2000 L YILLARDA TÜRKYE DE UYGULANAN MALYE POLTKALARININ DEERLENDRLMES Yrd. Doç. Dr. Habib YILDIZ * ÖZET Bu çalmada, 2000 2006 döneminde Türkiye de uygulanan maliye politikalarnn ana çizgileri ortaya konulmu ve programn mali uyum kabiliyeti ile kalitesi de"erlendirilmitir. Buna göre, bu dönemde Türkiye de izlenen maliye politikalarnn yönünü ve baarsn daha çok ekonominin içinde bulundu"u konjonktürel dalgalanmalar ve programlarn balangç koullar belirlemitir. Nitekim 2000 li yllarn hemen banda Türkiye de yaanan makro ekonomik istikrarszlklar büyük bütçe açklarna ve yüksek kamu borç stokuna yol açm ve uygulanan istikrar programnn mali uyum kabiliyetini önemli ölçüde bozmutur. Bunun sonucunda ise bütçeden e"itim, sa"lk ve kamu yatrmlar gibi büyümeyi destekleyici kamu harcamalarna eskisine göre daha az kaynak ayrlmtr. Bu durum ise maliye politikalarnn kalitesini olumsuz etkilemitir. Ancak ilerleyen yllarda özellikle gelirler cephesinde alnan tedbirler ile, kamu gelirleri arttrlm ve bozulan mali denge belli ölçüde düzeltilmitir. Tüm bu gelimelere ra"men ilgili dönemde maliye politikalarnn kalitesi arttrlamam ve kamu kesiminin net de"erinde arta yol açacak tedbirlere bavurulmamtr. Anahtar Kelimeler: Türkiye de Maliye Politikalar,,stikrar Programlar, Maliye Politikalarnn Kalitesi ABSTRACT This study emphasizes the main structure of fiscal policies applied in Turkey periods 2000-2006 and evaluates the quality of these policies as well as adjustability of the program. It can be concluded from the study that the direction and success of the fiscal * Sakarya Üniversitesi,,,BF, Maliye Bölümü,hyildiz@sakarya.edu.tr Afyon Kocatepe Üniversitesi,..B.F. Dergisi (C.VII,S.2, 2005) 85
policies underfollen in Turkey during this period were determined by conjuncturel fluctuations encountered by the economy, and the starting conditions of the programs. In fact, macroeconomic instabilities experienced in Turkey at early 2000s lead to high budget deficits, and excessive public debt stocks and distorted the adjustability of the existing stability program substantially. As a result of this, fewer resources allocated to government spendings supporting growth such as education, health, and public investments from the budget comparing to previous years. In such a case, quality of the fiscal policies were affected negatively. However, in following years, with some measurements, especially related to, public revenues were increased and distorted fiscal balance was improved to some degree. But in spite of these developments, quality of fiscal policies could not be improved or radical measurements which could increase net value of public sector were not resorted to. Key words: Fiscal policies in Turkey, Stability Porgrams, Quality of Fiscal policies GR. Gelimekte olan ülkelerin birço"unda oldu"u gibi Türkiye de kar karya oldu"u ekonomik sorunlar aabilmek için uzun zamandan beri istikrar programlar uygulamaktadr. Ço"u zaman IMF ile hazrlanan bu programlarda maliye politikalar önemli bir yer tutmaktadr. Türkiye de son zamanlarda uygulanan maliye politikalar ile bir taraftan kamu harcamalarnn azaltlmas, kamu gelirlerinin arttrlmas ve borçlarn çevrilebilmesi amaçlanrken, di"er taraftan da devletin ekonomideki a"rl"nn azaltlmas, özel sektöre gerekli kaynaklarn aktarlmas ve büyüme ortamnn sa"lanmas hedeflenmektedir. Bu çalmann amac, 2000 2006 döneminde Türkiye de izlenen maliye politikalar ilkelerini, ana çizgilerini ve genel e"ilimlerini ortaya koymak ve de"erlendirmektir. Bu yaplrken de özellikle izlenen politikalarnn mali uyum kabiliyeti ve maliye politikalarnn kalitesi sorgulanmtr. Mali uyum, ülkede uygulanan maliye politikalarnn kamu açklarnn miktarn azaltc etkiye sahip olmas anlamn tarken, maliye politikalarnn kalitesi, kamu 86 Afyon Kocatepe Üniversitesi,..B.F. Dergisi (C.VII,S.2, 2005)
