bakımdan bütçenin ancak izin verdiği bir gider için bir taahhüde girişebileceği, yetki verdiği bir gelirin tplanabileceği ve bunlann dışında bir faaliyet gösterilemeyeceği anlaşılır. Böylece bütçenin hukuki bünye ve görevi idari işlemlerin mevcut kanunlar dahilinde yapılması zrunluluğundan dğmaktadır. (Erginay 1987, 175). Şu nktayı da belirtmek gerekir ki, bütçe prensiplerinin, gerek sayı, gerekse bünyeleri hakkında yazarlar arasında birlik yktur. Bir kısım yazarların bu prensipleri kendilerine göre ayrı ayrı tasnifler altında inceledikleri ve büneyleri bakımından bazı ayrılıklara yer verdikleri görülmektedir. Öte yandan bazı maliye kitaplannda n kadar bütçe prensibi açıklanmaktadır. Başlıca genellik, birlik, açıklık, dğruluk, samimiyet, denklik, tahsis, yıllık lma, önceden izin alma prensipleri vardır. Pek çk ülkede kabul edilmiş lan bir bütçe ilkesi, gelirlerin ve giderlerin genelliğidir. Bu kurala göre, bütçede gelirler bir rtak havuza akıtılır ve tüm giderler bu rtak havuzdan beslenir. Bu ilke, lumsuz bir biçimde gelirlerin giderlere bağlanamaması ilkesi diye de anılmaktadır. (Bulutğlu 1981, 194). Biz önemli bulduğumuz genellik, birlik, tahsis ve yıllık lma, samimilik, açıklık prensiplerini incelemekle yetineceğiz. Devlet gelir ve giderleri bütçede iki şekilde gösterilebilir. Gelir ve giderler, ya (i) karşılıklı larak hasıl labilecek

22 gider ve gelirlerin mahsubu yapıldıktan snra safi larak, (ii) böyle bir mahsup yapılmaksızın, gayrisafi larak bütçeye yazılır. Gerçekten devlet gelirleri tplanırken, tahsil giderleri bu gelirlerden indirildikten snra arta kalan miktar bütçeye yazılabileceği gibi bu gider yapılırken, hasıl labilecek gider ve gelirlere bakılmaksızın bütçeye çevrilmesi usulüne, Gayri Safi Bütçe Usulü denir. Bu anlamda tplanan gelirlerle, bunların gerektirdiği tahsil giderleri, bütçede tam ve ayrı larak gösterilir. (Erginay 1987, 175). İşte bu ikinci usulün diğer bir ismi de, bütçede genellik prensibidir. Başka bir deyişle gelir ve giderlerin, eksiksiz larak, yani biriyle diğerini mahsup etmeksizin veya gelir arkasında gider ve gider arkasında gelir gizlenmeksizin bütçeye kaydedilmesi halinde bu prensip vardır. Bu prensip, bünyesi itibariyle, bütün gelir ve giderlerin bütçede gösterilmesini gerektirir. Bu usulün, bütçe gelir ve giderlerinin bütünü hakkında bilgi edinmek ve bunlar arasında karşılaştırma sağlamak bakımından önemli bir faydası vardır. Şüphesiz, bütçe denkliği ve devlet iktisadi planları bakımından da önemi vardır. Bir hizmetin gider yükünü anlamak, bir gelirin tamamını görmek ve hizmetlerin verimini tespit etmek, ancak gayri safi usûlle mümkündür. Örneğin bütün bu nktalara rağmen, hal ve şartların etkisiyle, bir çk bütçe sisteminde istisnai larak, genellik prensibine aykırı düşen işlemlere yer verilmektedir. Örneğin Türkiye'de devlet bütçesi dahilinde idare edilen döner sermayeli sınai, ticari kuruluş ve idarelerin (darphane, devlet matbaası vb.) döner sermayelerinin safi bakiyesinin bütçeye geçeceği kabul edilmiştir. (Muhasebe-i Umumiye Kanunu Mad. 49) Bunun gibi aynı prensibe aykırı larak bir çk Fnların bütçe dışı kaynaklarla idare edildiği bilinmektedir. (Erginay 1987, 176). Bazı yazarların ayrı bir bütçe prensibi larak inceledikleri bir halde belirli gelirlerin belirli giderlere tahsil edilmemesidir. Bunu, genellik prensibinin ayrı bir snucu larak incelemekte sakınca görmüyruz. Bu prensibe göre, belirli bir gelir çeşidi aynı şekilde belirli bir kamu hizmetine ayrılmayacaktır. Örneğin benzinden alınan bir vergi karayllarına tahsis edilemez. Bunun tersine, belirli bir gelirin belirli bir gidere ayrılmasına, gelirlerin tahsisi kaidesi denir. Gelirlerin tahsisi

