İçindekiler i Prof. Dr. Bekir PARLAK Uludağ Üniversitesi, Kamu Yönetimi Bölümü Öğretim Üyesi Yrd. Doç. Dr. Kadir Caner DOĞAN Gümüşhane Üniversitesi, Siyaset Bilimi ve Kamu Yönetimi Bölümü Öğretim Üyesi KAMU YÖNETİMİ Kamu Yönetimi Disiplininin Gelişmesinde Rol Oynayan Kuramsal Yönler Üzerine Bir Giriş İstanbul, 2016 Beta
ii Kamu Yönetimi Yayın No : 3420 İşletme-Ekonomi Dizisi : 781 1. Baskı Mayıs 2016 İSTANBUL ISBN 978-605 - 333-607 - 5 Copyright Bu kitabın bu basısının Türkiye deki yayın hakları BETA Basım Yayım Dağıtım A.Ş. ye aittir. Her hakkı saklıdır. Hiçbir bölümü ve paragrafı kısmen veya tamamen ya da özet halinde, fotokopi, faksimile veya başka herhangi bir şekilde çoğaltılamaz, dağıtılamaz. Normal ölçüyü aşan iktibaslar yapılamaz. Normal ve kanunî iktibaslarda kaynak gösterilmesi zorunludur. Dizgi Baskı - Cilt Kapak Tasarım : Beta Basım A.Ş. : Yazın Basın Yayın Matbaacılık Trz. Tic. Ltd. Şti. (Sertifika No: 12028) İkitelli Çevre Sanayi Sitesi 8. Blok No: 38-40-42-44 Başakşehir/İSTANBUL 0212 565 01 22-0212 565 02 55 : Gökhan Ayrancı Beta Basım Yayım Dağıtım A.Ş. (Sertifika No. 16136) Narlıbahçe Sokak Damga Binası No: 11 Cağaloğlu - İSTANBUL Tel : (0-212) 511 54 32-519 01 77 Fax: (0-212) 511 36 50 www.betayayincilik.com
İçindekiler iii Çok kıymetli ailelerimize...
iv Kamu Yönetimi
İçindekiler v ÖNSÖZ Kamu yönetimi disiplini, 19. yüzyıldan sonra bilimsel manada sistematik araştırmaların konusu olmuştur. Kamu yönetimi, bu dönemden sonra gelişmeye başladığı coğrafya ve kültürlerin birikimlerinden ve içinde bulunulan dönemin ekonomik, sosyal, siyasal ve hukuki yönlerinde de etkilenerek farklı yaklaşım, kuram ve ideolojilerin tesirinde kalarak ilerlemiştir. Kamu yönetimi disiplininin temel gelişim çizgisi, 19. yüzyılın baskın ideolojisi olan liberalizmle eklemlenmiştir. Yine bu dönemde sanayi toplumu, endüstrileşme, rasyonelleşme, doğal haklar öğretisi, sınırlı devlet ve anayasacılık gibi gelişmeler ve bir bilim dalı olarak sosyolojinin geleneksel toplumdan modern topluma geçişi açıklamaya çalışan farklı kuramsal yaklaşımları, 19. ve 20. yüzyılda devletin ve kamu yönetiminin çehresini de belirlemiştir. Bu çalışma, asıl olarak kamu yönetimi disiplininin gelişiminde rol oynayan ve bilimsel olarak kamu yönetiminin gelişimine yön veren kuramsal yönleri harekete geçiren faktörleri ana hatlarıyla belirlemeyi amaç edinmektedir. Bu mütevazi kitap, her şeyden önce bir giriş niteliğindedir ve bundan sonra yapılacak olan bilimsel çalışmalara ışık tutmayı hedeflemektedir. Nitekim kamu yönetiminin bir kuramının veya kuramlarının tek bir çatı altında toplanması, kamu yönetiminin muhtevası gereği oldukça zordur. İşte bu çalışma, temel olarak kamu yönetimi ile ilgili farklı disiplinleri ve ideolojileri çeşitli açılardan bir araya getirip, sonrasında bunları farklı bakış açıları ile değerlen-
vi Kamu Yönetimi direrek bu yönde kuramsal bir fikir verme niyetindedir. Bu çalışmanın daha sonra bu alanda çalışma yapacak olan akademisyenlere ve diğer ilgililere yararlı olması en büyük temennimizdir. Bu eserin vücuda getirilmesinde emeği geçen tüm şahıslara en içten teşekkürü bir borç biliriz. Prof. Dr. Bekir PARLAK Yrd. Doç. Dr. Kadir Caner DOĞAN Bursa-Mayıs 2016 Gümüşhane-Mayıs 2016