harcama ve vergi politikalar ile büyüme arasnda olumlu bir ilikinin olmasn ifade etmektedir. Çalmada görülece"i gibi; Türkiye de uygulanan maliye politikalar 2000 li yllarn banda baarsz bir tablonun ortaya çkmasna yol açmasna ra"men, sonraki yllarda alnan tedbirlerle mali uyum konusunda belli bir baar sa"lanmtr. Ancak, maliye politikalarn kalitesi konusunda ayn baar sa"lanamamtr. Çalmada, kamu kesimi genel dengesinden hareketle, kamu harcamalar, kamu gelirleri, mali denge, kamu borçlanmas ve kamu iktisadi teebbüsleri dengesi ve özelletirme konusunda izlenen politikalar incelenmitir. Bu do"rultuda kamu kesimine ait 2000 2006 dönemine ait saysal verilerden yararlanlm ve bu veriler 1995 ylnn verileri ile karlatrlmtr. I. MALYE POLTKASININ AMAÇLARI Türkiye de 1990 l yllarda uluslararas finans sistemi ile bütünleme gerçekletirilirken mali disiplinden uzaklalm, kamu kesiminde tercih edilen büyüme ve gelime modeliyle uyumlu yapsal dönüüm gerçekletirilememi ve ülke ekonomisinin iç ve d oklara kar krlganl" artmtr 1. Bunun sonucunda 2000 li yllarn hemen banda ülkede üst üste iki mali kriz yaanm ve ekonomik, siyasi ve sosyal yapy olumsuz ekilde etkileyen enflasyon, bütçe aç", d ödemeler dengesi, tasarruf aç", iç ve d borç servisi, idari ve ekonomik yapda yapsal bozulma sorunlar ile kar karya kalnmtr 2. Bunun üzerine 2001 ylnda yeni bir ekonomi program hazrlanm ve mali sistemdeki sorunlar giderilmeye ve özellikle borçlarn sürdürülebilirli"i sa"lanmaya çallmtr. Bu program çerçevesinde, maliye politikalarnn amaçlar, 2001 2005 yllarn kapsayan Sekizinci Be Yllk Kalknma Plan, IMF ile yaplan 17. ve 18. Stand-by anlamalar ve buna ba"l gözden geçirmeler ile 58. ve 59. hükümet programlar ile AB uyum için 1 MAL,YE BAKANLIFI, 2006 Y$l$ Bütçe Gerekçesi, Maliye Bakanl" Yayn, Ankara, 2005, www.maliye.gov.tr 2 MAL,YE BAKANLIFI, 2005 Y$l$ Ekonomik Raporu, Maliye Bakanl" Yayn, Ankara, 2005, www.maliye.gov.tr Afyon Kocatepe Üniversitesi,..B.F. Dergisi (C.VII,S.2, 2005) 87
uyulmas gereken maliye politikalar kriterleri do"rultusunda ekillenmitir 3. Buna göre; krizlere neden olan zaaflarn giderilmesi, özel kesimin ekonomi içerisindeki rolünün arttrlmas, özelletirmenin önündeki engellerin kaldrlmas ve gerek kamu kesimindeki gerekse özel kesimdeki effafl"n arttrlmasna ve kesimler aras sosyal diyaloglarn güçlendirilmesine dönük yapsal de"iimlerin sürdürülmesi amaçlanm, ülke ekonomisinin sa"lkl bir zemine oturmas ve makul enflasyon oranlarnda istikrarl bir büyüme ortamnn gerçekletirilmesi hedeflenmitir 4. II. MALYE POLTKASI ARAÇLARININ GEL. A) KAMU HARCAMA POL,T,KASI Kamu harcamalar, devletin üstlenmi oldu"u fonksiyonlar yerine getirmesi için yaplan bütün ilemlerin maliyetine giren unsurlarn toplamndan olumaktadr 5. Bu ba"lamda kamu harcamalar, devletin ekonomi içindeki büyüklü"ünün ölçülmesinde büyük önem tamaktadr. 6 Kamu harcamalar içinde en büyük pay ise genel ve katma bütçelerden oluan konsolide bütçe harcamalar almaktadr. Konsolide bütçenin kendi içindeki bölüümü ise, ekonomideki kaynaklarn iç da"lmn ve devletin gelir da"lmna etkisini ortaya koymaktadr 7. 1. Kamu Harcamalar6n6n Geli7imi 1980 ve 1990 l yllarda Türkiye de uygulanan ekonomi politikalar ile milli ekonomi içerisinde kamu kesiminin daraltlmas amaçlanmtr. 2000 li yllarn banda da benzer bir politika 3 Ömer Faruk BATIREL, Türk Maliye Politikas$ 2005 Tebli2i,,stanbul Mali Müavirler ve Serbest Muhasebeciler Derne"i,,stanbul, 2005, s. 19 4 MAL,YE BAKANLIFI, 2005 Y$ll$k Ek. Raporu 5 Perafettin AKSOY, Kamu Maliyesi, 3. Bask, Filiz Kitabevi,,stanbul, 1998, s. 91 6 Elif Binhan YILMAZ ve Nazan SUSAM, Türkiye de Kamu Harcamalarnn GSMH,çindeki Paynn Analizi ve Ülkeler Aras Karlatrma, 2001, www.ceterisparibus.net/maliye/maliye.htm - 52k, (05.01.2006), s.2 7,zzettin ÖNDER, Oktar TÜREL,, Nazim EK,NC, ve Cem SOMEL, Türkiye de Kamu Maliyesi, Finansal Yap$ ve Politikalar:,ktisat Politikas$ Seçenekleri, Tarih Vakf yayn,,stanbul, 1993 s. 22 88 Afyon Kocatepe Üniversitesi,..B.F. Dergisi (C.VII,S.2, 2005)