23 kaidesi, eskiden belirli bir hizmete bağlamak suretiyle gelirleri, kral veya prenslerin keyfi harcamalarından kurtarmak amacını güdüyrdu; halen böyle bir durum yktur. (Erginay 1987, 177). Gelirlerin tahsis edilmemesi prensibi, hazine birliği prensibini meydana getirir. Bunda amaç bütün gelirlerin bir hazinede tplanması ve bütün giderlerin bu hazineden ödenmesidir. Bizde bu prensip de değerini yitirmiştir. Bu prensip bütün devlet gelir ve giderlerinin tek bir bütçede gösterilmesini ifade eder. Bu nedenle, devletin gördüğü bütün hizmetlere (mahalli idareler hariç) ilişkin giderler ve devletin tpladığı bütün gelirler, ayrı ayrı bütçelerde değil, tek bir bütçede gösterilecektir. Bunun tersine, yasama rganının nayından geçsin geçmesin, devlet bütçesinden başka bir bütçe yapılması halinde birlik prensibi bzulmuş lacaktır. Bütçede birlik ilkesinden anlaşılan devletin bütün gelir ve giderlerinin tek bütçe içinde tplanmasıdır. Devlet bütçesi böylece bir bütçe larak, devletin tüm gelir ve giderlerinin görülmesine lanak verecektir. Böylece, bütçe denetiminin en iyi biçimde yapılabileceği açıktır. Klasik maliyecilerin özellikle üzerinde durdukları ve çk katı larak uyguladıkları bu ilke çağdaş maliyeciler tarafından benimsenmeyip, çağdaş gereksinmeler snucu bu ilkenin yumuşatılması hatta uygulanmaması üzerinde durulmaktadır. Ancak, yine de devletin bütçe hesaplannda bir birliğin dğabilmesi için hesap türleri bütçe hesapları ile eknmi veya ssyal hesaplar arasında ilişki kurarak belli snuca ulaşmaya çalışılmaktadır. Yani, yine değişen ve gelişen eknmik, mali ve ssyal kşullann gereği lan ayrıcalıklar bu bütçe ilkesi için de uygulanmakla beraber birlik ilkesinden tümüyle vazgeçilmesi lası değildir. Ancak bu ilkeye de getirilen ayrıcalıklar vardır. (Cşkun 1978, 36). Bir devlet gelir ve giderlerinin tplu halde görülmesini sağlaması gibi bazı faydalanna karşılık, devlet mekanizmalarının zamanımızda aldığı iktisadi kanşıklık halleri dlayısıyla, bütçede birlik kaidesine uyulması bir çk sakıncalar yaratmaktadır. Bu bakımdan hemen bütün uygar devlet bütçe sistemlerinde bu prensibin pek göze alınmadığına tanık luyruz. Gerçekten katma (mülhak), özerk

24 (muhtar) bütçeler ve bütçe dışı hesaplar ve fnlar vardır. Bu nedenle birlik prensibinin bzulması bütçelerin bir gelişmesi snucudur. Devlet bugün artık iktisadi prgramlar yapmak ve uygulamak sınai işlere karışmak durumundadır. Bu bakımdan devletin sırf idari hizmetleri ile sınai vb. işleri gibi birbirinden farklı hizmetlerin tek bir bütçede tplanması, bunların bünyelerine uymamaktadır. İşte devletin zamanımızda giriştiği sınai, ticari bankacılık vb. işleri dlayısıyla bunların bünyesine uygun sınai bütçelere yer verilmiştir. Bir kaç senelik iktisadi prgramlar içinde bazı ülkelerde yatırım bütçeleri yapılmaktadır. Bütün bunlar birlik prensibinden ne derece uzaklaşıldığını gösterir (Erginay 1987, 177). Açıklık ilkesi, bütçe ile ilgili tahminlerin ve bütçe uygulaması snuçlarının gerek parlament üyeleri, gerek yükümlüler, yani incelemek isteyen herkes tarafından klaylıkla anlaşılır şekilde