İçindekiler vii İÇİNDEKİLER Önsöz......v İçindekiler...vii Şekiller Listesi......xii Tablolar Listesi...xii Kısaltmalar...xiii Giriş...1 BİRİNCİ BÖLÜM KAMU YÖNETİMİ: KAVRAMSAL ÇERÇEVE 1. YÖNETİM KAVRAMI...7 1.1. Yönetimin Tanımı...7 1.2. Yönetimin Amacı ve Özellikleri...13 1.3. Yönetimin Önemi ve Unsurları...17 2. KAMU YÖNETİMİ KAVRAMI...22 2.1. Kamu Yönetiminin Tanımı: Kamu Yönetimi, Devlet ve Siyaset Kavramları Arasındaki İlişki...22 2.2. Kamu Yönetiminin Özellikleri...33 2.3. Kamu Yönetiminin Amacı ve Elemanları...35
viii Kamu Yönetimi 3. KAMU YÖNETİMİNİN DİĞER DİSİPLİNLERLE İLİŞKİSİ...37 3.1. Kamu Yönetiminin Siyaset Bilimi İle İlişkisi...37 3.2. Kamu Yönetiminin Sosyoloji İle İlişkisi...38 3.3. Kamu Yönetiminin İşletme İle İlişkisi...38 3.4. Kamu Yönetiminin İdare Hukuku İle İlişkisi...39 3.5. Kamu Yönetiminin İktisat İle İlişkisi...40 4. KLASİK KAMU YÖNETİMİ VE YENİ KAMU YÖNETİMİ...41 4.1. Klasik Kamu Yönetiminin Tanımı ve Özellikleri...42 4.2. Yeni Kamu Yönetiminin Tanımı ve Özellikleri...43 İKİNCİ BÖLÜM KAMU YÖNETİMİ DİSİPLİNİNİN KÖKENLERİ 1. BİR DİSİPLİN OLMADAN ÖNCE KAMU YÖNETİMİ...47 1.1. İlk Çağ Topluluklarında Kamu Yönetimi...47 1.2. Antik Yunan Sitelerinde ve Filozoflarında Kamu Yönetimi...49 1.3. Feodalizm ve Ortaçağ da Kamu Yönetimi...51 1.4. Feodalizmin Çözülüşü, Kapitalizm ve Kamu Yönetimi...52 2. BİR DİSİPLİN OLARAK KAMU YÖNETİMİ...54 2.1. Amerika Birleşik Devletleri (ABD) nde Kamu Yönetiminin Gelişimi...55 2.1.1. Amerika Birleşik Devletleri (ABD) nde Kamu Yönetiminin Doğuşu...55 2.1.2. Amerika Birleşik Devletleri (ABD) nde Örgüt Kuramı-Kamu Yönetimi Kuramı Dikotomisi...59 2.2. Avrupa da Kamu Yönetiminin Gelişimi...59 2.2.1. Avrupa da Kamu Yönetiminin Doğuşu...59 2.2.2. Avrupa da Kamu Yönetiminin Hukuksal Boyutu...61 2.3. Türkiye de Kamu Yönetiminin Gelişimi...62
İçindekiler ix ÜÇÜNCÜ BÖLÜM KAMU YÖNETİMİNDE KURAM DENEMESİNİN METODOLOJİSİ 1. KAMU YÖNETİMİNDE KURAM SORUNSALI...67 1.1. Kamu Yönetimi ve İşletme Disiplini Ayrımı...67 1.2. Kamu Yönetimi, Siyaset ve Toplum Birlikteliği...73 1.2.1. Siyaset Olarak Kamu Yönetimi...73 1.2.2. Kamu Yararı Olarak Kamu Yönetimi...73 1.2.3. Kamu Politikası Olarak Kamu Yönetimi...74 1.2.4. Sosyolojik Bir Olgu Olarak Kamu Yönetimi...74 1.2.5. Örgütsel Bir Yapı Olarak Kamu Yönetimi...74 1.3. Kamu Yönetiminde İdeolojilerin Belirleyiciliği...75 2. KAMU YÖNETİMİ KURAMININ BİLİMSELLİĞİ...77 2.1. Kuram Nedir?......77 2.2. Bir Kamu Yönetimi Kuramı Mümkün Mü?: Kamu Yönetimi Kuramlarının Sınıflandırılması...78 DÖRDÜNCÜ BÖLÜM KAMU YÖNETİMİ KURAMLARI: BİR GİRİŞ 1. KAMU YÖNETİMİ KURAMLARINA KISA BİR GİRİŞ...83 2. MODERNİZM, POSTMODERNİZM VE KAMU YÖNETİMİ...84 2.1. Modernizm Kavramı...84 2.2. Postmodernizm Kavramı...85 2.3. Kamu Yönetimi Kuramlarının Modernizm ve Postmodernizm Açısından Değerlendirilmesi...87 3. KAMU YÖNETİMİNDE ÖRGÜTSEL KURAM ANALİZİ...89 3.1. Klasik Örgüt Kuramları...89