hedeflenmesine ra"men, bu dönemde uygulanan ekonomi politikalar sonucunda kamu kesiminin pay küçültülememi, aksine büyümütür. Nitekim Tablo 1 de görüldü"ü gibi, 2000 2001 döneminde, Türkiye de konsolide bütçe harcamalar hem mutlak olarak hem de GSMH nn yüzdesi olarak artmtr. Konsolide bütçe harcamalarnn GSMH ye oran 1995 ylnda yüzde 21,3 iken, 2001 ylnda yüzde 44,1 e çkmtr. Ancak 2002 ylndan sonra konsolide bütçe harcamalar nominal olarak artmakla birlikte, GSMH nn bir yüzdesi olarak azalma e"ilimine girmi ve 2005 ylnda yüzde 30 larn altna inmitir. Bu gelimelerden dolay da 2000 2001 döneminde izlenen harcama politikalarnn kamu kesiminin boyutlarn büyüttü"ü, ancak 2002 2006 döneminde izlenen politikalarn tam tersine kamu kesiminin boyutlarn saysal olarak küçülttü"ü söylenebilir. Tablo 1: Konsolide Bütçe Harcamalar6n6n Miktar6 ve GSMH ye Oran6 (Analitik Bütçe S6n6fland6r6lmas6na Göre) Konsolide Bütçe Harcamalar (Milyon YTL) GSMH (Milyon YTL) Konsolide Bütçe Harcam./ GSMH 1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005 (P) 2006 (P) 1.674 45.296 77.957 110.577 132.822 141.021 145.529 160.143 7.854 125.596 176.484 275.032 356.861 428.932 485.058 539.870 21,3 36,0 44,1 40,2 37,2 32,9 30,1 29,7 Kaynak: MAL. BAK. 2005 Y$l$ Ekonomik Raporu; MAL. BAK. 200 6 Y$l$ Bütçe Gerekçesi 2. Kamu Harcamalar6n6n DaD6l6m6 Kamu harcamalarnn miktarndaki bu gelimeler kadar kendi içindeki da"lm da önemlidir 8. Türkiye de kamu harcamalarn kendi içinde da"lm konusunda kullanlan ayrmlardan biri ekonomik snflandrmadr. Ekonomik snflandrma, uygulanan ekonomik ve sosyal politikalarn sonuçlarnn görülüp de"erlendirilmesi açsndan önemlidir. Zira ekonomik snflandrma, harcamalarn hangi alana yönelik yapld"n göstermekte ve hükümetin ona göre tedbir 8 BATIREL, s.10 Afyon Kocatepe Üniversitesi,..B.F. Dergisi (C.VII,S.2, 2005) 89
almasna imkân vermektedir 9. 2004 ylndan itibaren Türkiye de analitik bütçe snflandrlmasna geçilmitir 10. Bu snflandrmaya göre birinci düzey ekonomik ayrma göre bütçe giderleri dokuz ana grup altnda toplanmaya balanmtr. Tablo 2: Konsolide Bütçe Giderlerinin Ekonomik Yap6s6 1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005 (P) Bütçe Giderleri GSMH ye Oran6 Bütçe Giderleri GSMH ye Oran6 Bütçe Giderleri GSMH ye Oran6 Bütçe Giderleri GSMH ye Oran6 Bütçe Giderleri GSMH ye Oran6 Bütçe Giderleri GSMH ye Oran6 Bütçe Giderleri GSMH ye Oran6 Konsolide Bütçe Harcamalar I. Personel ve Sos. Güv. Primlr II. Mal ve Hizmet Almlar III. Faiz Giderleri IV. Cari Transferler V. Sermaye Giderleri VI.Sermaye Transferi 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 28,7 6,1 20,8 7,5 18,2 8,1 19,4 7,8 21,3 7,9 23,4 7,7 24,8 7,4 10,0 2,1 9,5 3,4 8,2 3,6 9,0 3,6 8,3 3,1 9,0 3,0 9,7 2,9 34,4 7,3 45,1 16,3 52,6 23,3 46,8 18,8 44,1 16,5 40,1 13,2 31,9 9,6 20,1 4,3 16,1 5,8 12,8 5,7 16,2 6,5 18,8 7,0 19,6 6,5 24,5 7,3 6,3 1,3 5,8 2,1 5,5 2,4 6,5 2,6 5,6 2,1 5,7 1,9 6,7 2,0 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,0 0,1 0,0 0,3 0,1 1,0 0,3 VII. Borç Verme 0,4 0,1 2,5 0,9 2,2 1,0 1,8 0,7 1,6 0,6 1,9 0,6 1,4 0,4 VIII. Yedek 0,0 0,0 0,3 0,1 0,4 0,2 0,5 0,2 0,2 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 Ödenekler Kaynak: MAL. BAK. 2005 Y$l$ Ekonomik Raporu; MAL. BAK. 2006 Y$l$ Bütçe Gerekçesi 9 Rdvan KARLUK, Cumhuriyet in lan$ndan Günümüzde Türkiye Ekonomisi nde Yap$sal Dönü9üm, Beta Yaynevi,,stanbul, 2005, 10. Bask. s.119 10 Analitik bütçe snflandrmas ilk defa 2002 ylnda pilot olarak seçilen 6 kamu kuruluunda uygulanmaya balanm, ancak 2006 ylndan itibaren genel devlet tanmna giren tüm kurum ve kurulularda uygulanmaya balanmtr. 90 Afyon Kocatepe Üniversitesi,..B.F. Dergisi (C.VII,S.2, 2005)
Analitik bütçe snflandrmasna göre; Türkiye de personel ve sosyal güvenlik primlerinden oluan personel giderlerinin 11 bütçe giderleri içindeki pay 1995 ylnda yüzde 28,7 iken, 2000 li yllardan itibaren azalma e"ilimi göstermi ve 2005 ylnda yüzde 24,8 e gerilemitir. Mal ve hizmet almlarnn bütçe içindeki pay 1995 ylnda yüzde 10,0 iken, 2005 ylnda yüzde 9,7 olmutur. Faiz giderleri ise, konsolide bütçe giderlerinin önemli bir ksmn oluturmutur. Faiz giderlerinin bütçe içindeki pay ise 1995 ylnda yüzde 34,4 iken, 2001 ylnda yüzde 52,6 ya çkm, ancak 2005 ylnda tekrar azalarak yüzde 31,9 a gerilemitir. Cari transferlerin bütçe içindeki pay ise, 1995 ylnda yüzde 20,1 iken, 2005 ylnda yüzde 24,5 e çkmtr. Sermaye giderlerinin bütçe içindeki pay ise, 1995 ylnda yüzde 6,3 iken, 2005 ylnda yüzde 6,7 olmutur. Borç verme miktarnn bütçe içindeki pay 1995 ylnda yüzde 0,4 iken, 2005 ylnda yüzde 1,4 e çkmtr. Türkiye de kamu harcamalarn kendi içinde da"lm konusunda kullanlan snflandrmalardan biri de idari-fonksiyonel snflandrmadr. Kamu harcamalarnn fonksiyonel da"lm, bir yandan konsolide bütçe içinde kullanlan kaynaklarn iç da"lmn gösterirken, di"er yandan da sosyal nitelikteki harcama kalemleri kanal ile devletin frsat eitli"i ve sosyal adalet açsndan oynad" rolü ortaya koymaktadr. Bu anlam ile kamu harcamalarnn fonksiyonel da"lm bir bakma, kamu harcamalarnn gelir da"lmna etkisini yanstmaktadr 12. 