düzenlenmesini gerektirir. Bu ilkenin gerçekleşmesi için, öncelikle gelir ve giderlerin klay incelenmeye ve iktisadi bir anlam ve snuç çıkarmaya elverigşli biçimde düzenlenmesi gerekir. Buna rağmen bütçe dökümanlarınınhacmi (tasarıdan kesin hesaba kadar) zamanımızda kadar büyümüştür ki, açıklık ilkesinin yükümlüler ve kamuyu açısından gerçekleşebilmesi için, bütçe ile ilgili belgelerin grafikler v.s. ile basitleştirilmiş özetlerinin ayrıca çıkarılması tavsiye edilmektedir. (Feyziğlu 1987,49). Bütçe uygulaması snunda gerçekleşen gelir ve giderlerin bütçe tahminleriyle isabetli biçimde, mali yılın eknmik kşullanna göre uygunluğu, bütçede samimiyet ilkesinin esas alındığını kanıtlar. Yani bütçenin tahminlerinin gerçekçi lması snunda bütçede gerçekleşme ranmıtahminlere en yakın lması" bütçede bjektif dğruluk, samimiyet ilkesini meydana getirir. (Cşkun 1978, 37). Bütçe ile yapılan tahminlerin, bütçeyi hazırlamakla görevli rganın (genel larak Maliye Bakanının) gerçek görüşlerini yansıtması gerekir. Diğer bir anlatımla, bütçede görünürde bir denklik sağlamak için kasden gelirlerin yüksek, giderlerin nksan gösterilmemesi samimilik ilkesininkesin gereğidir.

25 Bu prensip dalıa önce gördüğümüz gelirlerin tahsisi kaidesiyle karışmaktadır. Buna dikkat etmek gerekir. Gelirlerin tahsisi, isminden de anlaşılacağı üzere gelirlerle ilgilidir. Oysa sadece tahsis ismi altında şimdi inceleyeceğimiz prensip, giderlere ilişkindir. Bundan başka yine yukarıda anlatıldığı üzere bir de gelirlerin tahsis edilmemesi kaidesi vardır. İşte tahsis prensibi, bu ikinci "gelirlerin tahsil edilmemesi kaidesi"nin bir snucu larak kamu hizmetlerine bütün gelirlerden ödenmek üzere her hizmet çeşidine belirli bir ödenek ayrılmasıdır. Örneğin, bazı gelirleri tplayan bir dairenin kendi giderlerini tpladığı gelirlerden ödemeyip, kendisine bütçe ile aynlan ödenekle yetinmesi gerekir. Diğer bir deyişle bir gelir tplansın veya tplanmasın, devletin herhangi bir idaresi, kendisine bütçe ile ödenek aynimadıkça, devlet adına bir ödemede bulunamaz. (Erginay 1987, 178). Bunun dğal bir snucu larak da, bu idare kendisine ayrılan ödenekten fazla bir taahhüde girişemez. Yine bir snuç larak, bütçe devresinden evvelki veya snraki zamanlara ilişkin giderlere de (iktisadi planda labileceği gibi, özel bir kanuni izin hali dışında) girişemez. Bütün bunlara ek larak tahsis prensibinin en karakteristik bir nktası da, devlet dairelerinde belirli bir hizmet için ayrılan ödeneğin başka bir hizmet için kullanılmayacağıdır. Tahsis prensibi aşağıdaki çeşitli snuçlan kapsar: (Erginay 1987, ). (i) Bütçede belirli hizmetler için aynlan ödenek ancak bu hizmetler için kullanılabilir. Amaçları ne lursa lsun, mahiyetleri bakımından birbirine benzeyen ödeneği kapsayan herhangi bir bölümden diğer birime aktarma yapılamaz; (ii) Bütçeden yapılacak giderler, ancak bütçede bulunan miktarlar içinde taahhüt, tahakkuk, emir ve tediye edilebilir. Örneğin bir bölümde n milyar liralık ödenek varsa, bu bölümün gösterdiği hizmet için n bir milyar liralık bir taahhüde girişilemez. Bunun gibi bütçede gösterilmeyen bir hizmet için de ödemede bulunulamaz. Ancak tertibi (yani prgramı) bütçede bulunan bir hizmet için yetersizliğinden dlayı ayrı bir ödenek alınabilir; buna ek ödenek denir. Aynı şekilde, bütçede tertibi bulunmayan bir hizmet için de ödenek alınabilir, buna da lağanüstü ödenek denir.