x Kamu Yönetimi 3.1.1. Frederick Winslow Taylor ve Bilimsel Yönetim İlkeleri...89 3.1.2. Henry Fayol ve Yönetim Süreci Yaklaşımı...90 3.1.3. Max Weber ve Bürokrasi Kuramı...90 3.2. Neo-Klasik Örgüt Kuramları...91 3.2.1. Elton Mayo ve Hawtorhne Araştırması Deneyleri...91 3.2.2. Lester Coch ile John R. D. French ve Harvood Araştırması...92 3.2.3. Chrys Argris ve Olgunlaşma Kuramı...93 3.2.4. Kurt Levin ve Alan Kuramı...93 3.2.5. Abraham Maslow ve Sosyal İhtiyaçlar Hiyerarşisi Kuramı...93 3.3. Modern Örgüt Kuramları...94 3.3.1. Sistem Yaklaşımı...94 3.3.2. Durumsallık Yaklaşımı...94 3.3.3. Z Teorisi 95 3.4. Postmodern Örgüt Kuramları...96 3.4.1. Yeni Kamu Yönetimi (YKY)...96 3.4.2. Toplam Kalite Yönetimi (TKY)...96 3.4.3. Yönetişim...97 3.4.4. Yeni Kamu Hizmeti Anlayışı (YKH)...98 3.5. Kamu Yönetimi Kuramlarının Örgütsel Açıdan Değerlendirilmesi...98 4. KAMU YÖNETİMİNDE TOPLUMSAL, SİYASAL VE İDEOLOJİK KURAM ANALİZİ...101 4.1. Kamu Yönetiminde Toplumsal ve Siyasal Kuram...102 4.1.1. Sosyoloji ve Kamu Yönetimi...102 4.1.1.1. Saint-Simon ve Pozitivizmin Kökleri...102 4.1.1.2. Auguste Comte, Üç Hal Yasası ve Pozitivizm...103 4.1.1.3. Karl Marx ın Sınıf Analizi...104 4.1.1.4. Emile Durkheim ve Toplumsal Dayanışma...104 4.1.1.5. Max Weber in Bürokrasi ve Meşru Otorite Tipleri...105
İçindekiler xi 4.1.1.6. Ferdinand Tönnies in Cemaat-Cemiyet Kavramsallaştırması...106 4.1.1.7. Talcot Parsons un Yapısal Farklılaşma Analizi...106 4.1.2. Siyaset ve Kamu Yönetimi...107 4.1.2.1. Bürokrasi ve Siyaset İlişkisi...107 4.1.2.2. Kamusal Alanın Bir Mekânı Olarak Kamu Yönetimi...108 4.1.2.3. Müzakereci Demokrasi ve Kamu Yönetimi...109 4.1.3. Kamu Yönetimi Kuramlarının Toplumsal ve Siyasal Açından Değerlendirilmesi...110 4.2. Kamu Yönetiminde İdeolojik Kuram...114 4.2.1. Liberalizmin Temel Nitelikleri ve Özellikleri...114 4.2.2. Sosyalizmin Temel Nitelikleri ve Özellikleri...114 4.2.3. Muhafazakarlığın Temel Nitelikleri ve Özellikleri...115 4.2.4. Faşizmin Temel Nitelikleri ve Özellikleri...115 4.2.5. Sosyal Demokrasinin Temel Nitelikleri ve Özellikleri...115 4.2.6. Kamu Yönetimi Kuramlarının İdeolojiler Açısından Değerlendirilmesi...116 5. KAMU YÖNETİMİNDE İKTİSADİ KURAM ANALİZİ...122 5.1. Kamu Yönetiminde Etkinlik ve Verimlilik...122 5.1.1. Klasik Kamu Yönetiminde Etkinlik ve Verimlilik...122 5.1.2. Yeni Kamu Yönetiminde Etkinlik ve Verimlilik...123 5.2. Yeni Kurumsal İktisat Kuramı...124 5.2.1. Kamu Tercihi Kuramı (Teorisi)...124 5.2.2. İşlem Maliyetleri Kuramı...124 5.3. Kamu Yönetimi Kuramlarının İktisadi Açıdan Değerlendirilmesi...124 SONUÇ ve DEĞERLENDİRME...127 KAYNAKÇA...133
xii Kamu Yönetimi ŞEKİLLER Şekil 1: Dar ve Geniş Anlamda Kamu Yönetimi...25 TABLOLAR Tablo 1: ABD de Kamu Yönetiminin Disiplin Olarak Gelişimine Etki Eden Yazarlar ve Eserleri...58 Tablo 2: Yönetim Teorilerinde Etkinlik ve Verimlilik...123
İçindekiler xiii KISALTMALAR AB ABD BM DB DPD DPT ODTÜ OECD TKY TODAİE YKH YKY Avrupa Birliği Amerika Birleşik Devletleri Birleşmiş Milletler Dünya Bankası Devlet Planlama Dairesi Devlet Planlama Teşkilatı Orta Doğu Teknik Üniversitesi Ekonomik Kalkınma ve İşbirliği Teşkilatı Toplam Kalite Yönetimi Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü Yeni Kamu Hizmeti Yeni Kamu Yönetimi
xiv Kamu Yönetimi