11 Analizde, personel giderleri, sosyal güvenlik primleri ve personel yede"i ödene"i, sa"lkl de"erlendirme yaplabilmesi amacyla personel giderleri adyla tek balk altnda toplanmtr. 12 ÖNDER vd. s. 24 Afyon Kocatepe Üniversitesi,..B.F. Dergisi (C.VII,S.2, 2005) 91
Tablo 3: dari- Fonksiyonel Ay6r6ma Göre Kamu Harcamalar6n DaD6l6m6 (Analitik Bütçe S6n6fland6rmas6na Göre) HZMETLER 1997 2000 2001 2002 2003 2004 Genel,dari Hizmetler 45,4 33,8 29,4 34,5 32,5 29,6 Ekonomik Hizmetler 10,2 9,1 7,8 7,5 7,2 8,1 Sosyal Hizmetler 16,2 13,3 11,8 13,1 18,5 24,4 Borç Faiz Ödemeleri 28,3 43,8 51,0 44,8 41,7 40,1 Toplam 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Kaynak: MAL. BAK. 2006 Y$l$ Bütçe Gerekçesi Tablo 3 de görüldü"ü gibi kamu harcamalarnn fonksiyonel da"lmnda konsolide bütçe içerisinde genel idari hizmetlere ayrlan kaynaklarda sürekli bir azalma yaanmtr. Benzer ekilde ekonomik hizmetlere ayrlan paylarda da zaman içerisinde azalma trendi görülmütür. Benzer ekilde sosyal harcamalarn konsolide bütçe içerisindeki paynda da azalma görülmütür. Nitekim sosyal harcamalarn konsolide bütçe içindeki pay 1997 ylnda yüzde 16,2 iken, sonraki yllarda azalm ve 2002 ylnda yüzde 13,1 e gerilemitir. Ancak 2003 ylndan sonra sosyal hizmetlerin konsolide bütçe içindeki pay artmaya balam ve 2004 ylnda yüzde 24,4 olmutur 13. Sosyal harcamalar içerisinde en önemli kalemleri ise e"itim ve sa"lk harcamalar oluturmaktadr. Son birkaç yldr sosyal hizmetlerin konsolide bütçe içindeki paynda bir art e"ilimi yaanmasna ra"men, bu gelime e"itim ve sa"lk harcamalarna yeterince yansmamtr 14. 2000 2005 döneminde konsolide bütçeden ortalama olarak en 13 Ancak bu harcama kalemlerine konsolide bütçe dnda baka kaynaklarndan da pay aktarlmaktadr. Nitekim e"itim ve sa"lk hizmetlerine yönelik olarak konsolide bütçe dnda yer alan baz fon kaynaklar ve döner sermaye aracl" ile kendi faaliyetleri sonucu oluturulan kaynaklar kullanlabilmektedir. Bunun yannda Sosyal Güvenlik Kurulular, Mahalli,dareler, Kamu,ktisadi Teebbüsleri, sosyal yardm ve dayanma fonu da, sa"lk ve e"itim alannda harcama yapan kurulular arasnda yer almaktadr. 14 Ferhat EM,L ve H. Hakan YILMAZ, Kamu Borçlanmas,,stikrar Programlar ve Uygulanan Maliye Politikalarnn Kalitesi;, 18. Maliye Sempozyumu çin Haz$rlanan Tebli2 Metni, 2003, www.marmara.edu.tr/maliyesempozyumu/tebligler/2-1.doc, (07.01.2006), s. 26 92 Afyon Kocatepe Üniversitesi,..B.F. Dergisi (C.VII,S.2, 2005)
yüksek pay srasyla borç faizleri, genel hizmetler, e"itim hizmetleri ve savunma hizmetleri almtr 15. Gerçekten de bu döneminde bütçe harcamalarnn kendi içindeki da"lmnda en dikkat çekici gelime borç faiz ödemelerinin çok yüksek oranlara ulamas olmutur 16. B) KAMU GEL,RLER, POL,T,KASI Türk kamu gelir sistemi, a"rlkl olarak, genel ve katma bütçe gelirlerini kapsayan konsolide bütçe ola"an gelirlerine dayanmaktadr. Konsolide bütçe gelirleri ise, vergi gelirleri, vergi d normal gelirler, özel gelir ve fonlardan olumaktadr. Konsolide bütçe gelirlerinin yüzde 80-85 lik ksm ise vergi gelirlerinden olumaktadr. Bu yüzden çalmann bu bölümünde daha çok vergi gelirleri üzerinde durulacaktr. 1. Konsolide Bütçe Gelirlerinin Geli7imi Tablo 4, 2000 2006 dönemindeki Türkiye de kamu gelirlerinin geliimini göstermektedir. Buna göre, 2000 2006 döneminde konsolide bütçe gelirleri hem mutlak olarak hem de GSMH ye oran olarak artmtr. Nitekim konsolide bütçe gelir tahsilat 2000 ylnda 32.031 milyon YTL olan tutarnda iken, 2005 ylnda 134.819 milyon YTL ye çkmtr. Konsolide bütçe gelirlerinin GSMH ye oran ise 1995 ylnda yüzde 17,3 iken, 2001 ylnda yüzde 27,7 ye yükselmitir. Sonraki yllarda bu oranda bir azalma e"ilimi görülmüse de 2005 ylnda artarak yüzde 26,2 ye çkmtr. 