26 (İÜ) Bir bütçeden yapılması düşünülen giderler, bütçe hangi dönemle (mali yıl) ilgili ise, ancak dönemde taahhüt, emir ve tediye edilebilir. Bu nedenle, örneğin 1986 yılı bütçesinde bulunup dasarfedilmeyen bir ödenek, 1987 bütçe yılında kullanılamaz. Bütçede tahsis prensibi de, bütçe kanunlarında yürütme rganına verilen yetkiler çerçevesinde anlamını, geniş ölçüde yitirmiştir. Bu prensibe göre bütçe gelir ve giderlerine ilişkin izin ve yetkiler bir yıl için verilir; başka bir deyişle bütçenin geçerliliği bir yıldır. Bütçe gelir tahminleri ve gider miktarları bir yıllıktır. Her yıl gerek gelir, gerekse giderler yasama rganı tarafından naylanır. Bu prensibin bir snucu larak da mali yıl snuna kadar harcanmayan ödenekler iptal edilir. Fakat zamanımız devletlerinde bu prensip önemini kısmen kaybetmiştir. Gerçekten, bir kaç yılı kapsayan giderler de kabul edilmektedir. Özellikle bir kaç yıllık plan ve prgramlar, yatırım bütçeleri, bu, yıllık lma prensibine aykırı düşmektedir. Bütçe tahminlerini kapsayan bütçe kanununun belli bir dönem için uygulanması ilkesi, budönem bütün ülkelerde bir yıl larak kabul edilmiştir. Böylece, bütçedeki gelir-gider tahminlerinde dğruluk derecesini artırmak, bütçe denetimini daha klay ve verimli yapabilmek lanağı sağlanmış lur. Bütçe birliği ilkesinin değeri ve önemi, diğer bütçe ilkeleri ile lan ilişkilerinden ileri gelmektedir. Gerçekten bütçenin denklik, açıklık, samimilik gibi ilkeleri birlik ilkesine bağlı, hatta na tabi durumdadırlar. Ortada "bir tek bütçe" bulunduğu takdirdedir ki açıklığa kavuşmak, düzeni sağlamak ve özellikle bütçenin denk lup lmadığını, bu denkliğin gerçek ve nihai nitelikte bulunup bulunmadığını kısaca bütçedeki samimiyet ve isabetin derecesini anlamak mümkün lacaktır. (Feyziğlu) 1981, 51-52). Bütün bunlara ek larak bütçenin diğer işlevlerinin parçası durumunda bulunan denetleme işlevinin, özellikle parlament tarafından yapılması gereken denetim görevinin yerine getirilmesi de ancak bütçenin birliği kuralına uymakla mümkün labilecektir. Genel bütçe devletin nrmal giderleri ile vergi, harç, şerefiye, emlak gelirleri gibi nrmal gelirlerini

27 kapsamasına karşın, lağanüstü bütçe her sene tekrarlanmayan ve lağanüstü bir netlik gösteren giderler ile bu tür giderleri finanse etmek amacıyla yapılan istikrazları kavrayacaktır. Genel bütçeden ayrı lağanüstü bir bütçenin düzenlenmesi, başlıca şu düşüncelere dayandınlır: Olağanüstü giderleri nrmal giderlerden ayırmak ve böylece istikrazla karşılanabilmesini yasal kılmak, bütçe açığının gerçek miktarını ve hazinenin tehlikeli durumunu gizlemek ve Meclis denetiminin etkisini azaltmak, belirli prdüktif ve rantabl giderlerin de istikrazla karşılanmasını sağlamak. Olağandışılık gösteren hizmetler için yapılan harcamaların brçlanma ile karşılanması asıldır. Böylece, fevkalade harcamalar nrmal harcamalardan ayrılarak brçlanmayı yasal kılmak, bütçe açığının saklanmasını sağlamak, parlament denetiminden kaçabilmek ve belki de bazı masrafların