2000 li ylarda uygulanan kamu gelirler politikas sonucunda kamu kesiminin ana ö"esi olarak konsolide bütçe gelirlerinin GSMH ye oran yüzde 25 i amtr. Bundan dolay da kamu gelirleri saysal olarak önceki yllara göre artt" söylenebilir. 15 GEL,R,DARES, BAPKANLIFI, Vergi statistikleri, www.gelirler.gov.tr, (10.02.2006) 16 Hüseyin PEN ve,sa SAFBAP, Bütçe Aç$klar$, Teori ve Türkiye Uygulamas$, Seçkin Yaynevi, Ankara, 2004, s.157 Afyon Kocatepe Üniversitesi,..B.F. Dergisi (C.VII,S.2, 2005) 93
Tablo 4: Konsolide Bütçe Gelirlerinin Miktar6 ve GSMH ye Oran6 (Analitik Bütçe S6n6fland6r6lmas6na Göre) Konsolide Bütçe Gelir/(Milyon YTL) 1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005 (P) 2006 (P) 1.359 32.031 48.922 70.487 100.250 121.870 134.819 141.822 GSMH (Milyon YTL) 7.854 125.596 176.484 275.032 356.861 428.932 485.058 539.870 Konsolide Bütçe Gelirleri /GSMH 17,3 25,5 27,7 25,6 26,0 25,8 26,3 26,2 Kaynak: MAL. BAK. 2006 Y$l$ Bütçe Gerekçesi 2. Vergi Gelirlerinin DaD6l6m6 Konsolide bütçe gelirleri içinde en dikkat çeken husus, 2000-2006 döneminde vergi gelirlerinde önemli oranda art sa"lanmas olmutur. Nitekim vergi gelirlerinin konsolide bütçe içindeki pay 2000 ylnda yüzde 76,9 iken, bu oran 2005 ylnda yüzde 83,3 e çkmtr. Böylece 2000 li yllarda vergi gelirlerinin konsolide bütçe içindeki pay sürekli art e"ilimi sergilemitir. 2000 li yllarda uygulanan vergi politikalar sonucunda vergi gelirlerinin da"lm da de"imitir. Bu dönemde gelir, kar, sermaye kazançlar üzerinden alnan vergilerin vergi gelirleri içindeki pay sürekli azalmtr. Nitekim bu gelir unsuru üzerinden alnan vergilerin konsolide bütçe gelirleri içindeki pay 2000 ylnda yüzde 32,3 iken, 2005 ylnda yüzde 28,2 ye gerilemitir. Harcamalar üzerinden alnan vergilerde ise sürekli art e"ilimi görülmütür. Dâhilde alnan mal ve hizmet vergilerinin vergi gelirleri içindeki pay 2000 ylnda yüzde 36,3 iken, 2005 ylnda yüzde 48,2 ye yükselmitir. Benzer ekilde uluslararas ticaret ve muamelelerden alnan vergilerin pay da 2000 ylnda yüzde 16,2 iken, 2005 ylnda yüzde 15,9 a çkmtr. Mülkiyet üzerinden alnan vergilerin toplam vergi gelirleri içindeki pay ise 2000 2005 döneminde dalgalanma e"imi göstermi ve yüzde 1,4 ile 3,4 arasnda gerçeklemitir. 94 Afyon Kocatepe Üniversitesi,..B.F. Dergisi (C.VII,S.2, 2005)
Tablo 5: Vergi Gelirleri Tahsilât6n6n Yüzde DaD6l6m6 ve GSMH ye Oran6 Y6llar 2001 2001 2002 2003 2004 2005 (P) Vergi Gelirleri GSMH' ye Oran6 Vergi Gelirleri GSMH' ye Oran6 Vergi Gelirleri GSMH' ye Oran6 Vergi Gelirleri GSMH' ye Oran6 Vergi Gelirleri GSMH' ye Oran6 Vergi Gelirleri GSMH' ye Oran6 I. Vergi Gelirleri Toplam (A+B+C+D+E+F) A. Gelir, Kar, Sermaye Kazanç. Üz. Alnan Vergiler B. Mülkiyet Üzerinden Alnan Vergiler 100,0 21,1 100,0 22,5 100,0 21,7 100,0 23,6 100,0 23,6 100,0 24,7 32,3 6,8 38,4 8,6 32,4 7,0 30,5 7,2 29,0 6,8 28,2 7,0 3,3 0,7 3,9 0,9 1,7 0,4 1,4 0,3 1,5 0,3 3,4 0,8 C. Dahilde Alnan Mal Ve Hizmet Vergileri 17 36,3 7,7 38,8 8,7 45,8 9,9 49,2 11,6 48,5 11,4 48,2 11,9 D- Uluslar Aras Ticaret Ve Muam. Alnan Vergiler 16,2 3,4 14,0 3,1 15,9 3,4 14,9 3,5 16,8 3,9 15,9 3,9 E. Di"er Vergiler 10,2 2,2 3,1 0,7 2,3 0,5 2,1 0,5 2,2 0,5 1,8 0,5 F-,dari Harçlar Ve Ücretler, Sanayi D Ve Arz Sat. Kaynak: MAL. BAK. 2006 Y$l$ Bütçe Gerekçesi 1,7 0,4 1,9 0,4 1,9 0,4 1,9 0,4 2,1 0,5 2,4 0,6 3. Dolayl6 Dolays6z Vergilerin Geli7imi Bu dönemde toplam vergi gelirleri içinde dolayl ve dolaysz vergilerin da"lmnda da de"imeler olmutur. Gelir, kar ve sermaye kazançlarndan alnan vergiler ile mülkiyet üzerinden alnan vergilerden oluan dolaysz vergilerin genel bütçe vergi gelirleri içindeki pay 1995 ylnda yüzde 49,5 iken, 2005 ylnda yüzde 29,5 e gerilemitir. Buna karlk dâhilde alnan mal ve hizmet vergileri ile uluslararas ticaret ve muameleler üzerinden alnan vergiler ile di"er vergilerin toplamndan oluan dolayl vergilerin genel bütçe vergi 17 2002 ylna kadar uygulanan tat alm vergisi, motorlu tat araçlarna ilikin vergiler, ek vergi, kolal gazoz alkollü iç. ve tüt. mamül.,likin vergiler, akaryakt tüketim vergisi, petrol ve do"algaz ürünlerine ilikin vergiler ÖTV içerisinde gösterilmitir. Afyon Kocatepe Üniversitesi,..B.F. Dergisi (C.VII,S.2, 2005) 95
gelirleri içindeki pay ise 2000 ylnda yüzde 50,5 iken, 2005 ylnda yüzde 70,5 seviyesine yükselmitir. 2000 li yllarn banda dolayl ve dolaysz vergilerin oran nerede ise birbirine eit iken, 2005 ylnda dolayl verilerin toplam vergi gelirlerinin 2/3 üne ulamas Türk vergi sisteminde en önemli yapsal dönüümlerden biri olarak kabul edilebilir. Tablo 6: Dolayl6 ve Dolays6z Vergilerin DaD6l6m6 1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005 (P) Dolaysz Vergiler / Toplam Vergi Gelirleri Dolayl Vergiler/ Toplam Vergi Gelirleri 49,5 51,4 52,2 40,2 31,9 30,5 29,5 50,5 48,6 47,8 59,8 68,1 69,5 70,5 Kaynak: MAL. BAK. 2005 Y$l$ Ekonomik Raporu 4. Vergi Yükü ve EsnekliDi 2000 li yllarda Türkiye de uygulanan vergi politikalar sonucunda vergi yükü art e"ilimi göstermitir. Buna göre parafiskal gelirler hariç vergi yükü 1995 ylnda yüzde 18,1 iken, 2001 ylnda yüzde 27,7 e yükselmitir. Ancak 2005 ylnda vergi yükü 26,3 e gerilemitir. Parafiskal gelirleri kapsayan vergi yükü ise 1980 li yllarda yüzde 20 ler civarnda seyreden, 1995 ylnda yüzde 20,5 e, 2001 ylnda yüzde 32,7 e yükselmi ve nihayetinde 2005 ylnda yüzde 29,8 oranna ulamtr. Tablo 7: Vergi Yükü ve EsnekliDinin Geli7imi 1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005 (P) Vergi Yükü (Parafiskal Gelirler Hariç) 18,1 25,5 27,7 25,6 26,0 25,8 26,3 Vergi Yükü (Parafiskal Gelirler Dahil ) 20,5 31,0 32,7 29,1 31,3 32,6 29,8 Esneklik (Vergi Gelirleri Yllk Art/ GSY,H daki Art) 0,8 1,2 1,2 0,6 1,3 1,1 1,2 Kaynak: MAL. BAK. 2005 Y$l$ Ekonomik Raporu; MAL. BAK. 2006 Y$l$ Bütçe Gerekçesi 2000 2005 döneminde vergi gelirlerinin esnekli"i ise, 2002 yl hariç, ortalama olarak 2000 li yllarn tamamnda bir seviyesinin biraz üzerinde gerçeklemitir. Benzer ekilde Türkiye de GV, KV ve 96 Afyon Kocatepe Üniversitesi,..B.F. Dergisi (C.VII,S.2, 2005)
KDV gibi önemli vergilerin de esnekli"i ortalama olarak bir seviyesinin üzerine çkmtr. Bu da Türkiye de vergi gelirlerinin milli gelirdeki de"iikliklileri takip edebilecek bir yapda oldu"unu göstermektedir. C) BÜTÇE DENGES,: BÜTÇE AÇIFI VE KKBG Türkiye de uzun yllar boyunca kamu harcamalar kamu gelirlerinden daha hzl artm ve bunun sonucunda oluan dengesizlik bütçe açklarna yol açmtr. Tablo 13, 2000 2005 döneminde konsolide bütçe gelir ve giderlerini, konsolide bütçe aç"nn GSMH ye orann ve faiz d denge ile bunun GSMH ye orann göstermektedir. Buna göre, bütçe aç"nn GSMH ye oran 1995 te yüzde 4,0 iken, 2000 ylnda yüzde 10,5 olarak gerçeklemitir. 2001 ylnda ise bütçe aç" daha da artarak GSMH nn yüzde 16,4 üne ulam ve mali bir krize yol açmtr. Bu dönemde bütçe dengesini olumsuz etkileyen en önemli faktör ise faiz giderleri olmutur. Faiz giderlerinin GSMH ye oran 2001 ylnda yüzde 23,2 ye ulamtr. Benzer ekilde faiz giderlerinin bütçe gelirlerine oran 2001 ylnda yüzde 83,9 a kadar yükselmitir. Tablo 8: Konsolide Bütçe Dengesinin GSMH ye Oran6 (Analitik Bütçe S6n6fland6rmas6na Göre) 1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005 (P) Bütçe Gelirleri 17,3 25,5 27,7 25,6 26,0 25,8 26,3 Bütçe Giderleri 21,3 36,0 44,1 40,2 37,2 32,9 32,4 Faiz Giderleri 7,3 16,2 23,2 18,8 16,4 13,2 11,7 Faiz D Giderler 13,9 19,8 20,9 21,4 20,8 19,7 20,6 Faiz D Fazla 3,3 5,7 6,8 4,2 5,1 6,1 5,7 Bütçe Aç" 4,0 10,5 16,4 14,6 11,3 7,1 6,1 Bütçe Gelirleri / Bütçe Giderleri 81,1 70,7 62,7 63,7 69,7 78,5 81,3 Vergi Gelirleri / Bütçe Giderleri - 50,0 50,1 49,4 57,8 63,9 68,5 Kaynak: MAL. BAK. 2006 Y$l$ Bütçe Gerekçesi D) KAMU BORÇLANMA POL,T,KALARI Türkiye de kamu bütçesinde özellikle 1990 l yllarda sürekli açklarn yaanmas ve ardndan 2000 li yllarn banda ülkede makro ekonomik istikrarszlklarn ba göstermesine ve kamu borçlarnn Afyon Kocatepe Üniversitesi,..B.F. Dergisi (C.VII,S.2, 2005) 97