brçlanmayla karşılanmasını sağlamak düşünceleriyle lağanüstü bütçelere yer verilmiştir. Aynca silahlanma ve alt yapı gibi yatırımların lağanüstü bütçelerle yani brçlanmayla karşılanması bunların finansmanına gelecek nesillerin katkısını da eklemesi bakımından tutarlıdır, denilmektedir. Bunlara karşın, brçlanmanın bütçe için en dğal kaynağı teşkil etmesi, eknmi bakımından yaradan çk zarar getirir. Ayrıca, bütün ülke eknmilerinde iç ve dış brçlanmalar günün ülke kşullarına göre krkulacak bir şey lmadığı gibi, aynı bütçe içinde görülmesi ve de bütçe sınıflandırmasıyla türlü hizmetlere verilen harcamaların yine aynı bütçede yer alması mümkündür. Tüm devlet harcamalarının nrmal ve lağanüstü larak ayrılmasına esasen gerek yktur. (Cşkun 1978, 44) Türkiye'de, Meşrutiyet döneminde çkça görülen lağanüstü bütçe uygulaması bütçe açıklarını gizlemek amacıyla sık sık başvurulan yöntemlerden biri lmuştur. Cumhuriyet döneminde ldukça sınırlı lan lağanüstü bütçeler daha çk ülkenin kalkınma ve savunmasıyla ilgili giderleri kapsamış iseler de, mali yılından itibaren lağanüstü bütçe yöntemi kaldırılmıştır. Bunun yerine bütün devlet gelir ve giderleri tek bir genel bütçede tplanmakla beraber aynı bütçe içinde nrmal ve fevkalade giderleri

28 ayıran bir sınıflandırma sistemi yerleştirilmiştir. Sn yıllarda ise bütçe terkibinden "adi ve fevkalade giderler" kaldırılmış ve nun yerine "cari giderler, yatınm giderleri ve transfer giderleri" smflandınlması kabul lunmuştur. 2. Mdern Bütçe Sistemleri Devletin eknmik hayatta büyük bir rlü ve srumluluk hissesi bulunduğu, yirminci yüzyılın kabul ettiği gerçeklerden biridir. İktisat biliminin makr eknmik analiz yöntemlerine yönelmesi ve bütçenin de genel eknmi plitikasının bir aracı larak kabul edilmesi, bu gerçeğin dğurduğu bir snuç lmuştur. İşte, bir ülkenin genel iktisat siyasetinin dğru larak belirlenmesi için özel sektörle birlikte devletin genel, katma, özerk bütün bütçe türlerini de kapsayan analiz yöntemleri larak milli muhasebe ve milli bütçe yöntemleri bulunmuş ve özellikle II. Dünya Savaşından beri uygulanmaya başlanmıştır. Milli gelir muhasebesi veya ssyal muhasebe diye de isimlendirilen milli muhasebeyi "bir eknmik sistemde, üretim, tüketim veya (tasarruf) servete ilave şeklinde luşan tüm iktisadi işlemleri ve bunların sistematik knslidasynunu muazzaf usûle göre tutulan, gelir ve gider hesapları içinde, dengeli larak ve milli ölçüde gösteren bir sistemdir" diye ifade etmek mümkündür. Milli muhasebede, eğer geçmiş bir dönem zarfındaki milli iktisadi faaliyeti açıklayan tabllar sözknusu lursa, milli hesaplardan veya asıl anlamıyla milli muhasebeden söz edilebilir. (Feyziğlu 1987, ). Eğer geleceğin tahminini ve gelecek belli bir dönem süresince milli eknminin tplam gelir ve giderlerinin luşacağı tplamın tahmini sözknusu lursa, butabllann tümüne birden "milli bütçe" veya "milli iktisadi bütçe" denir. Milli bütçe, milli eknminin gelecek sene için ayrıntılı bir prjeksiynudur. Aslında milli muhasebe kavramı geniş anlamda kullanıldığı takdirde, milli bütçeyi de kavradığı ve her iki kısmı da kapsar şekilde kullanıldığı görülmüş ise de, devlet bütçesi sisteminde lduğu gibi, milli gelir ve milli muhasebe alanında önce milli gelir muhasebesi gelişmiş ve milli bütçe tahminleri ancak daha