yükselmesine yol açmtr. Bunun sonucunda 2000 li yllarda Türkiye nin konsolide bütçe brüt borç stokunda art gözlenmitir. Nitekim konsolide bütçe brüt borç stoku artarak 2001 ylnda 123,6 milyar dolara, daha sonra da 2005 ylnda 243,1 milyar dolara ulamtr. Konsolide bütçe brüt borç stoku içerisinde iç ve d borçlarn art trendine bakld"nda ise, 2001 2005 yllar arasnda iç borç stokundaki art orannn d borç stokundaki art oranndan çok fazla oldu"u görülmektedir. Nitekim 2001 ylnda Türkiye nin iç borç stoku 84,9 milyar dolar iken, bu miktar 2005 ylnda 180,6 milyar dolara çkmtr. D borçlar ise ayn dönemlerde 38,7 milyar dolardan 62,5 milyar dolara çkmtr. Konsolide bütçe brüt borç stoku içerisinde iç ve d borçlarn da"lmna bakld"nda ise, 2001 ylnda konsolide bütçe brüt borç stoku içerisinde iç borçlarn pay yüzde 69, d borçlarn pay ise yüzde 31 olarak gerçeklemitir. 2005 ylnda ise bu oranda iç borçlar lehine bir art olmu ve konsolide bütçe brüt borç stoku içerisinde iç borçlarn pay yüzde 74,3 e çkm, d borçlarn pay ise yüzde 25,7 ye gerilemitir. Türkiye de konsolide bütçe borç stokunun GSMH içindeki pay ise 2001 ylnda Türkiye nin toplam GSMH sini am ve yl sonunda yüzde 100,8 seviyesine ulamtr. Ancak sonraki yllarda bu oranda azalma trendi görülmü ve 2005 yl sonunda yüzde 68,2 seviyesine gerilemitir. Tablo 9: Konsolide Bütçe Brüt Borç Stokunun Miktar6 ve DaD6l6m6 Milyar Dolar 2001 2002 2003 2004 2005 (P) % Milyar Dolar % Milyar Dolar % Milyar Dolar % Milyar Dolar,ç Borç Stoku 84.9 69 91.6 62 139.2 69 167.3 71 180.6 74.3 D Borç Stoku 38.7 31 56.7 38 63.0 31 68.5 29 62.5 25.7 Toplam 123.6 100 148.4 100 202.6 100 235.8 100 243.1 100 Kaynak: DEVLET PLANLAMA TEPK,LATI, Ekonomik ve Sosyal Göstergeler E) KAMU,KT,SAD, TEPEBBÜSLER, F,NANSMAN DENGES, VE ÖZELLEPT,RME POL,T,KALARI 2000 2006 döneminde K,T lere yaplan transferlerin, GSMH, konsolide bütçe harcamalar ve toplam transfer harcamalar içindeki % 98 Afyon Kocatepe Üniversitesi,..B.F. Dergisi (C.VII,S.2, 2005)
pay önemli ölçüde azalmtr. Bunun nedeni, son yllarda gerçekletirilen özelletirme uygulamalar sonucu K,T saysnn azalm olmasdr. Bunun yan sra, istihdam says ve giderlerine ilikin maliyet azaltc tedbirler paralelinde K,T karlarnda meydana gelen artn borçlanma gere"inde meydana getirici azaltc etkisi de K,T lerin finansman açklarn azaltmtr. Ayrca K,T finansman politikalarnn enflasyon ve döviz kuru politikalar ile uluslararas piyasalarda yaanan ekonomik gelimelere paralellik tamas, K,T zararlarnn ortadan kalkmasna yardmc olmu, böylece K,T lerin bütçeden talep edecekleri transfer ihtiyac azalmtr 18. 1980 li ve 1990 l yllarda K,T ler konusunda yaanan bu gelimelerin etkileri ve yansmas daha çok 2000 li yllarda ortaya çkmtr. Nitekim bu gelimelerden sonra 2000 li yllarda K,T lerin finansman açklar azalm, hatta 2000-2001 yllar hariç tüm yllarda K,T ler finansman fazlas vermeye balamtr. Tablo 10 : KT Finansman Dengesi ve GSMH ye Oran6 1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005 (P) 2006 (P) K,T -0,3 2,1 0,4-0,1-0,7-0,5-0,4-0,5 -,letmeci -0,6 1,5 0,0-1,1-0,4-0,4-0,1-0,6 - Tasarrufçu 0,4 0,2 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 - Özelletirme Kap. Kurulular -0,1 0,4 0,4 0,1-0,3-0,1-0,3 0,1 Kaynak: DEVLET PLANLAMA TEPK,LATI, Ekonomik ve Sosyal Göstergeler (-),areti K,T lerin fazla verdi"ini göstermektedir Öte yandan Türkiye tarihinin en büyük özelletirme uygulamalar 2000 li yllarda gerçekletirmitir. Nitekim 2000 ylnda Türkiye nin en büyük petrol da"tmcs POAP n yüzde 51 lik hissesi 1.2 milyar dolara, Bankas - Do"an Holding ortakl"na satlm, kalan hisseler ise 2002 ylnda,mkb de halka arz edilmitir. 2005 18 Ebru AYYILDIZ, Konsolide Bütçe Transferleri,çinde K,T Transferlerinin Yeri (1995-2004), TC. Maliye Bakanl", BUMKO, Ankara, 2005 Afyon Kocatepe Üniversitesi,..B.F. Dergisi (C.VII,S.2, 2005) 99