29 snra yapılmaya başlanmıştır. Ne var ki, milli muhasebe ile milli bütçe arasındaki zaman aralığı yıjzyılımızın hızına uyarak, devlet hesaplarında devlet bütçesine intikal edilmesi için geçirilmiş bulunan zamana göre çk kısa lmuştur. Gerçekten buhranından snra, özellikle II. Dünya Savaşı zrunluluklannın etkisiyle milli gücün ölçülmesi amacıyla 1941 yılında İngiltere'de ilk milli muhasebe tabllarının hazırlandığı görülmektedir. Savaştan snra, milli muhasebe alanındaki çalışmalar, yavaşlamak şöyle dursun, daha da ilerlemiş ve yayılmıştır. (Feyziğlu 1987, 82). Millimuhasebe tekniğinin kavramsal ve uygulama alanlarının gelişmesi ve ilerlemesiyle de milli bütçelerin düzenlenmesi lanağına kavuşulmuştur. İşte milli muhasebe ve milli bütçe alanındaki bu gelişmelere dayanılarak, parlamenter ve demkratik hükümet sistemlerine yüzyılın gereklerine uydurmak ylu açılmış, ve parlament sırf devletin genel ve katma bütçeleriyle bunların kesin hesaplarını namakta luşan biçimsel ve etkin lmayan bir denetleme yapmaktan kurtularak, ülke eknmisini kapsayan etkili ve verimli bir denetleme yapma lanağı yenidensağlanmıştır. Yurdumuzda Anayasa ve "Devlet Planlama Teşkilatı'nın Kurulması Hakkında Kanun" ile milli bütçe ve plan esasları kabul edilmiştir. Anayasa'nın 162'nci maddesine göre, "Bakanlar Kurulu genel ve katma bütçetasarıları ile milli bütçe tahminlerini gösteren rapru, mali yıl başından en az yetmişbeşgün önce, Türkiye Büyük Millet Meclisi'ne sunar." Bu madded sözü edilen milli bütçe tahminlerini yapmak Devlet Planlama Teşkilatına, kanunu gereğince verilen görevlerdendir. Gerçekten, Planlama Teşkilatı hakkındaki kanunun 2/a maddesinde belirtildiği üzere Planlama Teşkilatı memleketin tabii, beşeri ve iktisadi her türlü kaynak ve imkanlarını tam bir şekilde tespit ederek, takip edilecek iktisadi ve ssyal plitikayı ve hedeflerini tayinde hükümete yardımcı lmakla görevlidir. (Erginay 1987, ) 1960 yılında kurulup, faaliyete geçen Devlet Planlama Teşkilatı, şimdiye kadar birçk etüdler yapmış ve Anayasanın 162'nci maddesinde adı geçen milli bütçe tahminlerini gösteren raprları hazırlamıştır. Ayrıca hazırlanmış lan plan hedeflerine göre beşer

30 yıilık dönemleri kavramak üzere kalkmma planlan hazırlanmış ve bu çerçeve içinde planlar her yıl gözden geçirilmiştir. Planlarda, ülkemizde kalkmma hızı tasarruf plitikası, yatırım plitikası, vasıflı insan yetiştirilmesi, kamu harcamaları ve rganizasyn knuları bilimsel bir metd içinde tespit edilmiştir. Buraya kadar verdiğimiz kısa açıklamadan da anlaşılacağı üzere ülkemizde de milli muhasebe, milli bütçe ve planlama esasları ele alınmış ve mdern bütçe kurallarına gerekli şekilde yer verilmiştir. Türkiye'de 1969 yılından beri yapılan yıllık eknmik rapr geçmiş yılın eknmik durumunu, gelişimin snucunu değerlendirirken, milli gelir tahmini de gelecek yılın eknmik bütçesini rtaya kymaktadır. Milli Gelir Tahmin Raprunda kaynaklar ve harcamalar tablsuna yer verilmektedir. Böylece, şeklen de lsa Anayasanın hükmü gereğince milli bütçe yapılmış lmaktadır. Bunun için prgramın Hedef ve ilkeleriyle yeni strateji ve 5 yıllık planda belirlenen temel srunlar ve amaçlar ile yıla ait tüm eknmi için hedefler tayin edilmekte ve milli bütçe tahmini yapıimaktadır= Bütün bunlardan snra gerek milli muhasebe, gerek, milli bütçe knularında genel larak şunları söyleyebiliriz. Bizce milli muhasebe ile milli bütçe arasında birinin geçmiş bir süreye, diğerinin gelecek bir döneme ait lması itibariyle, bir nitelik farkını kabul etmek, ve krumakta yarar vardır. Bu anlayışa göre planlı eknmilerde yıllık uygulama prgramları dahil, milli bütçeye en çk yaklaşmakla beraber, yine de her yerde tam anlamı ile na karşılık lduğu söylenemez. Planın yıllık uygulama prgramlarının ancak tpyekün ve emredici bir planlama sistemine sahip ülkelerde milli bütçe sayılması dğrudur. Fakat, kısmı ve yl gösterici plana sahip ülkelerde ve bu arada Türkiye'de yıllık prgramlar daha çk kamu sektörü yatırımlarını kapsadıkları için milli bütçenin yerini tutamaz. Ülkemizde tam bir milli muhasebe sistemi de henüz kurulmadığına göre, milli muhasebe ile eş anlamda bile lsa, bir milli bütçe düzenlendiğini kabul etmeye lanak yktur. (Feyziğlu 1987, 82) Bu itibarla, dünyada ilk defa "Milli Bütçe"ye bir Anayasa Kurumu niteliğini vererek 1961 tarihli T.C. Anayasasında yer almış, 1982 T.C.

31 Anayasasında da krunmuş lan ve her yıl parlamentya Milli Bütçe Tahminlerinin sunulmasını gerektiren hükmün sn yıllarda bütçe gerçeklerinin başına birkaç sahifelik bir milli gelir ve gider tablsu knulmakla yerine getirilmiş sayılamayacağını önemle belirtmek gerekir. 1970'den beri bütçe gerekçelerinden çıkarılıp biraz daha genişletilerek bütçe tasarısıyla birlikte TBMM'ne sunulan "Yıllık Eknmik Raprlar, her ne kadar İngiltere ve Fransa'dakilerden esinlenerek hazırlanmakta ise de, bu raprları da tam anlamıyla bir milli bütçe larak kabul etmek mümkün değildir. Klasik maliye, bütçe işlemlerinin daha çk yöntem ve yasalar çerçevesinde yürüyüp yürümediğini araştırmakla yetinmiştir. İşlemlerin sevk ve idare ihtiyaçlarına ve eknmik etkinliğe elverişliliği açısından ilgisiz kalmıştır. Bu ihtiyacı gidermek amacıyla yeni bir teknik geliştirilmiştir. Bu tekniğe perfrmans bütçe, üretim bütçesi (utput budgeting) veya prgram bütçe gibi değişik isimler verilmektedir. Yrk Üniversitesi Prfesörlerinden A.Williams prgram bütçenin aslında perfrmans bütçenin bir gelişmesi snucu erişilen bir sistem lduğunu ifade etmektedir. Gerçekten, prgram bütçe, devlet ve hükümet dairelerinin her düzeyinde eknmik düşünceyi ve eknmik srumluluğu arttıran bir yönetim sistemi yaratarak kamu harcamalarının etkinliğin arttırmak amacını güder. Bu knudaki ilk