ylnda TELEKOM un yüzde 55 i OGER Telekom firmasna blok sat yöntemi ile 6.5 milyar dolara satlmtr. Yine 2006 ylnda TÜPRAP n yüzde 51 lik hissesi blok sat yöntemi ile Koç-SHELL orakl"na 4.1 milyar dolara satlmtr. Son olarak da 2006 ylnda ERDEM,R in yüzde 46,1 lk hissesi blok sat yöntemi ile Ataer Holding A.P. ye 2.7 milyar dolara satlmtr 19. Özelletirmeden beklenen en önemli amaç ekonomide etkinlik ve verimlili"i arttrmak olmasna ra"men, Türkiye de özelletirme uygulamalarnda mali amacn daha fazla öne çkt" söylenebilir. Yani Türkiye de kamu gelirlerinin kamu harcamalarn karlamaya yetmemesi nedeniyle, ihtiyaç duyulan gelirin sa"lanmas için her seferinde özelletirmeye bavurulmutur. 1985 ylndan 2000 ylna kadar gerçekletirilen özelletirme uygulamalarndan yaklak 7 milyar dolar gelir elde edilirken, 2000-2006 döneminde gerçekletirilen özelletirmelerden elde edilen gelir 20 milyar dolara yaklamtr. SONUÇ Bu çalmada 2000 2006 döneminde Türkiye de uygulanan Maliye politikalarnn ana çizgileri ortaya konulmu ve uygulanan programn uyum kabiliyeti ve kalitesi de"erlendirilmitir. Ancak öncelikle bu dönemde izlenen politikalarda tam anlam ile bir yeknesakl"n olmad", 2000 li yllarn banda izlenen politikalarla 2000 li yllarn ortalarna do"ru izlenen politikalardan önemli farkllklar içerdi"i, bunun da programlarn balangç koullarndan ve kstlarndan kaynakland" belirtilmelidir. Nitekim 2000 li yllarn banda kar karya kalnan büyük bütçe açklar ve yüksek kamu borçlar maliye politikasnn uyum kabiliyetini bozmutur. Bunun sonucu olarak bu dönem uygulanan programn kalitesi de arttrlamam ve özellikle e"itim, sa"lk ve kamu yatrmlarna eskisine göre daha az kaynak ayrlmtr. Gelir politikalar ise, bozulan mali dengeyi tekrardan sa"lamaya yönelik olarak oluturulmu, alnan tedbirler daha çok vergilerle ilgili olmu, 19 ÖZELLEPT,RME,DARES, BAPKANLIFI, Türkiye de özelletirme, www.oib.gov.tr/program/turkiyede_ozellestirme.htm, 2006, (18.02.2006) 100 Afyon Kocatepe Üniversitesi,..B.F. Dergisi (C.VII,S.2, 2005)
bu yüzden programn yükü daha çok vergi gelirleri üzerine kaydrlmtr. Ayrca bu dönem borçlanma ve K,T satlarnda da gelir elde etme gayretleri artm ve geçici ve bir defalk tedbirlere daha fazla bavurulmutur. Ancak 2000 li yllarn ortalarna do"ru uygulanan programlarda önemli bir dönüüm yaanm, programlar daha uzun vadeli olarak tasarlanm, bundan dolay alnan tedbirler daha çok kamu mali yönetiminin güçlendirilmesine yönelik kalc ve uzun vadeli tedbirler olmutur. Bunun sonucunda bu dönemde uygulanan maliye politikalarnn mali uyum kabiliyeti daha fazla olmutur. Ancak maliye politikalarnn kalitesinin arttrlmas konusunda ayn baar sa"lanamam ve kamu sektörünün net de"erinde arta yol açacak radikal tedbirlere bavurulamamtr. KAYNAKÇA AKSOY, Perafettin, Kamu Maliyesi, 3, Bask, Filiz Kitabevi,,stanbul, 1998 AYYILDIZ, Ebru, Konsolide Bütçe Transferleri,çinde K,T Transferlerinin Yeri (1995-2004), TC. Maliye Bakanl", BUMKO, Ankara, 2005 BATIREL, Ömer F. (2005), Türk Maliye Politikas$ 2005 Tebli2i,,stanbul Mali Müavirler ve Serbest Muhasebeciler Derne"i,,stanbul DEVLET PLANLAMA TEPK,LATI, Ekonomik ve Sosyal Göstergeler, Devlet Planlama Tekilat Yaynlar, Ankara, 2006, www.dpt.gov.tr (10.03.2006) EM,L, Ferhat ve H. Hakan YILMAZ, Kamu Borçlanmas,,stikrar Programlar ve Uygulanan Maliye Politikalarnn Kalitesi, 18. Maliye Sempozyumu çin Haz$rlanan Tebli2 Metni, 2003, www.marmara.edu.tr/maliyesempozyumu/tebligler/2-1.doc, (07.01.2006) GEL,R,DARES, BAPKANLIFI, Vergi statistikleri, Maliye Afyon Kocatepe Üniversitesi,..B.F. Dergisi (C.VII,S.2, 2005) 101
Bakanl" Yaynlar, Ankara, 2006, www.gelirler.gov.tr, (10.02.2006) KARLUK, Rdvan, Cumhuriyet in lan$ndan Günümüzde Türkiye Ekonomisi nde Yap$sal Dönü9üm, 10. Bask, Beta Yaynevi,,stanbul, 2005 MAL,YE BAKANLIFI, 2005 Y$l$ Ekonomik Raporu, Maliye Bakanl" Yaynlar, Ankara, 2005, www.maliye.gov.tr MAL,YE BAKANLIFI, 2006 Bütçe Gerekçesi, Maliye Bakanl" Yaynlar, Ankara, 2005, www.maliye.gov.tr ÖNDER,,zzettin, Oktar TÜREL,, Nazim EK,NC, ve Cem SOMEL Türkiye de Kamu Maliyesi, Finansal Yap$ ve Politikalar, ktisat Politikas$ Seçenekleri, 2. Bask, Tarih Vakf yayn,,stanbul, 1993 ÖZELLEPT,RME,DARES, BAPKANLIFI, Türkiye de özelle9tirme, 2006, www.oib.gov.tr/program/turkiyede_ozellestirme.htm, (18.02.2006) PEN, Hüseyin ve,sa SAFBAP, Bütçe Aç$klar$, Teori ve Türkiye Uygulamas$, Seçkin Yaynevi Ankara, 2004 YILMAZ, Binhan Elif ve Nazan SUSAM, Türkiye de Kamu Harcamalarnn GSMH,çindeki Paynn Analizi ve Ülkeler Aras Karlatrma, 2001, www.ceterisparibus.net/maliye/maliye.htm - 52k, (05.01.2006) 102 Afyon Kocatepe Üniversitesi,..B.F. Dergisi (C.VII,S.2, 2005)