etüdler, kamu yönetiminde etkinliği arttırmaya yönelen bir seri değişik teknikleri tplamış ve bu teknikleri bütçenin etrafında yer alan planlama ve yönetim sistemi içinde bir düzene skmuştur. Bu tplama ve düzen içinde sistemin bütününü ifade etmek üzere "prgram bütçe" denilmiştir. (Feyziğlu 1987, 84). Prgram bütçenin, bilimsel kavram larak bugün maliye literatüründe henüz sınır ve kapsamı kesin larak belirlenmemiştir. Perfrmans bütçenin gelişmiş bir aşaması larak kabul edilebilecek bu bütçe sisteminde de devletin yürüttüğü işlevler belirtilecektir. Bu işlevlerin yerine getirilmesi bir plana bağlanacaktır. Planın uygulanması da yeni sistemdeki bütçed yer alacak prgramlar aracılığı ile gerçekleşecektir. Prgram bütçe, böylece düzenlendikten snra, bütçede yer verilen prgramların, alt prgramlara ayrılması ve alt prgramların da faaliyet şeklinde asıl hizmetlere bölünerek

32 ödenekler verilmesi, sistemin uygulanmaya knulmasının gerektirdiği tamamlayıcı kşullar lacaktır. (Feyziğlu 1987, 85). Prgram bütçe, devlet ve hükümet dairelerinin her düzeyinde eknmik düşünceyi ve eknmik srumluluğu arttıran bir yönetim sistemini yaratarak kamu harcamalarının etkinliğini artırmak amacını güder. Bunun için, öncelikle, her dairenin hedefleri prgramlarda belirtilir. Hedeflere erişebilmesini sağlamak üzere de her prgram için hedeflere yönelik ödenek verilir. Günümüz maliye yayınlarında geniş yer tutan prgram bütçenin dayandığı temel, bir yandan kamu eknmisinin özel eknmi kurallarına göre düzenlenmesi ve öte yandan tüm ülke eknmisinin kaynak harcama dengesinin sağlanmasıdır. İlk anlamda ileri sürülen görüş, kamu harcamalarının da özel eknminin dayandığı serbest piyasa hareketleri arz ve talep ölçülerine göre değerlendirilmesidir. Diğer bir deyişle nasıl özel eknmide işletmeler, üretimlerini talep eğrisine ve girdi-çıktı ranlanna (etkinlik) göre ayarlıyrlarsa, kamu sektöründe de harcamalar ülke çapında, verimlilik ölçü ve tercihlerine göre belirlenecek kamu hizmetlerine yönelmelidir. Bunun yanında, özel işletmelerin birbirine karşıt durumları yerine tüm ülke eknmisinin kaynaklar - harcamalar dengesi ve özellikle özel ve kamu eknmisi sektörlerinin karşılıklı etkilerinin ahenkleştirilmesi amacı vardır. (Erginay 1987, ). Bu bakımlardan Prgram bütçede gözönüne alınacak nktalar başlıca: a) Her kamu giderinin belirli bir hedefin gerçekleşmesine göre değerlendirilmesi. b) Hizmet - maliyet ilişkisi bakımından hizmetlerin prgramlara bağlanması, giderlerinin sınıflandırılması ve en az kaynak sarfını sağlayacak usûllerin bulunmasıdır. Bu kısa açıklama Prgram Bütçenin, devlet idaresi hedeflerinin gerçekleştirilmesini klaylaştırmak üzere tüm maliyet unsurlarının bütçe tekniği ile düzenlenmesine dayandığını gösterir. Diğer bir deyişle amaç devlet idaresinin her kademesinde eknmik düşünce ve srumluluğun gözönüne alınarak, kamu harcamalannın etkinliğini, öncedensaptanan hedeflere göre sağlamaktır. Bunun için her bakanlık ve kamu kuruluşunun hizmetleri prgrama bağlanır.